（统计学专业论文）我国公用事业特许经营机制研究.pdf

摘要 近年来，我国越来越多的省市地区政府相继发布并实施“市政公用 事业特许经营条例 ，表明对公用事业政府实行特许经营，已成为我国 传统公用事业运营模式改革的主流方向。然而，目前许多地方政府不 仅将特许经营视为公用事业市场化的唯一模式和最佳模式，而忽视政 府管制。并且在实行特许经营的过程中，忽视各种公用事业产品的经 营特点和竞标人的类型特征，简单地采取单一的第一价格密封拍卖模 式( 即招标) 或是效率较低的“选美”模式( 招募) 。这样的改革并不能 真正有效地解决公用事业基础设施资源的最优配置问题，以及公用事 业产品的合理定价、优质服务和效率运行等问题。 本文首先从分析我国公用事业的发展态势和所存在的问题入手， 总结国际公用事业改革的经验，并提出适合我国经济发展特点的混合 式改革模式，即特许经营和政府规制相结合的改革模式。其次，立足 于我国的实践，基于公用事业的经营特点及其特征，详细分析了公用 事业的项目类型，运用国际上最新拍卖理论，分析不同拍卖方式的特 点，试图找出一套适应我国国情的公用事业特许经营权的最佳拍卖机 制。研究发现对那些不可分的公用事业项目，适合采用第一价格拍卖 和英式拍卖，在基准模型下，这两种拍卖收益是相同的。但是放宽条 件，考虑到现实环境下可能产生的各种信息的不对称、竞价人风险承 受程度不同、拍卖欺诈等各方面的问题，选择英式拍卖更好。如果政 府更多是为了增加社会福利，则应选用第一价格拍卖。对可分的同质 项目，适合采用歧视价格拍卖和统一价格拍卖。在基准模型下，两种 拍卖的收益等价。但分析实际情况发现，一般情况下建议选用歧视价 格拍卖，除非各经营商( 竞价人) 的经营成本大致相同。对可分的异 质项目，建议选择向上叫价代理拍卖。再次，详细分析了我国公用事 业特许权经营中所存在的技术和非技术障碍，特别是对特许经营权拍 卖的主要风险拍卖中的共谋行为进行深入分析，为我国公用事业 市场化特许经营的顺利实施提出一些建议与对策。 关键词：公用事业；特许权经营；市场化；拍卖 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，a ni n c r e a s i n gn u m b e ro fp r o v i n c e sa n dr e g i o n a l g o v e r n m e n th a v ei s s u e d m u n i c i p a lp u b l i cu t i l i t yf r a n c h i s er e g u l a t i o n s ” a n di m p l e m e n ti t ，w h i c hs h o w st h eg o v e r n m e n tt oi m p l e m e n tp u b l i c u t i l i t yf r a n c h i s e ，w i l lb e c o m et h et r a d i t i o n a lu t i l i t yb u s i n e s sm o d e lo f c h i n a sr e f o r ma n dt h ed i r e c t i o no ft h em a i n s t r e a m h o w e v e r ，o u r f r a n c h i s em o d eo fo p e r a t i o ni sas i n g l ec o n c e s s i o n ，n o ts i m p l ys e l e c tt h e t e n d e r ( f i r s t p r i c es e a l e d - b i da u c t i o n ) ，t h a ti s ，s e l e c tt h e ”b e a u t yc o n t e s t ” m o d e l ，b u tn e g l e c t st h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n t h e s em e t h o d sc a nn o tb e t r u l ye f f e c t i v es o l u t i o nt ou t i l i t yi n f r a s t r u c t u r eo p t i m a la l l o c a t i o no f r e s o u r c e s ，a sw e l la su t i l i t yp r o d u c t s ，r e a s o n a b l ep r i c i n g ，q u a l i t ys e r v i c e a n de f f i c i e n c yo fo p e r a t i o na n do t h e ri s s u e s t h i sa r t i c l e a n a l y z e st h ed e v e l o p m e n tt r e n d o fc h i n a s p u b l i c u t i l i t i e sa n dt h ee x i s t e n c eo fp r o b l e m ，w es h o u l ds u mu pt h ee x p e r i e n c e o ft h er e f o r mo ft h ei n t e r n a t i o n a lp u b l i cu t i l i t ya n ds e e kas u i t a b l eh y b r i d m o d e lo ft h e d e v e l o p m e n to fc h i n a s e c o n o m i cr e f o r m ，n a m e l y ，t h e l i c e n s i n ga n dg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nc o m b i n e dr e f o r mm o d e l n e x t ，w e b a s e so no u rc o u n t r y sp r a c t i c e ，b a s e do np u b l i cu t i l i t i e s m a n a g e m e n t c h a r a c t e r i s t i ca n di t sc h a r a c t e r i s t i c ，a n a l y z e sp u b l i cu t i l i t i e s p r o j e c tt y p e i nd e t a i l ，a n du s ei n t e r n a t i o n a l l yn e w e s ta u c t i o nt h e o r y , a n a l y z e sd i f f e r e n t a u c t i o nw a y sc h a r a c t e r is t i c ，h a sa t t e m p t e dt od i s c o v e ras e t a u c t i o n m e c h a n i s mt o a d a p t o u rc o u n t r yn a t i o n a lc o n d i t i o n p u b l i c u t i l i t i e s f r a n c h i s er i g h t s t h er e s e a r c hd i s c o v e r e dt h a tt ot h e s en o ts e p a r a b l e i i l p u b l i cu t i l i t i e sp r o j e c t ，i ti ss u i t a b l et ou s et h ef i r s tp r i c ea u c t i o na n dt h e e n g l i s ha u c t i o n ，u n d e rt h es t a n d a r dm o d e l ，t h ei n c o m eo ft h e s et w ok i n d s o fa u c t i o ni st h es a m e b u ts o f t e n st e r m s ，c o n s i d e r e du n d e rt h er e a l i s t i c e n v i r o n m e n tp o s s i b l yp r o d u c e se a c hk i n do fi n f o r m a t i o na s y m m e t r i c a l ， t e n d e r st h ep e r s o nr i s kw i t h s t a n d i n gd e g r e et ob ed if f e r e n t ，t h ea u c t i o n c h e a ta n ds oo n ，t h ec h o i c e e n g l i s h a u c t i o ni sb e t t e r b u ti ft h e g o v e m m e n ti st oi n c r e a s et h es o c i a lw e l f a r e ，i ti sb e t t e rt oc h o i c et h ef i r s t p r i c ea u c t i o n t ot h es e p a r a b l eh o m o g e n e i t yp r o je c t ，i ti ss u i t a b l ef o rw i t h t h ed i s c r i m i n a t i o np r i c ea u c t i o na n dt h eu n i f o r mp r i c ea u c t i o n u n d e rt h e d a t u mm o d e l ，t h ei n c o m eo ft w ok i n d so fa u c t i o n si se q u a l b u tt h e a n a l y s i sa c t u a ls i t u a t i o nd i s c o v e r e dt h a ts e l e c t i n gt h ed i s c r i m i n a t i o np r i c e a u c t i o nt ob eb e t t e r w h e nt h ec o s to fo p e r a t i o ni sa p p r o x i m a t e l ys a m e ， s u g g e s t e dt h a ts e l e c t i n gt h eu n i f o r mp r i c e t ot h es e p a r a b l en e t e r o g e n y p r o je c t ，s u g g e s t e dt h a tt h ec h o i c es h o u t so u tt h ep r i c et h ep r o x yt oa u c t i o n u p w a r d l y a n dad e t a i l e da n a l y s i so f o u rf r a n c h i s eo p e r a t i o n sb yp u b l i c u t i l i t i e se x i s ti nt e c h n i c a la n dn o n - t e c h n i c a lb a r r i e r s ，e s p e c i a l l ya n a l y s i s d e e p l yf o raf r a n c h i s em a j o rr i s ka u c t i o n a u c t i o nf r a u d ，a n dc h i n a s m a r k e t o r i e n t e dp u b l i cu t i l i t i e sf r a n c h i s et h es m o o t hi m p l e m e n t a t i o no f s o m es u g g e s t i o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e s k e y w o r d s ：f r a n c h i s eo p e r a t i o n s ；m a r k e t - o r i e n t e d ；p u b l i cu t i l i t i e s ；t h e a u c t m n s i v 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：彳阖览 2 o f o 年岁月2 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名：寺l 豇贞 日期：2 0 l o 年f 月2 日 导师签名：0 之 日期：2 0 l d 年厂月? 占日“ 我国公川事业特许经营机制研究 1绪论 1 1 研究背景和意义 近年来，我国越来越多的省市地区政府相继发布并实施“市政公用 事业特许经营条例”，表明对公用事业政府实行特许经营，已成为我国 传统公用事业运营模式改革的主流方向。然而我们看到许多地方政府 不仅将特许经营视为公用事业市场化的唯一模式和最佳模式，还存在 盲目扩大特许经营范围的倾向。在实行特许经营的过程中，未能充分 关注政府的最大利益和长远利益，忽视各种公用事业项目的经营特点 和竞标人的类型特征，简单地采取单一的第一价格密封拍卖模式( 即 招标) 或是效率较低的“选美”模式( 招募) 。我们认为，这样的改革 并不能真正有效地解决公用事业基础设施资源的最优配置问题，以及 公用事业项目的合理定价、优质服务和效率运行等问题。 本文将立足于政府对公用事业改革的现实要求，努力寻找我国公 用事业改革的理想模式，运用国际上最新拍卖理论，设计出一套适应 我国国情的公用事业特许经营权的最优拍卖机制，并对特许经营权拍 卖所存的问题，尤其是对其主要风险拍卖欺诈行为进行深入分析， 为我国公用事业市场化特许经营的顺利实施提出一些建议与对策。 1 2 国内外研究现状分析 英、美等发达国家在法律上将公用事业定义为“受公共利益影响的 经济行业及其活动 。在我国，根据部门间的分工，市政公用事业包括 硕十学位论文 城市供水、供气、供热、排水、污水处理、垃圾处理、公共交通，以 及市容环境卫生和园林绿化等( 仇保兴，2 0 0 4 ) 1 1 。公用事业的核心 特征是：垄断或寡头垄断和政府规制2 1 。 在西方发达国家，公用事业管制模式经历了一个貌似“周而复始” 的历史演变过程。从最初的私有化到国有化，部分解决了私营企业间 的无效竞争和社会不公平的问题，但带来了经营效率的低下，进而又 进行私有化模式的改革。后又发现公用事业中有许多问题需要政府去 管制，便提出了一整套政府依据公共利益对公用企业进行管制的办法 ( 政府规制) 。为了避免“一放就乱，一管就死”的僵局，又提出了适 度激励理论。简单说，西方公用事业管制模式经历的是：替代型( 国 有化) 模式_ 放权型( 民营化) 模式一规制型( 公共利益化) 模式_ 激励型规制模式这四个阶段。特许经营模式只是公用事业市场化多种 模式之一。 国外对公用事业特许经营的讨论起始于d e m e s e t z( 19 6 8 ) 【3 0 1 论 证了特许经营比政府规制更有效率。这一令人惊异的结论不久就被 w i l l i a m s o n ( 19 7 6 ) 【3 8 1 和g o l d b e r g ( 19 7 6 ) 否定。w i l l i a m s o n 分 析了奥克兰市有线电视事业，认为需求和技术的不确定性、特许经营 商的机会主义行为、以及资产的不易转让等问题，使得特许权投标制 度可能并不比惯用的规制手段更有效率。g o l d b e r g 则认为由于政府当 局对特许经营的监管，使得特许合同可能会被沦为低效率的管理合 同。随后一段时间内，学术界关注公用事业特许权的人甚少。直至世 界公用事业私有化浪潮的再度兴起，特许权拍卖才重新引起人们的重 我国公川事业特许经营机制研究 视， z u p a n 1 9 8 9 1 ，p r a g e r 1 9 9 0 1 3 7 】对美国有线电视业的特许制度分 别作了详细的计量分析，否定了w i l l i a m s o n 的主要结论。d n e s 对英 国的客运铁路进行了案例研究，肯定了特许经营制度的有效性。 r h a r s t a da n dm c r e w 1 9 9 9 2 9 1 ，e n g e l 2 0 0 0 3 5 1 等从拍卖理论方面讨论 了特许权投标，使它在理论上得到了重大突破。 我国经济领域里许多改革活动与国外的情况类似，理论界对公用 事业政府实行特许经营的理论研究也是相对滞后于实践活动。自2 0 0 3 年5 月1 日，我国第一部关于公用事业特许经营的法规深圳市公用 事业特许经营办法正式实施以来，各地政府迅速效仿这一做法，陆 续颁布地方系列行政法规来规范市政公用行业的特许经营活动，但至 今尚未形成一套完整的公用事业特许经营的理论来指导其实践活动。 从已有的文献资料来看，国内有关特许经营的论文多数属于介绍性质， 没有形成系统的理论。较早的文献有吴耀宏、王元华等人( 2 0 0 3 ) t 3 1 对政 府经营权资源经营进行的初步研究；深圳的陈洪博( 2 0 0 3 ) 5 】主要介绍公 用事业特许经营的基本概念和监管的重要性。后来重庆的熊红星 ( 2 0 0 4 ) t 4 】定性分析了公用事业特许经营权拍卖的静态和动态效率；于国 安、杨建基( 2 0 0 4 ) 6 】对特许投标竞争理论中的资产转让问题进行研究， 提出由评估专家打分来确定转让资产的价值至此，关于公用事业 特许经营权拍卖机制设计方面的中外文文献资料少之又少。 另一方面，纵观政府的实践活动，我国各地政府主要是依靠相应 的法律和法规来统一指导特许经营权的拍卖( 招标) 或协议转让( 招 募) 。这种模式的突出问题是：政府缺乏相应的理论指导，未能考虑公 硕十学位论文 用事业各类项目具有不同的经营特点，各种公用事业的竞价人可能具 有不同的类型( 能力、偏好、信息和信念等) ，而不同领域的公用事业 项目，即使面对相同类型的竞价人，采取相同的拍卖方式，也可能给 买卖双方带来截然不同的收益。此外，招标与招募方式难以避免权力 寻租与共谋等问题。因此，系统深入地开展对公用事业特许经营权拍 卖机制设计进行理论研究，选择最优拍卖机制，具有可直接指导公用 事业改革实践的重大实用价值。 1 3 本文的主要研究内容、研究思路和方法 本文的主要研究内容、研究思路和研究方法如图1 1 所示： 析 机制选择 策研究 图1 1 研究的主要内容及基本思路框架图 我国公j j 事业特许经营机制研究 全文分为五章，基本内容如下： 第一章是诸论部分，主要叙述了研究背景和意义，并对国匹g j , i - 现 状进行了分析。在此基础上，提出问题：我国公用事业改革的理想模 式是什么? 如何设计特许经营权的最优拍卖机制? 如何控制特许经营 拍卖的欺诈风险? 怎样权衡公用事业市场化与政府管制? 这构成了 本篇文章整体框架，此后各章就是以此为根据，对每个问题进行了深 入的分析和讨论。 第二章“我国公用事业市场化改革理想模式研究 ，讨论了西方发 达国家公用事业改革模式，并对我的公用事业的现状与问题进行了分 析，提出适于我国改革的理想模式，即特许经营和政府规制结合在一 起的混合型改革模式，同时对这种模式的利弊进行详细分析。 第三章“公用事业特许经营权最优拍卖机制选择 ，在分析了我国 公用事业项目类型的基础上，对各种不同类型的项目，选择与项目类 型匹配的最优拍卖机制设计。对不可分的公用事业项目，主要采用第 一价格拍卖和英式拍卖。本文分析对比了两种拍卖机制在基准条件不 满足情况下的最优选择。对可分的公用事业项目，又可分为两种情况， 对质量、价格等的要求基本相同的公用事业，可看成是同质的，主要 采用歧视价格拍卖和统一价格拍卖，并对这两种拍卖机制进行了对 比，分析了各种情况下的公用事业项目的最优选择。质量要求、价格 等相差很大的公用事业项目，可看成是异质的，建议采用向上叫价代 理拍卖。 第四章“实施特许经营权拍卖的障碍及对策研究”，从两方面分析 硕十学位论文 了实施特许经营权拍卖的障碍及对策。特别讨论了特许权拍卖欺诈中 的共谋问题，分析了共谋产生的动机、共谋的运行模式以及如何防止 共谋的方法。 第五章“结论与研究展望对全文结论作总结，并指出本文研究的 局限性。 本文创新点在于： ( 1 ) 根据公用事业项目的特征，对公用事业项目进行分类整理， 并运用目前新兴的拍卖理论，为不同类型的公用事业，选择最佳的拍 卖方式。这对公用事业项目的有效配置具有较好的现实意义。 ( 2 ) 从拍卖机制设计和政策制度两方面讨论了实施特许经营过 程中所遇到的障碍，特别对拍卖欺诈行为，尤其是共谋现象进行了较 深入的分析，并提出防止共谋的各种方法。对我国各地政府进行公用 事业特许经营权分配具有指导意义。 我国公川事业特许经营机制研究 2 我国公用事业市场化改革理想模式研究 2 1 我国公用事业改革的发展态势及问题 2 1 1 公用事业的概念 公用事业是指从公共利益m 发，通过网络传输系统提供居民必需 的项目和服务的产业。它是既为物质生产、又为人民生活捉供一般条 件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。从广义上讲，主要包 括六个方面： ( 1 ) 能源设施：即热、电、煤气的生产供应设施以及天然气、石 油液化气的供应设施，热源生产及供应设施。 ( 2 ) 源及给排水设施：即水资源开发，自来水生产和供应，雨水、 污水排放及污水处理等设施。 ( 3 ) 通设施：即对外交通中的铁路、民航、公路运输，内部交通 中的客、货运输，以及道路和交通管理等设施。 ( 4 ) 电设施：即邮政设施、电信设施，包括市内电话、长话、国 际电话、电报、无线通讯、互联网等设施。 ( 5 ) 境设施：即市容环卫、园林绿化、环境保护等设施。 ( 6 ) 防灾设施：防火、防洪、防地震、防地面下沉以及城市人防 等设施。 从狭义上讲，包括城市供水、排水和污水处理、集中供热、供气、 公共交通、道路和桥梁、市容环境卫生、垃圾处理以用城市园林绿化 硕 ：学位论文 等。本文所述的是指狭义上的公用事业。 传统的公用事业模式是“公共机构直接生产”，政府和生产者是 合一的。其特征是：中央集权化，政府供给的角色没有分化，个人只 不过是公共部门的雇员，业绩好坏之分，也没有奖惩，很多承包合同 都是无人负责，强调控制和标准一体化服务。这种模式强调的是政府 管制。虽说这种服务在某些领域里也取得了很大的成功，如防疫运动 几乎取得了全球性的胜利，天花基本上已经灭绝了。有很多国家，通 过这种中央集权化的方式，不仅迅速普及了教育，在饮水和灌溉用水 等方面的基础设施也得到了极大改善。 2 0 世纪8 0 年代以来，一些国家开始公用事业民营化改革。我国 也开始了公用事业民营化的尝试。2 0 0 2 年1 2 月1 7 日，国家建设部 出台了关于加强市政公用市场化进程的意见，标志着政府对最后 的垄断性行业，开始了大规模的市场化改革。市场经济向国家垄断部 门进军，公共部门将旧貌换新颜，政府权力受限的时代即将到来。公 用事业民营化成为世界性的潮流。第十届四次会议，“深化市政公 用事业改革正式写进了的政府工作报告中，标志着我国市政公 用事业市场化改革已经驶入了快车道。 2 1 2 公用事业的特征 从经济学的角度来看，市政公用事业相对于一般企业具有以下三 个明显的特征4 】【l o 】： ( 1 ) 市政公用事业具有自然垄断和非自然垄断的双重特性。市政 公用事业在生产经营过程对网络像( 自来水、煤气等的管网) 有强烈的 我国公川事业特许经营机制研究 依赖性，这决定了市政公用事业具有自然垄断的性质。这个特点导致 市政公用事业在只有少数企业经营时，才能达到规模经济，过多的企 业进入市场会产生过度投资，从而降低资源配置的效率。市政公用事 业除了有自然垄断的特性，也有非自然垄断的特性。例如，在电信、 电力、煤气和自来水等行业的终端服务则属于非自然垄断性质的业 务。 ( 2 ) 市政公用事业同时具有公益性和盈利性。城市公用事业的公 益性特征，体现在它所提供的项目和服务是一种介于公共物品和私人 物品之间的准公共产品。它公益性的特性要求政府采取低价微利政 策，既能保证公众能以安全稳定的方式获得服务，又能使其获得的项 目和服务优质而充足，从而达到提高全社会的总体经济效率，增加社 会公共福利的目的。政府对公用事业采用特许经营方式，让企业获得 独立的法人地位，允许它按照市场j o l , 伟l j 的要求，独立经营，自负盈亏。 将以公益性为目的政府垄断变成以盈利为目的企业垄断。因此，政府 在制定政策时，要对企业利益和公众利益进行权衡，合理协调。 ( 3 ) 市政公用事业同时具有网络性和区域性。许多市政公用事业 集生产、输送、销售等业务于一体，而网络输送是其核心业务，许多 项目像水、气、电等，只有通过网络输送才能进入到消费领域。具体 有明显的网络性。同时，这些服务它也具有明显的区域性。如自来水、 管道供热、管道燃气等，只能在网络覆盖范围之内服务，不能在全国 或全世界范围内自由流动。 从我国公用事业的发展来看，除了公用事业本身所具有的经济特 硕十学位论文 征之外，它还具有以下几个特征：1 ) 行政性。公用事业建设一直以 来都是政府财政拨款，成立专门机构，垄断性地控制其供给、投资、 生产与经营。2 ) 福利性。公用事业的价格是由国家统一定价，作为 社会福利事业来运营，导致它所提供的项目和服务的价格，严重背离 其价值。3 ) 工作人员福利待遇最大化。公用事业的垄断经营使公用 事业工作人员的收入和社会福利待遇远高于社会平均水平。 2 1 3 我国公用事业改革现状及发展态势 随着我国经济的迅速发展，公众对通信、电力、供水、供气等公 用事业服务的需求迅速扩大，公共部门垄断经营的设施满足不了快速 膨胀的市场需求；政府在公用事业部门新投入的资金和建设也存在明 显不足，地方政府和财政部门背负着沉重的财政包袱。因此，从中央 政府到地方政府相继出台了一系列相关的政策，引入竞争机制，鼓励 社会资金以多种方式参与公用事业建设。 市政公用事业改革的最根本日的是让人民群众受益，切实保障 人民群众的公共利益和公共安全。市政公用事业的特点和其所存在的 问题决定了市政公用事业的市场化改革的方向。结合我国的具体情 况，我国的公用事业主要在以下这几个方面做了改进。 ( 1 ) 注重公益性，向经营性方向拓展。 不少地区将市政公用事业划分为社会公益性项目和市场化项目。 对于街道保洁、绿化等公益性服务，由政府统一管理，通过招标，选 择合适经营者，但费用由公共财政支付。对于供气、供热、城市公交、 污水处理、垃圾处理等经营性服务，以特许经营的方式，本着公开、 我国公用事业特许经营机制研究 公正、公平的原则，选择有资质的投资者或经营者，让其自主经营， 自负盈亏。 ( 2 ) 打破行政垄断，引入竞争机制。 近年来，各地区在围绕打破行政垄断、引入竞争机制等方面进行 尝试和探索，最大的亮点就是政企分开。不少地区进行了政府职能转 变和政府机构改革，建立起与市场经济相适应的运营机制，将市政公 用事业行政主管部门与生产经营性单位彻底脱钩，变行政隶属关系为 合同契约关系，变行政垄断经营为社会化服务。不断突破地域界限和 市场壁垒，实现了跨地区、跨行业、跨所有制、跨国经营。竞争机制 在公交、供水、垃圾处理等行业中已广为应用。 ( 3 ) 投资主体由单一化向多元化转变 资金短缺和融资困难一直是困扰我国市政公用事业发展的瓶颈 问题。市政公用事业市场化格局逐步形成，投资主体由单一化向多元 化转变。不少地区把政府引导和市场运作结合起来，把政府投入和招 商引资结合起来，积极运用b o t ( 建设一运营一转让) 、t o t ( 转让一运 营一转让) 、独资、合资、合作、股份制等形式盘活存量，优化增量。 市政公用事业基础设施建设对资金的需求日益增长，市政当局把吸引 外资，鼓励私营企业和国外大型企业投资提升到重要位置。这不仅解 决了资金短缺问题，还引进了国外先进的技术和管理经验，有力地促 进了我国市政公用事业的跨越式发展。 ( 4 ) 公用事业由“事业型”向产业型转变 近年来，由于各地纷纷进行企事业单位改制和企业制度创新， 硕十学位论文 致力于建立富有活力的企业经营机制，市政公用事业也承现出由事业 型向产业型方向发展的趋势。从各省市改革的成功经验来看，城市市 政公用事业的转型已初见成效，呈现出产业化的特点：一是组织形式 规范化；二是运作方式市场化；三是投融资多元化；四是以实现经济 效益和社会效益“双赢 为发展目标。 ( 5 ) 监管体系正在逐步建立并不断完善，价格听证制度也开始 实行。 目前各地政府在管理方式、管理职能、管理机构等方面进行创新， 不断完善监管体制。如由主管部门成立监管办公室或委派独立董事进 行监管。公用事业监管的关键在于价格的监管，制定关系群众切身利 益的公用事业价格，公益性服务价格，建立价格听证制度，征求消费 者、经营者和有关方面的意见，是非常必要和可行的。实行价格听证 制度，对于提高政府定价的科学性和公开性起了一定的作用，但这种 制度远未完善。 2 1 4 我国公用事业改革的主要问题 虽然我国允许引入竞争机制，实行政企分离和政府规制。但从总 体上来看，我国公用事业改革还处于初级阶段，公用事业的改革严重 滞后于经济发展，市场化的改革进程中依然存在着许多问题，其主要 表现是：一是行政垄断的基本格局尚未完全打破。二是政府监管制度 改革滞后，大多数行业并没有建立独立的监管机构。三是中国公用事 业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，没有形 成多元化的城市基础设施建设投融资新机制，造成城市基础设施建设 我国公j 事业特许经营机制研究 滞后于城市发展。第四，定调价制度不健全，价格听证制度不完善。 价格听证制度只闻其名，不见其效。价格听证会只是走个过场。五是 政府职能分工不清，依然存在着主管部门“错位”、“越权 的现象，造 成权责对不上号。六是改革模式和操作方法尚不规范。虽然有些地方 己开始实施特许经营，但特许经营却缺乏有效的解决机制。如操作过 程信息透明度不够，程序不严格、随意性较强等。有些地方仍然是“一 对一 的谈判。七是改革的相关法律法规还不健全，政策措施有待进 一步优化。 2 2 国外公用事业市场化的启示 在西方发达国家，公共事业管理模式历经风雨，有着漫长的演变 过程。纵观法、英、美、德国和瑞典等西方发达国家在市政公用事业 方面所取得的成果，得到几个重要启示。 ( 1 ) 从法国的经验来看：特许经营是市政公用事业市场化的一种 重要的形式。 早在1 7 世纪，法国便开始实行城市公用事业特许经营制度，2 0 世纪7 0 年代以来，它在实施特许经营权制度方面更是积累了丰富的 经验，形成了固定的模式和相应的理论，这一制度被广泛应用于高速 公路、有线电视、通信、城市供暖、垃圾处理、污水处理，停车场等 公用设施的建设与经营，并得到世界范围内的认可，被世界银行称为 一种真正的法国模式【2 4 1 。 所谓的特许经营，是在保证政府对公用事业拥有所有权的基础 上，把公用事业的经营权授予开发建设公司，从而将城市公用事业的 硕十学位论文 建设和经营与企业的市场行为结合在一起。获得特许经营权的企业具 有独立的法人地位，可以按照市场机制的要求独立经营，自负盈亏。 法国对公用事业的管理，主要采取了三种管理模式：一是专营管理模 式。即政府负责公用事业项目投资、运行和管理。二是合营管理模式， 即政府负责投资，私营公司负责资产的运行和管理。三是私营管理模 式。政府根据一定条件给予私营企业特许经营权，由其负责投资和运 行。采用特许经营方式，一方面公用事业建设有了资金保障；另一方 面，使公用事业建设经营成本降低了，提高了效率。 ( 2 ) 从英国的经验来看：立法是公用事业改革的基本保障，政企 分离是政府管理体制改革的关键，政府管制的目标是实现有效竞争， 提高市政公用事业的根本途径是竞争。 英国城市公用事业改革历经两次转型：从私营到国有，从国有再 到私营。在此过程中，法律是其进行公用事业改革的一个基本依据。 在英国公用事业几次转型中，立法往往充当了体现公用事业在改制过 程中的公正性的重要手段，让公用事业的转型过程有法可依，有据可 依。 政企分离是政府管理体制改革的关键。英国公用事业在私有化改 革前，实行的是以政企合一为特征的政府管制体制。2 0 世纪8 0 年代 初，英国在对公用事业实行私有化改革的同时，对其体制进行了重大 改革，转向了以政企分离为特征的体制。政府从市政公用事业的垄断 经营者转变为竞争性经营的组织者，提高了政府管制的效率。同时他 的私有化改革，引进了竞争机制，提高了经济效率。在政府管制方面， 我国公川事业特许经营机制研究 对于自然垄断性行业，都分别成立了独立于政府部门的管制机构；还 为垄断性行业制定价格标准，使价格调整有章可循；设定服务质量标 准，建立听证会制度，听取居民的意见，监督其改善服务质量等等。 ( 3 ) 从美国的经验来看：市政债券融资制度是解决公用事业资金 短缺的重要渠道。 在美国，市政公用事业改革主要足通过发行市政债券的方式进行 融资。主要以立法的行式，对政府发行债券的权力给予了明确的界定， 且限制了债券的运行规模。市政债券项目涵盖的范围比较广，但主工 是针对市政公用事业。从美国的经验来看，收入债券在市政债券中所 占的比重越高，它在为市政建设融资方面发挥的作用越大。美国的经 验为我国资金瓶颈找到了突破口。 ( 4 ) 从德国和瑞典的经验来看；在改革中应开放市场，促进竞争， 改善管理，同时加强政府监管。 德国和瑞典的垄断行业和公用事业改革的重点是放开市场、促进 竞争、改善管理，而不是私有化。德国经济与劳动部官员称，推动私 有化不足目的，改革目的是引入竞争。瑞典的有关官员也认为，改革 的主要目的是竞争，而不是私有化。两国官员都表示，公用事业的私 有化和市场化关系政府、社区、所有居民的切身利益，需要政府依据 法律严格监管。具体做法有加快立法进程，完善监管机制。加强 合同与价格监管。设立独立的监管机构。 2 3 我国公用事业混合型改革模式研究 从国际社会公用事业改革来看，市场化是公用事业改革发展的潮 硕十学位论文 流方向，而特许经营又是市场化改革的重要模式之一。特许经营引入 竞争，为公用事业市场化改革来了活力。但同时也出现了种种问题， 如监管不严引起的腐败问题等，因此政府的监管依然不可忽视，法律 依然是改革的基本依据。基于我国的国情，要进行公用事业改革，必 须总结国际社会改革的经验，避开西方国家曾走的“市场失灵”的弯 路，在进行公用事业市场化改革的同时，也要加强政府规制，建立特 许经营和政府规制结合在一起的混合型改革模式。 2 3 1 建立混合型改革模式的必要性 特许经营又叫特许经营权，通常是由政府机构授权，准许特定企 业使用公共财产，或在一定地区享有经营某种特许业务的权利，如准 许航空公司在政府规定的航线上，利用国有的机场设施，经营客货运 业务。 政府规制又称政府管制、政府监管，即政府运用公共权力，通过 制定一定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控。政府监管的 手段包括经济性监管和社会性监管。本文所指的是经济性监管。所谓 经济性监管，是指通过制定特定产业的进入、定价、融资以及信息发 布等政策对主体行为进行有效的调整，以达到避免出现竞争主体过多 或过少而引起过度竞争或竞争不足，造成资源浪费或者配置低效率， 妨碍社会生产效率和服务供给的公正、稳定。经济性管制主要包括价 格管制、进入和退出管制、投资管制、质量管制、信息管制等内容n 5 i 。 我国传统的公用事业模式是“公共机构直接生产”，政府和生产 者是合一的。其特征是，中央集权化的，政府供给的角色没有分化， 我国公j j 事业特许经营机制研究 个人是公共部门的雇员，其业绩好坏没有奖励，也没有惩罚，很多承 包合同都是没有人负责任的，强调控制和标准化服务。这种模式强调 的是政府管制，政府对整个公用事业的建设和运营负全责，服务标准 整齐划一，这造成了服务质量差，服务难以满足多样化的需求；又因 居民日益增长的需求，使得政府财政紧张，难以筹集足够的款项来满 足需要；加之缺乏竞争，无法调动提供者的积极性；并且又有政府职 能分工不清，权责不明，使得很多服务只是虚设。权力分散以致多重 监管，容易引发寻租活动。 2 0 0 2 年1 2 月2 7 目，中华人民共和国建设部出台的关于加快 市政公用行业市场化进程的意见要求，以体制创新和机制创新为动 力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进 市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度， 尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系， 推动全面建设小康社会。此后，我国各省市都积极开展公用事业私营 化改革：上海市鼓励进行投融资改革，南京市政府无偿投资已建成的 具有竞争性的如水、电、公交等城市基础设施项目、公用设施，通过 招标、拍卖、租赁、承包等方式，将其经营管理权、使用权或产权有 偿转让给国内外企业，各种经济成分企业包括外商投资企业、私营个 体企业均可参与公平竞争。还可以选择一批资产优良、可经营的基础 设施项目进行拍卖、转让经营权。广东鼓励和引导民间投资参与能源、 交通、供水、污水处理等基础设施及公共事业建设。主要通过合资、 合作、参股、项目法人招标、t o t ( 转让一经营一转让) 、b o t ( 建设 硕十学位论文 一经营一转让) 等方式，对公用事业基础设施进行特许权拍卖n3 l 。深 圳市政府已开始就能源、水务、燃气、公共交通等公用事业类企业向 国际招标。公用事业市场化打破不必要的政府垄断，引入竞争，使其 朝着经济化的方向发展。但是，也随之出现了种种问题，如私人垄断， 供给的不公平，非理性的竞争，公共项目价格过高，各种腐败问题等。 我国目前公用事业特许经营尚处在探索阶段，不能将市场化配置适用 于所有的特许权配置或者政府需要进行政策选择的领域，对于许多特 许项目，仍然必须保持政府机关的政策选择能力，发挥监管机构的积 极性和能动性。单纯的政府管制和单纯的民营化方式都不能使经济健 康稳定发展，要想经济健康稳定地发展，必须把政府规制和特许经营 结合起来。 2 3 2 发展混合型模式的利弊 发展政府规制和特许经营结合在一起的混合型改革模式，对进行 我国公用事业市场化改革有着重大的意义。 首先，政府规制使得实施特许经营有了法律保障，对特许权分配 过程中可能出现的共谋，或是恶意竞争起到了监管作用，为公用事业 改革创造了一个公平、公正、平等的竞争环境；使得政企分离得以实 施，为企业发展创造了良好的制度环境；能对项目价格、质量、数量 等起到监管作用，维护了消费者的基本利益。 再次，特许经营运用最新的拍卖理论，引入竞争，实现了资源的 优化配置，并且可以预防权力寻租、效率低下、公共利益受损等情形， 使公用事业的建设经营降低了成本，提高了效率；为融资找到了途经， 我国公川事业特许经营机制研究 打破了资金“瓶颈”，为公用事业改革创造了物质条件；打破了行政 垄断，促进竞争经营格局，推进政府职能转变，有效防止政府的越位、 缺位现象，促使其监管能力的提高。也就是说公用事业实行特许经营 制度，对于优化资源配置、遏制权力寻租、提高行政管理的效率都具 有重大的意义。 这种模式虽有其有意义的一面，而纵观政府的实践活动，我国各 地政府主要是依靠相应的法律和法规来统一指导特许经营权的拍卖 ( 招标) 或协议转让( 招募) 。这突显出来的问题是：对于特许经营 权拍卖，政府还缺乏相应的理论指导，未能考虑公用事业各类项目具 有不同的经营特点，各种公用事业的竞价人可能具有不同的类型( 能 力、偏好、信息和信念等) ，而不同领域的公用事业项目，即使面对 相同类型的竞价人，采取相同的拍卖方式，也可能给买卖双方带来截 然不同的收益。此外，由于政府的监管体系不健全，招标与招募方式 难以避免权力寻租与共谋等问题。并且它的适用性不强，使得项目供 给增加不多，但是价格上涨很快，服务质量得不到保障。因此，系统 深入地开展对公用事业特许经营权拍卖机制设计进行理论研究，选择 最优拍卖机制，具有可直接指导公用事业改革实践的重大意义。 硕 ：学位论文 3公用事业特许经营权最优拍卖机制选择 本章将立足于政府对公用事业改革的现实要求，努力寻找我国公 用事业改革的理想模式，运用国际上最新拍卖理论，设计出一套适应 我国国情的公用事业特许经营权的最优拍卖机制。基于此，我们对公 用事业项目进行详细的类型分析，针对各种不同类型的公用事业项目， 以及不同类型的竞价人，找出其最适合的拍卖方式，达到资源的有效 配置。 3 1 公用事业特许经营权拍卖概述 对于垄断性较强的公用事业，通常的做法政府对其采取强制管 制，进行合理的资源配置。但随之也出现了各种各样的问题，如价格 形成机制的不完整，收费标准低，收费率不高，项目的经济补