（宪法学与行政法学专业论文）论我国行政处分程序制度的完善.pdf

摘要 行政处分是指享有行政处分权的行政主体依照法定程序对违法行使职权或违反法定 纪律的行政公务人员作出惩戒的行政行为。是我国公务员管理制度中惩戒制度的重要表 现形式。行政处分程序，是指有行政处分权的国家行政机关，对其违纪的内部公务员实 施行政处分行为时，必经的步骤、方式以及实现这些步骤、方式的时间和顺序。我国的 法学界很少有学者专门对行政处分制度进行研究，使得关于行政处分的立法工作缺乏有 力的理论支持。本文试从行政法的角度，从行政机关对其公务员实施行政处分的程序制 度方面进行研究。主体思路为：l 、对行政处分基本概念的探讨，主要包括行政处分、行 ， 政处分的特征、种类、程序等概念；2 、对我国行政处分具体程序及其存在问题分析，如 处分程序单一的问题、救济程序缺失的问题、法律规定中的一些不合理的问题等，并对 这些问题产生的原因加以分析；3 、为解决行政处分程序制度中存在的问题，笔者对外国 一些行政程序法比较发达的国家关于公务员纪律处分方面的内容予以研究，意图通过学 习外国的先进经验，寻找适合解决我国行政处分程序制度问题的方法；4 、主要是针对目 前我国行政处分程序制度中存在的问题以及对外国先进经验的借鉴，结合我国的国情， 对我国行政处分程序制度立法工作提出几点建议，主要建议在现有的关于行政处分法律 法规的基础上，设置简易程序、听证程序、司法救济程序等。总而言之，希望通过研究， 能够对我国行政程序法制的建设提供可行的参考意见，同时也希望能够为丰富和完善我 国的干部人事管理制度作出贡献。 关键词：行政处分；程序制度；完善 a b s t r a c t c h i e f a d m i n i s t r a t i v ed i s c i p l i n a r yp u n i s h m e n tr e f e r st ot h em a i na d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n si n a c c o r d a n c ew i t ht h e s t a t u t o r yp r o c e d u r e s f o rt h ee x e r c i s eo fs t a t u t o r yd i s c i p l i n a r yo r a d m i n i s t r a t i v ev i o l a t i o n so fc i v i ls e r v a n t st od i s c i p l i n a r ya d m i n i s t r a t i v ea c t s m yc i v i ls e r v i c e m a n a g e m e n ts y s t e mi sa l li m p o r t a n tm a n i f e s t a t i o no ft h ed i s c i p l i n a r ys y s t e m a d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n tp r o c e d u r e s ，r e f e r st ot h ee x e c u t i v ep o w e r so f t h es t a t ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n s ，a n di t s i n t e m a la d m i n i s t r a t i v ed i s c i p l i n a r ya c t i o n so fc i v i ls e r v a n t s ，an e c e s s a r ys t e p ，a n dw a y st o a c h i e v et h e s es t e p s ，t h et i m i n ga n dm a n n e ri no r d e r o u rl a we x p e r t sf e ws c h o l a r sd e v o t e dt o a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n ts y s t e mr e s e a r c hm a k eo nt h ea d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n to ft h el a c k o fs t r o n gt h e o r e t i c a ls u p p o r tl e g i s l a t i v ew o r k t h eb a nf r o mt h ea d m i n i s t r a t i v ep o i n to fv i e w , f r o mt h ee x e c u t i v eb r a n c ho fi t sc i v i ls e r v i c ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ss y s t e mr e s e a r c h m a i n i d e a s ：o n e ，t oa d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n te x p l o r eb a s i ce o n c e p t s ，i n c l u d i n gt h e m a i n l a d m i n i s t r a t i v ep e n a l t i e s ，a d m i n i s t r a t i v es a n c t i o n sc h a r a c t e r i s t i c s ，t y p e ，p r o c e d u r e sc o n c e p t ；2 ， o u ra d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n tp r o c e d u r e sa n ds p e c i f i ca n a l y s i so ft h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，s u c h a s d i s c i p l i n a r yp r o c o d u r e so fas i n g l e ，m i s s i n gr e l i e fp r o c e d u r e s ，l e g a lp r o v i s i o n s ，s o m e i r r a t i o n a lp r o b l e m s ，a n dt h e s ei s s u e sh a v ea n a l y s e dt h er e a s o n s ；3 ，f o rt h es e t t l e m e n to f a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g ss y s t e m ，t h ea u t h o ro fan u m b e ro fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e so f f o r e i g nl a wm o r ed e v e l o p e dc o u n t r i e so nt h ec i v i ls e r v i c ed i s c i p l i n a r ya s p e c t st ob es t u d i e d ，t h e s t u d yo fa d v a n c e df o r e i g ne x p e r i e n c et of i n ds u i t a b l es o l u t i o nt oo u rs y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n tp r o c e d u r e s ；4p r o b l e m ，m a i n l yw i t ht h ep r e s e n tp r o c e d u r e so fo u ra d m i n i s t r a t i v e p u n i s h m e n ts y s t e mp r o b l e m sa n dt ot h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e sb o r r o w , i n l i g h to fc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，t h ee x e c u t i v eb r a n c ho fo u rs y s t e mo fl e g i s l a t i v ew o r k p r o c e d u r e st om a k eaf e ws u g g e s t i o n si nt h em a i nr e c o m m e n d a t i o n so i lt h ee x i s t i n gl a w z ， r e g u l a t i o n s ，a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t so nt h eb a s i so fs i m p l ep r o c e d u r e s ，h e a r i n gp r o c e d u r e s ， j u d i c i a lr e l i e fp r o c e d u r e s i ns h o r t , ih o p et h r o u g hr e s e a r c h ，o u ra d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e st o p r o v i d eav i a b l el e g a ls y s t e mb u i l d i n gr e f e r e n c e ，b u ta l s oh o p e st oe n r i c ha n di m p r o v et h e p e r s o n n e lm a n a g e m e n ts y s t e mo fo u rc o n t r i b u t i o n ， k e yw o r a l s ：a d m i n i s t r a t i v ep u n i s h m e n t s ；p r o c e d u r e ss y s t e m ；p e r f e c t i l 第一章绪论 1 1 课题的研究背景及意义 依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。依法治国， 首先必须依法管理党政干部特别是党政领导干部，这是党政机关干部在 我国各项事业中的重要作用决定的。这就要有健全的干部管理的法律制 度，实现对党政干部的依法管理。1 9 9 3 年，国家公务员暂行条例作为 行政法规由国务院正式颁布，在各级国家行政机关实施。我国公务员制 度自此建立。与此同时，党的机关、人大、政协、民主党派及部分群团 机关参照公务员制度实行管理。公务员制度的建立和推行，对推进机关 干部人事管理的科学化、民主化、法制化，优化干部队伍，增强生机活 力，促进机关勤政廉政建设，提高工作效能，起到了重要的作用。我国 公务员的管理制度主要有：录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、 惩戒等。其中对公务员影响最大也是最具威慑力的是惩戒制度。所谓惩 戒，就是指对违反公务员法定纪律，的公务员行为作出的制裁。我国历来 非常重视通过设定纪律来规范公务员的行为。从第一部宪法性文件中 国人民政治协商会议共同纲领中就对行政机关工作人员的奖惩作了原 则性规定。1 9 5 2 年政务院根据这一纲领制定了国家机关工作人员奖惩 暂行条例，一1 9 5 7 “年第届全国人大常委会关于国家行政机关工作人员 的奖惩暂行规定规定了1 2 项不得违反的纪律。国家公务员暂行条例 规定了1 4 项不得违反的纪律，2 0 0 1 年施行的。中华人民共和国法官法、 中华人民共和国检察官法分别规定了13 项不得违反的纪律。2 0 0 5 年 制定的中华人民共和国公务员法( 以下简称公务员法) 规定了1 6 项不得违反的纪律。这些法律、法规、规定的实施，使公务员更加明确 了自己的行为界限，对于教育公务员增强纪律观念，规范公务员的行为， 保证机关工作的顺利开展，发挥了重要作用。 对于违纪的公务员，届家通过处分的，惩藏形式对其予以制裁一但是， 过去由于受“人治”传统思想的影响和民主法制的欠缺，国家机关领导 干部对于有隶属关系的下属人员进行纪律处分时，“家长作风”严重，听 不得处分对象的辩解，使处分程序制度形同虚设。在实行处分时，往往 混杂着“亲情”“人情”、“心情”等与处分本不相干的情感因素，很容易 对公务员作出不公正的处分。有的人提出：既然如此，那为什么多年来 很少听到因不满处分而与处分机关发生争议的事件呢? 其主要原因有 四：一是以儒家“仁”、“礼”、“中庸之道”为核心的思想在我国思想领 域至今仍占据重要位置，人们依然对“仁政”和“道德教化”抱有幻想。 认为只要不是人命关天的大事，就应尽量以道德规范加以解决，这也从 另一侧面反映出中国人对于人权保护意识的淡泊。即便明知自己的合法 权益受到了侵害，也不愿意去打官司；二是“官僚主义”作风的长期存 在，严重影响着各级机关领导的执政态度和方法，传统的“君让臣死， 臣不得不死”的官场潜规则不仅在旧社会的官场流行，即使是现在也影 响着一些人。有些干部奉行“留得青山在，不怕没柴烧”，而很少有人追 求“宁为玉碎，不为瓦全”：三是我国政府机关的人事管理制度，历来缺 乏公开性和透明度。机关上下严守“内部问题内部解决”、“家丑不可外 扬”的原则，导致社会公众很难了解到政府机关的内部信息，特别是人 事处理信息；四是人事争议救济制度不完善。很多法律发达的西方国家， 对于公务员不服处分的，都规定了司法救济制度，而在我国的法律中， 虽然规定公务员对行政处分不服可以向上级机关或行政监察机关申述， 但是对于公务员行政处分的司法救济制度却没有作出规定，甚至在中 华人民共和国行政诉讼法( 以下简称行政诉讼法) 中明确规定不得 提起行政诉讼。那么如何才能确保国家机关在对其公务员进行处分时， 即能够达到惩罚与教育的目的，又能保障公务员的合法权益不受侵犯 呢? 这正是本文所欲达到的写作目的。简单地说就是对于处分行为的实 施要设定严格、合理、完善的程序。其意义主要在于：第一，促进我国 公务员管理法律制度更为完备，通过详尽的法律规定，使所有公务员都 明白自己应该做什么，不应该做什么，以及做了违反纪律规定的行为应 该受到什么样的制裁，i 以此加强公务员的道德自律。第二，弥补我国公 务员管理法律规定不够具体明确、操作性不强的弱点，通过完善公务员 管理程序制度，一方面保证行政组织的有效运行，另一方面保障公务员 免受行政机关违法使用行政处分权带来的危害。第三，通过完善公务员 2 的权益受到侵害时所具有的救济手段，防止公务员受到来自人民和行政 机关的侵害，确保公务员在受到侵害时能得到补偿。第四，完善我国公 务员管理程序制度，不仅符合依法行政的基本要求，而且符合世界公务 员管理制度的总体发展趋势。第五，有了完备的公务员管理法律，可以 在很大程度上遏制腐败现象在政府内部的滋生和蔓延，从而调动国民的 积极性，促进经济的持续高速发展。 由于我国6 0 0 余万的公务员队伍中，多数是行政机关的公务员，因 此本文是从行政法的角度，从行政机关对其公务员进行行政处分的程序 制度方面进行研究。希望通过研究，能够对我国行政程序法制的建设提 供可行的参考意见，同时也希望能够为丰富和完善我国的干部人事管理 制度作出贡献。 1 2 论文的结构 本文共分五个部分对我国的行政处分程序制度进行论述。其中第一 部分为绪论，主要介绍课题的研究背景及意义；第二部分是对行政处分 基本概念的探讨，主要对一些与行政处分程序制度内容关系密切的概念 及其内涵进行分析：第三部分对我国行政处分具体程序及其存在的问题 分析，主要详细介绍目前我国行政机关对违纪公务员处分时都遵循哪些 程序，并对我国行政处分程序制度中存在的一些主要问题的产生原因加 以分析；第四部分外国部分国家行政处分程序制度介绍，主要对外国一 些行政程序法比较发达的国家，关于对公务员纪律处分程序方面的内容 予以介绍，意图通过学习外国的先进经验，促进我国行政处分程序制度 的完善；第五部分对完善我国行政处分程序制度立法工作的几点建议， 主要是针对目前我国行政处分程序制度中存在的问题以及对外国先进经 验的借鉴，结合我国的国情，对我国行政处分程序制度立法工作提出几 点建议。 第二章行政处分概念的探讨 2 1行政处分概念及内涵分析 建国以来，学界从行政法的角度对行政处分进行研究的不多，在目前 通用的行政法学教科书中对行政处分的问题的看法也存在不少分歧，其 中代表性的观点主要有： 第一，“行政处分与行政处罚合称行政制裁；行政处分是行政制裁的 一种形式，也是行政处理的一种手段。确切地说，行政处分就是指国家 机关、企事业单位依法给隶属于它的犯有轻微违法或违纪行为人员的一 种制裁性处理。它同时又是被处分人的行政责任形式之一。”1 行政处分 是国家机关、企业、事业单位对本系统内部的国家工作人员依法所实施 的一种惩戒措施。”2 “行政处分是国家机关。企业、事业单位对有违法失 职行为尚未构成犯罪的国家工作人员和职工所给予的处分。”“行政处分 又称纪律处分。国家机关或企业事业单位按照行政隶属关系，依法给予 违法失职行为的国家工作人员或违反劳动纪律、操作规程以及其它违法 乱级行为的职工的一种行政制裁。”以上几种解释，显然把可作出行政 处分的主体范围扩大到了企事业单位，也是比较早期的行政处分定义的 一大特点。 第二，“行政处分指国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员实 施的一种惩戒措施。”“行政处分是行政机关对其公务员所实施的制裁措 施。”6 行政处分是行政机关基于特定的权力关系依法对行政机关内部的 工作人员违反纪律行为实旖的制裁。”7 “众所周知，行政处分是由享有行 政处分权的行政机关对违反行政法律规范和违反行政纪律的行政工作人 i 张焕光，胡建淼编：行政法学原理，劳动人事出版社，1 9 8 9 年北京第l 版，第27 8 页。 2 法律责任适用全书( 行政卷) ，中国法制出版社，l9 9 5 年版，第l2 9 页。 3 辞海( 缩印版) ，上海辞书出版社，1 97 9 年版。 4 陈天池、张世信主编：中国行政法辞典，上海人民出版社发行，199 1 年1 1 月第1 版- 第35 页。 5 罗豪才：行政法学，北京大学出版社，1 9 96 年版第2 0 2 页。 5 罗豪才：行政法学，中国政法大学出版社1 99 9 年l 版第1 97 页。 胡锦光：行政处罚研究，法律出版社，l9 9 8 年版，第37 页。 4 员给予的追究其行政责任的制裁措施。“行政处分是指国家行政机关对 其内部违法失职的公务员实施的 种惩戒措施。”2 以上几种观点均明确 了行政处分的实施主体只能是行政机关，这是学界从行政法的角度对行 政处分认识的重大进步，从另一角度也可以折射出我国9 0 年代中后期的 行政法发展水平。 第三，“行政处分是任免机关和监察机关依法对行政公务人员实施的 一种行政制裁措施。”“行政处分是对公务员有任免权限的行政机关和行 政监察机关实施的一种行政法律制裁，是公务员承担法律责任的主要方 式，是对公务员职务身份上的惩戒性制裁。”4 这种观点的特点在于，它 进一步把作出行政处分的主体细化为“任免机关”和“监察机关”。国务 院1 9 9 3 年颁布实施的国家公务员暂行条例第3 5 条规定，给予国家 公务员行政处分，依法分别由任免机关或行政监察机关决定；这是对于 有权作出行政处分主体在法规层面的确认。 还有一些学者从其它角度分析了行政处分的概念，比如有学者认为， “行政处分是公务员因违反纪律所应承担的行政法上的责任，也称惩戒 责任，与公务员的刑事责任、民事责任并列。行政处分是因公务员违反 职务关系上的义务而受到的行政制裁。”5 还有的认为“行政处分狭义指 国家行政机关对违法违纪尚未构成犯罪或已构成犯罪但依法不负刑事责 任的国家公务员的制裁。这是指行政法上的行政处分，是一种内部行政 行为。广义的行政处分，泛指国家机关、企事业单位等对违法违纪成员 的制裁。也可以称为纪律处分，但后者还包括党纪处分、团纪处分，党 纪、团纪等处分并不是行政处分。” 综合以上各类观点，我们可以看出，学界在行政处分概念上的分歧， 主要有以下几点： 第一、在行政处分的主体方面，分歧在于：一是任免机关和监察机关： 二是行政机关和行政监 督机关；三是认为凡是行政机关就可作出行政处 分。四是认为除行政机关外，企事业单位也有权作出行政处分。 第二、在行政处分的对象方面，分歧在于：一是认为所有的国家机关 工作人员都是处分对象；二是认为除国家机关工作人员外，还包括企事 关于行政处分权行使主体的思考( 人文杂志l9 9 8 年第2 期，第5 7 页。 行政法学，中国政法大学出版社，1 9 9 5 年8 月第l 版，第l7 4 页。 行政法学，中国政法大学出版社，1 9 97 年版，第2 0 0 页。 行政法总论，复旦大。学出版社，2 0 0 2 年版。 行政法与行政诉讼法辞典，中国政法大学出版社，l9 9 2 年版，第2 7 l 页。 5 武义昌信年生树连世松 惠张王张应 业单位的工作人员；三是认为行政处分的对象只限行政机关内部的工作 人员，而不包括其它的人员。 第三、在行政处分的原因方面，分歧主要纠缠于处分原因到底是公务 员的违法失职行为，还是公务员的违反纪律的行为问题上， 第四、在行政处分的性质方面，有人认为行政处分是纪律上的惩戒措 施或政纪责任，也有的人认为行政处分是一种行政法律责任或法律制裁 措施。 近来，有学者对行政处分又给出了最具进步意义的定义，即“行政 处分是指享有行政处分权的行政主体依照法定程序对违法行使职权或 违反法定纪律的行政公务人员作出惩戒的行政行为。“其进步意义主要 在于正式将“依照法定程序”写进了定义之中。充分体现了该学者对行 政机关内部行政程序法律化的高度关注。 2 2行政处分的基本特征 行政处分，作为一种对公务员违反纪律的惩戒种类，属于行政法范畴。 从行政机关( 或者行政主体) 来说。其对公务员作出行政处分的行为是 属于内部行政行为。为了更深刻地理解行政处分的概念和内涵，有必要 先对行政处分的特征予以分析。 2 2 1 法定性特征 行政处分的法定性，包含实体法定和程序法定两大方面。公务员法 第l3 条第2 项规定：“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、 辞退或处分。”其中“法定事由”是指公务员纪律的内容是法定的，违反 纪律的标准是法定的，也就是说法律法规没有规定为违纪的，不得追究 纪律责任，也就更谈不上行政处分了：其中“法定程序”是指对公务员 的违纪行为的调查程序、决定程序以及救济程序是法定的，凡是违反法 定程序作出的行政处分都应无效。 2 2 2 普遍陛特征 行政处分具有普遍性，包括内容普遍性和效力普遍性。所谓内容普遍 性，是指国家为了实行对公务员的严格管理，打破传统的“铁饭碗”观 念，除规定了严明的行为规则和考核、惩戒制度外，在公务员法的 第13 条和第5 3 条还规定了9 项义务、1 6 项纪律等涉及行政处分的内容， 安子明：对我国行政处分实施主体设定的理性分析 6 几乎影响到了公务员衣食住行的方方面面。所谓效力普遍性，是指行政 处分对行政机关中所有违纪的公务人员具有普遍的约束力，不存在享有 所谓不受行政处分特殊权利的公务员。 2 2 3 主体特定性特征 行政处分的主体，是享有行政处分权的行政机关。在行政机关系统享 有行政处分权的机关包括公务员任免机关和行政监察机关。这些机关的 行政处分权是依据有关法律的规定而行使的。 2 2 4 对象的内部性特征 内部性特征，是指行政处分只能针对国家行政机关以及法律法规授权 的具有管理公共事务职能的组织、国家行政机关依法委托的组织及其工 勤人员以外的工作人员作出。在我国，习惯上把企事业单位，甚至一些 社会组织成员的纪律处分也称作行政处分。这是由于我国在很长时期内 实行的都是计划经济，行政机关的职能过于宽泛，以至于各种社会组织 都被纳入了行政机关的管理范围，成为或者变相的成为行政机关的下属 机构。在这种大背景下，行政处分当然也成为了一种行政机关对其它社 会组织进行管理的手段。这样一来我国行政处分对象的范围也就被扩大 了。随着我国法制化进程的加快，政府机关的各项职能划分日益明晰， 行政处分的对象也早已被法律所明确规定。 2 2 5 效力上的国家强制性特征 行政处分具有国家强制性。它的国家强制性特征是与其它社会组织的 纪律处分相比较而言的。其它社会组织根据自己的需要制定本组织的纪 律，并对违反该组织纪律的成员进行处分，这种纪律处分权并不具有国 家强制力的性质，而是一种自治性的自我约束。而行政处分就不同了， 它是具有法律效力的，是具有国家强制性的：其一，行政机关是行使国 家行政权力而依法建立的国家机关，它的行为是由法律规定的，其行为 具有法律的性质，而法律则是由国家- 强制力为后盾的：其二，行政机关 公务员的违法执行职务的行为一旦损害国家和公民的利益，作为对其进 行监督制约的行政处分就必然具有强制性，否则就不足以对其产生威慑 作用；其三，公务员执行公务，i i 亍使其由国家赋予的权力是由法律规定 的，对行政相对人来说是具有强制力的，因此，作为对公务员进行监督 和管理手段的行政处分也就只能是强制性的。 综上所谜，行政处分已具备了具体行政行为的法治性。因此，无论是 7 它的立法设定，还是具体的实施程序，都应该纳入法律的调整范围中来。 2 3 行政处分的种类 在已废止的国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定中， 规定的行政处分有：警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、留用察 看和开除等8 种。但在现行的公务员法和中华人民共和国行政监 察法( 以下简称行政监察法) 中规定的行政处分共有6 种。分别是： 警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。 警告是对具有轻微违法违纪行为的公务员进行的一种申诫和精神上 的惩处，使违法违纪的公务员引起注意和警惕。这种处分适用于违法违 纪轻微、社会危害较小的情形。 记过和记大过是通过记录过错而使公务员承担一定的物质和精神惩 罚的处分形式，其重于警告但又轻于降级、撤职和开除。 降级是降低公务员现有级别的一种处分，给予公务员降级处分的，一 般降低一个级别，如果本人是最低级别的公务员就给予记大过的处分。 撤职是撤销公务员现有职务的一种处分，适用于违法违纪情节严重， 给国家和人民利益造成了重大损失和严重后果的公务员。受撤职处分的 公务员按照规定降低其级别。 开除是对现职公务员进行除名，使其不再具有公务员身份的一种处 分。开除是最严厉的一种行政处分，只适用于违法违纪行为足以表明其 已经丧失了担任公务员基本资格条件的情况，公务员被开除后，解除其 与该行政机关的人事关系。法律对开除的适用范围要求也是非常严格的。 依照公务员法第5 8 条第2 款规定：“受处分的期间为：警告，六 个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。” 这一规定，明确了受开除处分以外的五种处分的期限，并在该法第5 9 条 中规定了公务员在受行政处分期间“有悔改表现并且没有再发生违纪行 为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。” 2 4 行政处分程序的概念 2 4 1 程序的基本含义 程序的本义是指人的行为的表现形式，也就是指人的行为过程的规 定性。根据马克思主义哲学原理，事物存在的最基本形式是空间和时间， 行为也不例外。因此，对“程序”可以从时间和空间两方面去认识。从 空间方面看，程序可以分解为若干个组成部分，比如“审判”这一行为， 可以分解为受理、调查、庭审、合议、宣判、执行等组成部分。程序的 各个组成部分，成为“步骤”，并以一定的“方式”表现出来。从时间方 面看，程序中的各个程式均占用一定的时间并形成一定的次序。比如种 植行为中，播种、施肥、灌溉、收割均需要占用一定时间，并且有相应 的次序。如果不在一定的时间内播种，或者如果把收获和旌肥的次序颠 倒过来，种植行为就不会达到预期的目的。程序的这些时间因素，称为 “时限”，并受一定“顺序”的拘束。由此可以看到，程序是由步骤、方 式、时限和顺序组成的，是行为的空间因素和时间因素的统一。我们也 可因此把程序定义为，由一定的行为方式、步骤和时间、顺序所构成的 行为过程。 2 4 2 行政程序的基本含义 行政程序的发展，是生产力和民主政治发展的必然结果。资本主义国 家产生以后建立了立法、司法、行政三权分立的政治体制，其中行政是 指国家机构直接进行社会管理的活动。行政活动同样是由程序来完成的， 但是在1 9 世纪以前，行政程序没有引起人们的关注，其原因是生产的社 会化程度不高，社会生活不复杂，国家对社会的管理主要通过司法活动 来进行。1 9 世纪后叶开始，垄断资本逐渐形成，生产趋向于高度社会化， 社会生活也随之变得复杂起来，司法型的国家管理方式无法适应社会的 要求，于是国家管理方式发生了重大变化：一是国家对社会的事后监控 逐渐转向越来越多地进行事先和事中监控。二是为了实行事先和事中监 控，行政权力加强，行政机关的数量增加，对社会生活的干预大大加深 了。 但是，行政权力的加强一方面能够建立和维护新的社会秩序，另一方 面也容易_ 出现行政机关滥用权力、侵一害公民利益、影晌社会效率的问题。 这样，就出现了要求控制行政权力，保证被管理人正当利益，保障行政 民主、公正的需要。要实现这个目的，仍然是司法制度发展过程中采用 的两个老办法：是制庭行政实体珐。、规范公民在行政领域的实体权力 义务；二是制定行政程序法，实行民主公正的行政程序。那么，根据“程 序”的定义，有的行政法专家将“行政程序”定义为，由行政行为的方 式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。它与“程序”概念的区 9 别主要在于，程序是任何行为的表现形式，如民事行为、行政行为、司 法行为等。虽然构成“行政程序”的基本要素符合“程序”的要素标准， 但是“行政程序”专指行政行为的表现形式，其它行为的表现形式都不 能称为“行政程序”而应当称为“民事程序”、“司法程序”等。 2 4 3 行政处分程序的含义及意义 2 4 3 1 行政处分程序的含义 以行政行为的作用对象划分，可以将行政行为划分为内部行政行为和 外部行政行为。在行政系统内部，行政机关对于其内部事务( 包括结构、 编制、人事等) 的管理和监督都属于国家行政管理的范畴，也属于行政 行为。在行政法学上，这类行政行为一般被包括在行政机关组织法、行 政机关编制法、公务员法、行政监察法和审计法中。凡行政机关在执行 公务中对行政机关及内部工作人员作出的行为称为内部行政行为。内部 行政行为通过内部行政程序表现出来。根据行政程序的规范，行政行为 所涉及的对象和范围，行政程序可划分为内部行政程序和外部行政程序。 内部行政程序一般由行政机关自己设置，其中也有一些用法律规范加以 规定，具有法律效力，是行政机关对其内部机构和成员实施行政管理必 须遵循的运作程序。 由此可见，行政处分程序作为内部行政程序，应当属于行政程序范畴， 其构成要素也应符合行政程序的构成要素，即：步骤、方式以及实现这 些步骤、方式的时问和顺序。具体的说，行政处分的步骤，就是指完成 行政处分的若干必经阶段；行政处分的方式就是实旌处分行为的方法和 形式。比如作出一个行政处分决定，需要进行调查、听取当事人陈述、 把决定告之当事人、说明理由等，这些活动就是行为过程中的步骤和行 为方式，整个行政处分行为过程就是由一个接个的步骤和方式联结而 成的。 根据上述内容，本文将行政处分程序定义为，有行政处分权的国家行 政机关，对其违纪的内部公务员实施行政处分行为时，必经的步骤、方 式以及实现这些步骤、方式的时间和顺序。同时，笔者认为行政处分程 序应当纳入到行政程序法范畴之中。 2 4 3 2 行政处分程序法定化的意义 行政处分程序法定化简单地说就是指以法律的形式设定行政处分程 序，规定违反行政处分程序的法律后果及需承担的责任。有人认为行政 1 0 机关系统内的监督，是一种内部职能，只与行政机关的正常运转有关， 内部监督的目的在于调节行政机关内部关系，提高行政效率，严格地说 是其内部的纯组织活动，应当放在组织学、行政管理学的领域里进行研 宄，而不应成为行政法学的研究对象。按照这种观点，行政处分程序作 为行政机关执行内部事务的程序，没有必要将其法律化，而应该给行政 机关在作出行政处分时更大的自由裁量权，程序要求也无须多么严格。 这种看法之所以不妥，其原因在于如下几个方面：从行政机关的角度看， 作出行政处分是遵循严格的法律程序，其一是行政机关行使的权力必须 按照法定的程序进行，行政处分权也是行政权力的一种，当然也要遵循 法定的程序：其二是有利于防止行政机关本身对公务员滥用行政处分权。 从公务人员的角度看，严格的行政处分程序，有利于充分保护公务员的 合法权益不受侵犯。从行政相对人的角度看，行政处分的公正程序，给 其提供了一个具体的监督公务人员行为的渠道和标准。2 虽然，行政处分 的程序可能会因为其本身的特有属性而与其它的法律程序不同，但其严 肃性是不容质疑的，它的制度设计也必须是严谨的、规范的，并由法律 给予以确定。 走出低谷的中国行政法学，转引自应松年主编行政法学新论，中国方正出版社 2 00 4 年1 月第3 版 2 对我国行政处分实施主体设定的理性分析行政法教研室，安子明。 1 1 第三章对我国行政处分具体程序及其存在的问题分析 本章所要研究的内容是，目前我国行政机关对违纪公务员实施行政处 分时都遵循哪些程序以及我目的行政处分程序制度中存在的问题。 3 1目前行政机关作出行政处分所遵循的程序 我们可以按照行政处分程序在整个行政处分行为中所处的时间位置， 把行政处分程序分为事先、事中和事后程序。我国行政机关处理公务员 违纪行为时，一般按下列步骤进行。 初查。初查是指有权作出行政处分决定的机关在正式立案之前，确 认需要调查处理的行为是否符合立案条件，即确认公务员是否有违法违 纪的事实是否存在，性质、情节和危害后果如何，等等。切记捕风捉影， 盲目立案。如果经过调查确认有违法违纪行为应当承担纪律责任，就要 填写立案手续( 以保证行政处分的合法及客观公正) 正式立案，进入调 查程序。如果经过调查，有关机关认定违纪的事实并不存在，或不需要 进行公务员处分的，应撤销案件。这个程序既是机关对公务员负责任的 表现，也可以避免匆忙立案后因证据不足撤案的情形，提高立案正确率。 在整个行政处分程序中，初查属事先程序。 立案。立案是指行政机关对需要调查处理的行为经过初查后，认为 存在违法违纪的事实，经行政机关领导人员批准，决定调查处理的活动。 调查取证。调查取证，是指行政机关依法定权限和程序收集证据， 查清案件事实真相的活动。这里须注意的是，公务员的调查决定机关是 彳亍政处分决定机关，没有行政处分决定权的机关不能任意调查某一个公 务员，只有处分决定机关才能决定是否对某一公务员进行处分。在我国， 般情况下公务员的处分由其任免机关决定，所以公务员处分的调查决 定权一般也由任免机关决定。对公务员调查的内容包括违纪行为的时间、 地点、情节、有关的证据及主客观原因。调查既可以询问违纪公务员本 人，要求其对违纪行为作出说明，也可以询问有关当事人。调查应当做 好记录，形成书面调查报告。 如实告知被调查的公务员，并听取其陈述、申辩。对已调查认定的 事实及拟给予处分的依据告知公务员本人，并听取其陈述、申辩，是程 序合法原则的必然要求，是公正、公开原则的具体表现。行政机关具有 告知当事人的义务，只有行政机关履行了告知的义务，当事人才能对查 明的事实进行陈述和申辩。陈述和申辩是当事人的权利，“兼听则明，偏 听则暗”，办案人员只有充分听取当事人的陈述和申辩，才能保证调查的 事实清楚，处分适当。在过去的有关公务员监督管理的法律法规中，几 乎都没有明确告知程序，如国家公务员暂行条例、行政监察法等， 但是，在刚颁布实施的公务员法中，第5 7 条第2 款规定：“公务员 违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将 调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行 陈述和申辩。”这一规定是我国行政程序法制建设的一大进步。 作出处分决定。作出处分决定，是指经行政机关领导成员集体讨论 后作出给予公务员处分或者撤销案件的决定。经过调查，认定公务员确 有违法违纪行为需要追究责任的，机关应当作出给予该公务员处分的决 定；公务员确有违法违纪行为，但是违法违纪行为符合免于处分条件的， 可以依法作出免于处分的决定；如果公务员没有违法违纪行为的，应当 依法作出撤销案件的决定。如果，行政机关作出的处分决定为“开除”， 那么应当报上级机关备案。县级以下的国家行政机关无权批准对国家公 务员的开除处分。即使违纪国家公务员的任免机关达不到县一级的政府， 也要报县政府批准。 书面通知。行政机关应当对公务员的处分决定以书面的形式通知公 务员本人。书面通知的意义在于保证处分决定的正确执行，也是为了保 护被处分公务员的救济权利。从立案到处分决定书面送达，为整个处分 程序的事l 中程序。1 申述。公务员的申述，是指公务员对涉及个人的处理决定不服时， 向作出处理决定的机关及其上级机关或监察机关要求复查的权利。公务 员对由监察机关直接作出的处分不服的，可以申请复审和复核。申述， 在整个处分程序中属于事后程序。目前在我国，公务员不服行政处分不 张柏林主编中华人民共和。国公务员一法教程，中，国人事出版社、党建读物出版社_ 联合出。版。 ， 1 3 能申请行政复议或者提起行政诉讼，而许多西方行政法发达的国家，如 德国、法国、英国等( 详见第四章) 都为公务员对行政处分不服设定了 司法救济程序。本文认为，按照行政法的发展趋势，将来我国也必将会 在公务员处分制度中设置行政救济或司法救济制度。 3 2我国行政处分程序制度中存在的问题及原因分析 在我国许多法律、行政法规、地方性法规、部门规章以及地方政府 规章中都不同程度的对行政处分程序作出了规定，如公务员法、行 政监察法、行政监察条例、监察机关调查处理政纪案件办法、监察 部关于监察机关直接行使行政处分权的程序问题的通知、福建省关 于福建省各级监察机关直接行使行政处分权程序问题的规定的通知、 河北省关于监察机关直接行使行政处分权程序问题的通知、江苏省人 民政府批转关于省监察厅直接行使行政处分权具体程序的请示的通 知等等。行政监察法作为一部法律，具有较高的效力，许多法规、规 章的制定都以其为依据，因此这就要求该法中各项条文的规定必须更加 严谨且易于理解和便于应用。但是在这部法律中，关于监察程序的规定 却存在着几点不足之处，以至于执法者在实际工作中经常会遇到无所适 从的情况。其主要不足之处在于： 第一，该法第3 4 条中规定：“监察机关作出的重要监察决定和提出 的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上级监察机关同意”报 经两个机关同意，就有可能出现两个机关意见不一致的情况。一旦发生 这种情况，监察机关将无所遵循。如果两个主体都享有同一权力，就应 当对两个主体的权力关系、权力范围予以界定，起码应明确二者发生冲 突时的解决办法。特别是我国行政监察机关与党的纪律检查机关合署办 公以来后，实行一个领导班子、一套工作机构、两个机关名称，独立的 行政监察机关并不存在。实际情况与法律规定的主要差异是：性质上， 行政监察机关并不单纯是行政机关，而是党政机关；隶属关系上，监察 部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责，而是直接向中纪委 常委会负责，地方监察机关直接向地方党的纪委常委会负责，监察机关 的副职领导也不向正职领导负责，而直接向纪委常委会或分管常委负责； 领导权限上，行政监察机关的主要负责人并不能对所在单位的全部行政 监察工作实施领导，只能按照纪委常委的分工负责所分管部门的工作， 对由其他常委分管的行政监察工作不便过问；领导作用上，监察部和地 方各级监察机关自从合署办公以来从未在本系统召开过全国或地方的专 门会议对行政监察工作进行部署，行政监察法关于“国务院监察机关 主管全国的监察工作”的规定未能落到实处；地方监察机关与地方党委、 政府的关系上，行政监察工作已由地方党委直接领导，地方政府不再领 导1 如此一来，监察机关要作出重要监察决定和提出重要监察建议时， 需争得同意的部门恐怕就不止“本级人民政府和上级监察机关”了。这 就会导致行政监察机关在实际工作中难以发挥其应有的作用。 第二，该法第4 0 条规定：“上一级监察机关认为下级监察机关的 监察决定不适当的，可以责成下一级监察机关予以变更或者撤销，必要 时也可以直接作出变更或者撤销的决定。”根据行政监察法，监察机 关作出的监察决定存在两种情况，一般性的监察决定可以由监察机关直 接作出，重要的监察决定由监察机关作出后需报本级人民政府和上一级 监察机关同意。该条规定没有区分监察决定的这两种情况。对于第二种 监察决定即经本级人民政府同意的监察决定，是否可以由上一级监察机 关直接变更或撤销，值得研究，因为它涉及到上一级监察机关同下级人 民政府的关系。但是如果不能变更或者撤销，又对这种监察决定缺少了 一个层面的监督。 第三，该法第3 9 条规定：“对监察决定不服的，可以自收到监察决 定之日起3 0 日内向作出决定的监察机关申请复审，监察机关应当自收到 复审申请之日起3 0 日内作出复审决定”、第4 2 条规定：“对监察建议 有异议的，可以自收到监察建议之日起3 0 日内向作出监察建议的监察机 关提出，监察机关应当自收到异议之日起3 0 日内回复；对回复仍有异议 的，由监察机关提请本级人民政府或者上一级监察机关裁决。”另外，公 务员法第9 0 条觑定公务员对涉及本人韵处分、辞退、免职等人事处理 不服的，可以自知道该人事处理之日起3 0 曰内向原处理机关申请复核。 这几个条款设定的本意是为不服处分的公务员提供一个救济的程序，但 事实上这