（宪法学与行政法学专业论文）论行政解释.pdf

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以及更好的服务于法治建设有很大的意义。这也是建设中国特色社会主义法治 国的必然要求。 关键词：行政解释；问题；对策 d e m o n s t r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o n a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v e i n t e r p r e t a t i o ni s ak i n do fl e g a l i n t e r p r e t a t i o nw h i c ha s i m p o r t a n ta sj u d i c i a li n t e r p r e t a t i o na n dl e g i s l a t i v ei n t e r p r e t a t i o n i tr e f e r st o a n i n t e r p r e t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v eb o d yw h i c hg i v e sa ne x p l a n a t i o nt os p e c i f i c a p p l i c a t i o n o fa d m i n i s t r a t i v el a wa n dt h e m e a n i n go ft h ep r o v i s i o n so f a d m i n i s t r a t i v el a w a c c o r d i n g t o s t a t u t o r yp o w e r sa n ds t a t u t o r yp r o c e d u r e s a d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o ni n c l u d e sa b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o na n d s p e c i f i c a d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o n s p e c i f i ca d m i n i s t r a t i v e i n t e r p r e t a t i o na l s o i n c l u d e s s t a t u t o r ys p e c i f i c a d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o na n da u t o n o m y s p e c i f i c a d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o n i ti su s u a l l ys a i dt h a tt h e r ed o e sn o te x i s taf r e e d o m w i t h o u tr e s t r i c t i o n t h e r ei sn o te x c e p t i o nt oa d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o na n di t w i l l g e tc u r t a i nr e s t r i c t i o na n ds u p e r v i s i o n a d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o nw i l lg e t r e s t r i c t i o nf r o mc u r r e n tl a wa n da l s o g e ts u p e r v i s i o nf r o ma u t h o r i t y , h i g h e r a u t h o r i t i e s ，s o c i e t ya n dc i t i z e n m e a n w h i l e ，i tm u s ta c c e p tt h ej u d i c i a lr e v i e w d r a w al i n ea m o n ga d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o n ，j u d i c i a li n t e r p r e t a t i o na n dl e g i s l a t i v e i n t e r p r e t a t i o na r ev e r yi m p o r t a n tt oi n d e p t hs t u d yo fl e g a li n t e r p r e t a t i o nt h e o r ya n d g i v ef u l lp l a yt ot h er o l eo fa d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o n i th a sag r e a tm e a n i n go f b e t t e rs e r v i c ef o rl e g a ls y s t e m t h i si sa l s oan e c e s s a r yr e q u i r e m e n tt ob u i l d i n gr u l e o fl a ws o c i a l i s mc o u n t r yw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s i i t h i se s s a ym a k eu po ft h r e ep a r t s ，p a r to n ei sh a n d e df r o mb a s i ct h e o r yo f a d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o nt oa n a l y z et h ed e f i n i t i o n ，s u b j e c t ，o b j e c t ，e f f e c t ， p r o c e s s ，n a t u r e ，c l a s s i f i c a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o na n ds u p e r v i s i o no f a d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o n i tt r i e st oc l e a rb o u n d a r i e sa m o n ga d m i n i s t r a t i v e i n t e r p r e t a t i o n ，j u d i c i a li n t e r p r e t a t i o na n dl e g i s l a t i v ei n t e r p r e t a t i o n i np a r tt w o ，t h e a u t h o ri n t r o d u c e sc u r r e n tl e g i s l a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o na n de x i s t i n g p r o b l e m si n c h i n a sa d m i n i s t r a t i v e i n t e r p r e t a t i o n f o re x a m p l e ，p r o p o s et h e e x i s t i n gp r o b l e m s o n s u b je c t ，o b je c t ，e f f e c t ，p r o c e d u r e s a n d o v e r s i g h t o f a d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o n i nt h i r dp a r t ，t h ea u t h o rp r o p o s e ss o m es u g g e s t i o no f h o wt oi m p r o v ec h i n a sa d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o n k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ei n t e r p r e t a t i o n ，p r o b l e m s ，c o u n t e r m e a s u r e i l l 目录 引言1 第一部分行政解释的基本理论2 一、法律为什么需要解释2 ( 一) 法律解释的概念以及法律解释权的归属2 ( 二) 法律需要解释的原因k 4 二、行政解释的基本理论6 ( 一) 行政解释的概念、性质和分类6 ( 二) 行政解释的主体和对象9 ( 三) 行政解释的程序1 l ( 四) 行政解释的效力1 2 ( 五) 行政解释的监督1 3 三、行政解释与立法解释、司法解释的区别：1 5 ( 一) 行政解释与立法解释的区别1 5 ( 二) 行政解释与司法解释的区别1 6 四、行政解释的解释方法1 8 ( 一) 文义解释方法1 8 ( 二) 体系解释方法18 ( 三) 历史解释方法1 9 ( 四) 目的解释方法一1 9 ( 五) 合宪性解释1 9 第二部分我国行政解释的立法现状以及存在的问题分析2 0 一、我国行政解释的立法现状2 0 二、我国行政解释存在的问题分析2 1 ( 一) 对行政解释主体的认识不准确2 1 ( 二) 行政解释的对象不明确2 2 ( 三) 行政解释的程序过于简单2 2 ( 四) 行政解释的效力不明确2 3 i v ( 五) 行政解释缺乏监督机制2 3 第三部分完善我国行政解释的建议2 5 一、改变对行政解释主体的认识2 5 二、扩大行政解释对象的范围2 6 三、行政解释应当遵循正当程序原则2 6 四、明确行政解释的效力位阶2 7 五、加强对行政解释的监督2 8 结语3 0 注释31 参考文献3 5 致谢3 8 v 引言 众所周知，我国行政法学的研究是从上世纪的八十年代开始的。行政法学的研究起步 比较晚，但是在这短短的三十年来的时间里，我国行政法的发展突飞猛进，行政法学的研 究也取得了一定的成就。学者们也越来关注行政法学的理论研究，重视行政法学在部门法 中的地位。行政法学界，对行政法学的研究主要集中在于行政主体理论、行政行为理论、 行政法律关系理论以及行政法律救济理论等方面。至于，行政解释方面的研究，近年来学 者们也逐渐的开始重视。有关行政解释方面的著作以及论文也逐渐的出现。对于行政解释 的主体、效力、对象、程序和性质方面，学者们的观点不同，引起学术界的争论，没有形 成统一的观点，导致行政解释与立法解释和司法解释的区分上遇到了困难，尤其是争论行 政解释和立法解释的区分问题。学者们提出了一系列的问题。例如，对法律规范本身的含 义所作的解释，是立法解释还是行政解释；到底谁有权作出行政解释，能否遵循“谁有权 制定法律，谁就有权解释”或者“谁有权适用法律，谁就有权解释法律 的规则等等的问 题。笔者认为，研究行政解释尤其是要把行政解释与立法解释和司法解释区分开，首先应 明确行政解释权的归属问题，在这基础上研究行政解释的主体、行政解释的性质、行政解 释的对象、行政解释的程序、行政解释的效力以及行政解释的监督。通过上述研究，确定 行政解释在法律解释理论中的地位及其重要性。法律的适用离不开法律的解释，同样，行 政执法也离不开行政解释。如果行政解释离开了行政执法，行政解释就会失去其存在的意 义。行政解释在理论研究和行政执法实践中发挥着不可忽视的重要作用。目前在我国，行 政解释的性质、主体、效力位阶等方面都存在问题，阻碍着行政解释作用的发挥。因此， 行政法学界应该重视行政解释的理论研究，这既符合当今世界各国家建设法治社会的趋势， 也符合建设中国特色的社会主义法治国家的基本精神和要求。 第一部分行政解释的基本理论 一、法律为什么需要解释 ( 一) 法律解释的概念以及法律解释权的归属 1 、法律解释的概念 学界通常把法律解释分为立法解释、司法解释和行政解释。所以要理解行政解释，首 ，先必须了解法律解释的概念、法律解释权的归属、法律解释存在的必要性等问题。学界对 法律解释的概念，有不同的观点： 第一种观点认为1 ，法律解释是法律适用者主要是法官或法院在具体案件的法律适用中 对法律规范所作的解释。认为，法律解释与案件的关联性是由所处理的案件引起；法律解 释的任务在于确定某法律规范是否对特定案件事实具有意义；法律解释具有价值判断的功 能；法律解释过程具有循环性。第二种观点认为2 ，法律解释是指有权的国家机关依照一定 的原则和标准、根据法定的权限和程序，对法律的字义和目的进行的阐释。第三种观点认 为3 ，法律解释是指社会主体对法律的规定和含义所作的理解和说明。把法律解释的特征概 括为：( 1 ) 解释主体包括国家机关、社会团体和个人。( 2 ) 解释的对象是各种法律规范性 文件，解释的客体是立法的意图。( 3 ) 解释存在的范围是包括执行法律、适用法律和遵守 法律的活动。笔者认为，上述三种观点都有其合理之处，但或多或少都存在一些缺点。例 如，第一种观点主要强调具体应用性解释，忽略了立法目的；第二种观点主要强调立法意 图，局限于立法意图；第三种观点把法律解释主体扩大到社会团体和个人。通常所理解的 法律解释是具有一定约束力的解释，对于社会团体和个人有无解释权以及解释的效力如何 等问题商榷讨论。法律解释主体解释法律时，既要考虑立法目的，又要考虑千变万化的社 会现象，并且所作出的解释必须严格遵循法律原则和法律的精神。只顾立法目的或只顾变 化中的社会现象进行法律解释，都是有失偏颇的。 众所周知，我国学界对“法”的理解有广义和狭义之分。狭义之“法”是指全国人大 及其常务委员会制定的法律；广义之“法 是包括全国人大及其常务委员会制定的法律之 外，还包括行政法规、行政规章、地方性法规以及自治条例和单行条例。需要说明的是， 笔者在本文中采用广义“法”之概念。我国立法法第4 2 条明确规定了法律解释权的归 2 属以及进行法律解释的条件：“法律解释权归属于全国人民代表大会常务委员会；法律有以 下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：一是法律的规定需要进一步明确具 体含义的；二是法律制定后出现新情况，需要明确适用法律依据的。 显而易见，这里所说 的“法律 是狭义上的“法”。1 9 8 1 年6 月1 0 日第五届全国人大代表大会常务委员会第 十九次会议通过的全国人大代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议( 简称8 1 决议) 规定：“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务 院及其主管部门进行解释。该决议还规定：“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令 的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题， 由最高人民检察院进行解释。一行政法规制定程序条例第3 1 条第一款规定：“行政法 规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。”规章制定程序 条例第3 3 条规定：“规章解释权属于规章制定机关。 根据上述规定，立法解释的主体是 全国人大及其常委会，立法解释的对象是全国人大及其常委会制定的“法律 ，这是通常所 说的立法解释。行政解释的主体是国务院及其各部门和有解释权的地方人民政府，行政解 释的对象是行政法规范。司法解释的主体是最高人民法院和最高人民检察院，司法解释的 对象是与审判工作和检察工作有关的法律规范。 综上，法律解释包括立法解释、司法解释、行政解释，它是指对法律的内容和含义所 作的具有一定约束力的说明。法律解释的对象包括法律( 狭义) 、法规、规章等法规范性文 件。正如张文显教授所指出4 ：“法律解释是对具有法律效力的规范性文件的说明。从法律 解释的对象来看，不限于狭义的“法律”，还包括宪法、法律( 狭义) 、法规在内的所有规 范性法律文件。同时，法律解释也不仅是对个别法律条文、概念和术语的说明，而且可以 指对整个规范性法律文件的系统阐述。 法律解释不是单纯的理解，理解是法律解释的基 础和根据。法律解释的目的是适用法律，从而在实践中更好的发挥法律的作用。法律解释 的功能是进一步丰富和补充法律的规定，是对立法的改善有着催促器的作用。所以，法律 解释的存在是有必要的。 2 、法律解释权的归属 法律解释权的归属问题是指谁有权对法律进行解释的问题，换句话说法律解释权究竟 归谁的问题。只有澄清法律解释权的归属问题，对法律解释进行立法解释、司法解释和行 政解释等分f - j 另j j 类才具有意义。否则，对于各种法律解释的研究成为一种模糊不清的理论 研究了。因此，无论是哪种法律解释( 包括立法解释、司法解释和行政解释) 的研究首先 必须澄清其解释权的归属问题，即谁有权对其进行解释的问题。 3 根据我国宪法、立法法的规定，法律解释权属于全国人大常务委员会。笔者在 本文的开篇时说明这里所说的法律是在学术界通常所说的狭义的法。根据行政法规制定 程序条例、规章制定程序条例，对行政法规的解释权属于国务院；对行政规章的解释权 属于规章制定者。依据上述规定，法律解释的主体是法律的制定者。根据8 1 决议的规 定，法律适用者( 最高院、最高检察院、国务院) 有权对如何具体应用法律问题进行解释。 需要提出的问题是现行宪法出台之前就有了8 1 决议的规定，那8 1 决议的效力 问题让学者们产生质疑。这个问题应该商榷讨论。总而言之，根据上述规定，法律的制定 者、特定的法律适用者都有权解释法律。 在学术界对于法法律解释权的归属问题也有两种不同的观点：一种是谁有权制定法律， 谁就有权解释法律；这种说法是一比较传统的观点，它是站在立法者的角度探求立法者的 意图为目的。随着社会的发展，法学研究的深入，该学说面临不少理论冲击。另一种是谁 有权适用法律，谁就有权解释法律；学术界很多学者赞同第二种观点。主要原因是该学说 主张法律解释是法律适用的组成部分，是司法权和执法权的附属手段和从属权力，把司法 和执法的完全过程列为：理解法律文本解释法律文本一将法律文本适用到法律事实上去 一作出结论。 综上所述，本文中所述的法律解释主要指的是具有一定约束力的解释。每个人对某一 个事物的理解是都不同的，对法律的理解也不是例外。要是每个人都对法律进行解释，而 且其所作出的解释都具有法律效力的话，可能会损坏法律的权威性，甚至其后果不堪设想。 因此，法律解释权应属于法律制定者。但是法律制定者为应付千姿百态的社会现象，通过 制定法律把部分的法律解释权授权于一些特殊的法律适用者，即司法机关、行政机关。笔 者认为，法律适用者依据法律制定者的授权，才有了法律解释权，法律解释权不是法律适 用者的附属权力，而是独立于司法权、行政权的权力。法律适用者不是天生就有法律的解 释权，它们的法律解释权也会受到法律的限制和约束。不能逾越法律的规定，也不能违背 法律的精神和原则，否则构成违宪或者违法。 ( 二) 法律需要解释的原因 梅因认为5 ：“社会的需要和社会的意见常常是或多或少走在法律的前面的。我们 可能非常接近地达到它们之间缺口的接合处，但永远存在的趋向是要把这缺口重新打开来。 因为法律是稳定的，而我们所谈到的社会是进步的，人民幸福的或大或小，完全取决于缺 口缩小的快慢程度 。法律的滞后性和社会现象的千变万化需要法律解释的存在。通过法律 解释的途径补充法律的滞后性，既能保持法的稳定性，也能解决面临的现实问题。王泽鉴 4 先生认为6 ：“任何法律皆有漏洞，法律漏洞之存在原因是：一是出于立法者的认识或意思， 即立法者对于某项问题，认为当时不宜即为规定，应让诸判例学说加以解决；二是出于立 法时之疏失。”德国学者赫克认为法律漏洞的原因有二7 ：“其一，因为立法者观察能力有限， 不可能预见将来的一切问题；其二，因为立法者表现手段有限，即使预见将来一切问题， 也不可能在立法上完全表现。 张文显教授把法的局限性归纳为以下几个方面8 ：“一、法 律只是许多社会调整方法的一种。法是用以调整社会关系的重要方法，但它不是唯一的方 法。除此之外，还有政策、纪律、规章、道德、民约、公约、教规及其他社会规范，还有 经济、行政、思想教育。二、法律的作用范围不是无限的，也并非在任何问题上都是适当 的。例如，涉及人们思想、认识、信仰或一般私人生活方面的问题上不宜采用法律手段。 三、法对千姿百态、不断变化的社会生活的涵盖性和适应性不可避免地存在一定的限度。 法律的内容是抽象的、概括的、定性的，制定出来之后有一定的稳定性。但是，它要处理 的现实社会生活则是具体的、形形色色的、易变的。四、在法律所需人员条件、精神条件 和物质条件不具备的情况下，法律不可能充分发挥作用。他说，法律的概括性和抽象性决 定法律只有通过解释，才能成为具体行为的规范标准。法律的相对稳定性决定法律只有经* 过解释，才能适应不断变化的社会需求。人的能力是有限的，只有经过不断的解释，法律 才能趋于完善。 孔祥俊在他的法律方法论一书中，对法国、德国、意大利等国家的法 律解释的原因进行详细分析。在这些国家对法律进行解释的共同的原因是9 ：“既有文字的 模糊性和语言的多义性，又有价值或者评价上的不确定性，还有跟上时代步伐问题。 上述学者们分析了法律解释存在的根本原因。笔者认为i 法律解释的主要原因有：一 是法律适用的需要；法律解释的目的是为了准确适用法律，因此，法律解释和法律的适用 有着密切的关系。二是法律本身存在局限性。三是语言的多义性以及模糊性。法律本身也 存在局限性，而它的局限性和语言的多义性以及模糊性，在于大陆法系国家还是在英美法 系国家或者成文法国家还是在判例法国家，在法律解释的原因上大同小异。我国法律解释 存在的原因也不例外。法不是万能的，法本身也存在局限性。法律解释与法律的适用息息 相关，密不可分。法律解释无论是在法学理论还是在司法实践中都发挥着重要的作用。由 于法律解释包括立法解释、司法解释和行政解释，因此，法律解释存在的原因也是行政解 释存在的根源。 5 二、行政解释的基本理论 ( 一) 行政解释的概念、性质和分类 l 、行政解释的概念 我国行政解释的理论研究，与立法解释和司法解释相比，起步较晚，行政解释的发展 比较缓慢，学界对行政解释的概念尚未形成通说。对行政解释的概念有如下不同观点：第 一种观点是，法学词典对行政解释下的定义1 0 ：“国家行政机关对它本身制定的法律规范 或对法律规范如何应用问题所作的解释。新编法学词典对行政解释下的定义是：“国 家行政机关依法处理其职权范围内行政事务时，对具体应用法律规范的有关问题所进行的 解释。第二种观点是，“行政解释是一种法律解释。行政解释是指具有法定解释权的国家 行政机关在具体适用行政法规范过程中结合事实对法律的意义进行阐释和说明的活动。第 三种观点是，行政解释可以界定为行政机关或司法机关在行政法的适用过程中对行政法规 范和行政法律案件事实进行理解、说明和应用的活动1 2 。第四种观点是，高秦伟副教授在其 著作行政法规范解释论中没有采用行政解释这一概念，而采用的是“行政法规范解释 的概念，并指出1 3 ：“行政法规范解释是法规范解释的一种，是一种多主体( 有关机关、各 个层级的机关、学者等等) 从多维度的视角、以多样化的形式( 抽象的或具体的) 对行政 法规范进行的说明或阐释。”在这四种观点中，第一种和第二种观点虽然不是通说，但是在 许多学者的著作以及论文中经常能看到的“概念 。第三种和第四种观点都是新的提法，其 中司法机关能否成为行政解释主体值得进一步研究。至于各个层级的机关和学者能否成为 行政解释主体学术界存在不同的观点，至少是在我国现行法上找不到支持此观点的依据。 但是这两种观点有其合理性，对行政解释的理论研究有参考价值。 总结上述学者们的对行政解释概念的不同观点，笔者对行政解释的概念界定为：行政 解释是指依据宪法以及相关法律的规定，行政主体依照法定职权和法定程序，为了进一步 明确具体行政法规范的含义以及在实践中如何适用行政法规范所作出的解释。这里所说的 行政法规范的表现形式是法律、行政法规、地方性法规和行政规章等行政法律规范性文件。 因此，行政解释的对象是法律、行政法规、地方性法规和行政规章等行政法律规范性文件。 对于行政解释主体的研究，所有行政机关能否成为行政解释主体或者哪一级行政机关成为 行政解释主体学界尚有分歧。 2 、行政解释的性质 行政解释在实践中发挥着重要的作用，其作用不能忽视。使行政解释的积极作用更好 6 的或者说全面的发挥在实践中，为建设社会主义法治国家服务，是研究行政解释理论的最 终目的。当今，学术界也逐渐的重视对行政解释的研究，学者们从不同的角度研究行政解 释，陆续出现行政解释方面的专著以及相关论文。主要是围绕着行政解释的主体、行政解 释的对象、行政解释的效力、行政解释的程序以及对行政解释的监督进行研究。但是，对 于行政解释的性质没有进行展开研究，对这方面学术界有不同的意见。明确界定行政解释 的性质是对于行政解释的研究( 行政解释的法律地位、效力位阶、与其他法律解释的区别 以及对行政解释进行监督) 有着很重要的意义。本文开篇时己谈到“法”一词学界有广义 和狭义之分。董嗥先生认为m ：“什么样的规范可以称之为法，应当以立法法的规定为 据。( - o r 法法规定法的制定主体是有全国人大代表及其常委会、国务院及其部门和直属机 构、省级和较大的市、自治州、自治县的人大及其常委会、省级和较大的市的人民政府。 法的表现形式有法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章、 地方政府规章。”我国立法法第9 条规定：“本法第8 条规定的事项尚未制定法律的， 全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中 的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自 由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”据此规定，全国人民代表大会及其常务委 员会授予国务院一定的立法权，这种立法权在学术界通常被认为准立法权。1 9 8 1 年6 月1 0 日第五届全国人大代表大会常务委员会第十九次会议通过的全国人大代表大会常务委员 会关于加强法律解释工作的决议规定：“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何 具体应用的问题，由国务院及其主管部门进行解释。”行政法规制定程序条例第3 l 条 第一款规定：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解 释。”规章制定程序条例第3 3 条规定：“规章解释权属于规章制定机关；规章有下列 情况之一的，由制定机关解释：( 一) 规章的规定需要进一步明确具体含义的；( 二) 规章 制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。”根据8 l 决议、行政法规制定程序 条例和规章制定程序条例的规定，特定的行政主体对行政法规范有权作出解释。立 法法第9 条赋予国务院准立法权。就像董嗥先生所说的那样，把法的表现形式概括为法 律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章、地方政府规章的话， 那国务院对行政法规本身需要明确具体含义所作出的解释和规章制定主体对自己制定的规 章本身需要明确具体含义所作出的解释是立法解释还是行政解释，学界有分歧。有学者认 为是立法解释，有学者认为是行政解释。在我国学术界对“立法解释”这一名词中的“法” 一词，通常认为是全国人民代表大会及其常委会制定的“法律”，即狭义的“法”。所以， 7 依照传统上的观点，有解释权的行政主体所作出的解释虽然类似于立法解释的性质但不是 立法解释，而是行政解释。笔者认为，司法机关、行政机关的法律解释权不是司法权、行 政权的附属权力。法律虽授权于行政机关准立法权，但并不意味着当然的有解释权。因此， 不能轻易的说行政机关作出的解释是立法解释。行政解释与立法解释相比，解释主体、对 象效力等方面都有着很大的区别。笔者还认为，在承认行政解释接受司法审查的前提下， 主张行政解释不仅包括行政主体依据法定程序、法定职权对行政法规范所作出的解释，而 且还包括行政主体作出的自主性解释，行政解释的自主性解释虽然对外不产生法律效力， 但是对内部有约束力。 3 、行政解释的分类1 5 行政解释 体行政解 = 央行政机关的l陋方行政机关的i 厂覆磊狺秀甄幂l 自主性的具体 抽象行政解释ii 抽象行政解释il 行政解释 ll 行政解释 国务院的 行政解释 国务院主管 部门的解释 行政解释的 监督 省、自治区、 直辖市人民政 府的行政解释 较大的市人民 政府的解释 司法审查 权力机关和行政机关 的对行政解释的撤销 国务院及其主窀 部门的具体应 用解释 地方人民政府 的具体应用 解释 其他行政机关的 自主性解释 授权的行政主体 的自主性解释 受委托机关的自 主性解释 笔者认为，行政解释分为抽象行政解释和具体行政解释。抽象行政解释包括中央行政 机关和地方行政机关所作的抽象行政解释。具体行政解释包括法定的行政解释和自主性的 行政解释。 ( 1 ) 抽象行政解释 抽象行政解释是指有权解释的行政主体，对行政法规范条文本身的含义所作出的行政 解释。例如，行政法规制定程序条例第3 1 条第一款规定：“行政法规条文本身需要进一 步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。规章制定程序条例第3 3 条规定： “规章解释权属于规章制定机关；规章有下列情况之一的，由制定机关解释：( 一) 规章的 规定需要进一步明确具体含义的；这两种规定都属于抽象行政解释。 依据该规定，抽象 行政解释又分为中央行政机关的抽象行政解释和地方行政机关的抽象行政解释；中央行政 机关的抽象行政解释是指中央行政机关对自己制定的行政法规和部门规章所作的解释。包 括国务院对行政法规条文本身含义所作出的解释和国务院主管部门对部门规章条文本身含 义所作出的解释；地方行政机关的抽象行政解释是指有解释权的地方行政机关对自己制定 的地方政府规章所作出的解释。包括省、自治区、直辖市人民政府对其制定的地方政府规 章条文本身含义所作出的解释和较大的市人民政府对其制定的政府规章条文本身含义所作 出的解释。( 见上面图表) ( 2 ) 具体行政解释 具体行政解释是指行政主体对行政法规范如何具体应用所作出的解释。具体行政解释 分为法定的具体行政解释和自主性的具体行政解释。法定的具体行政解释是指行政主体根 据法律、法规和规章的规定，依照法定职权和法定程序对行政法规范如何具体应用所作出 的具有法律效力的行政解释。法定的具体行政解释包括国务院及其主管部门的具体应用解 释和地方人民政府的具体应用解释( 包括省、自治区、直辖市、较大的市人民政府的具体 应用解释) 。自主性的具体行政解释是指行政主体对行政法规范所作出的任意性的、对外不 产生法律效力的、对行政主体内部具有约束力的行政解释。自主性的具体行政解释的解释 主体没有解释权的行政主体。它包括其他行政机关的自主性解释、法律法规授权的行政主 体的自主性解释和受委托机关的自主性解释。这些行政主体的自主性行政解释对外不发生 法律效力，但是对行政主体自身及其内部具有约束力。 把行政解释分为具体行政解释和抽象行政解释，是有助于明确界定行政解释的概念以 及明确行政解释的法律地位、行政解释之间的效力位阶。也有助于对行政解释的进一步展 开研究以及明确与立法解释和司法解释的界限和它们之间的效力问题，从而抛开立法解释 和行政解释的界限混乱模糊的状态。同时，行政解释存在合法性与否( 或合理性与否) 的 问题时需要接受司法审查的必要性提供了一种可能性。从而在建立社会主义法治国的实践 中更好的发挥行政解释的积极地作用有很大的帮助。 ( 二) 行政解释的主体和对象 l 、行政解释的主体 有学者在论述“行政解释主体”时，引用“谁有权制定法律，谁就有权解释法律 1 6 的 9 观点，主张有权制定行政法律规范的国家机关，就有权解释行政法律规范。这种观点是从 立法者的角度出发，认为法律解释的目标是探求立法者的原意，体现出立法者在制定法律 时的意图和目的。虽然这种说法很有道理，但法律是具有相对稳定性、不变性，而社会是 千变万化的，向前发展的，新事物、新情况不断的发生，而立法者的意图和目标也有可能 跟不上时代的步伐。法律必须与时俱进，所以，只追求立法者意图和目标是不可行的。还 有学者在论述“行政解释主体”时，引用“谁有权适用法律，谁就有权解释法律川7 的观点， 主张法律解释是法律适用的组成部分，是司法权与执法权的附属手段和从属权力。因此， 行政解释的主体不仅是行政机关，而且还包括司法机关。这种观点也有其合理性，不过， 司法机关能否成为行政解释主体尚需要进一步研究。笔者认为，应该把上述两种观点结合 起来研究行政解释主体，更将有说服力。值得注意的是，法律解释权不是司法权、行政权 的附属权力，它是宪法、法律授权于司法机关、行政机关的权力。 有关行政解释主体方面，我国现行法律、法规有具体的规定。根据8 l 决议的规定： “不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及其主管部 门进行解释；凡属于地方性如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部 门进行解释行政法规制定程序条例第3 1 条第一款规定：“行政法规条文本身需要 ， 进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。”规章制定程序条例第3 3 条 规定：规章解释权属于规章制定机关。”根据我国立法法的规定，部门规章的制定主体 是国务院主管部门；地方政府规章的制定主体是依据法律法规，有权制定地方政府规章的 地方人民政府。综上所述，行政解释主体归纳为：国务院及其部门，省、自治区、直辖市 人民政府以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市人民政府和国务院指定的较大的市 人民政府。行政解释主体的解释权限为：国务院对法律、行政法规有权进行解释，国务院 部门对部门规章有权进行解释，省级人民政府以及法律规定有解释权的地方人民政府对地 方政府规章进行解释。也有些学者认为，各个层级的行政机关、学者也可以成为行政解释 的主体。笔者认为，严格意义上讲，行政解释也是具有一定的约束力的法律解释，根据这 一论据得出，行政解释的主体不能是所有的行政主体，即所有的行政主体不能作出具有约 束力的行政解释。在这一点上学者们各有其见，没能达成共识，所以学界对其有必要继续 研究。 2 、行政解释的对象 根据我国现行法的规定，行政解释的对象是指被行政主体进行解释的行政法规范。例 如，行政解释的对象具体包括：法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件。 l o 我国宪法第6 7 条第一项和第四项规定，全国人大常委会行使下列职权：( 一) 解释宪 法，监督宪法的实施；( 四) 解释法律；。我国立法法4 2 条规定：法律解释权 属于全国人民代表大会常务委员会。根据我国宪法和立法法的上述规定，立法解 释的对象是宪法和法律。这里所说的“法律”是狭义上的法。我国宪法第8 9 条规定国 务院的职权：( 一) 根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令； 。 根据8 1 决议的规定：“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问 题，由国务院及其主管部门进行解释。”行政法规制定程序条例第3 1 条第一款规定： “行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。规章 制定程序条例第3 3 条规定：“规章解释权属于规章制定机关。 根据上述规定，行政解释 的对象是法律、行政法规、部门规章及地方政府规章。 因此，有些学者认为，我国现行法对于行政解释对象的规定有些狭窄，认为至少是没 有明确规定行政解释的对象能否包括宪法和法律事实。有学者认为培：“应从法律渊源层面、 法律文本层面和法律事实层面分析行政解释的对象。主张法律渊源层面，行政解释的对象 包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件；法律文本层面，行政 解释的对象包括法律概念的解释、法律原则的解释、法律规则的解释、立法意图的解释； 法律文本的解释和适用最终还是要与法律事实相结合，无法律事实即意味着无法律适用。 事实作为行政法规范解释的对象，主要在于行政主体根据法规范阐释清楚事实的法律意义， 即事实在法律上的归属。”还有学者认为憎，在成文法国家，行政解释的对象包括法律概念、 法律条文、法律规范、基本原则、法律文件。学者们的意见，在行政解释对象的观点上大 同小异。学界对行政解释对象的主张很有其理论意义。笔者认为，对法律事实进行解释是 主要是法律适用者如何把现行法套用于法律事实上的问题，也就是说，法律适用者的专业 技能的问题。因此，把法律事实作为法律解释的对象的问题需要进一步研究和探讨。明确 行政解释的对象，对于行政解释的理论研究以及实践中更好的发挥行政解释的功能有着不 可忽视的作用。 ( 三) 行政解释的程序 程序是现代民主法治和宪政的重要支柱，没有程序保障以及当事人的参与，权力就可 能专横而恣意2 0 。程序的实质是管理和决定的非人请化，其一切布置都是为了限制恣意、专 断和裁量2 1 。行政法规范解释是一个将行政法规范具体化的过程，在这个过程中，既有实体 权利又有程序性要求，既要符合公平、公正和公开的判断标准又要符合效率的目标，既要 追求公共利益又要保障个人利益，所以行政法规范解释不仅仅表现为实体上的公正，而且 其运作还要契合一定的程序正义2 2 。上述说法都表明程序的重要性。程序并不当然的等同于 正当程序，正当性高于合法性，在研究行政解释程序