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湖南农村义务教育均衡发展的财政政策研究 摘要 “百年大计，教育为本”、“十年育树，百年育人”这些名言十分贴切的说 明了教育对个人和国家成长的重要性。农村义务教育在整个教育体系中起着举 足轻重的作用，但是由于多种因素的影响，农村义务教育发展还面临着许多困 难，特别是发展不均衡状况还普遍存在。 本文选取湖南省农村义务教育作为研究对象，从湖南农村义务教育财政政 策入手分析农村义务教育发展不平衡的原因并提出相应政策建议，以达到促进 湖南农村义务教育均衡发展的目的。全文共分三个部分。 第一部分为理论阐述。介绍了公共财政相关理论并据此对农村义务教育进 行定位，说明政府在农村义务教育均衡发展中应承担的职责。 第二部分为现状及闷题分析。首先从机会均衡和资源均衡角度阐述湖南 农村义务教育发展不平衡现状。其次从财政因素分析原因：第一，义务教育 财政投资体制的城乡“二元性”；第二，教育投资结构不合理导致农村义务教 育经费短缺；第三，各级政府间财权与事权责任不对称：第四，政府问的财 政支付翩度不规范；第五，农村义务教育投入监督与管理制度不完善。 第三部分是进一步优化湖南农村义务教育财政政策建议。文章介绍了发达 国家农村义务教育财政政策的特点并结合湖南省实际情况从农村义务教育经费 保障体制、教育经费筹集渠道、投资分配结构等几个大的方面就完善湖南农村 义务教育均衡发展的财政政策进行了探讨。 关键词：农村义务教育；财政政策；均衡发展；可行性分析 硕士学位论文 a b s t r a c t ”am a t t e ro fe d u c a t i o n o r i e n t e d ，1 0y e a r s n u r t u r i n gt r e e s ，1 0 0y e a r s e d u c a t i n gp e o p l e 。t h e s ew o r d sa p t l yi l l u s t r a t e d t h eg r o w i n gi m p o r t a n c eo f e d u c a t i o nf o ri n d i v i d u a l sa n dn a t i o n s t h ee n t i r ee d u c a t i o ns y s t e mf o rr u r a 】 c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n t h e i rp i v o t a lr o l e ，b u td u et oav a r i e t yo ff a c t o r s ， c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nr u r a la r e a ss t i l lf a c e sm a n yd i f f i c u l t i e s ，t h ed e v e l o p m e n t o fa l ln o n - e q u i l i b r i u mc o n d i t i o n ss t i l lp r e v a i l i n g t h i sp a p e rh u n a nr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o na st h eo b j e c to fs t u d y a n a l y s i s o ft h ef i n a n c i a ls y s t e mf o rr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o ns t a r t i n gf r o mh u n a nr u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o na n dt h ec o r r e s p o n d i n gi m b a l a n c ei nt h ed e v e l o p m e n to f p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s ，i st op r o m o t eab a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r y e d u c a t i o ni nf u r a la r e a si nh u n a nt h ef u l it e x ti sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r tw a st h e o r e t i c a lo nt h et h e o r yo fp u b l i cg o o d s ，e x t e r n a lt h e o r y , b a s e do nt h et h e o r yo fp u b l i cf i n a n c er u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf o rp o s i t i o n i n g t h eg o v e r n m e n ti nt h ed e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nr u r a la r e a ss h o u l d b e a rr e s p o n s i b i l i t y s e c o n dp a r tf o rp r e s e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e ma n a l y s i sf i r s t e l a b o r a t e s t h eh u n a n c o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nd e v e l o p m e n tn o t b a l a n c e dp r e s e n ts i t u a t i o nf r o m o p p a r t m f i t ye q u i l i b r i u ma n dt h e r e s o u r e e sb a l a n c e da n g l en e x tf r o mf i n a n c ef a c t o ra n a l y s i s r e a s o n ：f i r s t , c o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c ei n v e s t m e n ts y s t e mc i t ya n d e o u n t r y s i d e 。d u a l i t y ”： s e c o n d ，t h ee d u c a t i o ni n v e s t m e n ts t r u c t u r en o t r e a s o n a b l yc a u s e st h ec o u n t r y s i d ec o m p u l s o r y e d u c a t i o nf i m d st ob e s h o n ；t h i r d , 柚ll e v e l so fi n 把r g o v e r n m o n t a lp r o p e n yr w j ma n d t h e g o v e r n a n c er e s p o n s i b i l i t y a r ea s y m m e t r i c a l ；f o u r t h ，t h e i n t e r g o v e r n m e n t a lf i n a n c i a l p a y m e n ts y s t e mi sn o ts t a n d a r d ；f i f t h ，t h e c o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n v e s t m e n t s u r v e i l l a n c ea n dt h e e o n t r o ls y s t e ma r ei m p e r f e c t t h et h i r dp a r tf u r t h e ro p t i m i z e st h eh u n a nc o u n t r y s i d ec o m p u l s o r y e d u c a t i o nf i n a n c i a l p o l i c ys u g g e s t i o n t h ea r t i c l ei n t r o d u c e dt h e d e v e l o p e dc o u n t r yc o u n t r y s i d ec o m p u l s o r y e d u c a t i o nf i n a n c i a lp o l i c y c h a r a e t e r i s t i ca n du n i f i e dt h eh u n a np r o v i n c ea c t u a ls i t u a t i o n f r o m t h ec o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n f u n d ss a f e g u a r ds y s t e m ，t h e e d u c a t i o nf u n d s c o l l e c t i o nc h a n n e l ，t h ei n v e s t m e n ta s s i g n m e n t s t r u c t a r ea n ds oo ns e v e r a lb i ga s p e c t s e n n s m m a t e st h eh u n a n e o n n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nb a l a n c e dd e v e l o p m e n tt h e f i n a n e i a l p o l i e yt oc a r r yo nt h ed i s c u s s i o n ， k e y w o r d s ：c o u n t r y s i d ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；f i n a n c i a lp o l i c y ；b a l a n c e d d e v e l o p m e n t ； f e a s i b i l i t ys t u d y 湖南农村义务教育均衡发展的财政政策研究 附表索引 表21 1 9 9 3 年世界各国教育回报率( ) 表3 12 0 0 4 年湖南经济发展与教育经费投入 表3 22 0 0 4 年湖南省各级各类学校教育经费投入与支出情况对照表 表3 3 湖南省1 9 9 6 _ - 2 0 0 4 年教育经费总支出情况 表411 9 9 0 2 0 0 0 年美国联邦政府主要基础教育专项拨款项目 表51 湖南省农村义务教育经费保障机制改革方案 表5 22 0 0 3 - - 2 0 0 6 年财政收入总额及增长速度 v i 1 0 1 8 1 8 1 9 2 2 3 6 3 7 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者虢匆匆 u 日期：多砺 ，月确 f 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密d 。 ( 请在以上相应方框内打“妒) 作者签名： 导师签名： 日期： 日期： l 。只遮日 t e j 埸日 硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选蹶的意义及研究的价值 义务教育发展蹙当今世界教育笈展韵基本壤念和普遍越势，丽农村义务 教育发展的滞后，则怒阻碍教育快速发展的个坎。农村义务教育既是农村 发展的基础性条件，墩是农村发展状况的重裴保障。温家塞总理在农村经济 工箨会议上甚至把发鼹农转义务教窍终灸瓣决“三农”霹题煞荚键，要求各缀党 委、政府蕊把农村义务教育作为头等大事来抓。因此，对农村义务教育进行 研究，对j ：我们坚持教育刨新，深化教育改革，优化教育结构、合理醮鬻资 源、提蕊教育质量窝黪理水平，为实现全面毒每建窝谤衽会孵嚣标做出贡献具 有重要鬻簿意义。 改革开放以来，我国农村义务教育发展取得了举世公认的成就，但是与 居民和经济建设对教肖的需求相比，还存在很大差距。而邋几年来，农村义 务教育豹发矮陷入了麟瓣嚣壤，表现必教努工瓷蔻欠运题黟重，学技蘩本办 学条件褥不到傈障，举校债务负掇沉重，辍学率回升，地酝之间义务教育发 展差距拉太等等，农村义务教育不平衡状况日菔凸显。这然问题，从袭褥上 看是投入阀题，或者说是由经费短缺造成的，健从根本上讲是农村义务教育 豺玫致繁零完善。 1 9 8 5 年以后，我翻逐步建立超地方负责、多渠道筹资的义务教育财政体 制，这对充分调动地方政府及社会各界的积极性，大力普及义务教育起划了 巨大的攘动终爆。毽这一体制来熊麸搬本主解决义务教育缀费投入不是，特 别是欠发达地区义务教育经费短软的阔题，并艇热大了义务教育发袋鹃绝区 差距，阻碍了我国义务教育的均衡发展。随着分税制改革的深入和农村税费 改革的攘行，中央决定打破原先的义务教育经费来源格局，实施以县级政府 失主熬农瓣义务教鸯财黢馋裁。然纛，圭于缝深层次熬钵剿超题来德刭毒 效解决，义务教育经费新旧问题糨互交织，使得义务教育缎费负担主体不明 确，来源渠道不规范，调节机制不健全等问题变得更加尖锐。构建适威市场 经济和公关财政要求豹农村义务教育财政政策，已经成为我国农村义务教育 发震嚣灏靛最为急遣瀚任务。纛湖南作为一个农筵大省，经济释教弯承擎玛 相对落后，在全国范豳内具有很大代表性和媳挺性。通过对其进行研究，提 出使省域范围内义务教育达到高水平的均衡发展的对策建议，具有一定的理 论徐僮秘畿鉴意义；弱时对推进湖枣本省的经济柱会发展耱教育现代纯，全 面建设和谐社会，特掰是在经济体制转壅、农孛重城市纯帮农章奇税费改蕈中， 湖南省农村义务教宵均衡发展的财政政策研究 具有更加濂簧的现实意义。 1 2 国内外研究情冤 l 。2 1 国外对农村义务教育均搬发展的研究 国舞学者对农村义务教育酪研究主要认为教育是一种公共产品，政瓣有 责任干预教育并提供良好的教育资源，使城乡之间、发达与落后地区的教育 朝均衡化方向发展。政府干预教育的原因，在经济学中主要肖三种解释：酋 先是公共缀涛学孛枣场失灵论斡鳃繇，认为在教育矮域中存谯羲严重懿带场 失灵，若国市场自发逡佟会导致无效率的产出，政府干预剃会弥补这种效率 损失，实现帕累托改避。在教育领域中，市场失提主要来源于以下三个方面： 第一，教商的公共产晶性质以及教肖所具有的缀强的正外部效应( b l a u g ， 1 9 7 0 ) ；第二，竣教育静嚣求方采髫，在教育赣城孛存在羞震戆信怠矮戆察 对未来收旒的严重的不确定性( w i n s t o n ，1 9 9 5 ；j o h n e s ，1 9 9 3 ：b a n - ， 1 9 9 8 ) ： 第三，源于教育的“生产”方面：教育具有一定的规模经济并且面临着资本市场 约束( b e l f i e l d ，2 0 0 0 ) 。这三个方嚣都会造成教蠢市场的失灵，麸丽产生敢麝 干预。 其次，福利国家缀济学( e c o n o m i c so fw e l f a r es t a t e ) 将教育作为一种“福 利”和“绩优品( m e r i tg o o d ) ”来论证政府干预教育的原因。在福利国家理论中， 教弯被认爻跫一静“绩绫瑟”。m u s g r a v e ( 1 9 8 7 ) 将“绩爨品”器定为那些无论滚费 者是否有消费意愿，魑否有支付能力，从社会价值的角度来看，都应该消费 的产品；社会应该让每一个人都能消费这种产晶。按照穆勒( m i l l ，1 8 4 8 ) 的解 释，教育熄一种具有胬尚价值、消费者不能鉴别的产品，因此需要政府l 出面 强裁瀵费纛接受教育，劳保簿每一令公民寿条耱接受教育( 舔教育熬霹缮瞧 与可及性) 。这种解释的隐含意义是，在教育领域中，消费者无知，而政府是 万能的。这是一种“父爱定义”的解释。 最后，公共选择理谂( t h e o r yo fp u b l i cc h o i c e ) 鲍鳃释。迭一理论从否定方 露解释了藏府干预教育鹣原因。公共选择理论褥“经济入”假设弓l 入政治鞭域， 认为政府照由一个个的“经济人”组成的，符合“缀济人”理性和自利的行为准 则。在这个基本假设之下，公共选择理论将政治领域中的活动比之于各种政 浚力量遴符薅弈蟊交易瓣枣场。鏊予这一逻舞，公共选择理论浚为政瘵大疑 模介入教育领域，特剐怒推行免费的、强迫入学豹义务教育制度，是教育专 业人员、教师与政客和行政官僚为避免竞争、追求行政垄断而达成的政治安 排( f r i e d m a n ，1 9 5 5 ；w e s t ，1 9 6 7 ) 。 关予蒸磴教育投资润遂，美嚣学者嚣德零受( a d e l m a n 1 ) 窝莫爨斯 2 磺士学位论文 ( m o r r i s ，c 零) 螫提出教蠢梳会虢社会公平原剐，谈兔教育飒衾斑公平地挺供给 各除屡或金体入涎。丽麦卡愚( m c c a n n l + g ) 稔德朗( w e l o nf ，g ) 剩基于掰肖公 民都有爨任支持教育制废，同时也商权利接受教育制度所提供的利益等观点， 提出教育财政资余分配的公平标准。按照这些原则，教育资金的分配计划都 登矮舞会熬令赋玫翻发巾公平合毽戆要求。 教育财政资金配黻的标准之在于寻求公平与均衡。猩基础教育方灏， 人们试图寻求一个混含给养制。它需要一种在“政府间财政关系”范畴内的财政 安排。经费分配的一般原则是：较瘫一级的政府单位直接擞据较低行敢繁位 审戆学擞嚣要，将蜜众分发绘较 氛攀经懿学垒。 本森( b e n s o n c ) 提出把中央帮地方对教育的支持能力联合在起，以保障 教育财政资金配置的余平：( 1 ) 熬本分配制：代表政府对一些地方当周教育 菜一学叟黪成本侩穆鳃售诗篷。该傻乘以各缝区懿燕投入学入数帮可怒缝秀 需求的缀估计值。然后政府确定个公平豹她方投入魄警，貉这一全国性 的地方投入比与当地的税收加以比较，差额即是政府对某一地方的补助金； ( 2 ) 百分比补足：政府同意分担圭呶方确定的教肖预算，在确定相同的地方教 育鬏率瓣耩嚣下，嚣家蛰耪金羚怒些建方懿教弯授入赣簇，羧傻其灸学生 提供相同数额的教育财政资金。照然，贫穷期熟聪所享受的黼家补助金簧多一 些：( 3 ) 加权人1 3 补助金：指的是谯确定国家教育财政资金( 补助金) 总额的情 况下，檄摄各缝区雳糖有的加权学生人数占全灏学生加权藤人数的比例进行 分配。魏政府耱教育投入总额为1 0 0 万美元，菜一缝送热枚学生久数为衾国 学生加权总人数的1 0 ，那么该地区所应得到的国家教育资金投入为1 0 万美 元。 1 2 2 淘穗对农村义务教謇筠糖发曩的磷究 目前阑内关于农村义务教育均衡发展的研究主要集中在实行税费改革后 农村义务教育的现状、问题与对策等问题。 关于现状溺瑟，张素琴( 2 0 0 5 ) 认为农懿联费改革绘农慰教弯投入带寒 了新的变化，搜得农村教育多年来因投入不跫褥积累的深艨矛盾显现出卷。主 要表现襁： 一农村教育保障条件进一步减弱。税费改革前，农村教育经费投入机制 耪多形躐了戳致寤黧藏羧款鸯主、辖之班教鸯裁费鏊及收毅学杂费、秘会集 资等多袋道筹资格局。农村教育赞附加是仅次f 预算内财政拨款的第二个稳 定的教育经费来源，教育费附加和教育集资对农村学校消除危房、改善办举条 锌、扩大学校趣模起劐了决定性懿馋耀。但髓襞教育费附加耨教育集资的取 消，在政府爨未大溉模追翻投入的情况下，农孝重教育保障祭释甥显减弱，办 湖南省农村义务教育均衡发展的财政政策研究 公经费严爨不足，学校难戬正常运转，农村中小学危房改造阏题无法解决、农 丰季孛小学教黼靛工资捻欠阕题更热严重，发震不平德鲍矛盾十分突出，飙蕊 影响农村教育整体质量的提高。 二财政投入不足。税费改革前，农村教育投入主要来源于乡镇两级，即 教弯费辩热、教育集瓷、熬政拨款乡级黠政 。魄予国家投入纂少，乡缀魅力 薄弱，农树教育费附加和教育集资实际上是农村义务教育主癸经费渠道。出于 新的教育投入政策和法规尚未实施，税费改革取消了乡统筹和农村教育集资 等专门面趣农民征收的纷政事业性收费和政府性蒸金、集资，改革了农村提舞 薤狡办法。嚣瑟在一定攘度主傻褥农孛重义务教弯经费窭琨严鬟袄叠。强辩，税 费改革后税费发生结构性变化，农村教育投入缺麓政策支持，原教育经费中 的教育费附加、农村教育集资在改革前的农村教宵投资中占相当大的比例，而 改革后盼嚣项收费都放取溃，却没鸯援定各级财政如何保障教蠢投入，没露 硬 争约束。潦成税费改苯螽乡镇可支既叠鼋掰力减痧，可瘸子教育的资金也麓 之会减少，因而由乡镇承担教育投入感到力不从心。 关于发展对策问题，高如峰( 2 0 0 3 ) 认为蒋及免费义务教育应从农丰寸地 区开始。实行擎一渠邀筹瓷移萼逶魅政与教弯税摆维台熬义务教鸯筹资俸潮 的基本特征体现为免赞性、强制性和全体性，冀中免费是前撼，因为r 脊免 费才能实彳亍强制入学，才能保障所有适龄儿童入学。鉴于我国目前的经济实 力和财政熊力，要实彳亍免费的义务教育存在巨大困难，故而敢府的官方义件 孛其撵“营发”纛获不旋“免费”，义务教育懿筹资纛簸名正言联遮霹戳詹勐羧瘸 预算外的渠道。如前所述，这种“普及而不免费”的义务教育猩农村地区( 特别 是农村贫麟地区) 将因预算内资金和预算外资金的双重压力而无法实现，即 便勉强实瑷也是保量誉傈震懿l 氐承擎教弯。因此，熟果限予魅力不能在全霪 范澄内普及免费义务教育，那么胃戳考虑首先撵农树瑰区( 特聚是农村贫溺 地区) 实施免费义务教育，待国家缀济实力达到一定水平后褥在经济发达地 区推行免赞义务教育。捆应地，义务教育在农村地区实行完众由财政负担的 单一筹资蘩遂，悉在经济发送翡圭| 羹送爨绦蔫多蘩遴筹资薅割。在这里哥叛蘑 签韩国的缀验：韩国的义务教育经费中有较大部分亩非政府渠道筹措，但 由于采取了普及免费义务教育从岛屿、偏僻地区向大、中、小城市推进的策 略，不但保障了落后地区义务教育的磐及，也实现了义务教肖的均衡发展。 扬建松、吴委章( 2 0 0 3 ) 簸霆令方嚣捷出了政策建议： 一借躲国外经验，从实际出发，调整各级政府在农村义务教育方面的搴 权和责任划分。农村税赞改革实施方案调整了中央政府、省政府以及县政府 靛责任，缎摆应事权葶鞋援应财权豹划分著未在体制上确定下卷，这裁壹援影 响了义务教育财政政策在具体实施中的稳定性。因此，应当及早明确各级政 4 硕士学位论文 癍懿其俸职责，经政黪责任懿落实其毒可预期性、霹操作援_ 秘制度化。翳蘸 实行酶“分缀管理、戳瑟为主”的教裔体制，使义务教育授入静主要责任落在了 县乡基层，而其财政能力与其所承担的教育投入责任是不暇配的。为了促进 义务教育的均衡发展，必须强化中央和省级财政对义务教育的投入力度，提 裹教弯支感懿赋致警纛缀次，鼙淹戳箬爻圭转羁雀缀或完念绫入孛夹魅黢警 理，以利于缩小地区之问、城乡之问教育经费的差距。在攀权划分上，建议 以分税制体制为载体，建立由县级政府负责、中央和地方各级政府共同分担 的、与分税制体制籀适应的农挝义务教育投入机制，改变义务教育责任燕心 逑低躬狻况。迸一步鞠确各级致瓣麓事投翅分，逐多建立绞义务教育交瘵顼 目( 如教师工资、公用经费和基建经费等) 由备级财政按比例分担的制度。 县级政府受责农村义务教育的管理和基础设施建设，具体识括教学管璎、校 舍建设、设备翳鬟、薹l ：境澹理、熬痨改造秘缀赞管理等；帮缀政府负责於是 公用经费的差额部分；中央和省级政府负责政策指导、赌墩转移支付、缝区 财力平衡和教职工人员工资的供给。在划分具体项目、测算教育成本的旗础 上，分别制定中小学教职人员编制标准、中小学教职工工资标准、中小学公 餍经费绥绘标准、孛夸学学杂费投费标准。 二邋当调整财政对教育事业投入的结构，降低对高等教育投入的比例， 将其转到义务教育上米。根据高等教育与基础教育外部效蕊的程度，结合目 藩世界各躅裹等教富与义务教育财政性生均经费鲍比例，糖赢义务教裔经费 中舫政瞧拨款酌阮羹，适当减少辩高等教育戆凳| 政性狻款。鼓霸高校秘麓壹 己的人文资源和技术条件创收。 三建立专门的义务教育转移支付，规范转移支付制度，并通过这种方式 撵毫孛必慰义务教旁投入戆眈重。鞋蔻终为农键义务教旁熬蘩绦簿措磁瓣转 移支付制瘦仍然只有镶形。政府之闽的权利边界并没有建立起来，这使强前 的义务教商财政制度仍然呈现出一种不稳定的过渡性质，转移支付的最终数 额还需要取决于每次器级政府所送行的博弈结果。为了保障农村义务教肖在 资源分懿上熊稳定毪，痤建立戮“教寅经费最繇耘灌”窝笼方雾| 致翳力为变鬻菝 据的省、县两级义务教育财政拨款制度和中央转移支付制艘。“义务教育最低 经费标准”应包括学校办学条件、公用经费标准以及教职工编制标准和工资标 准等。慰依靠县、乡魅力达不型疑低标准要求静地方，由中央移省级财政以 转移支槽和教育专域经费的形式予戳朴韵。 四。调整各级政府财政体制，邋当提高县级政府的收入。要保障义务教育 的水平与质量相对绕一，理论上讲，义务教育蕊少应该在巽一级组织。目前 夔义务教蠢薅裁也要求县级致麝承疆较大爨爨僚。毽是，菸缀致麝赋宠不跫 却是一个不争的事实。如果不考虑给县级政府相对稳定的收入来源，县级政 5 湖商省农村义务教育均衡发展的财政政策研究 府满足本她区公共需要的 亍为牾有霹能走样。受债也会越来越多。建议在竞 善分鬟裁瓣政体制豹遮程中，适当调高墓缀投入豹皖重，绘蕻级政府院较稳 定和可靠的税种，在分宰比例的确定上，结合县级政府承担的事权，提黼县 级政府的分享比例。 l 。3 谤巍内容与蜀麓的剑薪赢 1 3 1 研究内容 本文豪要力图震嚣虢下蔻方溪懿逮题磅究： 一圜昝何谓“农村义务教育均衡发展”的翔趣。所谓农孝寸义务教育均衡发 展，从内涵上讲，通常是指实施义务教育农村隧域范围内的均衡发展，戴核 心就是要傺障本区域范圈内每一位符合接受义务教弯条件的成员都能享鬃均 撬熬义务教育裁会、均麓懿义务教裔条嫠帮均稳瓣义务教育遥程。藏其耱延 而言，农村义务教育均衡发展还应包括缩小城乡差异，实现教育资源在农村 与城市之间的均衡配截问题。农村义务教育是番能够实现在一省乃至全圈范 围内的均筏发展，对农挝经济的增妖、城乡经济的捺调统发展、实现_ 焚丽 富裕帮全黼建设移谐社会的战略发袋目标都将产生重大静影确。所娃，农树 义务教育均衡发展问题熄一个任重丽道远且不容忽视的问题。 二关于湖南农村义务教育发展的现状研究。通过对湖南农村义务教育的 淫磅分援，茏箕是农裁税费改革慰焚菠豢寒瓣影精，缝合一般理圣鑫分辑，萼| 出财政政策与农村义务教育发展的关系。目前潮南及至全国其他地方农树义 务教育发展面临的各种困难，归根究底还在于财政政策的不完善。 三关于湖南农村义务教育存在阀题分析。本文试图从宏观与微观层次弗 借鉴蓬终魄较藏熬豹经验深入分瓣潮约溪寿表李重义务教弯笈溪豹因素，洚提 出政策建议提供依据。 四关于促进湖南农村义务教育发展的财政政策建议。针对湖南农村义务 教育发展瓣安际情况教其特点，提溅农村义务教肖财政政策的改进措施，鞋 促进潮南农村义务教育豹均衡发震，搬快蠢“社会主义薪农村”迈进静步伐。 1 3 2 本文的创新点 一选择瀑南省这一典型性代袭俸失研究对象，采鼹“一般一个裂一一 般”静磷究思路，结合溺痰井已有联论残采与潮南的实际情况，试錾我剿解 决农村义务教育良性发展的根本出路。 二立足于农村城市化和农村税费改革的背景，着重阐述其对湖南农村义 务教赛及葵舞| 致政策懿影嚷。 6 磺士学位论文 _ i ii i ii i ii,lu l i i h l l ,i ii i _ 第2 牵财政政策影晌农村义务教育均衡发展理论 分析 篷泽聚羁恚在痰稷建党众手璃冬熬诱话串攒壅：“接遗入爨全瑟爱戴，霹 推进经济、社会的发耱和改善人民物质文化生活是互为前撼和基础的。人越 全面发胺，社会的物顾文化财富就会越多，人民的生活就越能得到改善，而 物质文他条锌越充分+ 又越旋雄邈入戆全面发展。”在全面建设秘谐社会，热 俊社会豢义耨农季重建设过程中，表榜义务教育奄久方豹培莠将楚关键掰在。 高素质势动力不仅是我国现在的宝贵财富，丽殿对于经济社会可持续发展意 义重大。 经浚学把经济增装戆瀑象爨缝隽劳动、炎零、技术送步移天力资本。其 中入力资本是体现在个入身上的获取收入的潜在能力的价值，它包括天生韵 能力及后天教育训练获得的技能。人力资本对予经济增长发挥着潜在作用i l l 。 经济的搿速增长可以邋过大量投入资本和自然资源获得，假后果是资源的桔 竭、环凌熬瑟建，这怒一种没蠹效率赘增长珏l 。我翻强疆要突瑗经济事圭会冒持 续增长，就必须造就一支高素质的劳动力队伍。具有高度科学文化素质的劳 动者除了絮掌握基本知识和技能、具备解决问题的能力，还要有正确的价值 鼹帮人黧鼹、强烈款效会责任感、健康静体羧秘良婷的心瑕素质，无疑义务 教育特羽是农村义务教育将是担受这一重任静巾坚力量。 2 1 农村义务教育均衡发展涵义 2 。l 。l 墩毒季义务教篝璃餐发蓑的概客 资源经济学认为，人类的资源足稀缺的，而人们的需要是无限的、多种 多样的。国民经济是由相互联系、相互依存的各个组成部分构成的有机熬体， 要瑟决资添臻缺毪与久铟嚣要豹无鞭经、多撵羧之阗熊矛蘑，登矮侵鸯隈懿 资源按照一定的客观院例分配到国民经济的各个组成部分，并便资源褥蒯最 充分、最有效的使用”1 。均德是物理学中的名词。当一物体同时受到方向相反 的两个外力的作用，这两种力量俭好耜等对，该物体由于受力摆等丽处予静 止戆获态，这耱获淼蒇是均簿。这穰念最攀漱骂歌尔零| 入经济学孛，豪要 指经济中各种对立的、变动着的力量相当，相对静止，不樽变动的状况。为 了合理地配置人类有限的资源，达到市场需求姆供给的相对均衡。经济举家 提出了枣场垮餐理论。实际上，教蠢均餐发震怒经济均缀发鼹斡移植“1 。 所溺农村义务毅帮均衡发袋，扶内涵上湃，通常是指嶷施义务教宵农耪 7 湖南省农村义务教育均衡发展的财墩政策研究 # 目! _ _ _ _ _ _ _ 日目j j j | _ _ _ - i _ _ _ _ _ _ _ e 自t | e e _ _ e _ 目目| - l 区域范围建的均衡发展，其核心就怒要保障本区域范围内每一位符合接受义 务教育条髂的成受都能摩受均衡静义务教育辊会、均衡的义务教育资源籀均 衡的义务教育过程。 义务教育机会的均衡是指基础教育入学权利的平等，即邂龄儿童受教宵 规会豹均鬟，其中包缮餐戆力裁读熬残疾，i 童等弱势嚣俸黎搴套均囊戆受教 育机会，这是实现义务教育均衡发袋的前提l 弱。义务教育资源豹均衡是指教育 的“硬件”设施包括生均教育经费投入、校舍、教学实验仪器设备等的配置均衡； 教育的“软件”包括教师、学校内部管理等的配置均循；从教育的目标看，学生 在德餐露美劳等方瑟缘籀发震、全瓣发震；麸教育豹功蕤纛，教育掰跨养筑 劳动力在总藿和结构上霸经济、社会的发展需求达到相对的均衡1 6 l ，这怒实 现义务教育均衡发展的保障。义务教育过程的均衡是指适龄儿童在接受教宵 过程中平等对待，不皮该因身份、缝域、民族、性别等差舅受到不同德遴， 这是实现义务教育均衡发展豹基旗。 就其外延而言，农村义务教育均衡发展还成包括缩小城乡差异，实现教 育资源在农村与城市之间的均衡配裁问题。包括教育设施、教师配备、教育 嚣标等方聪统筹安嚣，徒农搴重逶豁，k 蹇接受与城露孩子平等戆教弯，逐步建 立城乡教育一体他的新体制。 2 1 2 均衡发展概念的理解误区 一，均爨发震不是瓣步发矮，攀蕤薅“一刀甥”。鑫子我澄萎蠡域辽蠲，入露 众多，农树入口比例大，各地经济、文化发展不平衡。城乡之间、地区之间 的差距是客观存在的，因此，均衡发展是一个相对的、动态的、历史的概念。 同步发展是不考虑各种客观因素的制约，强调平均主义，后栗哭能回到“大镊 缓”瓣老终上。均簿发疑建承获差嗣瓣墓璃上，遴避竣寤疆撩秘稳关致繁熬实 施，促进落后地区加快发展，同时述耍创造条件，为发达地区和先进产般营 造良好发展氛围。 二义务教弯均鬻发展必须重貔城乡差鼷。蠛除段，我毽“二元制”体制还 没有完全消除，不考虑中国国情，一味强调实瓒城乡教育无麓瘸，莰为把城 市义务教育的整套教学方式、方法统统搬到农村学校就实现了义务教育均衡 发展的观点是站不住脚的。农村有意不同于城市的客观因素，农村义务教霄 登须因耪藏教，教材娶体瑗农村特色。 三义务教育均衡发展必须重视学校之闻酌麓剐。不管怒在城市还怒农 村，学校问的师资力量、教学设施、教学环境的确存在着不小的差别。这是 摆在我们藤藩的客观事实。均衡发展不是通过行政命令搞整海划一的发鹱， 瀵除学校零巍豹教育教学特色，这袋会勤长“等、纛、要”悉憨豹蔓延。一麓学 8 硕士学位论文 棱漂於瑟幼有生有色，蕊另雏一黢学校鲍特色教学也是剐其一接。义务教弯 均衡发鼹蓠先要承认黪剐，要注鬣发挥各自学校豹优势，鬻时把好酶经验学 校之问可以互相交流，带动义务教育的可持续发展。 2 2 公共产品与农毒雩义务教毒外部性理论 2 2 1 公熊产品及冀特性的一般界定 萨缪尔森在1 9 5 4 年所著经济学与统计学评论上发表的公共支出的 缝理论一文孛善次魄较系统懿定义公关产瑟蠡簦特莲：“每令入对该产熬瓣瀵 费不会遗成其他入消赞的减少丽公共物晶的困难在予，最然每个入的消 费不会影响对其他人的供给，但怒却无法将任何一个享受糟排除出去，成者 说捧除鳇成本太商了。以至于我们笼法支付。” 国海对公共产赫豹表述基本一致，後为辑有社会产瑟掖照受益黎游费瓣 是否具有排他性和竞争性的标准，可以分为三类：私人产鼎、公共产晶、准 公共产晶。私人产品的特点在于鬻消费这类产品就必须支付货币换取所有权； 公共产黯黪特性则褒予受益上煞嚣撩缝性窝瀵赞中懿菲竞争馕，任谤入都霹 以免费搜厢，产生了所谓豹“搭便车”现象。公获产品豁这种特性决定了私入企 业不愿意进行生产，撼供公共产晶的责任就落在政府肩上。准公共产品同时 具有公共产品和私人产品的部分特性，其消费徙一定程度上是存在竞争和排 魏性f 7 l 。 2 2 2 外部性理论概述 哈维在他所著的财政学中对外部性概念作出了解释：“当一个实体( 一 令入或令金翌) 戳豢缓橇裁之鲣熬菜稳方式糍接影响缝入懿疆蠢酵，这羲 影响就称为外部性。”外部性可分为正外部缓和负外部性。正外部性又称外 部经济，指某个实体的行为使他人和整个社会受益，而受益者无须花费代价； 两负外撂性又称为外部不经济，戆糖实体的德为使他人或嚣整个社会受援， 丽本人袋企韭对诧并不承担藏零。噪音帮污染勰是常冤静夕 部不经济黪事秘 g l 。无论怒外部经济还是外部不经济，由于其缀济行为所产嫩的成本不慰完全 由主体支付，所产生的收益不是由行为主体完众获得，供给和需求就可能产 生不孚撬，这羲嚣要敢瘸透过一定手段溃除这种差舅。 2 2 3 农村义务教育的定位 一义务教育首先考虑的不是成本问题，而是社会的整体利益。我围义 务教弯法毅定：逶龄，l 童，不分秘族、性剐、缝区，赘纛接受义务教驽夔 权利。义务教育是种由国家强制执行的国糙基本教育，鞠其他教育青翳显 9 湖南省农村义务教帮均衡发展的财藏政策研究 的区别。爨有受益的非捺他性和消费躲菲竞争性的特征，义务教育所形成熬 社会效釜楚亭圭会共享豹，理应妇耩予缝公共产赫。困魏义务教育 乍务崴掰的 一项公共服务项目，国家有义务保障义务教育的健康发展，保障义务教霄经 费的足额供给1 9 i 。 二义务教弯瓣罄及，苓餐矮我瓣国民整俸豢凌褥到搀麓，兔接受受麓一 级教育打下基础，而魁在继承中华鼹族优秀文化、促迸帮谐卒士会静建立、培 养各层次技能人才方面发挥了巨大的作用“。教育作为人力资本投资方式， 不仅能带来私人收益，而且能产生社会效益。( 见表2 1 ) 囊2 1 1 9 9 3 卑世界各国教育潮攘率) 人均收入水 社会回报举私人回报率 人均收入分缀初等中等商等初等 中等糍等 乎( 美元) 教育教育教弯教鸯教育教育 中国1 9 3 01 4 41 2 91 1 31 8 o1 3 41 5 2 高收入国家( 9 2 6 6 美 2 2 5 3 01 3 41 0 39 52 5 61 2 21 2 4 元以上) 低收入国家( 7 5 5 美 3 6 32 l ，31 5 71 1 22 5 + 81 9 。92 6 0 元l = 王下) 中等收入国家 2 9 9 51 8 81 2 9 1 1 32 7 41 8 01 9 3 ( 7 5 5 9 2 6 5 夔元) 全球 7 6 6 91 8 1 3 1l o 。82 6 61 7 o1 9 0 注：中国入均g d p 怒狻购买力平价计算豹1 9 9 3 年的数值。 资料来源；王德文，中国农村义务教育：现状、问题和出路( j ) 工中国农村经济， 2 0 0 3 + ( 1 1 ) 麸表2 1 霹鞋善爨，1 9 9 3 年，中霆餐等教窍投资熬熬入飘缀襄 生会翊摄 均最高，分剐为1 8 釉1 4 4 。对教育投资将有助于实现公平和效率的双霾 目标，特别是对初等教育的投资，能够促进农村人口提高生产率和收入【i 。 因此，教努投入的政策选择次序为幸刀等教育在先，其次是中簿教育和高等教 育，在现农财政投入缀构熬基疆上，适当降低蘩义务教育翡投入毙镪，掇嵩 义务教育韵投入比例：义务教育的投入增长率威高于非义务教育的投入增长 率；在义务教育投入中，农村义务教育应比城市义务教育获得更多的财政支 持。 三义务教育应该跫公平鹃。硬衽会政繁的铡定，溉鬟考虑掰效率， 又要考虑划公平，在公平和效率之间，政府的职能首先是要维护公平。而任 何公平，从内容上看都虚该包括起点公平、活动本身的公平及结果的公平， 饪舞较剩与义务、李圭衾徐篷戆分醚帮蒸奉上惫会在这三嚣鏊本形式之孛。葵 硬士学位论文 中，起点公平是公平靛纂磷，它制约蓑其他公警形式的实域。 城多义务教育差鞭，致裉本说就是城乡义务教育酴段受教育机会虢不 平等，这种不平等成为农村人口极度贫困的根源，并通过代际承传滋生了新 的教育不平等。如此循环的“马太效应”，便城乡之问的鸿沟越来越大。所 浚，要缀夺城乡之阉豹教育差距，溪为重要懿蹩要班公平壤念秀撵导采澍定 新的社会发展政策，确保城乡有平等的受教育机会。 从以上分析可以得出这样的结论：义务教商属于纯公欺产品，具有强烈 蕊正夕 释健，授瓷露缀较毫，致麝应当承担承撼龌送义务教育发展夔圭器责 任，加火投资力发，键避义务教育均衡发展。 2 3 农村义务教育均衡发晨与优化财敢政策的内在联系 2 。3 。l 财致政繁综述 财政政策是一国政府为了实现定的宏观经济目标而调整财政收支规模 和收支平镯的指导原则及其相应的措施。它趋融税收政策、支出政策、预算 平簿致筑、国菝致繁簿构成戆一个宠整夔致繁镕系。魏致攀霪谂裰据舫竣政 策在调节国民经济总鬣方面的不同功能，将财墩政策分为扩张性、紧缩性和 中性三类“。从世界各国的实践缀验看，扩张戚紧缩性的财政政策通常是一 种短期的嬷时性反经济周期手段，长期实施曼l j 嚣可戆导致财政风险增嬲弗会 对经济产生一定豹受瑟影响。困魏，在运弼辫致致象璃弪塞蕊经济、裁激经 济增长过程中，都会遇到财政政策的适时调整和转型问题。 我国从1 9 9 8 年开始实施的积极财政政策的初衷是希望通过扩大政府投资 建总供袋绣囊维持耄接近充分裁效筠餐靛瘩警，铡鼷投资转健懿收入效瘫改 变居民消费预期、提精边际消费倾向、增强问投资意愿，最终使市场机制 恢复自童运行能力，经济增长恢簸内在的秩序。但是作为一项反周期调节的 政策，积极财政政策始终未能在刺激有效需求特别是消费需求、恢复缀济自 主臻长方嚣产生蘩鬟熬效莱，投资鬻求越来趑袋赖致癣，辩耩晁浸费控翻弱， 而政府消费率却节节上升。困此2 0 0 4 年中央缀济工作会议决定，自2 0 0 5 年 开始我嘲开始实施稳健的财政政策。积极财政政策转型，并不意味着财政将 从建设投资领域全盘遐毖，瑟是赋予其更多、燹重的宏戏调控战略职糍。实 际上是婺将短期策略穗财政政策逐步转囱中妖藕豹酸硌经财政玫蒙，政府将 加大对教育、医疗等社会公共领域的投资力度。 2 3 2 优化黠政政策是促进农树义务教瓷均衡发展的根基 程遴农村义务教裔健康发蓑，簸必须完善公共魏政俸系，伉纯冀| 玻欢蒙， 湖南省农村义务教育均衡发展的财政政策研究 从制度上撬井农村公共产品的供给鼷次霹承平，改变二元缝梅，缩小城乡差 剐。国家荑季政要转交；童多干预微躐经济活动豹方式，把提供公共产品、调轻 宏观经济作为己任；同时调整财政支出结构，加大农村义务教育资金投入， 完善转移支付制度。促进农村义务教育均衡发展【1 3 l 。从2 0 0 6 年起，中央财政 逐步终农掌重义务教弯全鬻缡入公共魅致僳障落潮，建立孛失、缝方分项瓣、 按比铡分掇的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中蹶部地区，邋当 兼顾东部部分困难县隧。主要内容包括；分两年全部免除农村义务教育阶段 学生学杂费；对贫困家庭学生免费提供教科书井补助寄宿生嫩活费；提岚农 辩孛枣学公藤经费謇