（行政管理专业论文）“省管县”体制改革的新探索——以浙江省为分析个案.pdf

摘要 县域经济的迅猛发展傻“省管县体制和强县扩权改革成为理论界的一个 重要课题而备受关注。目前的“市管县 管理体制已严重阻碍了县域经济的发展。 改革“市管县”、建立扁平化的“省管县”的行政体制已成为推动经济发展和深 化行政体制改革的迫切要求和战略选择。逶过扩大行政管理的幅度，减少行政管 理层次，实行“省管县 体制符合社会发展的规律，符合行政层级和行政效率的 行政管理理论。 扁平管理将是我国行政管理体制改革的岿然趋势，丽“强县扩权”、“省管昙 将是这场改革的突破口。浙江是“省管县”体制的成功实践者。浙江省曾先后予 1 9 9 2 年、1 9 9 7 年和2 0 0 2 年三次出台政策措施，开展经济强县扩权改革。2 0 0 6 年l1 胄浙江省确定将义鸟市 擘为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革 试点，开启了一种新的县域治理局面。强县扩权改革的进一步推进，表明“省管 县”体制改革由财政省管县逐渐向行政省管县发展的趋势。 本文运用区划管理和行政管理相关知识和理论，通过对“市管县”体制和“省 管县 体制的利弊分析，以浙江“省管县”的实践和义乌“强县扩权”的试点为 典型个案，对省管县体制进行认真剖析。分析了“市管县”体制的历史适应性和 弊端，研究了“省管县 体制的理论和现实可行性，对“省管县 体制的动力机 制和阻力机制进行全面透切的分析。根据浙江“省管县”的实践和义乌“强县扩 权 的试点，指出了存在的问题和困境，最后对“省管县”和“强县扩权提出 了一些建议和对策，并阐述了建立“省管县 行政体制的途径和方法。 文章以浙江“省管县”和义乌“强县扩权”体制改革为切入点，结会中外行 政区划改革的理论和实践，为促进县域经济的进一步发展寻求新的途径。探索新 形势下的强县扩权的经验和做法，为实现真歪意义的“省熏管县 提供理论依据 和借鉴。 关键词：市管县；省管县；强县扩权； a bstr act w i t ht h es w i r la n dv i o l e n te c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nc o u n t i e s ，t h er e f o r m a t i o no f p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t y s y s t e ma n d s t r o n gc o u n t ye m p o w e r m e n t h a st u r n e d i n t oa ni m p o r t a n tt o p i ci nt h e o r y , w h i c hi sg a i n e dm u c ha t t e n t i o n 。a tp r e s e n t ，t h e c i t yg o v e r n i n gc o u n t y m a n a g e m e n ts y s t e mi sb a d l yo b s t r u c t i n gt h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n ti nc o u n t i e s t h e r e f o r e ，r e f o r m i n gt h e “c i t yg o v e r n i n gc o u n t y s y s t e m a n de s t a b l i s h i n gaf l a t p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t y a d m i n i s t r a t i v es y s t e mh a v e b e c o m ea nu r g e n tn e e da n ds t r a t e g i cc h o i c et op r o m o t et h ee c o n o m ya n dd e e p e nt h e r e f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n b ye x p a n d i n gt h ea d m i n i s t r a t i o ns c o p e a n dr e d u c i n gt h ea d m i n i s t r a t i o nl e v e l s ，t h e “p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t y s y s t e m c o n f o r m st ot h er u l e so fs o c i e t yd e v e l o p m e n ta sw e l la st h ea d m i n i s t r a t i o n m a n a g e m e n tt h e o r yo fa d m i n i s t r a t i o nl e v e l sa n da d m i n i s t r a t i o ne f f i c i e n c y f l a tm a n a g e m e n tw i l lb et h ei n e v i t a b l et r e n df o rt h er e f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o ni nc h i n a , a n di t sb r e a k t h r o u g hp o i n tl i e si nt h e s t r o n gc o u n t y e m p o w e r m e n t a n dt h e “p r o v i n c eg o v e m i n gc o u n t y s y s t e m p r o u d l y , z h e j i a n gi sa s u c c e s si np r a c t i c eo ft h es y s t e m i n19 9 2 ，19 9 7a n d2 0 0 2 ，t h ez h e j i a n gg o v e r n m e n t i n t r o d u c e dp o l i t i c sa n dm e a s u r e s 幻d e v e l o pc o u n t i e sw h i c hh a v eas t r o n ge c o n o m y a n di nn o v e m b e r , 2 0 0 6 ，t h ec i t yo fy i w uw r i t sc h o s e nt ob ear e f o r m a t i o n a lp i l o tt o f u r t h e re x p a n di t sj u r i s d i c t i o nf o re c o n o m ya n ds o c i e t ym a n a g e m e n t ，w h i c hm a d et h e c o u n t ym a n a g e m e n te n t e ran e ws t a g e w i t ht h ef u r t h e ra d v a n c i n go ft h e “s t r o n g c o u n t ye m p o w e r m e n t ”，t h et r e n d sa lem o r ea n dm o r eo b v i o u st h a tt h er e f o r m a t i o no f t h e p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t y s y s t e ms h o u l db ec a r r i e do u tf r o mb yf i n a n c et ob y a d m i n i s 智a f i o n 。 u s i n g c o r r e l a t i v et h e o r i e st o d i s t i n g u i s hm a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t ，t h i sa r t i c l ef o c u so nt h e “p r o v i n c eg o v e m i n gc o u n t y s y s t e ma f t e r a n a l y z i n gt h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so f c i t yg o v e r n i n gc o u n t y s y s t e ma n d “p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t y s y s t e m 。c e r t a i n l y , t h es u c c e s s f u lp r a c t i c ei nz h e j i a n g a n dt h em e a n i n g f u lp i l o to f y i w ua r et w os a m p l e s 。 f i r s t l y , i td i s c u s s e st h ep o s s i b i l i t yo ft h e p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t y s y s t e mi n t h e o r ya n di np r a c t i c eb ya n a l y z i n gt h ed i s a d v a n t a g e so ft h e c i t yg o v e r n i n gc o u n t y s y s t e ma n da d v a n t a g e so f “p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t y s y s t e m s e c o n d l y , e x i s t i n g p r o b l e m sa n dd i f f i c u l ts i t u a t i o n sa r el i s t e da c c o r d i n gt o t h ep r a c t i c eo f “p r o v i n c e g o v e r n i n gc o u n t y i nz h e j i a n ga n dt h ep i l o to f s t r o n gc o u n t ye m p o w e r m e n t i n y i w u f i n a l l y , s o m es u g g e s t i o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e sa r ep r o p o s e df o r “p r o v i n c e g o v e r n i n gc o u n t y s y s t e ma n d “s t r o n gc o u n t ye m p o w e r m e n t ”s t r a t e g y a tt h es a m e t i m e ，t h i sp a p e ra l s oe l a b o r a t e so nh o wt oe s t a b l i s ht h e “p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t y a d m i n i s t r a t i v es y s t e m t h i sp a p e rt a k e st h er e f o r m a t i o no f p r o v i n c eg o v e m i n gc o u n t y i nz h e j i a n ga n d t h e s t r o n gc o u n t ye m p o w e r m e n t i ny i w ua sab r e a k t h r o u g hp o i n ta n da i m st o s e a r c h i n gf o ran e ww a yf o rf u r t h e re c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nc o u n t i e st h r o u g h c o m b i n i n gt h e o r yi n t op r a c t i c e b yl e a r n i n gs u c c e s s f u le x p e r i e n c ea th o m e a n da b r o a d a n dt h i n k i n go u to ft h eb o x ，i th o p e st oc o n t r i b u t em o r et or e a l i z i n gt h ec o m p l e t e “p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t y s y s t e m k e y w o r d s ：c i t ) rg o v e r n i n gc o u n t y ；p r o v i n c eg o v e r n i n gc o u n t y ；s t r o n gc o u n t y e m p o w e n n e n t ； 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用 的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰 写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 签名： 日期： 贫萄 浙江大学硕士学位论文 “省管县”体制改革的新探索以浙江省为分析个案 1 1 研究背景 1 引言 创新地方政府管理体制是完善社会主义市场经济体制非常重要的组成部分。 实行“省管县”、推进分权管理模式是创新我国地方政府管理体制的突破口。这 不仅有助于克服当前普遍存在的“市管县”体制的弊端，精简行政层级，提高行 政效率，而且有助于推动县域经济发展以及“三农 问题的解决。 “有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”尽管中共中央关于 制定十一五规划的建议中的这一表述仅指财政管理体制，但“省管县 的话题， 还是吸引了许多人对于新时期制度建设探讨的强烈兴趣。 “省管县”已成为发展县域经济的新动力。到目前为止，全国已经有2 0 个 省试点“省管县”。1 近年来，江苏、福建、湖北、广东、山东、安徽、河南、 河北、江西、吉林等众多省份出台的加快发展县域经济文件中，“强县扩权”成 了制定相关政策的主基调，各地根据自己的实际情况，加快了“省管县 改革的 探索。经济学家也注意到了浙江省民营经济和草根经济的作用，开始关注政府在 其中扮演的角色和发挥的作用，由此，“省管县”的论题逐步走入学者讨论范围。 浙江省通常被认为“省管县”体制改革的成功典范。上世纪末，浙江出现了 县域经济实力超过市的现象，浙江开始用审批权下移等方式给予县级地方政府更 多的发展空间。2 0 0 6 年1 1 月，浙江省决定在义乌进行扩大经济社会管理权限试 点，标志着浙江省启动了第四轮“强县扩权”或“省管县 的改革。2 作为2 0 世 纪末迅速崛起的新兴城市，截至2 0 0 6 年底，义乌本地人口已有6 8 万，外来人口 达到1 0 0 万，已经具备大城市构架。除了公检法力量不够外，更重要的是，商 业银行不能在县级地区设立分行，海关、检验检疫局、外汇管理局县一县也无法 设立。义乌市场的规模经济带动了会展业、物流业、电子商务。目前浙江第三产 业的平均比例是4 0 ，义乌则已经超过了5 0 ，商贸业、服务业、物流业、会展 业的发达程度在全国都属前列，但县级市的管理体制及规模远远不能满足这些行 1 王道2 0 个省份试行省管县明确政府职责减少冗员【j 】h t t p ：n e w s s i n a c o m c r d 2 0 0 7 ，9 ，2 9 2 傅丕毅浙江启动第四轮强县扩权改革扩大义乌管理权限 j b 鲤；丛宝竖：堑墅：鲤m 2 0 0 6 ，ll ，2 6 ， 浙江大学硕士学位论文“省管卑体制改革的新探塞二_ 二哒逝! 工省为分析个案 业的需求，阻碍了县域经济快速持续发展。 1 2 选题的目的和意义 选择“省管县 行政体制改革作为我的毕业论文题目，是经历了一个认知的 过程的。最初我把对义乌精神、义乌经验的研究作为我的课题，想搞清义乌经济 迅速发展的原因，分析经济发展与行政管理之间的关联性，探索社会持续繁荣的 机制和体制。2 0 0 6 年随着浙江“省管县”行政体制改革的进一步推开，义乌“强 县扩权”走向试点实践，认为只有从行政管理体制改革的角度，用经济基础决定 上层建筑的科学理论才能真正认清改革的实质。对为何要实行“省管县”、为何 要选择义乌作为“强县扩权”试点有了更深的理解，从而更深层次的了解理论与 实践相结合的道理，对行政管理的理论有了感性的认识，对科学发展观也有了深 刻的体会。 行政区划对国家的社会经济发展有着直接影响，合理的行政区划将对其产生 促进作用，反之，将产生阻碍作用。因此，应在保持相对稳定的前提下，保证与 整个国家发展战略相配套，以适应经济社会发展需要为基本原则，逐步对我国的 行政区划进行合理调整很有必要。3 现阶段，我国地方行政区划层级，除台湾、香港、澳门、海南和直辖市外， 基本上是省( 区) 一市一县( 市、区) 一乡( 镇) 四级。“市管县体制已成为全国各 省( 区) 最基本的行政体制。这一行政层次模式曾对促进经济和社会发展起到了一 定的积极作用。但随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进，我 国层级过多，行政成本过大的矛盾逐渐显现出来。“市管县 体制的历史适应性 变成了经济发展的束缚。市管县体制在新形势下已不能适应现代经济和社会发展 的要求。它作为新旧体制交替阶段的一种过渡形式，必将随着我国市场经济体系 的不断成熟和政府职能的转变而发生变化。改革“市管县体制、建立扁平化的 “省管县( 市) 的公共行政体制已成为推动经济发展和深化行政体制改革的迫 切要求和战略选择。壮大县域经济作为推动“市管县体制改革的新动力，越来 越受到社会各界的热切关注。我国行政区划现状，同历史和国外比都存在很多极 不合理的地方，如省级规模过大，省区间规模悬殊，管理层级过多，设置不规范、 3 浦善新中国行政区划概论 m 】北京：知识出版社：1 9 9 5 2 浙江大学硕士学位论文 一 “省管县”体制改革的新探索以浙江省为分析个案 不科学等等，尤以“市管县 的弊端最为典型。政府改革从减人、减事、合并机 构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级 的行政改革。扁平管理将是我国行 政管理体制改革的发震趋势，蔼“强县扩权 、“省管县将是这场改革的突破瑟。 以扁平化的、网络化的组织结构模式为理论基础，我圈现行的“市管县”行 政管理体制呈现出了与市场经济规律相背离的矛盾。通过扩大行政管理的幅度， 减少行政管理层次，实行“省管县”体制符合社会发展的飙律，符合行政层级和 行政效率的行政管理理论。“省管县”管理体制体现了当前服务型政府建设的理 念。 浙江是“省管县”体制的成功实践者。2 0 0 6 年1 1 月浙江省确定将义鸟市作 为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点，开启了一种新的县域治理 局面。新一轮强县扩权改革以扩大县级政府经济社会管理权限为重点，调整和规 范省、市、县三级政府的搴权关系，提高金华市政府对区域经济发展的统筹协调 能力，加强义乌市政府的社会管理和公共服务职能，实现义乌与浙中城市群的共 同发展。， “省管县”，作为一个有效的制度框架，其推动县域经济向内寻求发展动力， 促成了内生性民营经济的生长和繁荣，也带动了县和县以下农树经济的发展。研 究分析“省管县 的行政管理体制的利弊，从现实可行性和理论支撑点分析省管 县体制改革的必然趋势。“强县扩权 是“省管县”体制改革的深化。对义乌“强 县扩权”的探索研究可以进一步指导工作实践，促送行政工作的深入开艘，对缩 减行政成本，提高行政效率，其有十分重要的现实意义。 1 3 研究综述 纵观我国改革开放的历程和社会经济发展的现实情况，随着我国市场体系的 逐步成熟与完善，经济发展水平不断提高，“市管县体制逐渐由适应行政管理 需要和促进社会经济发震变成阻碍社会经济发震和妨碍行政效率提升。2 0 世纪 8 0 年代初，“市管县 体制正式大规模的推行之日也正是改革开放伊始之时，在 “市带县、“市管县 新体制的推动作用下，行政管理效率明显提升，地方经济 发展欣欣向荣；嚣进入2 0 世纪粥年代末帮本世纪初，“市管县 的体制却成为 县乡财政困难、县乡公共产品提供不足和公共服务效率低下的主要原因，同时也 浙江大学硕士学位论文“! 篁萱县”体制改革的新探索以浙江省为分析仑案 。成为了“三农 问题凸现和激化的推波助澜的重要因素之一，在此背景下“省管 县的议题现实地摆在了人们面前，所以我国推行“省管县在时间上是一个逐 步推进的过程。 各地推行“省直管县所面临的条件和推行模式也各有差异。以浙江为代 表的东部地区由于“市管县体制矛盾激烈因而走在了系统地、全面地推行“省 管县”“强县扩权”的前列，省级政府将几乎全部的社会经济管理权限和部分行 政管理权限直接下放给县和县级市；而市场经济发展水平相对较低的湖北则从 “省管县 财政体制改革入手解决目前最为现实的问题；在市场体系十分不健 全的西部地区，则“市管县”尚可基本适应行政管理和社会经济发展的需要， “省管县”的步子迈出较小，可见受市场经济发育程度影响我国推行“省管县 在空间上是因地制宜的选择。 实行“省管县体制，被认为是对中国行政体制改革具有战略意义的举措。 多数学者认同的是，只有解禁现行的“市管县体制，推行“省管县”体制，才 能从根本上消除由“市管县”体制带来的各种问题。 在学术讨论过程中，众多学者对于取消“市管县”，实行“省管县 的做法 存在意见分歧。大多数学者认为应该提倡改革，管理部门应该不断实践，改革 和完善管理失调和体制中的一些不足之处，但是也有部分学者认为对于推进“省 管县”应采取审慎的态度，甚至还有一些反对意见。 1 3 1 现行“市管县”体制的弊端 孙学玉、伍开昌学者认为，“市管县”体制已逐渐偏离其改革初期设想的长 远目标，局限性越来越明显。一是造成了“小马拉大车的问题。除传统的省会 城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为 地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展。二是层次过多，加大了 行政管理成本。“市管县”体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间 权力被层层截留，信息沟通受到阻滞。三是城市虚化现象严重。“市管县 体 制造成了城市化进程中的广域型城市的大量出现，这是一种排斥市场机制的道 路。在此机制下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，而一些有实力的县市， 4 孙学玉、伍开昌构建省直接管理县市的公共行政体制 j 】政治学研究，2 0 0 4 ，( 1 ) ：3 5 - 4 3 4 浙江大学硕士学位论文“省管县”体制改革的新探索以浙江省为分析个案 虽然它们的g d p 比一些省都高，但却只能处在市制的级别之下，其发展受到很大 限制。四是核心型地区、垂直一体化的“市管县 体制导致了市“吃 县、市“刮 县、市“卡 县现象。实行市管县后，中心城市更是有利用其强势地位，不断截 留省级下放的各种权力，同时下侵县级的各种权益，县市发展受到很大抑制。五 是匀质型地区，“市管县 体制逐渐失效。匀质型地区的主要特点是中心城市和 其所辖县( 市) 有相似的经济实力，各县( 市) 工业发展、农村工业化都有较好的基 础。在这些地方，“市管县 模式继而变成了“市管市”模式，严格意义上的“市 管县 体制不复存在。 汪宇明学者指出，中国现实行政区划与行政管理体制的层级关系突破了宪法 所确定的政区层级原则。随着政府管理体制改革的推进，“市管县”体制同益暴 露出其制度性缺陷和问题。介于省县之间的“市管县”体制作为地方主导性行政 管理体制仅有2 0 年左右时间。这种体制衍生于中国从计划经济体制向市场经济 体制转轨的特殊历史阶段，从产生之同起就带有计划经济的痕迹和对社会经济生 活管理的理想化色彩。在实践过程中，诱发了诸如法律规范、经济利益、行政管 理和城乡关系等方面的新矛盾。一是地级市领导县( 市) 体制在法律依据上的缺 陷。特别是地级市领导县级市更没有法律依据。二是“市管县”体制组织形式的 缺陷。在以行政性分权为主、政府职能转换不到位的体制背景下，不可避免地产 生城乡管理、财政税收、社会就业、社会治安、公共服务、“三农”问题、土地 交易、环境保护等诸多方面的问题和矛盾。5 另有学者指出，一方面，“市管县 体制缺乏充分的法律依据。与宪法规定 省、县、乡三级行政区划相违背。另一方面，全面推广地级市管县实际上是在将 已经实行了近百年的“城乡分治 重新归回到“城乡合治 的老路上去，这与世 界政制史所揭示的“城乡合治巩必然走向“城乡分治 的历史规律背道而驰。 对现有的“市管县 这一行政管理模式，批评者认为，管理效率太低，不利 于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体职能。 1 3 2 推行“省管县刀体制的理性思考 廖逊学者在谈到海南省实行的“省管县”体制时指出，海南作为我国唯一一 5 汪宇明中国省直管县市与地方行政区别层级体制的改革研究 j 】人文地理，2 0 0 4 ，( i ) ：7 1 7 4 5 浙江大学硕士学位论文：宣筻星! ：签剑墼堇塑堑堡塞二= 坠堑江省为分析个案 个没有地级市政府的省份，近年来变得十分引人注目。但是，海南可以这样做， 不等于其他兄弟省份也可以这样做，因为海南毕竟是一个只有3 4 万平方公里、 7 2 0 万人口的小省，即便是省级政府直接管理2 0 个县市，也不存在什么管理幅 度过宽的技术问题。而技术上的可行性，往往决定着事情的成与败。要想在全国 普遍实行这种制度，还需要创造另外的前提条件。6 孙学玉、伍开昌学者认为，由于我国地区差别大，改革“市管县 体制，实 行“省管县 体制不可能一蹴而就。条件不成熟的，则应继续发挥“市管县”体 制的积极作用；条件成熟的，应采取“省管县”的扁平化公共行政体制，实行省 一县( 市) 一乡( 镇) 三级制。实行省一县( 市) 制还应具有一定的弹性，能够 兼收并纳地域型和城市型两类的政区，当地域型的县转变为市时，可以自然过渡， 不会引起政区层级的变化。7 阿源学者提出观点认为，推进“省管县”工作必将对我国的行政体制改革产 生十分重要的影响，而最直接的影响当属考验官员的承受度。推进“省管县 的 体制改革，涉及到数以万计的政府官员的升降去留等问题，涉及到数以亿计的政 府资产的科学配置和依法处置，涉及到新架构的运转磨合，因此，实施的过程中， 不能草率行事，应当权衡全局，科学谋划，并经过实践求证，取得具体经验后方 可有序推进。8 民政部官员认为：“十一五”规划提出要减少行政层级，“省管县”的体制是 一个发展趋势，市县脱钩归省直管并非要撤掉地级市。在“省管县”的体制下， 地级市的机构人员要精简，结构职能要进行重组和调整。9 从2 0 0 7 年7 月份起，吉林省在全省4 1 个县市全面推行县域扩权改革，并在 财政体制上实行了“省管县 体制。这一体制目前也正在河北等省份探索试行。 一些专家认为，这一体制代表了未来发展的趋势和潮流。“省管县财政体制究 竟有何优势? 它能否从根本上破解目前普遍存在的县域财政困局? 这些问题一 时成为人们关注的热点。浙江省武义县依靠“省管县财政体制快速发展县域 经济。武义县上世纪9 0 年代还戴着“贫困帽 的浙南山区小县，继2 0 0 3 年首次 6 廖逊从海南“省管县”谈起 j 决策咨询，2 0 0 4 ，( 1 ) ：2 5 7 孙学玉、伍开昌构建省直接管理县市的公共行政体制【j 】政治学研究，2 0 0 4 ，( 1 ) ：3 5 - - 4 3 8 阿源“省直管县”考验官员的承受度明晾望新闻周刊，2 0 0 5 ， ( 6 ) ： 1 0 9 郭少峰省管县并非要撤掉地级市 j 新京报，2 0 0 6 ，9 ，3 0 6 浙江大学硕士学位论文“省管县”体制改萼的新探索以濒江省为公忻：! = 塞 实现工业产值突破1 0 0 亿元后，2 0 0 5 年又创下新的高峰，全年完成工业总产值 1 3 5 亿元，完成财政总收入7 2 亿元，增速为2 6 。1 0 年间武义县财政总收入增 长了近8 倍。 “省管县”改革必然涉及划小管理单位的问题。“在中国目前的行政管理体 制下，通过划小省级单位解决省管县后面临的管理半径和管理数量问题是一 个可以考虑的思路。州。 | 1 3 3 推行掰省管县拶体制的反对声音 在另外一个层面上，有一部分学者反对简单意义上地推行“省管县体制。 董恒富学者认为，“省管县”体制改革必须与政府职能转变相结合。“市管县 体制的根本问题不是它自身带来的，而是与政府在市场经济中的实际作用紧密相 关。我国的“市管县”问题己经不是简单的行政区域问题，而是结构性的政府与 市场的关系阅题。因此，如果不从政府与市场关系这一更离层次上致力改革，不 触动和制约政府整体体系的权利，不转变政府职能，则“省管县 体制改革的绩 效必然大打折扣。h、 对推进“省管县”体制提出的不同意见中，靠复合行政”概念汲取渗理理论 和新公共管理实践的某些理论资源( 如多中心治理和自主治理的理念) ，结合学 者对中国行政体制当下面临问题的思考，就如何解决行政区划与经济一体化的冲 突问题提出了一种新的思路。最主要的贡献有蘸点：一是对阻碍实现区域经济一 体化的行政体制根源做出了一种新的解释，强调造成目前中国区域经济体化与 行政区划冲突的根本原因，不在于行政区划本身，而在于“政府职能的转变尚未 完全适应市场经济的发展需要 。二是强调解决上述冲突，登须跳出在行政区划 调整上做文章的思路，把着眼点转移到治理结构的创新上来，认为“在不改变政 府职能的前提下，单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突， 只畿陷入符政区划调整一新的区域经济一体化与行政区划的冲突行政区划 再调整的恶性循环”。1 2 1 0 刘青蜂，能郁云“省管县”改革：地方权利再分配 j 中国经济周刊，2 0 0 7 ， 董懂富。关予“市管县”体制改攀的辨迸思考 j 】中共赛娥省委党校学报，2 0 0 5 ，( 2 ) ： 6 坨何显明市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析【j 】中国行政管理，2 0 0 4 ，( 7 ) ： 1 2 7 浙江大学硕士学位论文“省管县”体制改革的新拯塞二二坠塑婆劣为分析个案 当代中国行政改革的核心问题是国家行政权力的重新定位的划分的问题。1 3 近年来，推行“省管县 体制所取得的许多研究成果不仅分析了现行“市管县 体制存在的诸多弊端，论证了推行“省管县 体制的必要性，同时也提供了颇具 可操作性的改革路径，可以说这些研究工作不仅具有理论价值，而且在解决实际 问题方面也具有一定的实践性。但是，盲目实行“一刀切”式的“省管县”体制 并不适宜。因此，在东、中、西部分别采取不同的改革步骤，同时与政府职能转 变相衔接，应该是切实可行的路径选择。 1 3 4 强县扩权“省管县 的探索 “强县扩权”是省内市县经济关系的重大调整，是我国省域纵向经济关系发 展的一种大趋势。“强县扩权”在目前国情条件下对于解决城乡二元经济结构， 是较现实的选择。“强县扩权进一步优化也县域经济发展环境，使之拥有更大 的自主权，为最后省完全管县做好准备。 一种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权 限“下放”到县的“省管县改革已在全国试点推行。而在这之前的1 4 年间， “强县扩权”已经被越来越多的省份试点推行。通过扩大县一级政府的权力，受 到政策扶持的县( 市) 的经济发展明显加快，“扩权强县”在很多地区被证明是 发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。与此同时，“强县扩权 还 对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，成为“省管县改革的第 一步。 “强县扩权 正成为地方行政体制改革的新潮。其主要做法是扩大县级经济 管理权限，尽力摆脱“市刮县”现象。1 4 赋予县级政府更大自主权，在财政体制 上相应增加县级财政的分享比例。目前全国有5 0 4 个县( 市) 进行了强县扩权的 改革，占县( 市) 总数四分之一。广东、吉林二省已经对全省所有县( 市) 实施 省对县的财政体制和强县扩权政策。但由于省管县改革涉及到行政区划、事权、 财权等的调整，关系重大，因此可先从政府的一些职能转变入手渐渐深入，如推 广“省管县 财政体制、扩大县级经济权限的经验等。埔 3 张国庆行政管理学概论【m 】北京大学出版社，2 0 0 0 6 0 4 强县扩权扩的是什么，h t t p ：w w w c h i n a c o u n t y c e c n ，2 0 0 6 ，3 ，1 7 1 5 张占斌“省管县”已由学者讨论层面逐渐走入国家政策层面 j 小康杂志，2 0 0 7 ，( 1 ) 浙江大学硕士学位论文“省管县”体制改革的新探索以浙江省为分析个案 为稳妥推进“强县扩权”改革，为实现市、县阉级和“省管县体制奠定基 础，需要相关的配套改革措施。首先在条件允许的地方积极扩大“弱县扩权 试 点。其次要切实转变政府职能，减少行政审批和政府干预，构建公共服务型政府。 并且要调整机构设置，努力解决条条与块块的矛盾。同时完善地方税体系，改革 转移支付制度，切实增加县乡财政收入。实行坚持因地制宜分类管理的原则。m 经济强县( 市) 是经济社会发展的重要支柱，是建设经济强省、提前基本实现 现代化的潜力和希望所在。加快经济强县( 市) 发展，是面对新形势、迎接新挑战， 增强综合实力和国际竞争力的重大战略举措。 扩大经济强县( 市) 的经济管理权限，有利于经济强县( 市) 更快更好发展；有 利予经济强县( 市) 加快城市化进程，促进大中小城市协调发展；有利于经济强县 ( 市) 进一步扩大开放，提高国际竞争力；有利于深化审批制度改革，增创体制新 优势，符合改革方向；有利于促进区域经济协调发展，对全面推进现代化建设具 有十分重大的意义。 扩大经济强县( 市) 经济管理权限的总体原则是“能放都放”，1 7 即除国家法 律、法规有明确规定的以外，须经市审批或由市管理的，由扩权县( 市) 自行审批、 管理，报市备案；须经亩审核、报省审批的，盘扩权县( 市) 直接报省审批，掇市 备案。对国务院有关部( 委、办) 文件规定的，须经市审核、审批的事项，采取省、 市政府委托、授权、机构延伸或争取国家有关部( 委、办) 支持等办法放权。市级 保留的审批、审核事项，须报省审批制度改革办公室核准。 1 。4 论文结构和研究方法 4 。 论文结构 本文主要运用政策分析和典型案例分析的方法，对“省管县”行政体制改革 的历史背景和实践探索、“强县扩权 的试点经验等阅题进行理论和实践的探讨， 并提出改革路径的建议。论文的具体内容分为七个部分。 第一部分为导言，是论文的开篇之言。主要提出论文所要研究的润题、论文 的研究思路和研究方法，以及研究理论和实践的综述。包括论文背景、选题的隧 坫单羽费，黄杨，赵经梅。害耋管县改革：箍蓬邑绘鼹径待甥【墨孛麓经济时缀，2 0 0 6 ，3 ， s 1 7 浙江销人民政府办公厅关于扩大部分县( 市) 经济管理权限的通知州浙委办【2 0 0 2 】4 0 号文，2 0 0 2 浙江大学硕士学位论文? 省管县”体制改革的新探索以浙江省为分析个案 的和意义。对“省管县”行政体制改革研究的些理性思考和相关研究分析。 第二部分为“市管县”体制的理性分析。对“市管县”体制的产生和发展进 行了必然性翻合理性的研究，指出了制度的缺限和存在的弊病，提出了改革“市 管县 体制的必要性。 第三部分为“省管县”行政体制改革实践分析。从理论支撑点和现实可行性， 全面剖析“省管县行政体制改革和财政省管县体制，研究总结了财政省管县的 积极和消极效应，提出配套和完善的途径和方法。 第四部分为浙江“省管县”体制改革的实践与效应。在发展机制、动力机制、 改革鹩现实基础和改革核心凡个方匿，简述浙江“省管县”体制改革实践。并对 浙江“强县扩权 的改革进行研究，回顾总结了浙江三次顺势而为的“强县扩权 实践，分析了“强县扩权 后的新变化。 第五部分为义鸟“强县扩权改革的新探索。具体对义鸟强县扩权试点的背 景、做法和特色进行了论述。通过义乌强县扩权的改革背景和试点实践研究，解 剖存在的问题和矛盾，探究“省管县 体制改革的趋势和未来的改革方向。 第六部分为“省管昙 体剃改革的困境和制约因素分析。在浙江“省管昙 体制改革及“强县扩权”实践试点的基础上，探讨了“省管县”体制改革的矛盾 和困惑，以寻求“省管县”体制改革的稳健发展。 第七部分为解决“省管县”体制改革困境的对策研究。从制度规范、职能转 变、区域管理等方面探求解决“省管县体制困境的途径，达到“省管县 体制 改革新突破，以此探索我囡行政体制改革的最佳路径选择。 “省管县 的体制当前仅限于理论的研究分析和改革试点阶段，真正意义上 的“省管县 体制有待子改革试点的经验总结。扶财政省管县到行政省管县需要 经历一个漫长的过程，需要不断的探索和实践。本文试图通过对浙江“省管县” 改革的实践总结和义乌“强县扩权”的试点探索角度，进一步分析“省管县 体 制改革的必然性和现实可行性。义乌“强县扩权作为浙江省第四轮“强县扩权 改革的试点，使义鸟成为全国权力最大的县，对推进“省管县 体制改革意义重 大。为此本论文试图找到理论研究的切入点。 本文通过对“省管县 改革的困境剖析，从制度建设、区划管理、职能转换 浙江大学硕士学位论文“省管县”体制改革的新探索以浙江省为分析个案 及机制创新等方面，提出了突破“省管县改革的困境对策和措施。尤其是机制 的创新方面，融合对义乌强县扩权的试点经验分析，在行政执法、扩权强镇、行 业协会建设方面提出了个人见解，具有一定的理论创新意义。 1 4 2 研究方法 第一，比较分析法。本文通过对“市管县”和“省管县”两种不同的行政体 制、行为模式和公共政策选择等行政问题的对比，分析“市管县”的弊端和“省 管县体制发展的必然性，研究实现“省管县体制的途径和方法。 第二，文献检索法。通过文献检索，搜集有关文献，深入分析国内、国外关 于“省管县体制改革和行政区划的理论和实践两个方面的研究，充分利用有关 的研究成果。在搜集文献的过程中，结合运用分析比较的方法，纵向对相关问题 的历史进行考察，了解我国“省管县 体制改革的历史演变过程，以便对“省管 县”体制改革的背景和现状有较为深刻的理解；横向了解西方发达国家行政区划 的理论和实践，比较国内外行政体制的异同，研究国外先进的理念和做法，为“省 管县体制改革提供有利借鉴。 第三，实证分析法。主要通过对浙江“省管县”体制改革和“强县扩权 试 点实践的观察，以事实为依据，充分论证“省管县”体制改革的必然性和可行性。 分析“省管县体制改革实际操作中出现的问题和矛盾，探索“省管县 体制和 “强县扩权”改革的对策措施。 第四，案例分析法。案例分析比较直观、深入，有助于问题的剖析和观点的 阐明。本文主要通过对义乌强县扩权的改革试点进行典型剖析，以点带面，分析 问题，解剖矛盾，总结“省管县 体制改革的新实践。 浙江大学硕士学位论文“省管县”体制邀蔓塑堑堡室二丛堑堑簧为分析个案 2 “市管县力体制的理性分析 2 0 世纪8 0 年代，由于产生了大量政府行政管理与社会经济发展之间的矛盾， 政府对行政管理模式进行了一系列的制度创新，其中“市管县”的改革尤为突出。 作为我国政治体制改革的一个重要组成部分，“市管县”不仅仅是对行政区划的 调整，而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配，更是中国为加 快城市化进程进行的一种制度实验。它对于我国进行的行政体制改革、城市化进 程，都有着极其重要的影响。 2 1 “市管县刀体制的由来和发展 所谓“市管县”，就是由市( 地级市) 管辖若干县，以经济发达的中心城市带 动周围农村发展的一种行政管理体制。我国的“市管县”体制，最早产生于2 0 世纪2 0 年代市制创立之初。上个世纪2 0 年代中国市制萌芽开始，市一直是人口 密聚“点 上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。建国后， 随着城市型政区的发展，市领导县体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型 行政建制。1 8 1 9 4 9 年以来，我国先后出现了三次大规模实施“市管县”体制的高 潮。 2 1 12 0 世纪5 0 、6 0 年代搿市管县刀体制的实施 2 0 世纪5 0 年代，我国第一次开始大规模地实施“市管县体制。1 9 5 8 年1 月，由江苏省首先开始，然后在全国展开。当年除上海、北京两个直辖市以外， 全国就有2 8 个省辖市实行了“市管县”体制。1 9 5 9 年9 月，全国人大常委会决 定“直辖市和较大的市可领导县、自治县”，“市管县 体制得到了法律上的承认， 奠定了大规模推广的基础。1 9 1 9 6 0 年底，全国共有5 0 个省辖市( 约占全国的7 5 ) 实行了市管县，共辖县2 3 7 个( 约占全国总数的1 7 ) ，只有宁夏、广西两个自 治区没有实行“市管县”体制。1 9 8 2 年