（法学理论专业论文）论我国城市规划许可制度的完善.pdf

a thesis submitted in fulfillment of the requirements for the degree of master of law on the perfection of the system of city planning permission candidate ：yang ya major ：jurisprudence supervisor ：prof. haijing cao huazhong university of science and our cities have a great improvement. but for the attendant, it is related to city planning permission for the related administrative cases. it begins to emerge in a large amount administrative power, public interests and ignore the basic civil rights cases increased significantly. for the practice of administrative rights and capital closely phenomenons emerging. all these make city planning and licensing issues began. theory circle and practice circle will pay close attention to these question. people are beginning to realize that, city planning should be walk the road of legalization! this article focuses on the problems of city planning and its administration permission system. so we must connect the theory and practice, and study the chinas city planning administrative permission definition and theory analysis, then use the administrative law system in the perspective of analysis of chinas legal system . try to find out chinas city planning and administrative permission in the operation process, all of these based on technical standards lack of standardization and the relevant judicial remedy. finally, in the perfection of city planning administrative permission system, put forward to perfect city planning permission legislation, strengthening the procedural restraint measures. and in the improvement of judicial relief problems, judges professional quality is difficult to meet the requirements. so as the existing judicial review and judicial review intensity, it is difficult to form an effective supervision, creatively put forward new opinions and suggestions. key word: city planning city planning permission judicial remedy 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 iii 目目 录录 摘摘 要要 . i i abstractabstract . iiii 引引 言言 . ( (1 1) ) 1 1 城市规划许可的界城市规划许可的界定及主要内容定及主要内容 1.1 城市规划许可的界定及其理论分析 . (2) 1.2 城市规划许可的主要内容 . (4) 2 2 我国城市规划许可制度现状我国城市规划许可制度现状 2.1 我国城市规划许可立法概况 . (12) 2.2 我国城市规划许可的实施机关 . (13) 2.3 我国城市规划许可的实施程序 . (13) 2.4 我国城市规划许可的争议解决机制 . (15) 3 3 我国城市规划许可制度存在的主要问题我国城市规划许可制度存在的主要问题 3.1 我国城市规划许可利益博弈中行政权过大 . (17) 3.2 我国城市规划许可领域技术标准效力位阶不明 . (20) 3.3 我国城市规划许可制度的司法审查困境 . (22) 4 4 完善我国城市规划许可制度的法律思考完善我国城市规划许可制度的法律思考 4.1 完善我国城市规划许可的立法 . (26) 4.2 加强我国城市规划许可行为的程序制约 . (28) 4.3 健全我国城市规划许可的司法救济 . (30) 结结 语语 . ( (3232) ) 致致 谢谢 . ( (3333) ) 参考文献参考文献 . ( (3434) ) 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 1 引引 言言 随着我国经济的进一步发展，城市化水平的进一步提高，人们对城市生活的 要求也越来越高。城市规划必须走法制化道路。 英国著名行政法学家威廉 韦德在其著作行政法中有这样一句话： “在现代 国家增加的行政控制和服务中，城镇规划是引起最多诉讼案件的行为之一。 ”城市规 划作为城市管理活动的发端、市场经济下重要的干预手段，同时由于它具有方针政 策性、法定性、主体多样性、综合性、可变动性等特征，成为最影响公民权益的行 政行为之一。但随着我国市场经济发展的进一步深化，实践中城市规划相关案件在 我国整个行政案件诉讼比例一直处于上升趋势。 这一方面是反映了我国城市化进城 进一步深化；另一方面城市规划在其编制、实施过程中一直缺乏有效的法律控制。 因而城市规划许可案件就成为了我国城市规划矛盾爆发的集中表现。 鉴于我国城市规划许可过程中出现的相关问题，对城市规划许可进行行政法规 制是我国建设社会主义法治社会、全面推进依法行政的必然要求。 针对阶段所出现的在城市规划领域的公共权力滥用问题，时下学界与实务界将 目光较多投注于城市规划的公众参与以及相关问题上，期望从创设新制度的角度去 规制公共权力的滥用，反而对城市规划许可制度的理论性探讨等相关问题并不在意。 而笔者认为，较之从城市规划这个宏观角度的探讨，从城市规划许可制度角度进行 探讨在现阶段更具有现实意义。如果能从现有制度改革的视角去关注行政权力的滥 用问题，在现阶段来讲将会以较小的成本获得更大的效益。 北京朝阳区人民法院行政庭： 关于审理城市规划许可行政案件有关问题的调研报告 ，载法律适用 ，2010 年 09 期。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 2 1 城市规划许可的界定及城市规划许可的界定及主要内容主要内容 1.1 城市规划许可的界定及其理论分析城市规划许可的界定及其理论分析 城市规划许可，是人民政府管理城市、建设城市的重要手段，能否依法规划许 可，是检验人民政府能否依法治市乃至依法治国的重要标志之一。 从定义上来说，城市规划许可是城市规划部门按照城市规划法的要求，对新建、 扩建项目是否符合城市规划进行的审查，通过颁发许可证等形式，对符合规划的项 目做出准许设计施工决定的法律行为。有关这一审查和批准的法律规范共同构成了 城市规划许可制度 。 城市规划管理，按照不同的标准有不同的划分方法。以城市规划管理的实质内 容划分，规划许可主要包括对编制规划单位的资格许可和对行政相对人的行为许可 两种形式。其中，本文主要围绕对行政相对人的行为许可这一问题进行探讨。而对 编制规划单位的资格许可由于其并不是是城市规划许可法律制度主要内容，因而就 不做过多的探讨了。而从规划管理的实务来看，城市规划许可主要是对行政相对人 的行为许可，其形式为规划选址意见书 、 建设用地规划许可证 、 建设工程规 划许可证 ，即所谓的“一书两证” 。 1.1.1 城市规划及其许可的概念界分城市规划及其许可的概念界分 从习惯意义上来讲，城市规划可以分为广义和狭义两个层次。其中，广义的城 市规划不仅包括城镇总体规划在内城市规划的编制与审批，还包括城市规划的管理、 实施以及验收等相关工作。而狭义的城市规划仅仅指城市规划的编制过程。值得注 意的是，在本文中，城市规划采用的是狭义的城市规划概念，即城市规划的编制行 为。而本文论述的主体城市规划许可制度则是从行政法的角度去研究城市规划的审 批行为，希望通过法律规制的思维方式，促进城市规划许可的合法有效发展。 王才亮： 中国城市建设与管理法律实务依法治市指南 ，法律出版社，2005 年 9 月版，第 24 页。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 3 1.1.2 城市规划许可的法律关系城市规划许可的法律关系 从城市规划法律关系的角度上来讲，城市规划法律关系的主体大致可以分为两 类：规划许可机关和规划许可相对人。而规划许可相对人又可以分为规划许可申请 人和利害关系人两类。 其中，规划许可机关又可以称之为规划许可人，还可以被称为规划许可行政主 管部门，是按照法律的授权依法做出规划许可的行政机关。根据我国城乡规划法有 关规定：县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规 划工作 。据此，城市规划行政主管部门是规划许可行为的行政主体，享有城乡规 划法赋予的城市规划行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此 产生的相应的法律责任。 而规划许可相对人主要是指行政规划行为作为一种具体行政行为作出后，受该 行政行为影响产生新的权利义务关系的特定相对人。从实践中来看，城市规划许可 相对人又可分为规划许可申请人和规划许可利害关系人。 规划许可申请人是申请规划许可人，在获得规划许可后，即具有依许可内容开 展工程建设的权利，又负有受规划许可的时间、地点等内容的约束，依规划许可展 开各项建设活动的义务。在实践中，主要表现为以开发商、建筑单位为代表的市场 经济主体。 城市规划法律关系中的其他利害关系人，是与该规划许可的具体行政行为有法 律上的直接利害关系的人。一个规划许可的做出就必然意味着现有利益平衡的被破 坏。例如，依据原有规划许可已在新规划范围建房的人，就因新的规划许可导致已 有的规划许可失效。这就必然面临依法寻求补偿和依法寻求救济的问题。 1.1.3 城市规划许可的特征和效力形式城市规划许可的特征和效力形式 城市规划许可具有以下四个特征：第一，它是一种依申请的具体行政行为。没 有建设单位或个人的申请、行政机关不能主动予以许可。第二，它是一种赋予行政 相对人进行工程建设的行为资格的行政行为。没有取得行政许可，工程建设即为非 参见中华人民共和国城乡规划法第十一条。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 4 法。第三，它是一种循序渐进的连续的行政行为。从项目的选址到用地规划许可， 再到工程规划许可，不能超越，最终以建设工程规划许可完成这一行政行为。第四， 它是一种采取颁发“一书两证”形式的要式行政行为。只有取得“一书两证”才可 视为取得规划许可。 与任何行政行为一样，城市规划许可行为的效力也存在多种形式：无效、失、 效、中止、变更、撤销。 城市规划许可的无效是指规划许可自始不具有效力。主要由于以下 3 个方面的 原因引起的：第一，许可由不具有相应行政权力的机关颁发或者因有权机关主管人 员滥用职权所颁发的许可证，即所谓的主体不适格。第二，不具备许可条件的申请 人被错误赋予了规划许可。第三，以欺骗手段取得规划许可。 城市规划许可的中止是指城市规划许可因法定情况而暂时失去其法律效力。规 划许可效力的中止属于行政处罚的一种结果。它主要是指城市规划主管部门为制止 规划许可持有人的违法行为，命令其暂时停止从事被许可的活动的措施。 城市规划许可的失效是指城市规划许可法定期限届满，自行失效。原规划许可 自失效之日起丧失法律效力。 城市规划许可的变更是指在城市规划许可作出之后，实际情况变化、原规划许 可做出的机关依照程序对原许可内容进行调整，如扩大缩小范围、调整建设工程高 度等。 城市规划许可的撤销，又称吊销，是指规划许可做出机关鉴于规划许可持有人 存在的违法行为，而对持有人作出否认法律制裁。自撤销之日起，原规划许可失去 法律效力。 1.2 城市规划许可的主要内容城市规划许可的主要内容 2007 年 10 月 28 日，我国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通 过中华人民共和国城乡规划法 ，并自 2008 年 1 月 1 日起颁布施行。新修订的城 乡规划法打破了原有计划经济背景下的“就城市论城市、就乡村论乡村”的城乡 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 5 二元分治的规划制定与实施模式。从城乡战略一体的高度，针对现阶段我国经济发 展过程中所涌现的新特点、新情况，明确、完善了法律责任、加大了处罚力度，为 我国在新形势下加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡 经济社会全面协调可持续发展，推进城乡协调发展，提供了制度上的保证和方向性 的指导作用。 1.2.1 建设项目建设项目选址意见书选址意见书 建设项目规划选址，就是根据城市规划和建设项目的内容要求确定建设地址。 在新颁布的城乡规划法中，已明确的条文规定：按照国家规定需要有关部门批 准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关 部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以 外的建设项目不需要申请选址意见书。 这一新的法条修改弥补了原有的城市规划 法的法律空白：即只规定了以划拨的方式获得土地使用权的建设项目申请建设项 目选址意见书的有关问题，而对与市场经济中占主要形式的以出让方式获得国有土 地使用权的建设项目是否、 以及如何申请建设项目选址意见书均未作规定。 本次 城 乡规划法的颁布，第一次以明文的方式确定了出划拨方式以外的建设项目不需要 申请选址意见书。 根据城乡规划法有关规定结合建设部发布的建设项目选址管理办法等 相关法律法规的规定，核发建设项目选址意见书应当审核以下 7 个方面的内容： 第一、已经批准的项目建议书以及其他条件。如填报建设项目选址申请表 、 相关资料、建设图纸以及相关事项等。 第二、建设项目的名称、供水、用地及建设规模，性质等有关问题。 第三、建设项目符合城市规划相关布局。按照土地使用的相符和相容原则安排 建设项目选址才能保证城市布局的合理。同时，建设项目选址特别要注意避开与建 设项目性质不符或不相容的城市公益设施现有或规划用地，例如公共绿地、生产率 参见中华人民共和国城乡规划法第三十六条。 耿毓修、黄均德主编： 城市规划行政与法制 ，上海科学技术文献出版社，2002 年版 第 146 页。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 6 低、防护绿地、专用绿地、基本农田保护区用地、公共活动场地、蔬菜保护区用地、 对外交通用地、学校用地等。对这类公益设施用地必须妥善保护。未经法定程序调 整规划，不得改变用途。 第四、 建设项目与城市交通等配套服务性措施的衔接与协调。 建设项目在选址时， 要充分考虑拟使用土地是否与城市交通等配套服务性措施的衔接与协调，以及能否 按照城市规划配合建设的可能性，这是保证建设项目发挥其自身功效的前提。 第五、建设项目配套的生活设施与城市居住区以及公共服务设施规划的衔接与 协调。一般建设项目特别是大中型建设项目都有生活设施配套的要求。使用农村土 地或宅基地的建设项目还有安排被动迁的农民、居民的安置问题。建设项目选址时 必须周到考虑交通配合和公共生活设施的衔接与协调问题，使之方便居民的生产生 活。 第六、审查建设项目是否可能的污染或破坏城市环境，是否能够与城市环境保 护和风景名胜、文物古迹保护规划相协调等问题。建设项目的选址不能造成对城市 环境的污染和破坏。严重影响环境卫生的建设项目，应当避开居民密集的城市市区、 以免影响城市安全和损害居民健康。生产有毒 、有害物质的建设项目，应当避开城 市的水源保护地和城市主导风向的上风，避开文物古迹和风景名胜保护区。建设生 产放射性危害设施，必须避开城市市区和其他居民密集区，并必须设置防护工程， 妥善考虑事故的处置措施和废弃物处理设施。 第七、其他规划要求。例如，珍惜土地资源、节约使用土地。建设项目尽量不 占、少占近郊良田和菜地，尽可能挖掘现有城市用地的潜力，合理调整使用土地。 例如，港口设施的建设必须综合考虑城市安县的合理分配和利用，保证留有足够的 城市生活岸线。城市铁路货运干线、编组站、过境公路、机场、供电高压走廊及重 要军事设施应当避开居民密集的城市市区，以免割裂城市，妨碍城市发展，造成城 市有关功能的相互干扰。 1.2.2 建设用地规划许可证建设用地规划许可证 城乡规划法 第三十八条规定， “以出让方式取得国有土地使用权的建设项目， 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 7 在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案 文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设 用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证 中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。 ”建设部发布的 城市国有土地使用权出让转让规划管理部门办法第五条规定：出让城市国有土 地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。出让的地块，必须具有城市规划行政 助管部门提出的规划设计条件及附图。 从上述法律规范可以看出，建设用地规划许 可给建设单位设定的权利和义务的核心内容，主要是其主要内容是核定建设用地位 置和界限以及提供建设用地规划设计条件（如核定土地开发强度；建筑容积率、建 筑密度、建筑高度等规划管理要求） 。而土地使用的规划条件必须是符合按法定程序 批准的城市规划。据此，审核建设用地规划许可的主要内容如下： 第一、建设用地申请流程 随着我国城乡规划法的颁布，原有的城市规划法关于建设用地许可证 申请适用的有关规定被自动废止。原有的城市规划法在第三十一条只规定了传 统的以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目用地规划许可证申请，而以出让方 式取得国有土地使用权的建设项目申请用地规划许可证并没有具体的规定。而本次 新颁布的城乡规划法中以明文的方式，明确了根据两种不同的土地使用权获得 方式，申请办理建设用地许可证的不同方式： 以需要以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，应该首先申请建设用地规 划许可证。当有关规划主管部门依据控制性详细规划批准了建设用地规划许可申请 之后，方可向土地主管部门申请划拨土地。 以出让方式获得国有土地使用权的建设项目，应当在土地使用权出让前，有关 部门根据控制性详细规划，编制出让地块的规划条件，作为国有土地出让合同的条 款签订合同。合同签订后，在领取用地许可证。 第二、核定建设用地规划设计条件 参见中华人民共和国城乡规划法第三十八条。 参见建设部城市国有土地使用权出让转让规划管理部门办法第五条。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 8 规划设计条件作为建设工程设计规划的依据，也在一定侧面反映了建设用地的规 划要求。由于划拨土地的用地界限，主要依据设计方案来核定，以上海市为代表的 一些地方在实施中实际上是在审批建设项目选址意见书阶段核定规划设计条件的。 从这个意义上来说，建设项目选址和建设项目用地规划许可是密不可分的两个阶段。 在城市国有土地使用权出让转让规划管理中，建设用地规划设计条件是由城市规划 行政主管部门提供给土地管理部门，纳入土地出让合同，对土地使用者具有约束力。 虽然这两种情况都不是在核发建设用地许可证阶段提供的，但其内容是建设用地规 划许可审核的内容，应在建设用地规划许可中予以明确。一般规划设计条件也是控 制性详细规划所确定的内容。主要内容有以下六点： （1）核定土地使用规划性质。土地使用规划性质的控制室保证城市规划布局合 理的重要手段。为保证各类建设工程都得能遵循城市规划进行安排，做到互不干扰， 各得其所，应按照批准的详细规划核定土地使用性质。尚无批准的详细规划可依， 且详细规划来不及制定的特殊情况，城市规划行政主管部门应根据城市总体规划， 充分研究建设项目对周围环境的杨想和基础设施条件的具体核定。核定土地使用性 质应符合标准化、规范化的要求。必须严格执行城市用地分类与规划建设用地标 准的有关规定。凡因情况变化确实需要改变规划用地规划性质且对城市总体规划 实施和周围环境无碍的，应先做出调整规划，按程序报经批准后予以核定。 （2）核定容积率。容积率是指一定地块内地上总建筑面积计算值与总建设用地 面积商。 建筑容积率是控制城市土地使用强度的重要指标。它是保证城市土地合理 利用的综合指标，低容积率会造成浪费城市土地资源的和降低城市经济效益；高容 积率又导致来城市公用基础设施负荷过重，环境质量下降等负面影响，建设项目效 能的正常发挥受到影响。所以应按批准的详细规划核定容积率。 （3）核定建筑密度 。在建设项目选址规划管理中，核定建设项目的建筑密度， 是为了保证建设项目建成后城市的空间环境质量，并保证建设项目能满足绿化、地 容积率是指一定地块内地上总建筑面积计算值与总建设用地面积商。参见关于发布 的通知 ，北京市规划委员会，2006 年 7 月 10 日。 建筑密度是指建筑物底层占地面积与建筑基地面积的比率（用百分比表示） 。参见耿毓修、黄均德主编： 城市 规划行政与法制 ，上海科学技术文献出版社，2002 年版第 151 页。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 9 面停车场等配套设施用地的面积。建筑密度指标和建筑物的性质有密切的关系。例 如居住建筑，为保证舒适的居住空间和良好的日照、通风、绿化等方面的要求，建 筑密度一般较低；而办公、商业建筑等底层使用频率较高，为充分发挥土地效益， 争取较好的经济效益，建筑密度则相对较高。 (4)核定建筑高度。建筑高度应按照批准的详细规划进行核定。对于尚未编制详 细规划地区，应综合考虑道路景观视觉因素、文物保护或历史建筑保护单位环境控 制、机场和电讯运营的空间控制、特殊地区控制等对建筑高度的制约要求，对建筑 物高度进行核定。 （5）核定基地主要入口、绿地比例。核定这些内容的目的是，避免见识项目在 使用土地过程中影响城市交通，维护城市生态环境等公共利益。例如建设用地主要 出入口一般不允许设置在交通繁忙的城市主干道旁，且尽可能远离城市道路交叉路 口。 （6）核定土地使用其他规划要求。城市规划对土地使用的要求是多方面的。如 建设用地内是否涉及道路规划，是否设计历史建筑保护要求，是否需要设置绿化隔 离带等。另外，还需要综合其他专业管理部门的要求一并提出。 第三，核定建设用地面积和界限。主要是通过审核建设工程设计方案确定建设用 地范围。对于土地使用权有偿出让法人建设用地界限，应根据经城市规划行政主管 部门确认，并附土地使用规划条件的土地使用权出让合同所确定的用地范围来确定。 1.2.3 建设工程规划许可证建设工程规划许可证 城乡规划法第三十二条规定： “在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、 构筑物、道路管线和其他工程设施，必须持有批准文件向城市规划行政主管部门提 出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工 程规划设计证件。 ” 建设部制定了若干技术性规定， 例如 城市居住区规划设计规范 、 城市道路交通规划设计规范等。上海市在实施城市规划法过程中，制定的 上海市城市规划条例第二章规定了相应的城市建设应予遵循的原则性规定，并 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 10 在第三十二条规定： “各项建设工程必须符合城市规划和城市规划管理技术规定。 ” 还制定了上海市城市规划管理技术规定 、 上海市管线工程规划管理办法 、 上 海市进来优秀建筑保护办法和上海市居住区公共服务设施设置标准等相关规 定。上述规定是建设工程规划许可审核所依据主要法律规范。 建设工程类型繁多、性质各异，归纳起来可以分为建筑工程、市政管线工程和 市政交通工程三大类。这三类建设工程形态不一，特点不同，规模也不一样，城市 规划许可需要有的放矢、分别审核、审批 ，分别对建设单位射钉器权利和义务。下 面就建筑工程、市政管线工程和市政交通工程的规划许可审核内容，主要包括以下 几类： 第一第一、地区开发建设工程规划许可地区开发建设工程规划许可 地区开发工程规划许可，首先应审核其修建性详细规划，然后按照工程进度， 分别对施工地块的建筑进行审核。本部分主要介绍如何依法审核地区开发建设修建 性详细规划，施工地块的建筑工程规划许可的审核与单项建筑工程规划许可的审核 相同。 第二十九条第一款规定： “城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共 服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生 活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要” 这是审核地区开发建设工程 规划许可法律原则和指导思想。根据城市居住区规划设计规范的规定，以居住 区开发建设为例，主要从审核居住区规划设计、居住区用地平和指标、规划布局、 空间环境、住宅、公共服务设施、绿地、道路系统、道路宽度、居住区内道路设置 十个方面依法审核。 第二、单项建筑工程规划许可第二、单项建筑工程规划许可 城乡规划法第三十条规定： “城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规 模和时序，充分利用现有市政基础设施和公共服务设施，严格保护自然资源和生态 环境，体现地方特色。 ”第三十五条又规定： “城乡规划确定的铁路、公路、港口、 参见上海市城市规划条例第三十二条。 参见我国城乡规划法 ，第二十九条。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 11 机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道 设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填 埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地， 禁止擅自改变用途。 ” 作为实施 城乡规划法 的地方性法规， 上海城市规划条例 第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、 第四十条分别对建筑工程后退道路规划红线、配建停车设施、设置无障碍设施、对 文物保护单位和优秀近代建筑妥善进行保护、符合城市市容景观要求、建筑基地标 高、以及符合有关方面的规定等作出规定。 上海市城市规划管理技术规定进一步 对建设用地区划分类和适建范围、建筑容量控制指标、建筑间距、建筑物退让、建 筑物的高度控制、建筑基地的绿地、特别地区等分别作出具体技术规定。其审核重 点是按照城市规划行政主管部门所提的规划设计条件，并视建筑基地所在区位及其 周围环境所确定。根据上述规定，单项建筑工程规划许可一般要审核如下几个方面： （1）建筑物使用性质的控制。 （2）建筑容积率、建筑密度和建筑高度的控制。 （3） 建筑间距的控制。 （4）建筑退让的控制 。 （5）无障碍设施的控制。 （6）建设基地和 其他相关要素的控制。 （7） 建筑空间环境的控制。 （8）有关专业管理部门的综合意 见。 第三第三、市政交通工程规划许可市政交通工程规划许可 道路交通是城市的骨架，骨架是否合理，直接关系到城市能否顺利建设与健康 发展。市政交通划分为三大类：第一类为地面市政交通工程；第二类是高架市政交 通工程；第三类为地下市政交通工程。主要包括以下五个方面的规划控制：地面道 路（公路）工程的规划控制、高架市政交通工程的规划控制、地下轨道交通工程的 规划控制、城市桥梁、隧道、立交桥等交通的规划控制、其他方面的控制。 参见我国城乡规划法 ，第三十条、第三十五条。 建筑退让是指建筑如、 构筑物和毗邻规划控制线之间的距离要求。 建筑退让部件是为保证有关设施的正常运营， 而且也是为了维护公共安全和有关单位和个人的合法权益的重要方面。参见耿毓修、黄均德主编： 城市规划行 政与法制 ，上海科学技术文献出版社，2002 年版第 158 页。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 12 2 我国城市规划许可制度我国城市规划许可制度现状现状 2.1 我国城市规划许可我国城市规划许可立法概况立法概况 行政许可权的创设一方面反映出了行政机关对国家某些重要行业或者个人关键 领域资格的行政管理职责，但从另外一个方面来讲，也意味着对公民个人自由的束 缚和限制。从某种程度上来讲，一项行政许可的创设便意味着对公民的自由的缩限。 因而，在行政法理论上，对行政许可权的创设有着比较严格的规定。例如，经常性 行政许可就只能由全国人大及其常委会以法律、国务院以行政法规、有权地方人大 及其常委会以地方性法规方式来创设。依据我国城乡规划法的相关规定，城市 规划许可权作为一种经常性的行政许可，由全国人大常委会于 2007 年通过的城乡 规划法中创设。这同时也就意味着，行政法规、地方性法规和规章只能在城乡 规划法设定的行政许可事项范围内，对该法的实施做出具体的规定。例如上海 市城市规划条例便在城乡规划法的基础上对其城市规划许可实施的相关事项 进行了具体而细致的规定。 表： 国家和上海市现行的城市规划法律体系框架简表 分类 法律 行 政 法 规 部门 规章 国家及行业 技术标准、 技 术规范 上 海 市 地 方 性 法规 上 海 市 政 府规章 上海市地方性 技术标准、技 术规范 综合 城乡规划 法 建制镇规 划管理办 法 城市规划基 本术语标准 城市规划工 程地质勘查 规范 上 海 市 城 市 规 划条例 城市规 划实施 管理 （以公共 设 施 为 例） 停车场建 设和管理 暂行规定 停车场规划 设计规则 （试 行） 上 海 市 城 市 雕 塑 建 设 管 理 办 法 城市居住地区 公共服务设施 设置标准 数据来源于耿毓修、黄均德主编： 城市规划行政与法制上海科学技术文献出版社 2002 年版， 第 72-73 页。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 13 2.2 我国城市规划许可的实施机关我国城市规划许可的实施机关 城乡规划法第九条规定： “县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发 展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。 在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当 符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄 制定和实施乡规划、村庄规划。 ” 因此，城市规划行政主管部门享有中华人民共 和国城乡规划法所赋予的城市规划行政权，是实施城市规划的规划许可行为的实 施机关。它能以自己的名义行使行政权，并独立承担因此而产生的相应的法律责任。 其中，就上海市而言，根据上海市城市规划条例第四条规定，城市规划工 作实行“统一领导、统一规划、统一规范、分级管理”的制度，城市规划行政管理 机构分市和区（县）两级设置。 上海市城市规划条例第六条规定，上海市城市规 划管理局是上海市城市规划行政主管部门，负责全市的城市规划工作。城市规划局 根据工作的需要，可以设置派出机构，负责指定区域的城市规划工作。浦东新区以 及其他区、县规划管理部门按照规定权限负责本行政区域城市规划工作，业务上受 市规划局领导。 2.3 我国城市规划许可的实施程序我国城市规划许可的实施程序 城市规划许可的实施程序是城市规划行政主管部门核发规划许可的步骤、顺序、 方式和时限，是城市规划主管部门核发规划许可行为必须遵循的准则，是规划许可 制度中不可缺少的重要组成部分。 城市规划许可实施程序的规范化，具有重要的实践意义：一方面，它直接影响 到建设单位或者个人能否取得建设的权利或资格，能否从事建设活动；另一方面， 规划许可行为还涉及到第三方的利益是否受到侵害等相关问题。 规划许可程序的作用在于，一是规范城市规划行政行为，监督和控制行政权利； 参见我国城乡规划法第四条。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 14 二是保护建设单位或个人以及相关方面的合法权益，是保证规划许可行为的管理措 施；三是提高行政效率的直接保障。 规划许可的基本程序包括申请、审核和颁发三个步骤。基于情况的需要，有时可 能会增加或者减少某些步骤。 1、申请步骤： 城市规划行政许可是一种依申请行政行为， 所以市规划行政主管部门核发规划许 可必须以建设单位或者个人的书面申请为条件。 1）申请事项。根据城乡规划法 第三十六条、第三十七条和第三十八条的规 定，以及上海城市规划条例 第五十一条、第五十二条和第五十四条规定，建设 单位或个人申请建设用地规划许可证和建设工地规划许可证前，须先由城 市规划行政主管部门提供规划设计条件、并由建设单位或个人向城市规划行政主管 部门送审建设工程设计方案，因此，一般包括建设项目选址意见书的申请、建设工 程规划设计要求的申请、建设工程设计方案的送审、建设用地规划许可证的申请、 建设工程规划许可证的申请等五项内容。 2）申请条件必须满足以下 4 个方面的要求：第一、被申请的机关，必须是法律 规定有权颁发城市规划许可的机关，第二、申请人必须在法定规划范围内申请许可； 第三、申请人必须具有从事建设活动的行为能力；第四、申请人要有明确的申请规 划许可的意思表示。 2、审核程序 城市规划行政主管部门应当依据申请人的申请后， 在法定期限内对申请人的申请 进行审查。一般，对规划许可审查主要从两个方面进行，即分别为程序性和实质性 审查两个方面。其中，程序性审查主要是审查申请事项是否符合法定程序和法定形 式，以及相关申请材料是否完备。按照行政许可法的规定，申请材料需要补足， 有关机关应当一次性告知。而实质性审查则主要针对申请事项的内容，依据法律规 范和按照法定程序批准的城市规划，并提出相关审核意见。 参见我国城乡规划法第三十六条、第三十七条和第三十八条。 参见上海城市规划条例第五十一条、第五十二条和第五十四条。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 15 3、颁发程序 根据规划许可分类、分步申请的情况，城市规划行政主管部门经审核后，应当分 别颁发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。 在规划许可颁发过程中要注意以下两个问题： 第一， 在法律的规定时间内颁发规 划许可。对于符合要求，依法应予颁发行政规划许可的申请，规划许可部门要依法 及时予以审查批准，并在法律规定的时间内颁发行政许可。第二，对于经依法审查， 认为不合格并决定不予许可的申请，行政规划主管部门应当书面说明原因和理由， 并允许行政相对人补充材料或通过修改方案已达到条件后再次申请。与此同时，行 政规划主管部门还应告知申请人，对于不服授予行政许可的行政行为有提出行政复 议或行政诉讼的权利。 此外，城市规划行政许可的实施程序还包括行政许可的变更程序。而在市场经 济条件下，土地转让、投资主体的变化是经常发生的。只要其土地转让、投资变更 申请合法有效，应该允许其变更。 高效便民原则是行政法的基本原则之一，它一方面要求行政机关积极履行法定 职责，遵守法定时限；另一方面要求行政机关便利当事人，禁止在行政活动中增加 当事人的程序负担。为了能更好地发挥行政机关高效便民的行政基本原则，也为了 适应我国城市建设规模大、速度快的发展现状，城市规划行政主管部门应该在法律 法规授权的范围内，区分申请事项的轻重缓急、精简工作程序，建立规划许可的“快 速通道” 。与此同时，城市规划行政管理部门出于提高管理效能的需要，也需要增加 必要程序。例如，上文提到的 18 层以上建设设计方案不仅需要报区县规划管理部门 审批，还须经市规划局的同意。 2.4 我国城市规划许可的争议解决机制我国城市规划许可的争议解决机制 我国城市规划许可争议的解决机制主要由行政机关内部的监督机制和行政许可 申请人以及利害关系人所发动的行政复议和行政诉讼等外部争议解决机制组成。 其中，行政机关内部的监督机制主要是依据我国城乡规划法第五十七条的 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文文 16 规定，授予上级人民政府城乡规划主管部门有权在下级城乡规划主管部门违反本法 规定做出行政许可的前提下责令其撤销或者直接撤销该行政行为的权利。这反映出 上级行政规划主管部门对下级的监督机制，当遇到下级部门违法做出行政许可、产 生行政争议的情况，上级部门可以主动依职权进行处理。 同时，根据我国行政复议法第六条以及行政诉讼法第十一条等相关规 定，公民在“认为符合法定条件申请行政机关颁发行政许可，行政机关拒绝颁发或 者不予答复”以及“对行政许可等有关证书的变更、撤销、中止决定不服的”均属 于行政复议和行政诉讼的受理范围。这也就意味着当产生城市规划许可争议时，根 据我国相关法律的规定，行政许可申请人以