（环境与资源保护法学专业论文）我国医疗废物管理法律制度研究.pdf

摘要 中国在改革开放以后，随着经济的加快发展，环境问题日益突出。医疗废物 管理也日益成为社会关注的一个话题。医疗废物管理法律法规是国家为了从根本 上有效地解决医疗废物问题而制定的废物管理政策目标和为实现目标所规定的 措施、程序、方法等各种法律规范。我国于2 0 0 3 年6 月出台了医疗废物管理 条例，但还存在很多不足之处需要完善。针对医疗废物管理中出现的一些问题， 有必要对其进行理论上的探讨。本文研究目的在于通过分析我国医疗废物管理立 法的基本架构和基本原则，发现我国医疗废物管理法律制度的缺陷并探讨制定法 律法规的方向及更加科学的法律制度，这对我国医疗废物管理法律法规的完善具 有重要意义。 本文分五个部分。 第一部分，导论。提出医疗废物对环境的影响和挑战，指出我国面前在医疗 废物管理中的缺失。介绍理论界对此领域的研究现状提出本文的理论目标和结 构。 第二部分，医疗废物管理法律制度界说。这部分探讨了医疗废物的概念、特 点及分类，分析了医疗废物管理和法律医疗废物管理法律制度的概念。在此基础 上，分析了国外医疗废物管理的立法概况以及对我国相关立法的启示。 第三部分，分析我国医疗废物管理法律制度的现状。探讨我国医疗废物管理 立法的基本架构，提出全面贯彻“减量化、资源化、无害化”三原则，探讨我国 医疗废物法律制度的缺陷，发现不足并探讨发展方向。 第四部分，完善我国医疗废物管理法律制度。根据我国目前医疗废物管理法 律制度立法和执行过程中出现的问题，借鉴国外经验，提出进一步的发展方案， 探讨制定既适合我国国情的又反映国际化发展趋势的法律制度。( 1 ) 分类回收法 律制度：应建立生产者负责回收法律制度。( 2 ) 集中处置法律制度：严格执行经 营许可证制度，配套执行医疗废物申报登记制度，实现医疗废物处置产业化。( 3 ) 处置收费法律制度：提出我国目前适合按床位收费，并对具体价位及调整浮动进 行探讨。( 4 ) 法律责任：提出建立完备的医疗废物法律责任体系，建议引入惩罚 性赔偿法律制度。 最后一部分，结浯。完备的法律制度需要更高效益的法律机制。建议建立和 完善医疗废物处置市场，提供企业赢利的相关措施，推进可持续发展的医疗废物 管理战略。 关键词：医疗废物 集中处置 医疗废物管理法律制度 处置收费 分类回收 惩罚性赔偿 a b s t r a c t s i n c ec h i n a sr e f o r m a t i o na n d o p e n d o o rp o l i c y , w i t h t h ef a s te c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，t h ee n v i r o n m e n tp r o b l e mh a sb e e nm o r ea n dm o r ea p p a r e n t m e d i c a l w a s t em a n a g e m e n ti sa l s ob e c o m i n go n eo ft h ef o c u s e so f t h e s o c i e t y l e g a ls y s t e m s o fm e d i c a lw a s t e m a n a g e m e n t i n c l u d et h e p o l i c yo b j e c t i v e o fm e d i c a lw a s t e m a n a g e m e n ti n ac o u n t r y , a sw e l la st h el a wn o r m st or e a l i z et h e s eo b j e c t i v e s a c c o r d i n gt ot h ep r o b l e m sw eh a v em e ti n t h em e d i c a lw a s t em a n a g e m e n t ，i ti s n e c e s s a r yf o ru st os t u d yt h i sp r o b l e mi nt h e o r y t h ea i mo f t h i sa r t i c l ei st of i n do u t t h en o tp e r f e c tp o i n t si nt h em e d i c a lw a s t em a n a g e m e n ts y s t e mt h r o u g ha n a l y z i n g b a s i cp r i n c i p l e sm a dt h ec o m p a r i s o nw i t ht h ee x t e r n a ll e g a ls y s t e m ，a n di th a sa g r e a t s i g n i f i c a n t t oi m p r o v e p r e s e n tl e g a ls y s t e m t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h em o t i v ea n do b j e c t i v eo ft h i sa r t i c l ea n dt h ea c t u a l i t y o f a c a d e m i cr e s e a r c h t h es e c o n d p a r t r e s e a r c h e st h ec o n t e n to fl e g a l s y s t e m o fm e d i c a lw a s t e m a n a g e m e n t t h i sp a r te l a b o r a t e sb a s i cc o n c e p to fm e d i c a lw a s t e ，c h a r a c t e r sa n d c l a s s i f i c a t i o no fm e d i c a lw a s t e ，c o n c e p to fm e d i c a lw a s t em a n a g e m e n ta n dm a i n c o n t e n t so fm e d i c a lw a s t em a n a g e m e n tl a ws y s t e mi nc h i n aa n da b r o a d t of i n do u t p r o b l e m st h a t e x i s tu n d e rt h e p r e s e n tl a ws y s t e ma n dl a wn o r m st h a tg u a r a n t e e s s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h et h i r dp a r ta n a l y z e st h eb a s i cp r i n c i p l e so fm e d i c a lw a s t em a n a g e m e n t t h e p a r te l a b o r a t e st h ei d e a so f c i r c u l a re c o n o m i c o nt h eb a s i so f t h e m ，t h ep a r ta n a l y z e s “m i n i m i z a t i o n r e s o u r c e sr e c o v e r y ”a n d i n n o c u o u st r e a t m e n t p o l i c ya st h r e eb a s i c p r i n c i p l e so fm e d i c a lw a s t em a n a g e m e n tl a w t or e s e a r c hd e f e c t sa n dd e v e l o p m e n t d i r e c t i o nt h r o u g hs t u d y i n gt h ep r e s e n tg e n e r a t i o n ，t r e a t m e n ta n dd i s p o s a ls i t u a t i o no f m e d i c a lw a s t e t h ef o u r t hp a r t m a i n l ya n a l y z e ss o m ee x i s t i n gp r o b l e m sd u r i n gt h ee s t a b l i s h m e n t a n de x e c u t i o no fl e g a ls y s t e m sn o w a d a y s ，s u g g e s t i o n sf o rf u r t h e rd e v e l o p m e n tf r o m t h ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e sw e r ea l s om e n t i o n e d a sf o re s t a b l i s h i n gm e d i c a l w a s t em a n a g e m e n tl a ws y s t e m t h a tn o to n l yc o i n c i d e s 埘t hs i t u a t i o ni nc h i n a ，b u t a l s or e f l e c t sg l o b a l i z a t i o nt r e n ds oa st oc o m p l e t el e g a ls y s t e m f i r s t l y , c l a s s i f i c a t i o n r e c o v e r ys y s t e mf o rr e u s i n gg o o d s ，e x t e n d e dp r o d u c e rr e s p o n s i b i l i t ys y s t e ms h o u l d b ee s t a b l i s h e d s e c o n d l y , c e n t r a l i z e dt r e a t m e n tl e g a ls y s t e m ，m o r ec o n c r e t es t a n d a r d s a n dm e t h o d ss h o u l dn e c e s s a r i l yb eb r o u g h to u t , a n ds oi st h es c h e m et h a ti m p r o v e s t h e i ri n d u s t r i a l i z a t i o n 、t h i r d l y , p o l l u t e rp a y ss y s t e m p a y ss h o u l db eo nt h eb a s i co f b a d q u a n t i t i e s f o u r t h l y , l e g a ld u t i e s p u n i t i v ed a m a g e ss y s t e ms h o u l d b ee s t a b l i s h e d i nt h el a s tp a r t ，i ti ss u g g e s t e dt h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dp u s ho ns u s t a i n a b l e m e d i c a lw a s t em a n a g e m e n t s t r a t e g yi nt h ef u t u r e k e y w o r d s ：m e d i c a lw a s t e l e ga ls y s t e mo f m e d i c a l w a s t em a n a g e m e n t c l a s s i f i c a t i o nr e c o v e r yc e n t r a l i z e dt r e a t m e n t p a yp u n i t i v ed a m a g e s 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者c 签名，：三j 鱼轴舌月f 日 | 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河 海大学研究生院办理。 论文作者c 签名，：耋亟考k6 月) 日 导论 随着世界各国经济的快速发展和人们生活水平的不断提高，全球卫生事业也得 到了极大的发展。作为世界卫生事业的一部分，医疗卫生枧构在为人类健康服务的 同时也产生了数量越来越多、种类越来越复杂的危险废物。医疗器具的大量生产和 大量消费曾经是2 0 世纪经济增长的推动力和社会福利事业的体现。然而，由于对医 疗废物随意排放或处理的危害后果了解不深，各国在追求国内经济发展时忽略了对 医疗废物的严格管理，出现了非法处理、焚烧设备和处置场所的不足等问题，导致 其对社会环境和人类健康造成了巨大危害。首先，医疗废物对水、大气和土壤环境 产生了严重影响。将医疗废物和生活废物混放在一起进行填埋，其中的有害成分很 容易侵蚀渗入土壤中，有害成分进入土壤可杀灭土壤中的微生物，使土壤丧失腐解 能力，破坏植物生长环境。由于雨水的浸洗搬迁，地表水的下渗，会使地表水和地 下水均遭到污染，水环境受到破坏。焚烧过程中产生的有害物质还会随水份的蒸发、 风扬、空气对流进入大气环境而造成空气污染，或因雨水、冰雪融化等地表径流进 入水体致使水体污染。采用不符合标准的焚烧设备处置也会污染大气。其次，医疗 废物对人类健康产生了严重影响。早在1 9 8 7 年美国就有人报道，印第安纳波利斯和 印第安纳发现儿童用医生诊所丢失的针头和药瓶玩耍。t 9 8 9 年日本的三重县医院职 工及清洁工人发生被患者污染过的针头刺伤而感染乙型肝炎的事故。巴西也发生过 类似的事故。美国1 9 8 9 年曾报道，有2 0 人被锐利器械损伤而感染上艾滋病。”1 9 9 8 年l1 月在柬埔寨西哈诺港以北1 4 公里处的1 个兵营后面，拾零荒者将包装废物的 塑料袋拆开后拿走，使这批废料直接暴露在空气中。不久，有几名拾零荒者皮肤出 现红疹且头晕眼花，另有两名拾零荒者死于非命。我国去年也有报道儿童因捡拾废 弃空针玩耍而刺伤眼球的事故。 由于医疗废物管理不严，对世界环境和人类健康造成了严重危害，世界卫生组 织于1 9 8 3 年由欧洲i 9 个国家3 4 人的工作组提议并发出通知，强调要系统地研究 。武避宏：浅没医疗废物的管理，中国护理管理2 0 0 3 年第3 期。 o 物菩、张革红：医疗废物的研究现状及处理对策，护理研究2 0 0 4 年第5 期。 1 医疗废物处理、处置。的重要性。1 9 8 9 年制定的巴塞尔公约，。将“从医院、医 疗中心和诊所的医疗服务中产生的临床废物”列为“应加控制的废物类别”中y 1 组，其危险特性等级为6 2 级，属传染性物质。各国也纷纷制定相应的法律法规， 对医疗废物实行特殊管理。 作为公共卫生事业的一部分，我国的医疗卫生机构在改革开放以后获得了超常 的发展，现已形成遍布城乡的网络格局，为满足人民群众日益增长的医疗服务需求 做出了巨大的贡献。与此同时，医疗卫生机构在向社会提供服务的过程中也产生了 大量的医疗废物。据调查统计，我国大中城市医院的医疗废物产生量一般是按住院 部产生量和门诊产生量之和计算，住院部为：0 5 1 0 千克床天，门诊部为： 2 0 3 0 人次产生l 千克。以上海市为例，1 9 9 8 年医疗机构4 4 6 6 所，各级各类医院 4 7 3 所，门诊部所3 9 8 8 所。1 9 9 8 年各级各类医院拥有病床6 8 3 万张( 市区床位数 为5 8 7 万张，郊县则为0 9 6 万张) ，病床使用率为8 3 9 3 ，估算全市每天产生医疗 废物3 5 6 0 吨：年产生量为1 2 7 , - - 2 1 6 万吨，其中市区约占8 5 。2 0 0 3 年春天， 一场突如其来的s a r s 灾难，打乱了我们的正常生活，对各行各业提出了严峻的挑 战。作为一场生态灾难，s a r s 的爆发对环境保护的冲击直接考验了建国以来特别 是改革开放以来我国环境保护的建设成果，使公众对生态保护、环境卫生等的认识 和环境意识得到了空前的高涨，同时也暴露出我国医疗废物管理工作严重的不足和 缺陷，这就使得医疗废物的管理很快被提上了议事日程。 然而，由于我国经济落后，在设备和技术方面存在严重不足，缺乏先进的处理、 处置技术。另外，由于我国对医疗废物的管理起步晚，管理理念落后，管理法规和 管理体制等方面也存在不足，对医疗废物的管理还处于低水平阶段。在管理理念方 面，传统落后的管理理念引导着人们把着眼点放在医疗废物的末端处置上而忽视了 医疗废物从源头到末端的全过程管理，使政府在医疗废物的治理中总是处于被动地 。中国在固体废物污染环境防治法第7 4 条第5 献规定了“处置”用语的含义，则是“将固体废物焚烧 和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法，达到减少己产生的固体废物的数量、缩小固体废 物的体积、减少或者消除其危险成分的活动，或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的场所或者 l 垃拖并不再回取的活动。”这里所称的处置包括了处理固体废物的话动。一般地说，改变固体废物的物理、 化学、生物特性的方法，达到减少己产生的固体的数盘、缩小固体的体积、减少或者消除其危险成分的活 动在实践中称为处理，也就是说这种活动达到的目的不是将固体废物置于环境之中不再回取，而是一个前 期的过程。而诸如将尉体废物最终放在符合环境保护规定要求的场所或者设藏并不再将其取回的活动就是 处置。 o 全称为控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约( b a s e lc o n v e n t i o no nt h ec o n t r o lo ft r a n s b o u n d a r y m o v e m e n t so fh a z a r d o u sw a s t e sa n dt h e i rd j s p o s a l ) k1 9 8 9 年3 月2 2 日签定于璃士巴塞尔，1 9 9 2 年 5 月5e l 主效。中文本见国际环境与资源保护条约汇编，中国环境科学出版社1 9 9 3 年，第8 4 一儿8 页。 o 钟声浩等：上海市医疗废物处置与管理探讨，上海环境科学2 0 0 2 年第8 期。 2 位。由于缺乏先进、科学、系统的医疗废物管理理念，导致管理行为的落后，从而 显示出管理的结果令人不满。在管理法规方面，我国向来缺乏适合国情的医疗废物 管理的专门法规，有关医疗废物管理的规定散见于不同的法律法规中，这些零散的 规定未能涵盖医疗废物管理的全部内容，对医疗废物的概念和分类不明确，未能规 范医疗废物从产生到无害化处置的全过程管理，未能全面地制定配套的技术制度， 已有的一些配套制度也已落后于环境保护的现实需求。在管理体制上，我国主要还 处在政府包揽医疗废物管理的计划经济体制状态，投资行为带有浓厚政府行为色 彩，存在投资渠道单一、缺乏经济利益驱动机制、投资成本高、投资效果差等弊端， 也使得政府财政难以维持。落后的管理理念、零散的管理法规以及计划经济管理体 制，使得我国医疗废物管理还存在以下缺憾： 第一，医疗废物管理缺乏相应的技术规范制度。医疗废物又不同于工业废物和 其他社会源危险废物，主要表现在处理技术和方法上。一方面，由于其具有传染性， 不宜长途运输，但各医院产生量均不大，产生源多，所以适合于小范围集中处置。 另一方面，由于危险废物安全填埋场一般是对无机废物进行最终安全处置，有机废 物不能进入。而医疗废物中含有各种各样的成分，其中包括大量易腐性废物，在进 入填埋场后将会产生生物和化学反应，使得填埋场的稳定受到威胁。然而，由于我 国的医疗废物管理还处在起步阶段，缺乏相应的技术规范，比如对医疗废物进行分 类管理的技术规范、有关废物填埋场、医疗废物焚烧等处理装置建设的技术规范等 比较零碎，需要制定相应的规范制度，以保障医疗废物得到妥善处置，指导医疗废 物处置设施的建设。 第二，医疗废物分类不明确，缺乏严密的法律制度。我国在医疗废物管理条 例第2 l 条中对使用后一次性医疗器具处理提出了三项既带指导性又带指令性的 任务，即：( 一) 使用后的一次性医疗器具和容易致人损伤的医疗废物，应当消毒 并作毁形处理；( 二) 能够焚烧的，应当及时焚烧；( 三) 不能焚烧的，消毒后集中 填埋，但是次性医疗废物并非全部是具有感染性、毒性和其它危害性的废物，也 有很多没有危害性的一次性医疗废物可以直接回收利用。人们普遍认为，医院中的 医疗废物均是有高度感染性的，于是，在一次性医疗器具使用的后期管理中出现了 一些模糊的认识和观点。为此，有必要根据一次性医疗废物的危害性和处置方式的 不同进行细化分类。具有高度危害性的一次性医疗器具废物指具有高度传染性且浸 泡消毒效果不理想，需要用专门容器收集直接送焚烧方式等做无害处理的医疗废 物，如输血器、引流袋等。属于一般性废物的一次性医疗器具产生的废物指可用低 消毒作用水平或清洁的方法进行处理再定点回收的医疗废物，如用于大输液药物配 伍的一次性注射器、输液袋、吊简和无感染症患者用过同时未被患者体液或血液污 染的输液器管等。 第三，医疗废物的收费制度缺乏可操作性。医疗废物的集中处置是有偿进行的， 但在收费标准上比较模糊，省、市物价部门制定的收费标准不统一，使一些不同级 别主管部门的医疗单位，执行起来有一定难度。如在杭州，医疗废物处理是按照床 位收费，每个床位每天收费2 元，而南京是按照每公斤医疗废物收费，每公斤收费 4 元，客观上造成了一些医院为了减少费用，少给甚至不愿意花钱处理医疗废物。 第四，医疗废物管理缺乏公众参与意识。部分医疗单位的工作人员对医院废物 的集中无害处理认识不足，在医疗废物的分类存放方面的责任心不强，有的医院没 有专职或兼职的收集管理作业人员，或人员变动频繁，职责不明确，除对手术残物 等，如清除的残肢、肝、肺、肿瘤和死婴进行特殊处理外，使用过的棉球、手套、 敷料等都和生活垃圾一起堆放、清运。以致少数拾荒者将拾来的手套、棉球、棉布 经简单的处理后又重新使用，造成严重后果。同时很少有市民反映医疗废物污染环 境的事件，也从另- - t j ! l j 面反映市民对此类废物危害性认识不足。 在国外，随着医疗废物污染事件的不断发生，医疗废物管理已经引起各国高度 重视，各界人士在这一领域迸行了深入研究。许多国家和地区对医疗废物的减量化、 分类收集、贮存、运输、处理和处置各个方面、各个环节都有严格、明确的规定： 在技术研究方面，投入大量人力、物力、财力对医疗废物的处理、处置进行钻研。 但是，由于目前各国对医疗机构产生的废扬概念尚未统一，理论界对医疗废物的基 本概念也没有统一的界定，导致目前各国对医疗机构产生的废物概念尚未统一，其 研究方向及结论也大有不同，但大致都朝可持续发展的目标和对人体健康有益的方 向努力。 在国内，医疗废物管理同样是一个复杂的课题，它涉及到卫生、防疫、城市环 境卫生和环境保护等多个部门，对其研究主要集中在对医疗废物从产生到处置的全 过程管理原则、完善管理体系和监管机制等方面。目前对医疗废物管理的研究尚处 于起始阶段，理论界只有零星文章探讨该问题，并且大多数都是从医学、技术、行 4 政的角度进行分析论证，法学界对其研究几乎处于空白阶段。2 0 0 3 年春天s a r s 的 爆发，引起国务院对此领域的高度重视，紧急出台了医疗废物管理条例，但理 论界对此没有深入研究。2 0 0 3 年1 2 月笔者参加江苏省医学、卫生法学年会，访问 了有关专家，均认为卫生、法学界忽略了医疗废物管理这一领域，使之成为一个盲 点。2 0 0 4 年4 月，笔者参加通用公司在上海举办的健康与安全论坛，主要针对危 险化学废物如何处置进行探讨。该论坛通过科学研究和理论论证，强调以可持续发 展和人类健康与安全作为危险物品处置的理念，对危险物品提出了“减量化、资源 化、无害化”的综合处理原则，推行“从摇篮到坟墓”的全过程管理的综合性政策， 这给笔者很大的启发。医疗废物是一种危险废物，对其管理不严而导致各种污染事 件的发生，急需引起理论界的关注，特别是对其法律制度的完善进行研究。因此， 对医疗废物管理这一课题是值得研究的。现有关医疗废物管理的研究大多散见于有 关医疗废物无害化处置的论文中，研究呈现散乱的特征。从网上检索的信息看，笔 者总结了如下研究状况： l 、有关医疗废物管理的论著还没有，论文也很少。比如，在中国期刊网上检 索1 9 9 4 年2 0 0 4 年的相关文章，以键入“医疗废物”关键词的方式检索到1 9 篇，以键入“医疗废弃物”关键词的方式检索到1 0 篇，如果去掉重复的部分，其 数量就更少了。 2 、从研究程度来说，还是处于雏形阶段。也就是说，大部分的研究停留在表 面阶段，缺少透彻的理论分析，也未能提出比实践中更合理的、具有可操作性的制 度方案。 3 、从研究的内容来看，以医疗废物管理现状、程序及对策为侧重点，缺乏对 医疗废物管理基本原则和具体法律制度的分析。 4 、从研究的形式来说，主要以对现状的描述和解释为主，对如何完善我国医 疗废物全过程管理的规范性法律文件研究很少。 5 、从研究的角度来看，主要从医学、技术、行政的角度出发，很少从法律的 角度切入，进行深入论证。 6 、从研究的方法来看，主要用技术分析的方法，很少用比较分析、历史分析、 经济分析等方法去研究。 因此，本文用比较的方法探讨目前国内外医疗废物管理的立法并在现有经济 条件f ，以循环经济为目标，摸索最符合我国国情的医疗废物管理方法，具有相当 大的意义。本文对医疗废物管理的法律制度进行研究，主要有两方面的目的： 一方面，分析我国现有医疗废物管理方面的法律法规，为今后法律法规的修改 和制定做铺垫。医疗废物管理法律法规是国家为了从根本上有效地解决医疗废物问 题而制定的废物管理政策目标和为实现目标所规定的措施、程序、方法等各种法律 规范。通过考察医疗废物的概念、特点和分类，探索更加科学的医疗废物管理理念， 比较分析国外医疗废物管理法律法规的特色，发现我国法律法规的不足并探讨制定 法律法规的发展方向等。为了完善医疗废物管理的法律体系，我国应抓紧制定医 疗废物管理条例的配套法规；及时修改，跟进环境的变化，将实行过程中出现的 问题迅速反映到法律法规上：建立与社会主义市场经济相适应的医疗废物管理体 系，强化市场调节手段。 另一方面，考察国外医疗废物管理中先进、科学的法律制度，分析我国相应法 律制度执行过程中出现的问题，探讨既适合我国国情又反映国际化发展趋势的法律 制度，并使之具有可操作性。目前中国已有医疗废物管理方面的法律法规和政策， 但是执行起来比较困难，现行的一些法规和政策只在大体上指出推进的方向，丽缺 乏统一执行的具体内容。如何制定合理的法律制度，科学实施这些制度，减少医疗 废物对环境和人体健康的危害，是法律工作者和行政执行者需要考虑的问题。必须 加强执法力度，从而保证切实实施中央政府的法律和政策上的管理制度。为此，还 要采用一些措旌，如处置付费制度、生产者负责回收利用制度、医疗废物处理设施 的产业化等。 在以上两方面的基础上，本文构想对现有的医疗废物管理体制进行改革，实行 医疗废物的产业化管理。立足于医疗废物特殊的危险性质，充分利用市场机制，将 培育医疗废物处置产业作为国家处置医疗废物新的途径和方式，调动企业积极性， 既以追求企业赢利为目的，同时又可在政府引导和监督下兼顾环境公盏的维护，达 到经济效益、环境效益和社会效益的协调统一，真正实现社会的可持续发展。为此， 本文从以下几个方面对此进行了探讨： 1 、考察各国医疗废物的概念、特征及分类，探讨医疗废物定义的必要性和我 国医疗废物分类的利弊。为下文从理论上对医疗废物进行深入研究，本文借鉴了 美国的分类。在此基础上，文章分析了国外医疗废物管理立法的内容特点以及对 6 我国相关立法的启示，指出我国医疗废物立法需要加强全过程管理、注重“减量 化、资源化、无害化”原则、加强法律责任和建立市场化、产业化机制。 2 、明确我国医疗废物管理的基本原则。本文明确提出医疗废物管理应全面贯 彻固体废物污染环境防治法中的“减量化、资源化、无害化”三原则，用经 济分析和比较分析的方法，以人的健康权益作为其出发点和立足点，考虑经济、 环境和社会的协调发展，探讨医疗废物管理立法如何贯穿这三个原则。 3 、本文重点探讨了我国目前几种医疗废物管理法律制度。( i ) 医疗废物分类 回收法律制度：主要借鉴国外医疗废物管理中的生产中负责回收法律制度，引进 并具体运用到医疗废物管理方面。( 2 ) 医疗废物集中处置法律制度：通过严格执 行经营许可证制度，配套执行医疗废物申报登记制度，鼓励企业介入，实现医疗 废物处置产业化，完善我国医疗废物集中处置法律制度。( 3 ) 医疗废物处置收费 法律制度：通过分析我国医疗废物处置收费现状，提出我国目前适合按床位收费， 并对具体价位及调整浮动进行探讨，提出相关对策。( 4 ) 法律责任：建议民事法 律责任采用惩罚性赔偿法律制度。 4 、提出我国医疗废物管理需解决投资模式和法律运行机制。根据国际经验 和国内相关政策，逐步实现专业化、规模化、集中式管理是必然趋势。为此，必 须建立和完善医疗废物处置市场，提供政府补贴、低息贷款、税收优惠、风险基 金制度等企业赢利的法律机制保障。 一、医疗废物管理法律制度界说 ( 一) 医疗废物的概念、特点及分类 1 、医疗废物的概念 世界各国医疗废物管理的法律法规中，对医疗废物的称谓不尽相同。生活用语 一般为“医疗垃圾”，法律术语一般为“医疗废物”或“医疗废弃物”，国外资料也 基本上翻译为“医疗废物”或“医疗废弃物”，甚至很多学者在同一篇文章中同时 使用二者。虽然各国对医疗机构产生的医疗废物名称不同，但是各国对“医疗废物” 或“医疗废弃物”两个词语的理解等同，即都认为是指医疗机构产生的、需对其进 行强化管理的一种固体废物。因此，为了保持在本论文中的一致性，需要使用统一 的术语，笔者根据2 0 0 3 年6 月1 6 日国务院颁布施行的医疗废物管理条例，将 其统称为“医疗废物”。 目前各国对医疗机构产生的废物概念尚未统一，主要从广义和狭义两个角度进 行定义。 从广义上讲，医疗废物主要指医疗机构产生的所有废弃物品，包括未被污染的 对人和环境没有毒性的各种废物如包装箱、建筑废物、生活废物等。值得注意的是， 医疗废物不包括医疗机构的庭院废物和职工家属区的生活废物。世界卫生组织就是 从广义上定义卫生保健废物，即指卫生保健机构、研究机构和实验室产生的所有废 物及各个分散点( 如家庭卫生保健所) 产生的废物。很多国家也从义角度定义医 疗废物，不同点在于综合考虑了各自的传统和经济状况、国家的医疗废物管理能力 及处理技术水平和国民的环境意识后再决定的，因此各具特色，但都不会超出可持 续发展的医疗废物管理政策目标的一般范畴。如美国环保局将医疗废物定义为：在 诊断治疗病人或动物及相关研究、生物试验及研制过程中所产生的一切废物。在 欧洲，医疗废物是指在诊断、治疗、预防接种等过程中产生的废物，研究机构产生 的废物管理也等同于医疗废物管理。在日本，医疗废物被称之为感染性废物，在法 律上是指医院、诊所、动物医院、研究机构等医疗机构产生的含有或可能含有病原 体的废物。 o 堵晖：医疗废弃物的污染防治环境导报2 0 0 3 年第1 3 期。 。【日】山口淳一：医疗废物处理国际研讨会日本感染性废物处理现状，医疗废物研究1 9 9 9 年第 1 l 期。 8 从狭义上讲，医疗废物主要指医疗机构产生的具有直接或者间接感染性、毒性 以及其他危害性的废物，不包括未被污染的对人和环境没有毒性和危害的各种废 物。据调查，在医疗机构产生的所有废物中，具有危害的废物约占总量的2 0 ，其 余大部分废物是没有危害的普通生活废物，不需要特殊处理，只需和生活废物一起 进行处理。中国也是从狭义上定义医疗废物，2 0 0 3 年6 月1 6 日国务院颁布施行的 医疗废物管理条例中所称医疗废物，是指医疗卫生机构在医疗、预防、保健以 及其他相关活动中产生的具有直接或者间接感染性、毒性以及其他危害性的废物。 这一定义以其是否产生“感染性、毒性和其它危害性”为原则，既参考国际上的医 疗废物概念的内涵和外延，也结合我国医疗废物的管理现状和存在的问题，对我国 目前医疗废物的概念进行了准确定义。因此，本文以这一概念作为研究的范畴。为 了加强对医疗废物的特殊管理，需要把医疗废物的概念与相关的概念区别开来。 首先，医疗废物不同于固体废物。固体废物是指在生产建设、日常生活和其它 活动中产生的污染的固态、半固态废弃物质。固体废物是相对某一过程或某一方 面无使用价值，而并非在一切过程或一切方面都无使用价值。另外。由于各种产品 本身具有使用寿命，超过了寿命期限也会称为废物。固体废物按其形状可分为固体 状废物和泥状废物。固体废物也可按其危害性分为一般固体废物和危险固体废物。 医疗废物就是危险固体废物中的一种，主要是指医疗机构产生的固体废物把它和 工业废物、城市生活废物等其他固体废物区分开来，是由于其具有高度毒营眭和传 染疾病性，急需对其进行特殊处理、处置，防止其危害人体健康。 其次，医疗废物不同于危险废物。危险废物是指列入国家危险废物名录或者根 据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物，。凡列入 国家危险废物名录的废物种类都是危险废物，要有特殊防治措施和管理办法。o 危 险废物包括医疗废物、工业危险废物和其他社会源危险废物，均需进行特殊管理。 巴塞尔公约将医疗废物列为应加控制的危险废物，我国1 9 9 8 年颁布的国家 危险废物名录中规定，与医疗废物有关的i b t 0 1 ( 医院临床废物) 、h w 0 3 ( 废药物、 药品) 和h w l 6 ( 感光材料废物) 均属于危险废物。 。中华人民共和国固体废物污染环境防治往第六章附则第7 4 条第l 款。 4 中华人民共和国固体废物污染环境防活法第六章附则第7 4 条第4 款。 。全国人大常委会法工委经济法室等编：中华人民共和国固体废物污染环境防治法释义，中国环境科学出 版社，1 9 9 7 年，第1 2 8 页。 。国家环境保护总局：国家危险废物名录，1 9 9 8 年7 月1 日颁布。 9 再次，医疗废物不同于医院废物。医院废物郎在医院内产生的所有废弃物品， 还包括医院产生的生活废物，是一个比较宽泛的概念。由于我国是从狭义上定义医 疗废物，所以它只是医院废物中需要进行特殊管理的废物。 2 、医疗废物的特点 从我国医疗废物管理条例对医疗废物的定义中，我们可以看出医疗废物有 以下特点： 第一，高危险性。高危险性主要是指医疗废物中存在传染性病菌、病毒、化学 污染物及放射性等有害物质，具有极大的危险性。医疗废物含病菌是普通生活废物 的几十、几百倍，甚至上千倍，对人体存在直接和间接的危害，包括致癌、生殖系 统损害、呼吸系统损害、中枢神经系统损害及其他许多方面。因此，医疗废物属 于种高危废物。 第二，处置专业性。医疗废物种类繁多，成分复杂，化学特性相差很大，不同 医疗废物需应用不同技术原理、工艺流程和很高的技术要求进行处置。”医疗废物 的高危险性决定其处置必须由专业人员采用特定技术手段完成，否则易酿成重大环 境污染事故，所以医疗废物处置应当由具备专业资历的专门单位承担。 第三，难消除性。在环境中，医疗废物很难被彻底清除，处置难以利用环境自 净能力，其污染环境较“稳”，呆滞性大，各种化学物质不易为环境吸收转化，危 险性难以消除。因此，在处理工艺上要求采用先进设备和技术，医疗废物处置成本 高，并主要采取焚烧和卫生填埋等方式使之与环境隔绝。 3 、医疗废物的分类 世界卫生组织根据危害性将医疗废物分为两大类。一类是无害废物，即类生活 废物，约占医疗废物的8 5 9 0 。另一类是有害废物，约占1 0 n 1 5 ，”它又分为病 理性废物( 组织、脏器) ；感染性废物；损伤性废物( 锋利性物质) ：化学性废物； 药剂废物；放射性废物；爆炸性废物( 压力容器) 。世界卫生组织的分类比较宽泛， 主要对全球医疗废物的处理、处置起到宏观指导作用，为各国医疗废物的分类提供 参考。 世界各国根据不同医疗废物的危害性、性质与处理方法、收集转运运输和最终 处置方法等对其进行不同分类。如美国根据医疗废物有害性的程度将医疗废物分为 。宋建峰等：警惕危险废物的威胁，中国环境报2 0 0 3 年1 0 月3 1 日。 。鄢钢：长沙市医疗垃圾特性研究及集中管理处置体系设计，湖南大学2 0 0 3 级硕士学位论文，第1 页。 1 0 一般性废物、感染性废物和特殊废物。一般性废物是指类似城市垃圾等的普通废物。 感染性废物是指具有感染性、毒性、危险性等有害物质的废物的总称。包括人体组 织、动物组织、血液及其他体液、分泌物：药剂废弃物；废拭予、废敷料、注射器 以及其他锋利器具( 损伤性废物) 等所有与人接触都带来危害的。特殊废物是指放 射性废物和目前众多一次性医疗器具等需特殊处理的废物。美国对医疗废物分类的 方法是依据鉴别分析方法，测定其特性，以“标准”的形式予以规制，从而判断是 否为医疗废物以及为哪种医疗废物，以便特殊管理。这种方法广泛规定了医疗废物 的种类，有利于管理人员对其进行分类管理，但也有鉴别比较困难的缺点。我国卫 生部和国家环保总局2 0 0 3 年公布的医疗废物分类目录医疗废物实施分类管理 做出了具体要求。目录将医疗废物分为感染性废物、病理性废物、损伤性废物、 药物性废物、化学性废物五大类，并对每一类医疗废物的特征、常见组分和名称做 了详细说明。感染性废物指携带病原微生物具有引发感染性疾病传播危险的医疗废 物，病理胜废物指诊疗过程中产生的人体废物和医学实验动物尸体等。损伤性废物 指能够刺伤或者割伤人体的废弃的医用锐器。药物性废物指过期、淘汰、变质或者 被污染的废弃的药品。化学性废物指具有毒性、腐蚀性、易燃易爆性的废弃的化学 物品。在分类目录中，具体列举了具有有害成分或：恪来会造成危险的物质，将具体 列举的项目当作医疗废物，这种方法有利于医学人员的具体操作，但却不利于医疗 废物的整体管理，也不利于社会公众的积极参与。虽然各国对医疗废物分类不同， 但其分类基本上符合国情，与本国医疗废物的管理政策目标是相互对应的，即根据 明确的管理政策目标形成医疗废物的分类体系，并对此加以法律化和制度化，其目 的在于实现各类医疗废物实现适当、有效的处理和处置，以期达至优化管理。 为本文研究的方便，笔者认为美国的分类值得借鉴与参考，即根掘医疗废物有 害性的程度将医疗废物分为一般性废物、感染性废物和特殊医疗废物。对一般性废 物只需要经过简单加工或低消毒等清洁方式就可直接回收重复使用。对感染性废物 需要进行消毒、焚烧或填埋等无害化处理、处置。对特殊医疗废物尤其是一次性医 疗废物需要进行分类特殊管理。 ( 二) 医疗废物管理的概念 医疗废物的管理指从医疗废物的产生到最终处置过程中设定医疗废物的贮存、 运输、处理、处置标准，从而使医疗废物在环境中安全地贮存、运输、处理和处置。 由于发展水平和社会制度的差异性和多样性，各国的医疗废物管理也表现出明显的 不同，但是，其管理目标的基本方向是大致相同的，即有效利用资源，在对自然中 的资源作最小化开采的同时，实现排放到自然界的废物最少化、无害化，对医疗废 物实行全过程管理，以保护自然环境，维护人类健康。由于医疗废物会对环境和人 类健康产生危害，因此，医疗废物管理需要从产生到最终处置分阶段进行，各个环 节合理配置，协调配合才能获得最大的经济、环境和社会效益，相反则会造成环境 的污染和处理费用的增加。 ( 三) 医疗废物管理法律制度 ( 1 ) 医疗废物管理法律制度的概念 医疗废物管理法律制度是设定医疗废物从产生到处置过程中贮存、运输、处理、 处置标准，从而使医疗废物在环境中安全地贮存、运输、处理和处置的一系列法律 制度。医疗废物管理法律制度是保障医疗废物管理政策有效实施的强有力的手段， 它的直接目的是将医疗废物的产生、贮存、运输、处理、处置过程变得更加透明， 预防非法处理，并严格进行善后管理，以保护人体健康和环境免受污染。医疗废物 管理法律制度以一般的环境保护法律制度为基础，其中包括一些医疗废物管理的特 殊法律制度，目前医疗废物管理制度政策手段的中心正逐渐从直接管制转移到经济 刺激，从事后治理管理转移到事先预防管理。 为了实现政府制定的废物的减量化、资源化和无害化目标，需制定与本国国情 最相符的法律制度。但是大部分国家尤其是发展中国家，在没有对本国国情进行深 刻研究的情况下，就直接从发达国家引进管理制度并加以实施，因此出现很多问题。 不但无法实行，而且实行中会遇到很多问题。只有把发达国家好的制度与本国的社 会、经济情况相结合，进行消化、吸收，环境管理才能正常进行。在s a r s 流行被 控制之后，由此引发的医疗废物的安全处鬣问题已提到我国政府的议事日程。2 0 0 3 年6 月1 6