（环境科学专业论文）农村生活垃圾收费制度研究.pdf

s t u d yo nc h a r g es y s t e mo fr u r a lm u l t i p l ew a s t e m a j o r ：e n v i r o n m e n t a ls c i e n c e n a m e ：h em i n h a o s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rc h e nb i n g l u a b s t r a c t s c i e n t i f i c l l yf o r m u l a t i n gt h ec h a r g es y s t e mo fr u r a lm u l t i p l ew a s t ec a nh e l p r e d u s et r a n s a c t i o nc o s t ，e n h a n c ee c o n o m i ce f f i c i e n c ya n dm o b i l i z ep u b l i c p a r t i c i p a t i o ni nt h ei n i t i a t i v e t oi m p r o v et h ee n v i r o n m e n tw h i c hi sg o o df o rt h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t b a s e do nt h i so b j e c t i v e ，t h i sp a p e rt a k e s s u r r o u n d i n gr u r a la r e a si ne c o n o m i c a l l yd e v e l o p e da r e a sa se x a m p l et op r o p o s e ss o l i d w a s t ec h a r g e ss y s t e mi nr u r a la r e a si nc h i n a ，f r o mt h er e s e a r c ha n dp r a c t i c eo f m u n i c i p a ls o l i dw a s t ec h a r g i n gs y s t e m , c o m b i n e dw i t ht h eg a ps t a t u sq u ob e t w e e n u r b a na n dr u r a la sw e l la st h ea m a l g a m a t i o np l a n t h i ss t u d yk e e p su pw i t ho r i e n t a t i o no fl o c a lp o l i c ya n dt h e o r yr e s e a r c h a n dc a n e n r i c ht h ek n o w l e d g es y s t e mo ft h ee n v i r o n m e n te c o n o m i c s ；i np r a c t i c e ，i ti sa m e a n i n g f u lr e s e a r c ht oe s t a b l i s han o r m a t i v er u r a lm u l t i p a lw a s t ec h a r g es y s t e mi n c h i n a b a s eo nt h et h e o r ya n dp r a c t i c eo fm s w c h a r g es y s t e m , t h ep a p e ra n a l y z e st h e s o u r c eo ft h eg a b a g ec h a r g es y s t e m s ，e v o l u t i o no ft h es y s t e m , t h e f tu s e sc o m p a r a t i v e m e t h o d st oe s t a b l i s hac h a r g es y s t e mc o n c e r n i n gb o t he q u i t ya n df e a s i b i l i t y a l t o g e t h e r t h et h e s i sf i r s ti n t r o d u c e si nd e t a i lt h et h e o r e t i c a lb a s i so fg a r b a g ec h a r g e ， a n a l y z e st h em a i nf a c t o r si n f l u e n c i n gs y s t e mf r a m m i n ga n di m p l e m e n t ，p u t t i n g e m p h a s i s eo nd u a l i s t i cd i v i s i o ns t r u c t u r ea n da m a l g a m a t i o no fu r b a na n dr u r a la r e a s t h e ni tp r o p o s e st h ef r a m e w o r ko ft h er u r a lg a r b a g ec h a r g es y s t e m , i n c l u d i n gt h ea i m ， t h ep r i n c i p l e ，c h a n n e lo fc o l l e c t i o n ，b i l l i n gm e t h o d ，r a t ep r i c i n gm o d e la n dt h e e x t e r i o rm e c h a n i s m f i n a l l yt h ep a p e rt a k e sp a n y ud i s t r i c to fg u a n g z h o uc i t ya s e x a m p l e ，b u i l d su pt h ep r i c e - m a k i n gm o d e lc o n c e r n i n gt h ed i s p o s i n go fp a n y u d i s t r i c tr u r a ll i f er u b b i s h ；u s et h eq u e s t i o n n a i r es u r v e ya n dp r i n c i p a lc o m p o n e n t a n a l y s i sm e t h o dt op r o p o s ea ni d e ao f b u i l d i n gu pt h ep r i c em e c h a n i s m a tas h o r t - t e r m , i l m i d t e r ma n dl o n g t e r mr u n k e yw o r d s ：r u r a lm u l t i c i p l ew a s t e ，c h a r g es y s t e m , p r i c em e c h a n i s m , a m a l g a m a t i o n o fu r b a na n dt a r a la r e a l 原创性及学位论文使用授权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：蜒毁 日期：缈降易月7 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：牛甄望吸 日期矽p 匆月7 日 鬻孵7 急 引言 在中国，农村区域占国土面积的9 0 ，农民占全国人口的7 0 。伴随着经 济迅猛增长和农村城镇化水平的提高，农村生活水平及生活方式发生了重大变 化，农村生活垃圾的产生量也随之日益剧增，过去只是在城市中出现的垃圾也成 为污染农村环境的一个大问题。中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建 设的若干意见( 中发 2 0 0 6 1 号) 提出建设社会主义新农村的目标是“生产发展、 生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 。由此可见，村容整洁是社会主义 新农村的一个重要组成部分，而影响农村容貌的垃圾处理的现实状况却不容乐 观，所以在新农村建设过程中必须注重农村环境保护工作，让农民拥有健康、干 净的生活空间。因此，发掘农村生活垃圾所造成的环境污染问题、探讨相应的治 理对策，将有助于新农村建设的顺利进行、“村容整洁目标的顺利达成与农村 和谐社会的构建。 除了垃圾管理体制、技术等方面的问题，资金不足是当前我国农村垃圾治理 建设项目实施的主要制约因素。长期以来，由于农村垃圾治理一直视为公益事业， 垃圾处理乃至整个环卫行业的经费主要来源于国家和地方的财政拨款。尽管每年 政府投入大量资金，给政府财政造成了巨大的压力，可是资金缺口仍然越来越大， 难以满足垃圾无害化处理的要求。与此同时，公众和企业则袖手旁观，指责政府 没有解决好农村垃圾问题。其根本原因在于各个利益主体之间的关系仅仅是靠行 政手段与道德意识来联结，而非经济关系，这与主导社会运作的市场经济力量相 悖。例如，居民生活垃圾的分类、袋装化收集主要靠的是宣传教育，而垃圾的清 运、处置主要靠政府的大量补贴与行政命令手段。缺乏相应的经济手段和垃圾收 费制度，没有使公众和企业认识到垃圾问题与自己息息相关。 人们对城市生活垃圾的管理经历了从利用“命令控制”手段到利用经济 手段的过渡。其中，征收生活垃圾处理费是最常见的手段之一。对于农村地区， 也应如此。对农村居民征收垃圾费可以弥补农村垃圾处理资金的不足，并能够达 到增强居民环保意识、促使垃圾减量的目的。自1 9 2 4 年美国伯克利市首先开始 征收生活垃圾处理费之后，国外其他城市纷纷开始效仿这一举措。国内城市征收 垃圾处理费始于2 0 世纪末，2 0 0 2 年，国家四部委联合发布了关于实行城市垃 引言 圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知，在文件中大力提倡征收城市生 活垃圾处理费。而农村地区的生活垃圾收费，则还没有统一规定。虽然近几年来 我国许多经济发达地区周边的农村都不同程度地实行了环卫有偿服务制度，但主 要用于生活垃圾的收运，并且收费范围窄、额度低，连维持运营都很困难，而农 村垃圾无害化处理项目的建设和运营费用，目前仍然只能靠国家和地方财政支 持。 因此，不改变传统的农村垃圾处理观念，农村垃圾产生者不承担任何费用， 不承担任何污染责任，包袱都由政府背起来，是无法解决治理资金缺口问题的。 推行和完善农村生活垃圾处理收费制度，可以补偿垃圾处理设施投资建设和运营 费用的不足，实现设施建设和运行的良性循环。同时，能够体现“污染者付费 的原则，确立“环境消费 意识，使企业、单位和广大居民对环境保护履行应尽 的义务，有利于从源头上减少污染的排放。 2 第一章绪论 1 1 研究现状及发展趋势 1 1 1 国外研究现状 在发达国家，垃圾价格政策作为经济政策组成之一，并不是新生事物。早在 1 9 2 4 年，美国加利福尼亚州的伯克利市就开始实行垃圾收费制【l 】，同本在2 0 世 纪5 0 年代也早有垃圾有偿收运的实例。从8 0 年代开始，越来越多国家和城市采 用了垃圾收费制。同时，相继出台有关生活垃圾收费方面的规定和法规，如1 9 8 6 年丹麦制定了垃圾收费法令，并予以实施。德国的避免废弃物产生及废弃物处 理法、法国的环境污染法、日本的防止公害事业费事业者负担法和废 弃物处理和清扫法、韩国的废弃物管理法、马来西来吉隆坡市的垃圾收费、 运除及处理规定、泰国的公共场所卫生法等。 2 1 大多数发达国家在农村地 区同样实施垃圾收费制度，其计费方式和计费标准或与城市有所区别。 国外的研究者一般通过建立分析模型，对各种垃圾经济政策的作用机制进行 理论推导，同时通过大量的经验研究用来估计垃圾管理经济政策对居民垃圾处理 行为的影响，进而探讨垃圾管理经济对垃圾处理的效果等。这些政策主要包括t 以收费、征税和补贴为主的环境经济政策，例如计量用户收费制、产品收费、押 金返回制、回收补贴、原生材料税等；还有一些属于命令控制型的管理政策，如 最低再生含量标准、回收率标准以及生产者责任原则等。 1 1 2 国内研究现状 我国的清洁卫生费实行较早，但只有少数城市开征了垃圾处理费，而农村地 区的垃圾处理环节的经费基本上来自政府拨款。 1 9 7 9 年城建部门正式接管城市环境卫生工作，中国对垃圾管理问题的研究由 此开始【2 】。目前，我国在生活垃圾治理方面的研究，主要着重于城市方面，且只 是对理论的探讨，如中国城市生活垃圾现状与污染控制对策，中国垃圾管理体制 与市场化改革，垃圾资源回收体系的建立和完善，再生资源利用产业的发展，以 3 农村生活垃圾收费制度研究 及垃圾处理技术政策和垃圾处理产业化等众多方面，但缺乏具体的政策分析、系 统的政策研究以及可操作性的政策选择。2 0 0 2 年6 月7 日，国家发展计划委员 会、财政部、建设部和国家环保总局联合发出了关于实行城市生活垃圾处理收 费制度、促进垃圾处理产业化的通知( 下文简称通知) ，首次正式提出全面 推行城市生活垃圾处理收费制度。在大量的现有文献中1 3 矧，虽然对垃圾处理价 格政策研究有所涉及，但多为宏观性政策原则。 在农村，也有开征处理费的，但没有明确的制度结构，缺乏科学、规范的核 算方法，应该说还没有成为真正的制度，只是某种程度上的“规定 。由于没有 明确费用渠道，执法力度很小，收缴率普遍较低。 总体来说，我国生活垃圾收费制度的研究有很多不足之处：只着眼于城市区 域的分析，缺乏农村地区的探讨；针对整个生活垃圾管理体系的较多，经济手段 ( 尤其是收费手段) 的专项研究较少；定性的多，定量的很少，即使是定性的， 通常也只是在对国外收费手段的简单介绍后，提倡在我国垃圾管理对策中要实行 垃圾收费制度，缺乏系统分析；缺乏国内、外及国内各地现行垃圾收费制度研究 体系的对比研究与有效性分析等。 1 2 选题的意义 ( 1 ) 实践意义 市场经济条件下，生活垃圾管理已经由传统的直接行政手段为主的模式向宏 观、间接手段为主、直接手段为辅的多元化模式转变，经济手段的重要作用日益 突现。垃圾收费制度正是随着环境政策的发展与垃圾管理对策视点的转移应运而 生的，并且现阶段是我国推行生活垃圾处理市场化、产业化的首要前提。城乡一 体化管理的大环境下，推广农村垃圾收费制度，符合国家垃圾管理体制改革和政 策完善的总体方向。 从国内外实践经验来看，作为一种环境政策，如何使生活垃圾收费充分实现 其应有的效果，在实际运作中仍然有很多问题值得探讨。就我国实际来说，2 0 0 2 年我国刚刚开始全面推行城市垃圾处理收费制度，但对于农村地区的讨论甚少。 基于城市垃圾收费制度的理论与实践，如何正确处理好“三农问题 与环境效益 4 第一章绪论 和经济效益之间的关系，统筹城乡环境保护政策，建立兼顾公平性的切实可行的 农村垃圾收费制度，是社会主义农村可持续发展的关键。 ( 2 ) 理论意义 目前我国生活垃圾管理资金主要依靠政府财政支持，加强对垃圾收费政策研 究对中国垃圾管理有重要现实意义。我国农村地区的垃圾收费尚处于摸索阶段， 收费制度的制定缺少科学依据，尤其是环境经济学的相关理论指导，有必要进行 系统、深入的研究。 综上所述，本文选题适应目前国内政策和研究的需要。理论研究上，通过对 垃圾收费制度这一环境管理经济手段的全面认识、分析和把握，能够丰富环境经 济学的知识体系；实践上，为国内各地如何建立规范性的农村生活垃圾收费制度 提供有意义的探索。 1 3 本文研究的对象和目的 科学地制定农村生活垃圾收费制度，将有助于降低交易成本，提高经济效益， 同时还有助于调动公众参与改善环境的积极性，引导消费结构的调整，从而有助 于环境的可持续发展。基于这样的目标，本文拟从城市生活垃圾收费制度的研究 和实践出发，结合城乡差距现状与城乡统筹目标，以经济发达地区周边农村为例， 提出我国农村生活垃圾收费问题的求解。 1 4 本文研究的方法与思路 本文主要是利用城市生活垃圾制度的理论和实践，以城乡管理政策一体化为 主线，并以涉及垃圾收费定价的经济学理论分析、公众意见调查为基础，结合农 村生活垃圾处理的特性，通过对比国内已有收费制度的环境效果、经济效率、公 平性和有效性，试图探讨农村生活垃圾收费制度设计和改革，包括征收途径、计 费方式、费率设计等。以广州市番禺区为例，结合主成分分析方法来分析农村生 活垃圾管理收费制度的设计和可行性。 论文主体分为五个部分。 5 农村生活垃圾收费制度研究 第一章为绪论，介绍国内外研究现状及本文框架结构。 第二章介绍生活垃圾费的相关的概念，概述生活垃圾收费制度的理论基础、 政策效应和发展。 第三章系统分析了影响垃圾收费制度有效性的主要因素，重点针对城乡二 元结构和城乡一体化进行探讨。 第四章提出了改革农村生活垃圾价格机制应达到目标及其基本原则，结合 我国国情，提出我国农村垃圾收费制度初步构想，构建了我国农村生活垃圾收费 制度的总体框架，并提出保障价格机制正常运行的外部保障机制。 第五章以广州市番禺区为案例，在对番禺农村地区现实背景进行分析的基 础上，构建广州市番禺区农村生活垃圾处理价格定价模型及其模式，结合公众调 查法和主成分分析方法对制度实施的可行性进行初步分析，最后提出建立广州市 番禺区农村生活垃圾处理价格机制分步实施之方案构想，并对收费系统的公平 性、与现行收费制度的衔接、公众可接受性等进行初步评估。 1 5 本章小结 本章开篇即提出本文选题的意义和目的在于：降低交易成本，提高经济效益， 调动公众参与改善环境的积极性，从而有助于环境的可持续发展；绪论还对国内 外有关垃圾收费问题的研究现状作了简要的介绍和评价；最后介绍本文的研究方 法与框架结构。 6 第二章生活垃圾收费理论基础与制度发展 2 1 基本概念 2 1 1 生活垃圾 中华人民共和国固体废物污染环境防治法中对生活垃圾定义如下：生活 垃圾，是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及 法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。目前在我国，医院垃圾、污泥、 工业危险废物等要求专门处置，一般不计入生活垃圾。虽然生活垃圾包括建筑垃 圾，但由于建筑垃圾处理方法和成本构成都很简单，其定价方法参照生活垃圾定 价方法可以很容易计算出来，为研究方便，本文不再另外讨论。 2 1 2 生活垃圾费与生活垃圾处理费 垃圾收费技术性、政策性和操作性很强，需要具体分析收费依据【7 j 。国外研 究和实践中，通常是将整个垃圾管理体系( 特别是垃圾的综合利用) 看作一个整 体来讨论的，对于收费制度也不例外，因此一般统称作“垃圾收费”( g a r b a g e c h a r g e ) 。 我国的情况有所不同。长期以来，垃圾处理费在我国是个非常模糊的概念， 过去我国实行的是垃圾处理政府全额承包制，垃圾处理费用的多少由政府财政划 拨，大多情况下只是统计总量作为政府用于城市环境卫生投入的一项指标，很少 针对单位垃圾处理支付额度的研究和实践【8 】。上世纪9 0 年代初部分城市开始征 的收环卫有偿服务费( 有清洁服务费、环境卫生费、垃圾代运费等多种称法) ， 多数只包括垃圾清扫、收集和部分运输环节的费用，不含生活垃圾送往填埋场的 运输费和处理费。2 0 0 2 年国家四部委联合发出的通知中采用“生活垃圾处 理费”，包括垃圾清扫、收集、运输和处理费用，并明确指出“已实施物业管理 收费的，在物业管理收费标准中应扣除已计入垃圾处理收费的相关费用。这里 的“处理费定义更广，理论上应基本等同于国际上使用的“垃圾收费 。此后， 国内许多城市开始广泛使用“生活垃圾处理费 这一概念。 7 农村生活垃圾收费制度研究 2 1 3 垃圾收费的主要类别 垃圾收费主要包括用户收费或使用者付费、产品收费。 ( 一) 用户收费 即使用者为使用某一具体的环境设施而付费。在许多国家，用户收费作为一 种融资方式被广泛地应用于废弃物收集和处理以及水和废水的管理中，是地方公 共环境费用的主要来源。用户收费的融资效应已经延伸到公共安装领域。在法国， 垃圾处理厂融资，就是通过政府制定规则，将废弃物管理( 从垃圾收集清扫到最 终处理) 部分或全部委托给企业，并在政府的严格控制下执行垃圾处置的环境标 准。偿还资金来源是政府通过法规向用户征收的垃圾处理费收入。费用通常由地 方政府管理。其成本水平各地不同。 各国在垃圾处置的管理政策中，都广泛采取了用户收费制度。政府在不增加 对垃圾处理财政支出的情况下，通过收费制度为垃圾处置企业获得了一部分处理 资金，减少了政府用于垃圾处理的财政支出。在保障收费的情况下，垃圾处置也 可以变成一项盈利的经营性活动，可以吸引生产企业、政府、环保公司以及其他 社会资金投资，通过费用的收取、其他处理资金来源的多样化，促使更多的资源 被回收再利用。低成本的实现垃圾管理的资源化、减量化和无害化的最终管理目 标。但不是所有的垃圾设施都能盈利，只有在达到相当处理规模后，并且实行垃 圾处置的综合利用，如垃圾焚烧供热、发电等才有可能盈利。 ( 二) 产品收费 是针对某些产品征收。即收费所得的款项是用于指定的环境目的，是对即将 产生的潜在的环境危害收费，而不是对已经产生的环境危害的数量和程度征收 的。如瑞典的电池收费。 2 2 生活垃圾费的理论基础 2 2 1 循环经济理论 循环经济是一种生态经济，倡导“资源产品再生资源 的物质反复循环 8 第二章生活垃圾收费理论基础与制度发展 流动的模式。指导循环经济运行的主要原则是减量化、再利用、资源化三大原则 ( 简称“3 r 原则) 【9 】。减量化原则针对的是环境资源利用的输入端，要求在经 济活动的源头就注重节约资源和减少污染；再利用原则属于过程性原则，要求产 品和包装容器能够以初始的形式被多次利用，尽可能延长产品和包装物的资源利 用时间，提高其资源利用率；资源化原则是输出端原则，它要求生产出来的物品 在完成其使用功能后能重新变成可以利用的资源而不是无用的垃圾，减少最终废 弃物处理处置量，也就是我们通常所说的回收利用和废物综合利用。 在生活垃圾处理中，循环经济的理念正在变得越来越为人们所重视。最初， 人们对垃圾的管理主要集中在街道保洁和垃圾清运等方面，并未关注无害化处理 的重要性。随着垃圾数量的不断增长，成分更加复杂，未经处理的垃圾对环境的 影响越来越显著。因此，人们才开始注重垃圾的无害化处理，通过各种技术手段 减少垃圾直接排放对环境的损害。近年来人们进一步认识到，除了对垃圾的收集、 运输和无害化处理外，还应该将垃圾回收循环再利用，这才是处置垃圾的正确方 向。 对居民和企事业单位征收生活垃圾处理费，是利用经济手段刺激垃圾产生者 做出有益子环境的行为，以减少垃圾的排放，提高垃圾中可回收利用资源的使用， 从而达到垃圾减量的目的，最终降低垃圾排放行为对环境造成的损害。 2 2 2 外部性理论 本世纪初，经济学家马歇尔和庇古提出外部性概念【l0 1 。外部性是指一个生产 者或消费者的行为对其他生产者或消费者带来利益或造成损失，却没有因此相应 地获得报酬或支付赔偿。其中，为其他人带来利益而没有得到相应报酬的外部性 称为正外部性或外部经济性，给其他人造成损失却没有支付相应赔偿的外部性称 之为负外部性或外部不经济性。在生产和消费环节均会产生外部性。 一般而言，生活垃圾的外部性，主要是指生产和消费的外部不经济性，尤其 是生产的外部不经济性【1 1 1 。垃圾的排放者没有为其排放的垃圾所引起的污染支付 费用，环境污染的受害者没有得到应有的赔偿，因而产生了垃圾污染的外部不经 济性。但与水污染、大气污染不同的是，垃圾本身不具有流动性，垃圾排放后需 要进行收集、运输和处理，这个过程也会产生外部不经济性【l2 1 。就此而言，垃圾 9 农村生活垃圾收费制度研究 的外部性可以分两部分理解【1 3 】：一是由垃圾最终处置造成的环境污染；二是由收 集、运输和处置垃圾所需要的费用。如果垃圾排放者没有支付上述费用，或者仅 部分支付，就会产生垃圾的外部性。 2 2 3 庇古税原理“污染者付费 原则 庇古( p i g o u v i a n ) 于1 9 2 0 年提出了实现环境外部影响内部化的解决方法， 即“庇古税 。以庇古为代表的新古典经济学家认为，产生外部不经济性的经济 主体并未承担社会用于治理外部不经济性的费用，因此政府应通过征税的方式将 污染成本加到企业的成本中去，这就是所谓的“外部成本内部化，也称“庇古 税 阳3 。“庇古税的原理为：对于正的外部效应应予以补贴，以补偿外部经济 生产者的成本和这种生产的利润，鼓励外部经济的生产与供给，提高社会福利水 平；对于负的外部性效应予以征税或罚款，使外部不经济的生产者的私人成本等 于社会成本，抑制不经济的供给。其思想具体体现于“污染者付费原则”( p o l l u t e r p a y sp r i n c i p l e ，又称为p p p 原则) 。1 9 7 2 年，经济合作与发展组织( o e c d ) 向 成员国推荐了这一原则。这一原则的定义是“污染者应该承担由政府决定的控制 污染措施的费用，以保证环境处于可接受的状态”。 对生活垃圾来说，它是导致环境污染的主要原因之一，公众既是垃圾的产生 者，也是随后产生的环境损害的受害者，但这并不能否认公众作为污染者应承担 的污染责任。生活垃圾如果不经处理，随意排放，必然会直接或间接污染环境， 居民和单位的排放行为与污染结果存在着一定的因果关系。 但公众个体不具备自行处理垃圾的能力，因而政府要求垃圾产生后必须经过 集中处理，这实际上是将垃圾产生者( 排放者) 的治污义务转给垃圾处理系统代 为承担。这种义务的代履行并不能免除污染者或潜在污染者的污染责任，排污者 仍应承担生活垃圾处理企业在代履行过程中所付出的代价。另一方面，征收垃圾 处理费还能体现预防为主的精神，有利于对污染的全过程控制以及污染责任的落 实。 2 2 4 环境的公共物品特性 公共物品是指由公共部门提供用来满足社会公共需要的商品和服务，它们用 1 0 第二章生活垃圾收费理论基础与制度发展 税收和借贷的方式予以支付，其价格表现在资助其生产所需的征税水平。公共物 品具有以下特征【1 4 1 ： ( 1 ) 非排他性，即一些人享用公共物品带来的利益而不能排除其他人同时 从公共物品中获得的利益。公共物品的非排他性意味着可能形成“免费搭车”现 象，对公共环境而言，表现为不交纳相关费( 税) 也同样享受了环境治理的成果。 有些公共物品经过技术处理虽然可以具有排他性，但因为排除成本太高而在经济 上不可行。 ( 2 ) 非竞争性，即消费者的增加不引起生产成本的增加，或者说，提供公 共物品的边际成本为零。 ( 3 ) 由非排他性和非竞争性衍生的外部效应和效用的不可分割性。 生活垃圾处理服务具有非排他性，但不具有非竞争性。也就是说，一些人享 用生活垃圾处理服务带来的利益而不能排除其他人同时从生活垃圾处理中获得 的利益( 清洁的环境) ，这就是生活垃圾处理服务的非排他性；另一方面，消费 者( 用户) 的增加必然引起排放垃圾的增加，从而引起生产成本的增加，提供公 共物品的边际成本不为零，这就是生活垃圾处理服务的竞争性。 2 2 5 公共服务领域的政府干预 由于作为准公共物品的环保服务具有公共财产的特性，通常由公共部门提 供，因而呈现出高投入、低产出的现象。甚至陷入瘫痪的境地。这种特性导致环 保服务利用过程中的外部不经济性。正如前文提及到，经济主体不愿主动为公共 服务付费，总想让别人来生产公共物品，而自己免费享用，因此公共服务的费用 最终不得不由国家承担；而其负外部性则因行为人受益而无辜方受损，导致社会 利益的不平等。公共服务的这种外部性是市场本身无法解决的，它必须借助国家 干预强制性地维持其正外部性，同时将其负外部性内部化。 公共服务的内部化，也就是使生产者和消费者产生的外部费用进入它的生产 成本和消费决策，由他们自己承担或内部消化。其中的环境政策手段【1 5 17 】一般分 为管制手段和非管制手段，前者包括法律手段和行政手段，后者包括经济手段和 教育手段，如图2 1 【1 8 】所示。 ( 1 ) 管制手段：包括法律手段和行政手段，表现为政府制定环境法律，以 农村生活垃圾收费制度研究 行政控制标准的形式规定活动者产生外部不经济性的允许数量和方式。 ( 2 ) 经济手段：环境经济手段可分为庇古手段和科斯手段两大类。前者是 由政府通过价格、税费、抵押金、补助金、保险、信贷等经济手段迫使生产者或 消费者将污染排放降低到最低限度，是一种非市场的刺激手段；后者指只要能把 一种外部效应的影响作为一种产权明确下来，而且交易费用也不大，则可通过当 事人之间的自愿交易将外部效应内部化。由于生活垃圾对环境破坏造成损害的受 害方主体确定比较困难，科斯手段一般并不适用，各国政府在解决这类问题是一 般都采用庇古税或收费的方法。 行政手段以设施特别义务、直接采取禁限制度为特征，具有普遍适用性、基 础性和强制性等特征。经济手段则以利益为诱导，具有灵活性、间接性的特征。 一方面，行政手段的基础性主体地位不可替代，经济刺激起功能性辅助作用，且 必须在行政强制允许的范围内适用；另一方面，经济手段有利于提高制度的灵活 性和效率，能够为进一步消除污染及技术进步提供持续不断的压力，因而更有利 于预防性环境政策的实现。 从垃圾处理服务产业的自身特性来看，既具有环境公益性，又具有经济活动 性：其显著的公益性将垃圾处理产业与其他产业区分丌来；同时又具有经济活动 的一般特征，即它是按照市场规律运行的，要考虑其自身的盈利和经济效益。这 种双重特点，具体到生活垃圾管理领域，要求国家首先强制性地规定生活垃圾必 须处理，其次在垃圾收运、处理设施的建设和运营方面，国家通过直接投资、运 营，参与、扶持垃圾服务行业，同时通过财政补贴、税收、信贷等方面的优惠政 策以及实行垃圾处理服务的有偿使用等一定的经济政策，实现生活垃圾处理的可 持续运行【1 9 1 。 环境保护既可以采取法律、行政手段等“刚性 手段，也可以采用经济、教 育手段等“柔性 手段，还可以采取刚柔相济的复合式手段。垃圾集中处理的收 费制度正反映了垃圾管理过程中复合手段的应用。 1 2 第二章生活垃圾收费理论基础与制度发展 图2 - 1 环境政策手段分类 f i g u r e2 - 1 s o r t so fe n v i r o n m e n t a l p o l i c yi n s t r u m e n t 2 3 垃圾收费政策效应分析 政策效应就是实行生活垃圾收费这一政策措施( 包括经济的、行政的、法律 的、文化的等多种方式的综合运用) ，能够在多大程度上实现收费的政策目标。 无论在城市或者农村，生活垃圾收费政策的有效实施，将产生一系列政策效应， 取得良好的经济效益和社会效益。 1 3 农村生活垃圾收费制度研究 2 3 1 资源配置效应 资源配置效应就是生活垃圾收费具有经济杠杆作用，对生活垃圾实行收费政 策将使得资源得到更合理的配置【2 0 1 。垃圾收费并不是直接作用于市场中的商品生 产商，而是通过对消费者购买力和个人偏好的改变来影响企业的生产决策。由于 用户收费能在一定程度上平衡投资与相关服务的运行成本，因此具有一定的激励 效应【”】。实行生活垃圾收费政策后，对商品生命周期的剩余收取无害化处理费用， 消费者将不得不由自己支付其排放垃圾的无害化处理费用，这样在今后的消费 中，消费者将倾向于购买那些垃圾产生量相对较少、剩余易于回收利用的商品。 而消费者的这一转变也将通过市场将信息传递给生产者，从而使企业在生产过程 中改进技术使得所生产的产品更易于回收利用，使用更多的可回收材料，同时严 格控制产品的包装，减少资源的浪费，从而达到重新配置市场资源的效果，使社 会更好地发展循环经济。 2 3 2 经济效益效应 表面上看，只要是收了钱，就有经济效益，只是收多收少的问题。但如果我 们从效率的角度出发，充分考虑功能实现过程中( 加入一个时效性) 的成本与资 金使用分配的变化，情况可能就会有所不同。很多国家的实践表明【2 l j ，垃圾减量 降低了垃圾处理成本，产生更大的经济效率。我国也有人粗略计算过【1 8 】：假如每 个居民少扔1 的垃圾，全国每年就能节约3 至9 亿元的垃圾处理费用。但这并 不表明，设计了减量功能就必然带来较高的经济效率或者这种效率在短期内是不 可预见的，尤其是还存在一个垃圾分流( 回收利用) 的成本问题，这与不同国家 和地区的经济与技术条件等诸多因素有关，尤其是发展中国家，还需具体问题具 体分析。垃圾处理产业化将开放市场、实行公平竞争，把农村垃圾处理的投资、 建设、经营管理的行政行为转变为企业行为，农村生活垃圾收费所得将成为垃圾 处理企业的重要资金来源，从而有效的缓解垃圾处理资金严重不足、处理水平低 下的现状。 1 4 第二章生活垃圾收费理论基础与制度发展 2 3 2 环境保护效应 环境保护效应就是农村生活垃圾收费是实现农村生活垃圾无害化处理、改善 农村环境的有效保障。 垃圾费具有筹资和刺激减量的双重功能。一方面，垃圾处理资金的增加可使 政府提高生活垃圾无害化处理的标准，提高农村生活垃圾的日处理能力，从而最 大限度地降低生活垃圾的负外部性，进一步改善农村生活环境。另一方面，如果 费率与垃圾排放量联系在一起，收费会刺激垃圾产生者通过各种方式削减污染排 放，这样，排污者的排污总成本降低了，同时社会控制污染的总水平提高了，此 时，这种收费实际上就在一定程度上具有了一般排污收费的特征，也就是说具有 刺激减量的功能。 换个角度来看，纯粹的筹资功能实际上体现的是一种典型的末端控制方法， 产生的环境效益也是通过提高术端治理水平来体现的：而刺激作用则是利用经济 杠杆将垃圾污染控制在消费或者分流( 回收) 环节，从而起到了源头和过程中控 制的作用。因此，收费制度中，不同功能的侧重也表明了政策设计的初衷及垃圾 管理对策视点的定位。 2 3 4 社会效应 社会效应就是生活垃圾收费是实现社会公共利益的重要手段。生活垃圾处理 具有公共物品的属性，实行收费在兼顾居民的承受能力的同时弥补垃圾处理支 出，起到良好的社会效益。实行垃圾收费能弥补成本、保证农村生活垃圾逐步实 现高水平的无害化处理，将生活垃圾对居民生活的负面影响降到最低，改善环境 提高居民生活质量；同时有利于资源的节约利用，提高消费者的环保意识。 2 4 生活垃圾收费制度的发展 2 4 1 国外城市垃圾收费制度的发展 纵观全球各国垃圾法核心内容与目标的递进过程，可以发现，全球城市生活 1 5 农村生活垃圾收费制度研究 垃圾对策视点的演替经历了3 个阶段【3 2 2 1 ，见图2 2 。 图2 2 城市生活垃圾管理对策视点图 f i g u r e2 - 2m a n a g e m e n t c o u n t e m e a s u r eo fm s w 第一阶段：2 0 世纪7 0 年代初期至8 0 年代初期，对策视点停留在末端垃圾问题 上，以“垃圾处理法”为特征。这一阶段虽然一些国家已开始使用经济手段，但 使用范围和力度都有限，在生活垃圾领域主要是想办法提高垃圾处理能力和无害 化处理水平，这时的垃圾收费就是为了筹集治理资金，补充政府财政的不足，因 而多采用简便易行的定额收费制。 第二阶段：2 0 世纪8 0 年代中期至9 0 年代中期，对策视点部分转移到前端垃圾 减量措施上，以“垃圾排放法”为特征，将垃圾源头减量与末端处置相结合。一 些国家开始实行计量收费、押金退款制度等，从消费者环节减少垃圾的排放， 但逐渐地单一经济手段的缺陷也暴露出来，如适用范围有限、效果的持续性不定 等等。 第三阶段：2 0 世纪9 0 年代至今，对策视点进一步转移到全过程控制对策上， 形成了“循环经济垃圾法”的特征，资源利用模式由“原料产品废弃物 单向运行转变为“原料产品原料”循环运行。从环境政策角度看，复合 手段的运用成为大势所趋，对策视点扩展到整个产品生命周期，除了更多地区加 入刺激性收费的行列外，政府也逐步注重以经济杠杆来调整初始生产者的行为， 并同时在立法行政等方面加强了管制力度。 2 4 2 国内城市垃圾收费的实践及现状 生活垃圾管理包括垃圾排放后的清扫、收集、运输、转运、回收、最终处 1 6 第二章生活垃圾收费理论基础与制度发展 置的整个过程，我国不同地区不同环节的收费范围也是有所不同的。主要是由于 一直以来各地没有对诸多概念加以区分和明确，通常都是混用的，而且，不同城 市的管理体制也有差别，市场化、产业化程度不同，即使同一城市中，垃圾处理 的不同环节也有不同的经营主体。根据大多数城市的情况，大体上可以分为环卫 清洁服务费和垃圾处理费。 ( 1 ) 环卫清洁服务费( 清洁卫生费、垃圾代运费等) 环卫清洁服务费一般包括居民卫生清洁费和单位垃圾代运费。 屋医里生渲渲童是用于支付清扫、收集垃圾费用，有些包括送往中转站的 费用，但不包括送往填埋场的运输费及处理费。 望僮堇拯垡运夔是指机关、企事业单位、个体户自产垃圾委托环境卫生服 务单位运送填埋场所发生的运费，未包括生活垃圾处理的费用。 有的地方还有撞拯窒矍占旦董，这里的垃圾容器指将垃圾从垃圾产出者户 内运至垃圾压缩站或压缩车装车点，把垃圾装上压缩运输汽车前使用的短途收运 工具。 环卫清洁服务费开始的较早，并在我国城市中普遍实行。一般为按月或按 年收取，主要是垃圾清扫和收集，但也包括部分运输费用。我国各地的环卫企业 化市场化程度不同，但大体来说，提供环卫清洁服务的单位有街道环卫站等事业 单位、清洁公司等专业公司以及居委会或物业管理单位聘用的临时工队伍。收费 情况较为复杂，各地的收费标准差别很大。 ( 2 ) 垃圾处理收费 2 0 0 2 年国家四部联合发布的通知标志着我国生活垃圾收费制度的正式确立。 同年9 月，国家计委、建设部、国家环境保护总局等部门共同发布了关于推进城市 污水、垃圾处理产业化发展的意见，进一步提出，最晚在2 0 0 3 年底前，各城市要开 征垃圾处理费。然而，几年的实践表明，垃圾处理费的收取是一项看起来简单做起 来非常复杂的工作，我国在这方面的研究目前还很少，加之宣传的力度没有加强， 垃圾处理费日前的收缴工作存在一定的困难。目前，我国垃圾处理费征收成本高， 征收率偏低是一个不争的事实。来自国家发改委官方网站的数据显示1 ，截至2 0 0 5 年 底，全国6 6 1 座城市有2 6 0 个实行了垃圾收费制度，占城市总数约4 0 。在目前已经 开征垃圾处理费的地方，平均征收率不足3 0 。 1 引自h t t p j w w w c a e p i o r g e n i n d u s t r y - r e p o r t e i t y - l i f e - t r a c h s h t m l 1 7 农村生活垃圾收费制度研究 2 0 0 8 年初统计的1 4 座典型城市的垃圾收费及有关经济状况见表2 4 1 t 2 3 1 。 表2 4 1典型城市垃圾收费情况表】 t a b l e2 4 - 1 g a b a g ec h a r g ei n s t a n c e so fr e p r e s e n t a t i v ec i t y 2 4 3 国内外农村生活垃圾收费的发展及现状 相对于城市，农村的生活垃圾收费制度讨论甚少。西方国家和我国的农村在 定位和发展上都有很大的区别，国外大部分国家在农村同样实施与城市一样的生 活垃圾收费制度。如澳大利亚西澳省一个小市镇o m g m ，所有城市和农村住宅物 业与住宅的收费是每半年1 4 0 美元，每一项服务有一个2 4 0 升容量的移动垃圾桶， 收集第二个移动垃圾桶所有单一住宅物业网站内城镇和农村住宅地段的收费是 每年7 0 美元2 ；美国俄勒冈州对城市和农村生活垃圾统一采用按重量( 按体积) 2 引自h t t p ：w w w g i n g i n w a g o v a u m e m o - i m p o s i n g - r a t e s h t m 1 8 第二章生活垃圾收费理论基础与制度发展 收费的方式3 。 有的国家和地区对农村垃圾收费采取优惠措施：在意大利农村垃圾的处理就 是由政府统一组织收集，镇政府建立垃圾收送服务公司，到各农户收集垃圾，再 送到附近的大城市垃圾处理厂进行分类处理，对农户收取一定的费用，这个费用 只是城市市民费用的三分之一，而且农户收费标准不论远近都相同【2 4 】；澳大利亚 在托尔坎市( t o r q u a y ，v i c t o r i a ) 采用“2 8 0 美元( 城市强制收取) 或2 3 3 美元+ 消费与服务税( 农村选择性收取) 的垃圾收费政策4 。 我国农村地区的生活垃圾收费制度起步比城市更慢，最早明确对农村生活垃 圾进行收费的规定出现在成都市温江区( 温价费 2 0 0 6 1 2 5 号) ，其征收对象是“凡 涉及农村生活垃圾集中收运处理的镇( 街办) 、村( 社区) 范围内的国家机关、 企事业单位、部队、社会团体、个体工商户、居民住户、暂住人员 。目前国内 只有少数村镇实施收费制