（宪法学与行政法学专业论文）完善教育行政执法的对策探讨.pdf

完善教育行政执法的对策探讨 中文提要 完善教育行政执法的对策探讨 中文提要 在我围的部门行政研究中，教育行政研究无疑并非热点。作为教育行政法中一个 重要的问题教育行政执法的理论石井究更是倍受冷落。本文从分析行政执法的 相关理论出发，综合运用比较分析法，历史分析法，案例分析法，法条分析法等多种 方法，结合实践，研究教育行政执法的基本理论：详细地论述了我国教育行政执法中 存在的问题及原因。总体来讲，我国教育行政执法存在着诸如执法主体混乱、执法权 限不清、执法行为不规范、执法监督不力等严重问题。另外，国家教育财政执法在解 决教育公平方面不力所引起的问题也不容忽视。对此，笔者认为，应从健全教育法律 规范体系：优化教育行政执法的合理空间；加强教育行政执法队伍建设；建立健全教 育财政转移支付制度及相应的其他教育财政制度；强化对教育行政执法的检查监督等 几个方面来解决存在的问题，确保教育行政执法的正当、合法，保障国家教育法律规 范得以贯彻实施，为我国教育行政执法的完善提供一些值得参考的意见。 关键词：教育行政执法问题对策 作者：吉盟明 导师：黄学贤教授 a s t u d yo ns t r a t e g yi np e r f e c t i n gt h ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n ta b s t r a c t a s t u d y o n s t r a t e g y i np e r f e c t i n gt h ee d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i v ei a we n f o r c e m e n t a b s t r a c t t h es t u d y u p o ne d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o ni sn o tah e a t e d s u b j e c t t h e t h e o r e t i c a lr e s e a r c ho fe d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n t ，t h o u g h r e g a r d e da sa ni m p o r t a n ti s s u e ，w i t n e s s e s n op r o f o u n dd e v e l o p m e n t t h ep a p e r b e g i n sw i t ht h es t u d yo fb a s i ct h e o r i e so f t h ea d m i n i s t r a t i v el a w ，a n dg i v e sd e t a i l e d a n a l y s e su p o n t h e p r o b l e m se x i s t i n g i nt h ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n ta n dt h ef a c t o r sl e a d i n gt oa b o v ep r o b l e m s t h ep a p e rp o i n t so u t f o l l o w i n g s e v e r ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h i sa r e a ：d e f i n i t i o no fl a we n f o r c e m e n t s u b j e c t ， t h ea u t h o r i t a t i v e p u r v i e wo fl a we n f o r c e m e n t 。t h ec r i t e r i o n i n a p p l i c a t i o n o fl a w e n f o r c e m e n ta n d s u p e r v i s i o n o fi a we n f o r c e m e n t u n f a i re d u c a t i o nf i n a n c i a i d i s t r i b u t i o nd u et ot h en a t i o n a ie d u c a t i o n a lf i n a n c i a lp o l i c yi sa n o t h e ra c u t ei s s u e t h ep a p e rh o l d st h a t ，t os o l v ea l la b o v ep r o b l e m s ，f o l l o w i n gm e t h o d ss h o u l db e a d o p t e d ：f i r s t ，t op e r f e c tt h ee d u c a t i o n a ll e g a lc r i t e r i o ns y s t e m ；s e c o n d t oo p t i m i z e t h er a t i o n a i p u r v i e wo fl h ee d u c a t i o n a ia d m i n i s t r a t i v e i a we n f o r c e m e n t ；t h i r d 。t o i m p r o v e t h ep r o f e s s i o n a ll e v e lo fl a w - e n f o r c i n ge m p l o y e e s ；f o r t h ，t or a t i o n a l i z e e d u c a t i o n a lf i n a n c i a ld i s t r i b u t i o n s y s t e m ；f i f t h ，t o r e i n f o r c e s u p e r v i s i o n o ft h e e d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t t h e s em e t h o d sc a ng u a r a n t e el e g a l e x e c u t i o no fo u rn a t i o n se d u c a t i o n a | a w s k e y w o r d s ：e d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，p r o b l e m m e t h o d w r i t t e nb yj im i n g m i n g s u p e r v i s e db yh u a n g x u e x i a n y 64 5 8 4 0 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声职 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本入承担本 声明的法律责任。 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 期： 期： 完替教育千亍政执法的对策探讨序言 序言 自上世纪8 0 年代以来，随着法制主义的提出和盛行，法律的触角得以在我园教 育领域迅速延伸。教育法律规范的不断发展和完善一方面为解决教育系统合法性危机 提供了答案，。另一方面也为我国立法机关和学者们提出了要在较短的时间内制订出符 合中国国情的完善的教育法体系的繁重任务。与此相对应，无论是我国立法机关的教 育立法，还是学者关于教育立法的理论探讨，都呈现出欣欣向荣的景象。目前，单从 立法的数量上看，教育己成为除了经济以外立法最多的领域。我国教育立法以确保教 育优先发展的战略地位，全面规范教育管理和办学，以及解决教育改革和发展的热点、 难点问题为重点，颁布了一系列的教育法律、行政法规和行政规章，仅就法律而言： 学位条例、义务教育法、教师法、教育法、职业教育法、高等教育法、 民办教育促进法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法等一系列的教育专 门立法和有关教育的立法相继出台。尽管这些法律的规定并非尽善尽美，尽管教育法 体系中还存在着诸如教育经费法、考试法等重要法律的缺席，但从历时和共时 的比较而言，我国已初步形成有中国特色的教育法体系基本框架却是不争的事实。同 样，我国教育法学界对教育立法的研究也如火如荼的展开。 恰与这种热闹的情形相反，有关教育法制工作的另一重要的环节教育执法问 题的研究，特别是从行政法学基本理论的高度系统地对教育行政执法问题的研究却相 当的冷清，尽管并非无人涉及。2 而教育学界对教育执法的问题也确有所论及，但他们 是从教育行政管理的角度来进行的，在行政法学界对教育行政执法的专门研究的鲜有 涉及。之所以如此，笔者认为主要有以下原因：第一，在西方，被科尔曼称之为“第 二次转换”3 的教育国家化所引起的国家权力在原本为社会控制的教育的领域的扩张， 令人们是如此的不安，以至于如何制定出良好的法律来对其进行控制这一问题吸引了 绝大多数学者绝大部分的精力，而对教育法律的执行却无暇顾及，这就是使我国学者 1 i n ab i r c h l n g or i c h t e r c o m p a r a t i v es c h o o ll a w ，p e r g a m o np r e s s ，1 9 9 0 ，p 3 5 0 2 如1 9 9 9 年湖北郧阳师范学院成立以汤成雄为首的教育行政执法课题组，其研究成果谈谈提高教育行政执 法水平若干措施发表在 郧阳师范学院学报1 9 9 9 年第2 期。 3 c o l e m a n 1 s 。t h es t r u g g l ef o r c o n t r o lo f e d u c a t i o n ，e d u c a t i o na n ds o c i a lp o l i c y ：l 0 c “c o n t r o lo f e d u c a t i o n 1 9 7 0 ，p 6 4 。 1 堂墼! 堑堕垫苎堕堕鉴堡塑 壁童 对这一问题的研究上失去了参照，再加上我国所要完成的在较短的时间内制定适宜中 国国情的完善的教育法体系的任务，学者们更无暇顾及教育行政执法的研究了：第二， 存在这样一种思想，即认为中国法制建设关键在于快立法，立好法。只要制定了良好 的法律，行政的传输带就会自动生产出良好的法治产品；第三，认为尽管教育法律的 规定存在缺陷，而这些缺陷很难从法律规范的简单分析中去发现，尽管教育执法可能 会有这样那样的问题，但作为教育行政执法者的行政机关同时具有教育和法律两方面 的知识，是这7 问题的专家，最具发言权，在法制责任的制约下，他们会积极找出问 题，并努力通过改善执法，以实现教育法的目的。 然而，在笔者看来，这些原因要么不合适宜，要么本身存在错误。针对第一个原 因而占，在我们国家尚未建立起基本的教育法体系之前，从某种意义上而占是成立的， 但在当前的中国，教育法领域的研究应有个新的大的转向：即从以教育立法研究为 主转向以教育执法的研究为主。这一转向并非人为臆想的结果，而是实践的客观要求， 轰轰烈烈的立法过后必然要求我们关注法律的实施。否则，再良好的法律也只能是标 签性的。第二个原因的前提是错误的，行政并非仅仅是传输带，教育行政执法行为本 身亦体现着执法者的能动性。在法律规定具有概括性、模糊性的情形下，这一特质更 加明显。如我国教育行政处罚暂行实施办法第1 0 条规定：“具有下列情形之一的 单位或个人，由教育行政部门对直接责任人员给予警告、一千元以下的罚款，或者由 教育行政部门建议有关部门对责任人员给予行政处分：”在此，教育行政部门给 予行政相对人的处罚的种类，罚款的数额都具有选择权，我们称之为自由裁量行政。 对于此类行政行为，如果仅从立法上规制，是很难达到立法目的的。缺少执法理论的 研究，很难保证执法不背离立法的本意。第三个原因的前提是正确的，但结论是错误 的。一是因为我国教育系统的公务员的整体水平并不如想象的那样乐观，如同其他领 域的公务员一样，他们往往是既不是教育理论的专家，又缺乏教育法律知识，所以将 发现现行法律中的缺陷和执法中的问题以及为解决这些问题提供良好对策的希望完 全寄托在教育行政机关的身上，是不现实的；二是因为正是由于对负担法制责任的恐 惧，再加上维护自身利益的动机，作为教育执法者的行政机关常常会在发现问题的时 候故意掩盖问题，否定执法中的缺陷。 由此，笔者在本文的论证中综合运用比较分析法，历史分析法，案例分析法，法 2 完善教育行政执法的对策探讨序言 条分析法等多种分析方法对教育行政执法的相关问题进行研究。旨在完成这样的两种 任务：一是以行政法学的基本理论为依托，在分析行政执法的基本理论的基础上研究 教冉行政执法，作出教育法领域研究视角转换的一种尝试；二是本文的主要目的，即 通过结合教育行政执法的实际，找出我国教育行政执法中存在的主要问题，并提出解 决这些问题的对策。 完鲁教育行政执法的对策探讨 、教育行政执法的概念及特征 一、教育行政执法的概念及特征 三权分立国家理论将国家的职能划分为立法职能、行政职能和司法职能，并分别 设立立法机关、行政机关、司法机关来行使。作为三者之一的行政职能在整体上是执 行性的，即将立法机关制定的法律实践到具体实际中去，我们称之为行政执法。行政 执法在一个国家的行政管理体制中又因行政管理的领域不同而分为不同的执法领域。 教育行政执法是国家的一种专门的行政执法，是国家行政执法的重要组成部分。 ( 一) 教育行政执法的概念 虽然从整体上而占，行政的职能主要在于执行法律，但对于何谓行政执法这一概 念的明确含义在行政法学界和行政实务界都没有达成共识。甚至对于这一概念的用语 亦存在争论，如中国大百科全书教育卷中称类似的行为为“行政执行”。另外 在诸如行政执法的主体，行政执法行为的性质界定，行政执法的范围及种类等基本问 题上，学者们各执一词并没有形成一致的意见。行政执法概念的明确化需要对这些问 题作进一步的回答。笔者认为：l 、随着我国行政法治的完善，行政执法的主体已不 再局限于单纯的作为国家权力机关执行机关的行政机关，法定条件下的行政授权和行 政委托的兴起和发展，使得一些非行政机关在某种特定的条件下成为执法者：行政授 权使非行政机关获得了法定的行政职权，从而取得行政执法的权限：而行政委托使非 行政机关客观上行使了原本应由行政机关行使的执法职能，并且，关于行政授权和行 政委托己不限于学者的研究视野，我国现行许多法律规定都将其法律化了。如中华 人民共和国行政处罚法第1 7 条规定：“法律、法规授权的具体管理公共事务职能的 组织可以在法定的授权的范围内实施行政处罚。”第1 8 条规定：“行政机关依照法律、 法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定的条件的组织 实施行政处罚。”在此种情形下，坚持行政执法的主体只能是行政机关的观点已与时 代的发展不合拍的了；2 、关于行政执法的性质界定，存在两种截然不同的观点。一 种观点认为：行政执法既包括具体行政行为，又包括抽象行政行为：另一种观点认为： 行政执法仅指具体行政行为，而不包括抽象行政行为。笔者原则上同意前一种观点， 之所以说原则上同意，是指，前一种观点将抽象行政行为不加区分。一概揽入行政执 4 完善教育行政执法的对蘸探讨 、教育行政执法的概念及特征 法的理解是不科学的。实际上，把所谓的抽象行政行为细化之后，可以分为创设性的 抽象行政行为和执行性的抽象行政行为。以行政立法这一抽象行政行为的高级形态为 例，可以分为创设性行政立法和执行性行政立法，二者最大的区别在于创设性行政立 法在法定机关通过法定程序的授权后，可以为公民创设新的行为规范，为公民创设新 的权利义务，存本质上是国家立法权的一种特殊的行使方式；而执行性行政立法的职 权直接来源于行政机关的职责，其不得为公民创设新的权利义务，在一般情况下表现 为，执行法律的规定而制定实施细则，在本质上是执行性的，是国家行政权的一种特 殊的行使方式。所以，只有执行性的抽象行政行为才是执法行为，创设性的抽象行政 行为是立法行为，并不能简单地将具体行政行为加上抽象行政行为直接同行政执法等 同起来；3 、一些学者人为地将行政行为区分为内部行政行为和外部行政行为，并将 前者归入行政管理学研究的范围，从而将行政法学对其应有的关注拒之门外，表现对 执法问题的研究上，就是把研究的视野主要放在对外部执法问题之上，而对行政机关 内部适用法律、法规的活动不加注意。但我们注意到关于内部行政行为和外部行政行 为的“内部”和“外部”之分只是相对而言的，并没有一个清晰的、明确的界限，即 便行政机关的内部行为也可能在很大程度上影响到相对人的权利义务。如：行政机关 关于内部时间程序的执行就可以决定行政相对人的权利义务得以实现的时问并且， 作为法治完善的一个表现，就是法治的环境中不允许存在法律的真空，在法律对内部 行政行为加以规范的情形下，必然产生内部行政执法，应将其纳入执法研究的视野是 不言而喻的；4 、行政执法中应包括行政裁决行为。有些学者认为：行政机关依照其 法定职权所进行的行政复议。行政仲裁，行政调解等行为是一种准司法性质的行为， 应为司法行为，而不是执法行为。笔者认为，尽管该类行为具有一定的司法性质，但 其与司法行为最大的不同在于实施的主体是国家的行政机关，而非司法机关，其是行 政机关在行使其职权的过程中适用法律、执行法律的行为。这种行政权力的司法化只 是行政机关运用司法的行为方式来执行法律的一种表现形式，这种行为的结果往往是 不具有最终性的，其还需要接受国家司法机关的司法裁量和判决。因此，从本质上讲 应属执法行为，为执法行为的一种。 笔者之所以颇费笔墨论述行政执法的般理论，在于教育行政作为国家行政的一 个专门部门，教育行政执法作为行政执法的一个子系，其概念的界定和廓清是建立在 e 完善教育行政执法的对策探讨 、教育行政执法的概念及特征 行政执法一般理论的基础之上的。基于以上论述，笔者认为，可以给教育行政执法作 以下定义：所谓教育行政执法是指国家行政机关，法律、法规授权的组织或个人，受 委托的社会组织或个人等依法具有教育行政执法职能或行使教育行政执法职能的机 关、组织和个人依照法定的程序执行或适用教育法律规范的活动。( 包括为执行教育 法律规范而制定实旅性细则的活动，教育相关主体作出的直接影响相对人权利义务的 教育具体行政行为的执法活动，教育行政执法主体内部适用教育法律规范的活动，以 及教育行政执法主体依照法定的职权所进行的行政裁决活动等) 。 ( 二) 教育行政执法的特征 教育行政执法作为国家行政执法在教育领域的表现，当然具有一般行政执法所共 有的特征。教育行政执法同一般行政执法共有的特征表现以下四个方面：1 、执法目 的的法定性，即教育行政执法的目的在于落实教育法律规范；2 、执法手段具有法定 性，即教育行政执法所采取的执法手段必须具有法律规定的依据，不能法外执法。原 国家教育委员会1 9 9 5 年8 月1 8 日发布的关于实施 若干问 题的意见之( 三) 规定：“各级教育行政部门要适应全面依法治教的需要，进一步 转变职能，加强教育法制工作。要从过去依靠行政手段逐步转移到主要依靠法律手段 管理教育，依法行政，提高宏观管理水平，维护教育法律关系主体的合法权益。”；3 、 执法程序的法定性，即教育行政执法必须遵循法定的程序；4 、执法的执行性和非创 设性，即教育行政执法在于执行教育法律规范，不得为教育行政相对人创设具有新的 权利义务的普适性规范。总之，教育行政执法必须依法进行，其职权必须依靠法律来 保证，其行为受到法律的约束。不能以言代法，以权压法，要真正做到依法重教，依 法治教，依法保教。 同时，作为整个国家行政执法的一个特殊领域，教育行政执法亦具有其特殊的、 有别于其他行政执法的特征，主要表现在： l 、教育行政执法具有专门性。 教育行政执法是国家行政权在教育领域执行教育法律规范的执法行为，其既不周 于国家从国务院到地方各级人民政府等一级政府的“一般行政”或“普通行政”( 不 同之处在于：“一般行政”或“普通行政”是一级政府在整个国家行政管理领域的全 局性的执法：而教育行政执法仅是在教育领域的执法) ；也不同于其他诸如卫生、环 6 完普教育行政执法的对策探讨 一、教育行政执法的概念及特征 境、财政、金融等专门领域的部门行政执法( 不同之处在于两个方面：一是执法的主 要主体不同，教育行政执法的主要执法主体是教育行政机关，而其他专门领域的行政 执法的主体是各自相对应的专门行政部门；二是执法的内容不同，教育行政执法的内 容是教育法律规范，而其他专门领域的执法内容是各自对应的法律规范) 。 2 、教育行政执法主体的多元性。 教育行政执法的主体是以教育行政机关为主，多方合作为辅的多元执法主体结 构。 “就法律地位而言，教育行政机关是国家权力机关和一级人民政府的执行机关， 担负着管理各类教育的职能。”4 教育行政机关是我国教育行政执法的主要主体。同时， 从国务院到地方各级人民政府也担负着教育行政执法的法定职责。教育法第1 4 条 规定：“国务院和地方各级人民政府根据分工管理，分工负责的原则，领导和管理教 育工作。中等及中等以下的教育在国务院的领导下，由地方人民政府管理。高等教育 由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。”我国教育行政组织处于“条”和“块” 的共同管理之下，即教育行政业务接受从中央行政机关到地方教育行政机关这样一种 “条”的管理，与此同时，各级教育行政机关作为同级政府的组成部门，还接受同级 政府的“块”的管理。据此，教育行政组织系统可以分为两个线索：一是国家教育部 通过地方各级人民政府教育职能部门来管理社会教育事业；二是国家教育部通过中央 业务部委的教育主管机构并会同各地教育行政机构来共同管理对口系统内部企事业 单位的教育事业。 此种关系就构成了在教育行政执法上的以教育行政机关为主，并与其他部门相互 合作为辅的多元执法主体结构。 我们注意到，在我国现行的国家权力体系中，享有和履行国家教育职能的部门并 不限于此，仅就中央一级的国家权力体系中，享有或履行国家教育职能的组织就有以 下七个：1 、全国人民代表大会常务委员会教科文卫组织；2 、国务院；3 、教育部； 4 、全国教育规划委员会( 国务院有关部委常设的联席会议组织) ：5 、全国高等教育 自学考试委员会( 国务院有关部委、人民团体和军队负责人及部分高校校长、专家组 成) ；6 、全国高等学校招生委员会；7 、学位委员会。其中除全国人民代表大会常务 4 周在人、魏所康主编：教育行政学) 南京师范大学1 9 9 7 年版第1 5 3 页 7 完善教育行政执法的对策探讨 一、教育行政执法的概念及特征 委员会教科文卫组织外，其他六个组织都在不同的程度上形式行使着或部分行使着教 育行政执法的职能。另外一种特殊情形表现为，在教育法律规范作出特殊规定时，教 育行政机关以外的其他专门的行政部门亦成为执行教育法律规范的主体，履行教育行 政执法的职责。如，1 9 9 0 年颁布的学校卫生工作条例第4 条规定：“教育行政部 门负责学校卫生工作的行政管理。卫生行政部门负责对学校卫生工作的监督指导。” 第2 l 条第2 款规定：“经本地卫生行政部门批准，可以成立区域性的中小学卫生保健 机构。”第2 8 条3 0 条则更进一步规定了卫生行政部门对学校卫生工作监督的职 能。在此，我们又一次看到了教育行政执法主体的合作性和多元性。当然，此种情形 只限于教育法律规范作出规定的情况下，并且，还应在该专门行政机关的法定职权的 范围内进行。否则，则构成行政越权。 此外，教育行政执法的主体还随着我们前面所提到的行政授权和行政委托而扩 展。教育行政授权产生一种新的教育行政执法主体法律、法规授权的组织。法律、 法规授权的组织既可以是国家其他行政机关，亦可以是其他社会组织。前一种情形我 们称之为内部行政授权，后一种我们称之为外部行政授权。第一种情形在我国是很普 遍的，针对第二种情形，在我国的有关教育法律规范中和教育行政执法实践中也存在 着实例。如学校这一主要的教育组织就经常成为被授权的组织。从而成为教育行政执 法的主体。中华人民共和国学位条例( 1 9 8 0 年2 月2 1 日第五届全国人民代表大会 常务委员会第十三次会议通过) 第1 1 条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校 授予。硕士、博士学位由国务院授权的高等学校或科学研究机构授予。”学位条例 在此通过国务院将授予学士学位的教育行政执法权授予了高等学校，将授予硕士学 位、博士学位的教育行政权执法权授予了高等学校或科学研究机构。使原本没有行政 执法职权的学校、科学研究机构成为了新的不同于教育行政机关的教育行政执法的主 体。再如我国教育法第2 8 条，高等教育法第4 l 条都规定了高校对受教育者 有实施处分的法定职权，而1 9 9 0 年颁布的普通高等学校学生管理规定第5 章具 体规定了高校处分规则，将处分分为警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学、 开除学籍六种罚则，可以说前四种法则并不影响学生的受教育权，从大学自治的角度 看，高校是有权自主作出的；而后两种罚则直接影响到作为宪法基本权利的学生的受 教育权( 且不论用规章的形式对其作出规定是否合法) ，应属教育行政执法的内容， r 完善教育行政执法的对簟探讨 一、教育行政执法的概念及特征 高校是因法律的授权而取得对该项行政执法行为的执法权，并不能从学校的自主、自 治来自动推出。并且“高校对学生处分权是基于公法上的规定，而不是基于意识自治 的平等契约关系，是一种具有公共管理性质的准公共权力。因此处分行为而产生的法 律关系，可以视为一种准行政法律关系。”5 而教育行政委托则产生一种新的教育行政 执法的执行主体委托的组织或个人。其园教育行政委托而取得了教育行政执法的 执行权，虽然其本身并不具有法定的执法权。如教育行政处罚暂行实施办法( 1 9 9 8 年3 月6 同国家教育委员会发布) 第1 条第2 款规定：“教育行政部门可以委托符合 中华人民共和国行政处罚法第十九条规定的组织实施行政处罚。”；另外，“行政 执法主体的范围比行政主体的范围更要广泛一些，行政执法主体不仅表现为组织，在 委托的情况下也可以表现为个人。”6 3 、教育行政执法对象的特殊性。 教育行政执法的对象为国家各类教育事业和教育、教学机构、受教育者以及其他 享有教育法律规范规定的权利义务的组织和个人。教育这一被岸根卓郎称之为“上一 代向着下一代的文化同化和社会同化的人类最高行为”7 的事业，尽管在近代以来被国 家以腓特烈大帝式的“至高无上的控制”。8 但其自身的特殊性，仍使得国家权力的进 入局限于两大方面：一是提供财政支持：二是对教育质量的控制。就教育内部而言， 是以知识而非根据人数或少数服从多数的原则或马克思韦伯式科层官僚机构的 权威为基础。在此，赢得赞成的问题，不是投票或靠国家权力的强制所能取得， 而是意见一致的结果，9 再加上作为相对人的大部分对象( 教育工作者、教育机构) 同 时也是有关教育问题的专业人员。这就决定了教育行政执法不同于一般执法的三个特 点：一是教育行政执法要以教育的内在特点为基石，合理界定行政执法权的界限，防 止教育行政权不当介入教育自身所在的领域；二是教育行政执法过程中，应更多地注 重民主原则，广泛听取作为相对人的教育工作者、教育机构的意见和建议，形成执法 者和相对人的良性互动，“社会主义教育管理的基本原则之一，是将教育工作者视为 5 程雁雷：审视高校处分权载南方周末2 0 0 3 年1 2 月1 8 日，a 7 版。 6 文正邦主编；法治政府的建构依法行政理论与实践研究 ，法律出版社2 0 0 1 年版t 第4 0 7 页。 7 【日l 岸根卓郎著、何鉴译：我们的教育观真、善、荑一体化教育，南京大学出版社1 9 9 9 年版， 第2 页。 。【美】艾萨克康德尔著、王承绪译：教育新时代比较研究，人民教育出版社2 0 0 1 年舨，第2 0 7 页 9 【美】约翰r 布鲁贝克：高等教育哲学 中译本浙江教育出版杜2 0 0 1 年版第2 9 页 9 完善教育行政执法的对策探讨 、教育行政执法的概念及特征 单位的主人，尊重他们参与各项管理的民主权利。”三是对教育行政执法的工作人员 提出了更高的要求，其应同时是有关教育法律的专家，又是教育的专家，只有这种个 人专业知识的权力和科层的权威相结合，才能使相对人心服口服。盖茨甚至认为教育 行政执法人员光靠法定的职权来领导是不够的，应与其他( 诸如知识的力量) 并重。 “换句话说，教育行政执法者权威的取得，在一定程度上与法官的权威相似，二一者都 来自于专门学识。 ，。壤明远： 教育管理词典上海教育出版社1 9 8 9 年版，第2 0 页 ”周在人、魏所康主编：教育行致学) 南京师范大学1 9 9 7 年版，第1 5 页 1 0 完善教育行政执法的对策探讨 二、我国教育行政执法存在的问题及原因分析 二、我国教育行政执法存在的问题及原因分析 近二十年来我陶教育法制的发展，尽管绝大部分集中在教育立法的领域，却存客 观上推动了教育行政执法者的依法执法，为教育行政执法提供了良好的环境，如同其 他执法领域一样，在基本结束了无法可依的年代以后的教育行政执法也取得了一定的 发展：教育立法的发展为教育行政执法提供了法律依据，使原本随心所欲或至今仍试 图游离于束缚之外的教育行政受到了法律的约束，结束了我国教育行政领域无法可依 的历史：初步建立了教育行政执法的组织，“培养了教育行政执法人员，为实现教育 行政执法的任务提供了一定的组织的保证和人员的保证；越来越多的教育行政执法者 认识到依法治教的重要性，教育行政执法的水平和执法技术不断提高；教育行政执法 的实施客观上促进了我国教育事业的发展；加强了对教育行政执法行为的监督，初步 形成了国家监督( 教育督导、教育行政诉讼) ，社会监督( 新闻舆论) 和公民个人监 督( 公民的有关教育的批评、建议权等) 相结合的监督体系，保障和促进了教育行政 执法的依法行政。在歌功颂德之后，笔者下文转入对我国教育行政执法中存在的问题 及其原因作细致的分析。从其运作过程来看，教育行政执法共分为三个环节：确定教 育行政执法的主体及其职能是首要的环节：教育行政执法是中间环节：教育行政执法 监督是第三个环节。“本文在分析我国教育行政执法中存在的问题时，以此三个环节 为线索，先从总体上论述。 ( 一) 执法主体混乱 前文我们提到我国教育行政执法的主体具有多元性。但这并不意味这各种、各级 教育行政执法主体职权的模糊性，相反，各种、各级教育行政执法主体的执法地位和 职权都必须在相关教育法律规范的明确下进行，否则，就构成行政越权。而正是在此 问题上，我国教育行政执法主体的明确性存在缺陷：教育行政执法主体不明，职权交 错冲突，教育行政授权、教育行政委托不当。特别是授权、委托不当。就授权而言， - z 关卡我国教育行政组织的发展和演进，可参见周在人、魏所康主编教育行政学南京师范大学1 9 9 7 年版第 3 9 4 9 页。 8 蔡红：建立完善的敦育行政执法体系教育行政执法的几个基本闯题探讨，载华中师范大学学报t 9 9 8 年专辑。 1 l 完善教育行政执法的对策探讨 二、我国教育行政执法存在的问题及原嘲分析 问题集中表现在四个方面：一是授权的主体不合法，根据授权的行政法基本理念，作 为教育行政执法授权的主体只能是全国人民代表大会及其常务委员会，国务院和其有 地方性法规制定权的省级、市级的地方人民代表大会及其常务委员会，而现实实践中， 从中央到地方各级人大，甚至各级人民政府都成了授权的主体，这就造成大量的非行 政主体介入到行政执法的过程中来；二是非通过法律、法规的形式，而是通过规章、 甚至规章以下的规范性文件的形式进行授权，其在某种程度上是也由第一种问题决定 的：三是被授权的组织超越授权的范围或不恰当的行使职权；四是被授权的组织行使 被授予的职权时得不到有效的监督。就委托而占，亦存在以下四个方面的问题：一是 教育行政机关把应由自己行使的权力转交下级或无权委托而擅自委托，委托过多过 滥；二是委托的手续不规范，受委托的组织不符合法定的条件；三是受委托的组织超 出委托的范围或不当行使执法权；四是受委托的组织行使执法权受不到有效的监督， 产生问题后，由于委托的性质不明，相互推诿责任。 教育行政执法主体的不规范引起的纠纷在“叶训祥不服福清市人事局辞退教师决 定案”“中体现得十分充分。原告叶训祥，1 9 9 2 年7 月至1 9 9 9 年1 2 月被福清市教育 局聘任为福清市音西学区洋埔小学教师，属事业单位的专业技术人员。1 9 9 8 年，福清 市音西学区考核小组在教师职称考评中叶训祥被评为合格教师。同年，叶训祥因犯挪 用公款罪被福清市人民法院判决免于刑事处分。福清市人事局以叶训祥被法院判决免 于刑事处分，要求音西学区将评审结果改为不合格教师。1 9 9 9 年4 月2 6f | ，福清市 人事局以叶训祥挪用公款罪被法院判决免于刑事处分且1 9 9 8 年度考核中被评定为 不合格为由，根据国家公务员辞职辞退暂行规定和福州市人事局榕人行( 1 9 9 5 ) 3 9 号文件的有关规定，作出关于辞退叶训祥同志的通知。1 9 9 9 年7 月2 1 日，福 清市监察局作出监察建议书，建议福清市教育局给予时训祥行政降级处分。时训 祥不服福清市人事局辞退处理决定，向福清市人民法院提起诉讼。 这里就涉及到教育行政执法主体的资格问题。通过分析此案，我们可以看出：第 一，尽管中华人民共和国教师法第3 7 条明确规定了有权对本案原告作出处分或 解聘的执法主体是教师所在的学校、其他教育机构或者教育行政部门，可以说辞退教 “参见最高人民法院中国商用法学研究所缩：人民法院案例选2 0 t 7 1 年第3 辑，人民法院出版社，第3 6 9 - 3 7 6 页 1 2 完善教育行政执法的对策探讨 二、我国教育行政执法存在的问题及原因分析 师这一教育行政执法的主体在法律的规定上是明确的，但在本案中却由被告( 福清市 人事局) 履行了这一执法职权。所以，即便是在法律作出明确规定的情形下，在执法 中还是会产生权力的冲突和混乱，这从反面证明了我们研究教育行政执法问题的重要 性：第二，本案被告( 福清市人事局) 作出关于辞退叶训l 祥同志的通知书的职权 是依据福清市人民政府制定的福清市人事局职能配置、内殴机构和人员编制方案， 该方案赋予了福清市人事局依法承担国家机关、事业单位工作人员的考核、奖励、 辞职、辞退以及人事争议仲裁等工作。其中内涵了对作为事业单位工作人员的教师的 辞退职权。而针对辞退教师职权这一教育行政执法职权的授予，本案中的授权主体福 清市人民政府是不合法的，因为福清市既不是省会所在地的市，也不是国务院批准的 较大的市，退一步来讲即便是符合前两个条件之一，也不是合法的授权主体，正基于 此，其为授权所制定的方案既不是法律，也不是法规，而是规章以下的规范性文 件。所以，其授权是不合法的，福清市人事局并不能因此成为教育行政执法的合法主 体，不能行使辞退教师的执法权：第三，福清市人民政府的福清市人事局职能配置、 内设机构和人员编制方案中内涵的关于福清市人事局有权辞退教师的规定，直接同 中华人民共和国教师法第3 7 条的规定相冲突，应为无效。然而，正是依据该方 案的规定，福清市人事局取代了教育行政部门成了本案中的教育行政执法者，造成 了执法职权的冲突，而对于这种执法权冲突的孰是孰非，尽管我国教师法规定的 十分明确，但在实践中执法者“往往不能分清法规性规范性文件和非法规性规范性文 件。”“甚至本案的第一审人民法院都作出了错误的判决，认为福清市人事局对原告作 出的辞退决定是依照市政府赋予的职责，没有超越职权，这进一步说明了教育执法主 体的混乱；第四，针对中华人民共和国教师法第3 7 条的规定，教师有下列情形 之一的，由学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或解聘一一。在 此，对行使辞退教师这一执法任务的主体规定了两种：一是教师所在的学校或其他教 育机构：二是教育行政部门。那么就本案而言，具体谁为合法的教育行政执法主体， 其语焉不详，如果在此两种主体的职权产生争议，如何处理也不得丽知。此种法律规 定的模糊性也造成了教育行政执法主体的混乱和职权冲突。 教育行政执法主体的混乱，除源于法律规定的模糊性，授权和委托的不当以外， 5 刘光：山东行政执法中存在的问题艘对策研究，载中共济南市社会主义学院学报2 0 0 2 年第2 期t 1 3 完善教育行政执法的对策探讨 二、我国教育行政执法存在的问题及原凶分析 教育行政执法主体对一些教育行政执法行为的认识不请，从而在该由其履行职权时认 为自己不是合法的执法主体，自动放弃行使职权。我们前文提到，原国家教育委员会 于1 9 9 0 年颁布的普通高等学校学生管理规定第5 章设定了高校的处分规则，把 对学生的处分分成：警告、严重警告、记过、留校查看、勒令退学、开除学籍等六种 罚则，其中，后两种罚则直接影响到学z 卜的受教育权。学校在实施这两种处分权时所 行使的应是教育行政执法权，学校在实施该类行为时的主体地位应是法律、法规授权 的组织，也就是说学校此时是教育行政执法主体，其实施的行为是教育行政执法行为。 对此种行为不服提起的诉讼是行政诉讼，而不是民事诉讼。”既然如此，那么关于作 为此种行政行为的相对人的学生不服学校这一教育行政执法行为而提请行政复议的 合法性也就不证自明了，那么作为教育行政复议的执法主体和高校主管部门的教育行 政机关是此类案件的教育行政复议主管机关同样是不言而喻的了。然而，在实践中， 一些教育行政机关并不认为自己是这一教育行政执法的合法主体。此种情形在“郑文 滔诉广东省农工商职业技术学院勒令退学一案”中，表现得尤为明显。2 0 0 3 年4 月 9f j ，广东农工商职业技术学院增城分教点英语系2 0 0 0 级学生郑文滔被勒令退学。理 由是：“追打老师”，依据是学校制定的关于学生宿舍安全管理规定。我们且不论 该案的事实为何和学校的规定是否合法。仅就郑文滔被处于勒令退学的处分后救济问 题进行讨论。根据上文的论述，广东农工商职业技术学院在作出该处分决定时其主体 性质应为法律、法规授权的组织( 我国教育法、高等教育法以及普通高等学 校学生管理规定都赋予了学校勒令学生退学的权力) ，从而应为行政主体，其行为 应为行政执法行为，对行政主体的涉及教育权的行政执法行为不服，根据我国行政 复议法的相关规定，可以提起行政复议。本案中应作为教育行政复议执法机关的广 东省教育厅以“这是学校的内部事务，学校管理有很大的自主劝，我们不能干涉”为 由六次拒绝郑文滔的请求，广东省教育厅的一位官员在谈到郑文滔的遭遇时也说：“我 们只能从中协调，而不能代替学校作出决定。”可以看出，作为本案复议义务机关的 广东省教育厅对学校的行为性质认定不清，因而没有履行自身的职权。在此种情况下， “如郑文滔诉广东农工商职业技术学院勒令退学案，法院作为行政诉讼受理并作出了有利于原告的判决。 ”关注学生申诉权，载南方周末2 0 0 3 年2 0 0 3 年1 2 月1 8 日a 7 版。 ”舄 ：弓 。 1 9 同上引。 1 4 完善教育行政执法的对簸探讨 二、我国教育行政执法存在的问题及原因分析 郑文滔只能依法提起行政诉讼，付出了比较高的成本。而可以说，从一定程度上，正 是因为广东省教育厅对本案中学校的行为认识不清，阻止了教育行政权的介入，使得 相对人最后落得“胜而无用”“。的境地。 ( 二) 执法权限不清 此观点似乎同卜一节所讲的内容存在冲突。其实，我们在仔细分析后会发现，二 者有着很大的不同：在上节关于教育行政执法主体混乱的论述，实际上隐含的是这样 一个问题，即因行政执法主体混乱从而导致教育行政执法主体之间职权界限不清，职 责含混，是论述教育行政主体之间的职权问题，范围局限在教育行政职权之内：而在 本节中，则重在讨论教育行政主体的教育行政职权同学校的自主管理权之间的界限问 题。教育的特性”决定了作为教育权享有者的教育机构( 包括学校和其他教育机构) 应当具有自主办学的权利，同时作为社会组织的一种，其还应保留有自我发展，自我 完善的能力。国家教育行政权在教育领域的进入是应有一定的界限的。国家对教育的 过度介入不仅会因为违反教育的特性而使在该领域的努力成为徒劳，更重要的是对教 育本身带来很大的伤害。笔者认为在教育行政执法权和学校事务之间关系的问题上， 我国的教育行政执法正是不该管的抢着管，该管的没管好。如：针对于学校作为教育 行政执法主体行使教育行政执法权的行为监督不力，而对真正应由学校自主、自治的 领域如学校的专业课程设置、招生、教师职务聘任、派遣出国人员研修以及基本建设 等方面的事务进行严格的计划控制和直接管理“，过度干预。 当前我国教育领域存在着一种普遍的“泛行政化”的倾向。“和世界大学相比， 中国大学的问题和处境仍然是十分独特的，计划体制、官僚本位的弊端和政府的 挤压依然存在。”学校不是或不完全是真正意义上的教育机构，而是行政体系在各级 各类教育机构中的延伸，形成了单一的按行政机构规则行为的运行机制。可以说对行 政体系的依附性，缺乏独立自主构成了学校的致命缺陷