（法学专业论文）我国行政强制执行模式研究.pdf

内容摘要 我国正在研究制定一部统一的行政强制法，而行政强制执行部分又是该法的 重中之重，直接关系到我国行政活动的规范化建设，关系到行政活动效率与效益 的实现，对推动国家法治化的进程也存在着非凡的意义。本文拟通过对行政强制 执行制度的深入研究以探索既符合行政法原理又适合我国国情的行政强制执行 模式并予以制度完善。期望对我国行政强制法的立法工作略尽绵薄之力。 论文正文部分共分四个部分，第一部分主要介绍行政强制执行的概念、行政 强制执行权的性质、行政强制执行的种类以及行政强制执行所需遵循的原则，并 通过对相关概念的比较分析，以期对行政强制执行有一个全面清晰的认识。 第二部分是对外国行政强制执行模式的介绍，从几种有代表性的模式现状及 其形成原因出发，进而对境外行政强制执行模式进行分析比较，从而推断出影响 行政强制执行模式选择的因素以供借鉴。 第三部分是对我国目前的行政强制执行模式进行分析，通过描述目前行政强 制执行的现状，指出现行行政强制执行制度在对行政相对人权益保护方面存在法 律漏洞，违反了司法权的事后性、被动性、屉终性，其与行政行为效力原理及其 规则严重脱节。并致使司法与行政的角色错位，浪费了司法资源。鉴于此，我国 行政强制执行制度要在模式选择上有所改革和完善。 本文第四部分分别从进行制度设计的理论考虑，学界现时流行的几种观点等 角度出发，进一步提出：我国行政强制执行模式应以行政机关执行为原则，人民 法院执行为例外，并从制度上加以完善。 c o t e n ta b s t 憎c t au n i f o n na d m i n i s t r a t i v ee n f o r o c i n e n tl a wi s 佗9 黜h o da n dc o n s i n l t e di no u r c o l n ：y _ t h ep 1 1 0 d u mo f a d m i l l i s t 【= m v ee 删融i 咖e l i ti sa l s on 虻m o s ti m 口。曲t r t o ft h el a w 1 t 叫a 盘e st ot h es 切n d 砌越6 彻c 哪l s i n i 商蛐o f t i ka 舳i n i s 嘶v ea 曲v j t v i no u rc o 吼奸yd i f o 吐l y 锄dr d a t e st o 删i 臻6 0 no f 幽i n j s t 咖v ea c 6 v j t ve 仿c i e i l c v a r i db e n e f na l t dm 啪sa1 0 tf o rp m o t i n gt h es t a 重el a w 讲讲堪s 1 1 l ed o c u m 删 e x p j i h e sn o t 硼l yl l l ea d i l l i n j s h 砒i v e 即f o i 嘲e l | tm o d ea 。c 利i n gw j t i la 如i l l i s 俐v e p d n d p l eb u ta | s 06 晒n gm es i h m o no fo 盯c o 衄缸ya | l d 拼村忸t b es ，咖t l l r o u g b d p 他截a 愆hf o ra d m i 【i i s t f j 旺i v ee n f o 雌【i c ts v s t e m n 峙羽m m ra 邙e c t st 0t 州k r b e 虹f b rl e 画s i 越i o nw o r ko f t h et 既to f 廿艟s i si s 碰v i d e di n t o 如c i l a 雪唾e r s ，c h a p 把l 1 a h ，l yi n 廿o d i l c e st l l e n t e n tp f o p e r t yo fa d m i n i s t r a t 沁ee 晌r c c m e i 吐 g t 吐，a d m i i i 触i v ee 晌r m e n t 虹l d 粘w e 躯研l l c i p i e f o l i o w 。d b y a m 嘶蜊i v c 明f 0 o e m 哪i a w 柚d i se 坤c c 叫 t 01 1 a v cad e 盯a n dm 哪db o w l 。d 萨f 砸洳枷s 缸蚵v c 朋缸优m 锄t 幽f o u g l ll - i e c o m p 呲a i i d 椭1 y s i sf o rf c l a 由，ec o m e n l c i l a m e r2i st h ei n 州u 甜删f m f o l 陀i 印a d m j ，1 i s h 枷v c 棚f 0 | _ c e m e mm o d e h t y t l l m u g ha l l a l y 五n g 卸d 湖l p 。i i n gf - o ro w 嬲s 幽j 】1 i s 虮砸v ee n 向f c a l 瑚tm o d e t h r o u g h 船v e 咖p r e 船l 妇t 如em o d es 陆l 】sa n d 球a s o 唯f o 邗m e da 曲曲喀咖c o 玳| l u d e t h ef h c t o r 缸i 酏d i i ga d m i n i s 雠i v ee 耐b r 嘲e mm o d ec h ( m s i n gl 醣托f e 他f 眦 c h a p t c r3i s l ca n a i y s i sf b r 出i 血s t 瑚呖v ee n f b r c a 帕l ti l l o d ef b fo u rc o 衄t 嘎i t p o i n b 加tt h ec i | r 衅n ta d m i r i i 删i v ee n f o r o e 圮ms y s 屺mr e m a i n sl e g mt m l ei i ia s p e c t o fh 岫a n g i l 掰u 略c 石伽c 伽p a “n gw i t l la d l l l j j l i g n a 虹伽，d i 如b e 笋e 。p o 啦p _ | d 牟i 啊 p a s s i v l t y ，l a s 伪e 辎o fj 面s d i 枷咖，g c 协枷f t 、v j t h 幽i 1 1 i s 恤撕v ea c 6 伽e 疗b c 6 v a l e 璐 西n c i p i ea 砌如阿l c 蜘。啵帆c a i l s c s i cp a r td 讧t 响：l go f 扣s b a n d 幽i 劬i 恤曲n a n dw a s t e si l l s l i c cr e u r c c t t i c 噶f o ，仕辑a d r n i n i s h 丑l i 、忙e b 酬a e 毗印s t e m 蛐o u l d b e r c f 0 瑚e d a j l d p 啊彘删蚰c h o o s j n g m o d e c h a p t e r4b r i n 擎f o 刑a f d 伍n h e rt t i a tt h ea d m i 凼枷v ee n f o i _ c e m e mm o d ei n 咖r c o u n t e ys h o m dr c g a r d i ea d i n 而s a t i v eo r 弘ne x e c 埘o n 豳l 量圮p “n c i p i ee x c e p t p c o p l e s ( b l | ne x c c 曲蛐柚db cp e m 石刚s y 咖撕c a l l yf 啪t l l e 蛐西eo f c o t i s i d e r i n gf h et h e o f yo fs y s t e md 鹧i g na n d 靶v e f a i 、，i e w p o i n bm a ti sp 0 p u l a r c u e n t l yi nt h ea c a d e m i a 对外经济贸易大学硕士学位论文 我国行政强制执行模式研究 引言 行政强制执行是指行政机关或人民法院，对于不履行已经生效的具体行政 行为所确定的义务的公民、法人或其他组织，实施强制手段，以达到义务被履行 或与该义务被履行相同状态的各种行为。行政强制执行模式，体现了行政强制执 行权的归属问题，是制定行政强制执行法必须首先考虑的要素。执行模式不同， 整部行政强制执行法所体现的立法目的、基本原则、结构安排与体系都将随之发 生变化，因而它历来是学术界争论的焦点。在我国，实现具体行政行为所确定的 义务为目标的行政强制执行，目前实行的是行政机关自力强制执行和人民法院司 法执行的双轨制。具体言之就是在法律、法规赋予行政机关自行强制执行权的 情况下，具体行政行为的行政强制执行由行政机关自行实施在法律、法规没有 赋予行政机关行政强制执行权的情况下，具体行政行为的强制执行由行政机关申 请人民法院实施，即“以申请法院强制执行为原则，以行政机关自力强制执行为 例外”。 行政强制执行制度，是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法 律、法规的顺利实施、行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共秩序的维护都具 有十分重要的作用。由于行政强制执行权，是以行政强制为主要特征的，因此该 项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。 为此规范和限制行政强制执行权力是很多国家的重要课题之一。我国经过近二十 年的法制建设，在行政强制执行问题上，初步形成了以申请人民法院强制执行为 原则，以行政机关强制执行为例外的执行模式。但是，从我国行政强制执行的实 践来看，现行体制还存在大量问题，主要表现在：执行权和行政权混同，执行效 率低下。这些问题亟待统一的行政强制法的出台。本文试图从行政强制执行的基 本理论入手，通过对备国行政强制模式的对比，分析寻求适合我国国情并且符 合行政法理念和我国国情的模式结构，并在此基础上提出改进我国行政强制执行 制度的建议。 对外经济贸易大学硕士学位论文 我国行政强制执行模式研究 一、行政强制执行概述 ( 一) 、行政强制执行的概客 1 关于行政强制执行的概念。 目前理论界主要有咀下几种具有代表性的观点：( j ) “行政强制执行是指 个人、组织不履行法律规定的义务，行政机关依法强制其履行义务的行政行为一 1 ( 2 ) “行政强制执行可简称行政执行或行政强制，是指相对人负有法定义务， 拒不履行，由行政机关依法采取强制措施。追使其履行义务或者由他人代为履行 以达到同样目的的具体行政行为”2 ( 3 ) 。行政强制执行指行政机关或行政机关 申请人民法院强制拒不履行行政义务的公民、法人或其他组织履行其义务的行 为”( 4 ) 。行政强制执行是指国家机关为了保障行政权的合法、有效行使和行 政管理活动的正常进行，对不履行行政机关所科义务的管理相对人，依法采取强 制性措施，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的一种法律制度”。从以 上四个定义来看，观点( j ) 和( 2 ) 认为，行政强制执行的主体应该是行政机关，申 请法院执行只不过是例外的情况。观点( 3 ) 和( 4 ) 则认为，行政强制执行的执行主 体应该包括行政机关和人民法院。根据中华人民共和国行政诉讼法 ( 以下简 称行政诉讼法) 第黼条及最高人民法院关于执行 若干问题的解释 第踮条又对该条做了补充性解释。 3 j 根据以上条文，我国行政强制执行应该是指：行政机关或人民法院，对于拒 不履行已经生效的具体行政行为所确定的义务的公民、法人或其他组织，使用强 制手段，促成该义务被履行或达到被履行相同效果的各种行为。 2 我国的行政强制执行极的分配 爱国拥有行政强制执行权的主体有两个，一为国家机关。二为人民法院。我 国行政诉讼法 第6 6 条规定：公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定 时同内不提起诉讼叉不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行或者依法 强制执行。”若干解释) 第8 7 条规定：。法律、法规没有赋予行政机关强制执行 权，行政机关申请人民法院强制执行的。人民法院应当受理。法律、法规规定既 可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行的，人民法院可以 依法受理。”这些内容体现了我国的行政强制执行以申请人民法院强制执行为 坂则，以行政机关自己执行为例外。因为，由行政机关自己执行颁以法律、法规 的特剐规定为目f 提，而申请法院执行则无须特别的法律、法规为依据。 的特别规定为前提，面申请法院执行则无须特别的法律、法规为依据 抽t 行政诉讼法l 第6 6 条衄定：公民、法人或其他组织对且体行政行为在法定时阃冉币挺起诉讼叉不履 行的，行政帆关可以申请人民结院强耐批行，或者依法强制执行 ”若干解释，第8 6 条规定：“行政机关根据行政湃越法第六十太景的艘定申请执行其具体行政行为。应 当冉蕾以下条件，( 一) 具体抒政行为枉法可以由人民法院执行；二) 鼻体行嚏行为已经生教井其番可执 行内窖；( 三) 申请入是作出落其件行政行为的行政机关靖者 杰件、接槐、援章授较的组织；t 四1 键申请 人在具体行政行为确定的义务人：( 五) 棱申请人在具体行政彳亍为疆定的期限内或行醺机关另行指定肋期服 内来厦行义务：( 六) 申请人在法定期限内提出申请；( 七) 麓申请执行的行政童件属于璺理申请执行的人 民j 砉院管辖人民珐院对苻旨备件的申请，应当立案受理井通知申请 ；对不符音条件的申请，应当裁 定不予受理。” 2 l 对外经济贸易大学硕士学位论文 捷国行攻强制执行模式研究 ( 1 ) 行政机关自己实施的强制执行。从已有的法律、法规看，行政执行权大 多被赋予给具有公共管理职能的行政机关，如：公安机关、海关、工商行政管理、 税收管理机关、金融管理机关、交通管理部门、商标管理机关等。至于行政强制 执行的事项范围，大多限于行政处罚决定，其次才包括了征税决定，强制拆除决 定和强制服兵役决定等少量其他具体行政行为。对于实施行政强制执行的程序和 手段，几乎没有规定。 目前法律授予行政机关自力执行的大概有如下情形：( j ) 属于各部门专业范 围内的强制执行，一般由法律规定专项授权给主管行政机关如：关于人身权 的，有强制传唤、强制拘留( 治安管理处罚条例) 、强制履行( 兵役法) 等。 属于财产和其他权利的，如滞纳金( 国营企业调节税征收办法) 、强制收兑( 违 反外汇管理处罚施行细则) 、强制许可( 专利法) 等。( 2 ) 属于各行政机关普 遍需要的，如强制划拔、强制拍卖财产，原则上都需申请人民法院强制执行。法 律只授予少数几个行政机关。如税务( 税收征管条例) ，海关、审计等。( 3 ) 一项特别的财产权，即拆迁房屋、退回土地等，由于这是涉及公民的重大利益， 需特别慎重，原则上都应申请人民法院强制执行。但是，城市房屋拆迁管理条 例第1 5 条规定，强制拆迁既可以由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁， 也可由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。2 行政处罚法第5 1 条第2 款规定：“根据法律规定，将查封、扣押的财物 拍卖或将冻结的存款划拨抵交罚款”，可见，强制拍卖或强制划拨，都必须由法 律规定，法规规定无效。 ( 2 ) 人民法院实施的强制执行。由人民法院实施的行政强制执行结构可由卜 图表示： ”国务院公报l 忡1 年第5 i j i 8 页。 对外经济贸易大学硕士学位论文 我国行政强制执行模式研究 人民法院实施的行政强制执行包括行政机关申请的强制执行和行政裁决权 利人申请的强制执行。关于人民法院对行政机关申请人民法院强制执行案件的管 辖问题， 行政诉讼法未作任何规定。撮高人民法院的司法解释第8 9 条规定： “行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，由申请人所在地的基层人民 法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层法院受理。”行政机关 申请执行具体行政行为所需具备的条件和程序在8 8 条、9 l 条、9 3 条中均有规定。 同时，在9 5 条中规定了人民法院应当裁定不准予执行的三种情形：( 1 ) 明显缺 乏事实根据的；( 2 ) 明显缺乏法律依据的：( 3 ) 其他明显违法并损害被执行人合 法权益的。根据若干解释第9 0 条规定，由行政裁决权利人申请的强制执行 不仅作为一种独立的行政强制执行制度存在，丽且程序与行政机关申请人民法院 强制执行的程序相同。 目前我国有关行政强制执行的法律规范分散在各种法律、法规与规章之中。 我国建国以来至j 9 9 9 年，规定行政机关自身拥有强制执行权的法律有1 1 件、行 政法规有3 0 件、部门规章有5 0 件；规定由行政机关申请人民法院强制执行的法 律有3 2 件、行政法规有5 8 件、部委规章有3 6 件；规定即可由行政机关强制执 行，也可申请人民法院强制执行的法律有5 件、行政法规有8 件、部门规章有 1 2 件。” 从目前立法看，行政机关自身实施强制执行的范围只占到申请人民法院强制 执行范围的4 3 ，说明法院还是被设定为实施行政强制执行的主要主体。从执 行上看，据统计，1 9 8 9 年到1 9 9 2 年四年中，全国法院审结行政案件为8 2 万件， ”数据来源，胡建森主编：行政强制法研究) ，法律出版社，2 0 0 3 年版，第1 鼯1 5 8 页。 2 3 对外经济麒易大学硕士学位论文 我国行政强制执行模式研究 而政府机关作出决定后移送法院执行和强制执行的案件却高达1 3 1 万件“。因 此，人民法院不太可能及时发现、并纠正行政行为的错误，真正实现司法权监督 行政权的立法意旨。 3 法律救济 对于行政机关实施的强制执行，是否适用行政复议和行政诉讼救济，目前法 律没有明文规定，同时也没有发生一起单纯针对行政执行行为而不是基础行为所 提起的复议或诉讼而被处理机关受理的案件。 对于人民法院实施的强制执行，当然不适用行政复议和行政救济，在目前投 有法律作特别规定的情况下，只适用民事诉汝的有关趣定。 4 现行行政强制执行体制的形成原因 现行行政强制执行体制的形成有着深刻的社会历史背景，是多种因素共同作 用促成的结果， ( 1 ) 将执行权视为司法权的认识。该认识的实践依据源于刑事和民事执行制 度。改革开放之初，关于强制执行的法律规定仅限于刑事和民事诉讼法，而刑事 强制执行和民事强制执行是由法院和在法院的指挥下实旖的。因而强制执行权一 直被实际上视为是司法权，应该由作为司法机关的法院而不应由行政机关行使。 ( 2 ) 强制执行权的行使涉及到对人身权、财产权的强制措施的采取，需要由 法律予以严格的控制尤其需要有完善的行政强制执行程序的约束。而在现行行 政强制执行体制形成之初，我国的行政法学研究刚剐起步，行政法制颇不健全， 人们对于行政法和行政程序知之甚少。因此，无法从行政法理论和当时的行政法 律中找到可以控制行政强制执行权溢用的有效途径。 民事诉讼法规定了审理 行政案件适用该法。在这种情况下，将行政强制执行权赋予法院，也就成了防止 行政强制执行权滥用同时又能够找到法律依据的惟一途径。 ( 3 ) 法院地位和威信的提高及当对法院执行的有效性也证使更多的法律选 择将行政强制执行权赋予法院。八十年代初，由于法律不健全和传统观念的影响， 行政机关主要依政策办事，在行政执行环节上，表现为手段不多力度不够，威 信不足，而法院基于其地位和威信由它出面执行有利于弥补上述不足，达到实 陈有西我国行政诖院设置厦相关目趣探讨 载中国法学kj 9 9 5 年j 期，第柏页 2 4 对外经济贸易大学硕士学位论文 我国行政强制执行模式研究 现具体行政行为之目的，这促使更多的法律选择将行政强制执行权授予法院。 可见，现行行政强制执行体制的形成具有鲜明的时代性，它并非出于理论上 的严格设计，缺乏审慎的价值思考与判断。这也决定了现行行政强制执行体制远 非一种理想的模式，其在运行的过程中必然会引发诸多问题，需要引起我们的思 索和解决。 ( 二) 、我国现行行政强翻执行模式弊端分析 我国现阶段并没有制定专门的行政强制执行法，有关行政强制执行的法律规 定分散在各种法律、法规中。我国行政强制执行的主要法律依据是行政诉讼法 和最高院的司法解释，多数学者把我国的行政强制执行模式总结为：以申请人 民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。目前，我国的这种行 政强制执行方式的不足日益显露，受到了不少学者的质疑。笔者认为，其不足之 处主要体现在： 第一，对行政相对人合法权益的保护存在明显的法律漏洞。在司法主导型的 行政强制执行模式中，行政行为一经作出，其是否具有强制执行力，还有待法院 行政庭审查其是否合法后，才能最后确定。因此，就会给行政相对人一个误导， 使其放弃正常的救济途径：行政复议、行政诉讼。一旦法院作出强制执行的决定， 行政相对人对之就毫无救济权利可言。因为，已过法定期间，其自然不能通过行 政复议、行政诉讼来保护自己的合法权益了。有人会说这种不利后果，是行政相 对人咎由自取，不是法律漏洞所致。然而，不能不说法律的规定也是造成这一局 面的一个重要原因。更何况造成当事人在法定期间内，既不起诉，叉不履行义务 的原因很多，某些原因是合理甚至是合法的。这些原因表现如下：其一，当事人 无过错延误了法定期问，例如行政主体在作出行政行为时，没有履行明示义务， 未能告知行政相对人提起行政复议、行政诉讼的时间、方式、途径等。在这种情 况下，由于是行政主体的过错，却要剥夺当事人的救济权利，是极不公正的。其 二，立法者为了抑制业已泛溢的乱罚款、乱摊派、乱收费等违法现象，直接赋予 当事人以抵抗权。例如行政处罚法第五十六条规定：“行政机关对当事人进 行处罚不使用罚款、没收财物单据的，或者使用非法定部门制发的罚款、没收财 物单据的，当事人有权拒绝处罚并有权予以检举”。然而，当事人抵抗权的行使， 对外经济贸易大学砸士学位论丈我国行政强制执行模式研究 在形式上符合申请行政强制执行的“在法定期间内既不起诉，又不履行义务”的 条件，而法院执行庭对行政强制执行申请书仪作形式审查，不可能真正了解真相。 这样当事人因行使了法定权利，反要承受不可救济的权利损害，这显然足不合理 的。 第二，违反了司法权的事后性、被动性、摄终性的特点。从司法权的内涵来 看，司法权的本质是“权威性”，具有事后性、被动性、最终性等特点。根据我 国现行的有关行政法律、法规的规定，法院对行政机关的强制执行申请直进行审 查，决定是否予以执行。这实际上是一种事前审查，显然违反了司法权的事后性、 被动性、最终性的特点。行政机关在申请法院执行时，法院不必通过审判组织， 而仅仅通过执行机构，不通过审判程序而仅由执行人员的审查即可确认行政机关 的强制执行决定是否有效。再者，前面所提到的美国模式、法国模式的行政强制 执行，是行政机关向法院提起民事或刑事诉讼，由法院的审判组织审查行政强制 执行决定是否合法以及行政相对人是否拒绝履行行政法史务，而不是像我国由法 院的执行机构审查行政强制执行决定是否合法。 第三，与行政行为效力原理及其规则严重脱节，大大降低了行政效率。通说 认为，行政行为一经作出并自告知、受领或附款规定之日起，即具有四种效力： 公定力、确定力、拘束力和执行力。其中。执行力最具有现实意义，它对于行政 行为内容的实现起着决定性作用。行政行为效力原理在我国实体法上的主要表现 是行政诉讼法第4 4 条有关“起诉不停止执行”的规定。然而，现行行政强 制执行却与其严重脱节。依行政诉讼法司法解释第9 4 条的摒定。一般情况下， 人民法院在诉讼过程中，对被告申请强制执行的不予执行，只在极少数特殊情况 下才可以先予执行。可见，“起诉不停止执行”实际上只适用于行政机关自力执 行的情形。但由于在现行体制下，行政机关自力执行所占比重极小，因而上述原 则已处于被“捅置”的状态。最高人民法院关于贯彻执行 若干问题的意见( 试行) 第8 5 条规定：“人民法院认为执行具体行政 行为，确有错误，经院长批准，不予执行，并将申请材料退回行政机关”。这就 意味着被退回的行政行为就失去执行力了。然而，行政行为的效力除非被有权机 关撤销，其一直有效。这样，一方面行政行为具有公定力、确定力、拘束；另一 方面行政行为却没有执行力。这不仅对行政管理不利也违背了一般行政法原理。 对外经济贸易大学硕士学位诧文 我国行政强制执行模式研究 第口9 ，致使司法与行政的角色错位，浪费了有限的司法资源。从中国当前的 现实来看，。执行难”成为法院生效的判决的“权威”的挑战，法院本身的生效 判决尚且难以执行，更何况由行政机关申请的行政强制执行。在我国各级法院尤 其是基层法院审判任务日益繁重的情况下，司法机关是否还有足够的精力去审 查、执行大量的菲诉行政案件。司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的 具有法的权威的裁判”，其本质是“权威裁判”。”换言之，人民法院始终扮演的 是一个消极、中立目，无偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政机关的申请去 强制执行行政决定，使法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能，“法院 成了政府机关的执行部门，司法权力与行政权力又形成一股合力来对付行政相对 人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础。”“毫无疑问，在我国行政诉讼制度 运行环境尚不尽人意的情况下，这无疑是对司法资源的浪费，且对于司法权威的 树立也是十分不利的。 针对以上所指出的种神状况，对我国的行政强制执行制度急需进行新的设 计，即在模式选择和制度完善上有所改革。 ”贺日开：司 击改革从权力走向权威一蓑诫对司法奉质的认识载t i 击学 ，1 9 9 9 年薷 期一 m 陈有西f 对行政诉讼固境的宏麓思考，裁千亍政法学研究 1 嘲年第4 期 对外经济贸易大学硕士学位论文 我国行政强制执行模式研究 四、 对我国建立行政强镧执行制度的建议 ( 一) 、我国行政强制执行糊度设计的理论思考 1 行政强制执行制度的目的 尽管中外学者在行政强制执行的内涵及外延上认识尚不尽相同，但大多认为 其设立的直接目的是督促行政相对人履行具体行政行为规定的法定义务。同时， 由于行政强制执行容易侵害行政相对人的合法权益，因而有的学者也视人权保障 为其基本目的之一。对上述两种目的主次认识的不同，可能会直接影响到执行主 体的选择：过于强调前者，则往往倾向于由行政机关行使强制执行权；反之，则 会更多地选择司法机关去执行。其实，从终极意义上来说，保障特定社会秩序的 实现才是行政强制执行的价值所在。这是因为，如果行政机关依法设定的义务不 及时而全面地得到履行，就会给社会公共利益及其他个人利益造成危害，且时阃 越长损害越大。同时，一旦行政相对人无正当理由而拒绝履行法定义务得到默许， 就将立即产生示范效应，导致行政决定内容的落空。因此，在确立行政强制执行 体制时，就必须分清这种终极目的和直接目的之间的层次关系，进而作出合乎理 性的选择。 2 行政强制执行权的属性 行政强制执行是属于行政行为还是司法行为，抑或是二者的结合? 对这一问 题的不同回答，也将影响到行政强制执行体制的选择。依现行行政诉讼法第 6 5 、6 6 条的规定，行政机关可以强制执行人民法院已经生效的行政判决、裁定； 人民法院也可以强制执行行政机关的具体行政行为，这种做法在很大程度上模糊 了行政强制执行与司法强制执行的界限。因此，对行政强制执行性质进行识别的 首要标准应当是执行的具体内容，“一项完整的行政权应当既包括命令、决定权； 也应当包括其他执行权。前者解决义务的设定问题，后者解决义务履行受阻时的 实现问题。”其实，从行政行为过程性的角度来看，执行也是任何行政行为的一 个必经阶段：强制执行只不过是这一阶段的一种特殊表现形式而已。因此，在选 择行政强制执行体制时，必须对其自身的这种属性予以认真考虑。 ”贾甍生等行政强镧执行概论k 人民出版牡，l9 9 5 年版第3j 页。 2 3 对外经济贸易大学硕士学位论文 我国行政强制执行模式研究 3 一国行政法发展的传统 从西方国家两种代表性的行政强制执行体制来看，无不与其本国行政法发展 的传统休戚相关。在英、美等国，由于缺乏公法、私法划分的传统，因而行政强 制执行也并投有发展成为一种系统的法律制度。同时，这些国家普遍信奉“司法 权优越”的理论，将人权保障、权力制约及法律发展都寄望于司法机关，凼而司 法审查在其行政法中占据了核心地位。相反地，在以德、奥为代表的大陆法系国 家，公、私法的严格划分由来已久，行政法是最重要的法律部门之一。同时，这 些i 雪家的行政法体系大多是以行政行为为核心范畴而建立起来的，行政强制执行 则被视为保障行政效能的首要法律制度。因此，德、奥等国很早就确立了行政机 关自力强制执行体制。近些年来，西方国家在行政法制方面虽互有借鉴，但其各 自的行政执行体制却并未改变。在我国行政法体系中，行政行为的界定、分类及 其规则始终是立法及学理研究的核心内容。综观我国行政法二十年的发展，不难 看出，它明显地带有大陆法系的某些痕迹，与其具有一定的相适性。因此，在确 立我国的行政强制执行体制时，这一点也是不容忽视的。 4 行政强制执行制度的运行现状 行政强制执行体制的确立除了要加强理论论证外，还必须积极回应现实中存 在的诸多问题。由于绝大多数行政机关不具有自行执行权，因而大量的行政决定 都难以及时得到实现，有的只好“被迫”越权强制执行，致使违法行政大量滋生； 更多的则只能听之任之，从而在客观上放纵了行政违法行为，造成了社会秩序的 混乱。尤其是在环境保护、卫生管理、资源及能源管理等领域，由于主管部门缺 乏必要的强制执行权，使得许多违法行为非但得不到及时地控制，反而愈演愈烈， 最终对社会经济发展及人民生命财产安全都造成了严重危害。我国的行政权一向 都被认为是极其庞大的，但现实生活中“执行难，行政强制执行更难”的呼声却 不绝于耳，这一巨大的反差就隐含着许多值得深入思考的问题。因此，在改革现 行行政执行体制时，必须充分关注这些现实中存在的突出问题。 对外经济贸易大学硕土学位论文 我国行政强制执行模式研究 ( 二) 、我国行政强制执行模式观点介绍 对目前行政强制问题的探讨，可以归纳为如f 几种模式。 1 以司法机关强制执行为丰导的模式。这种主张所依据的主要理由主要有： ( 1 ) 虽然强制执行始终是以形成权为基础与前提的但它们的本质r 和法律 特征j 二是完全不同的权力种类，而绝不是一种权力可以包括另。种权力的“自然 归宿”，这就为在立法一f 二将两者分殴于行政机关与法院奠定了罐础。形成权与执 行权涉及到相对人z i l 刊的权利、义务。强制执行具有独立涉及相对人权利、义务 的性质与特征，在许多方面是形成权所不能包括的。由法院执掌执行权，行政机 关负责决定，是更为恰当的“分权”与“制衡”方式。强制执行的敏大特点是它 的直接现实性，通过强制方法而直接达到其目的，因而，交由作出决定的行政机 关执行，难以进行有效的监督。从综合1 j 平衡行政与司法关系以及行政执法的现 状来看，把强制执行权交给法院，确利于增强法院的地位和作用。8 ( 2 ) 司法机关强制执行为主导的制度是总结我国民主法制经验，根据我豳实 际情况形成的。它怒保障行政强制执行制度的必由之路。行政机关的自我强制执 行跟个上民主法制建设的步伐，其执法活动大多存在较为严重的滥、乱、差问题， 4 ：宦扩大其强制执行权限。“ ( 3 ) 扩大行馥机关自行执行权韵范嗣，必须其备定的条件，1 河我国现实干j ! i 况表明，这些条件并不具备。相反，髓若最离人民法院1 9 9 9 年1 1 月通过的关 于贯彻执行 中华人民按和鼙行政诉讼法) 若干闷题的解释的颁稚实旌，使得 “以申请法院为主”的执行模式在制度上更为完善。因而，有必要维持当前的模 式。 2 以行政机关强制执行为主导的模式。这种观点所依据的理由，亦盯归纳如 f ； ( 】) 扩大行政机关强制执行权，有助于提高行政权威和效率，是倮征行政权 完整性的必然要求，是订：确区分行政权和司法关系的要求，也是保证幽家法律、 法规得以及时贯彻执行的需要。 ，s 杨小对试论行政强制执行的基本模式毅彳亍政洼制哳? 政程序研究一儿九年海峡两岸行政法 学术研讨会寰录，中禽政法火学 ；龋礼，z o o o 年版一第2 0 虹。 j 9 华西峰：沦我| = 目民电法制建设时期行政强制执行权豹定位，载中困法学，1 9 0 8 年第3 劓 3 0 对井经济贸易大学硕士学位蹬文 毳唇行政强涮执行模式研究 ( 2 ) 统计资料表明，从1 9 8 9 年至j 9 9 9 年，中请执行具体行政行为的案件数 目大量增长，且绝大多数都没有重大、明显违法情形，但人民法院强制执行占的 比率相当低，占申请总数的1 2 2 5 ：相反，自动膛行与执行和解的比率相当高， 为7 3 9 8 。赋予行政机关充分的自行强制执行权和多种执行手段并1 i 与我国宪 政体制相矛盾，而且是适应现代行政的使命，提高行政效率的大势所魈。” ( 3 ) 不论从思想基础、法律状况还是人们的法律素质来看，现阶段尚小具各 将行政强制执行权普遍授予行政机关的条件。但英美式的单一司法执行模式也不 足取因为其既严重影响行政效率，叉与我国的现行法律制度及文化差异较大。 在对行政强制执行权进行配置时，为保持行政管理的高效运转，除了对较重大的 行政行为的强制执行的实箍由司法机关监督外，其他行政行为均可授权行政机关 自行执行。“ 3 复合模式。在复合模式的前提下，从对执行案件管辖权的角度又可分为 司法管辖模式与彳亍政管辖模式。 关于执行权划分的标准以及人民法院与行政机关各自对执行案件的管辖权 问题，存在较大争议。学者们在阐述各自的标准时，或多或少地受到某种价值取 向的支配。面这些价值取向又往往与司法或行政豹功能联系在一起。如司法往往 与公平的价值联系在一起，而行政往往又是以追求效率为其首要价值的。因而， 人们会把在价值取向上更应体现公平要求的行为规定为需申请法院执行，而对于 需要紧急处理或涉及到重大公共利益的行为刘由行政机关自行执行。 ( 1 ) 认为以行政强制方法为标准，可以妥善处理好行政机关与人民法院之问 的行政强制执行权的划分。具体可采取两个步骤：由统的立法普遍授予行 政机关行使问接强制执行权：直接强制执行权以人民法院行使为原则，以法 律特别授权行政机关为例外。至于如何确定法律特别授权的情形，进一步分为两 类，即涉及重大公益、内容须及时实现的行政行为，或者专业性、技术性较强的 执行案件。” ( 2 ) 主张以执行标的作为划分法院与行政机关之间行政强制执行权的标准。 同时，该观点认为，对于紧急情况下需要采取的强制执行措施，法律应预见性地 帅刘革、张江红：行政强制执行体制探析。载法商研究，2 舯1 年第1 期 “高树糟、邦束强：巍国行政执行的理论谋区与执行制度的重构裁往学研究 i 蛐7 年第6 期 “蹋佑勇：论行政强制执行权的划1 5 标准载行政与法治 ，2 0 0 0 年第2 朝。 对外经济贸易大学硕士学位论文 我国行政强制执行模式研究 将强制执行权授，行政机关。在非紧急情况f ，对人身的强制执行可以由行政机 关接受履行，义务人不履行的，也不宜由法院直接执行，可考虑由行政机关向法 院申请执行令。” ( ：j ) 以多种标准来划分法院与行政机关之问的行政强制执行权。除r 现行法 律、法规的规定外，下列三项应由行政机关强制执行：从主管机关看，主要 的行政执法部门应拥有强制执行权，如公安、海关、审计、工商、税务、物价、 城建规划、土地、环保等；从执行的对象和内容看，执行任务重、具有一定 普遍性的，应由行政机关执行；从执行的方式看，问接强制执行的方法可以 普遍授予行政机关执行，而直接强制的方法授予少数主要行政机关，加工商、物 价等部门。 ( 4 ) 仅以行为种类作为划分标准。论者指出，应当向人民法院申请强制执行 的行政行为，原则上限于较重的行政处罚和较大的行政裁决行为两类。除几类较 为特殊的行政案件( 如行政收费) 应以起诉的方式进行外，其他的行为均由行政 机关自行强制执行。 ( 三) 、我国行政强制执行摸式的选择 综合比较观察上述三种观点，不难发现，在每种观点陈述的理由中，都毫无 例外地使用了确保行政效率和防止行政权滥用两个字眼中的一个或全部。也就是 说，对于行政强制执行权归属之争议表面上是行政机关和法院之争，实质上却是 确保行政强制执行效率与防止行政强制执行权滥用之争。笔者认为，如何正确处 理确保行政强制执行效率和防止行政强制执行权滥用两者之间的关系是行政强 制执行体制创建或改革所必须深入研究并加以解决的核心问题，也是引起行政强 制执行权归属争议的根源之所在。 作为行政强制执行体制的核心问题，确保行政效率和防止行政强制执行权滥 用是既对立又统一的两个范畴。过分地强调提高行政效率，必然会造成行政强制 执行权的溢用反过来讲，过分地强调防止行政强制执行权溢用，也必然会造成 行政效率的低下。但两者的对立并不是绝对的，在一定的情形下，既可以做到确 保行政效率，同时又能够有效地防止行政强制执行权滥用。对行政强制执行体制 ”刘莘、张江红；行政强制执行主 拳论载j 政与法治，2 0 0 - 年第3 期。 3 2 型丝堑塑墨查兰堡主! 堡堕塞 墨里堑堕望塑垫堑堡壅塑塞 的研究，应以找到这种“合理的途径”为主要任务。下面略傲分析。如何确保行 政强制执行效率? 行政强制执行权属于执行权的一种，执行权的性质取决于执行 依据作出时所体现的国家权力的性质，行政强制执行的依据是具体行政行为，而 作出具体行政行为的权力是行政权。因此，行政强制执行权应属于行政权的一种。 行政强制执行权为行政权，那么，由行政机关来行使该种权力自然更有利于提高 行政强制执行的效率。如何防止行政强制执行权滥用? 如前所述，主张将行政强 制执行权授予法院的学者认为这样可以防止行政强制执行权滥用，更好地保障相 对人的合法权益，他们并以此为依据，得出了行政强制执行权应授予法院的论点。 但对于防止行政强制执行权滥用，除将行政强制执行权授予法院外，还可以通过 完善相应的行政强制执行程序立法，提起行政复议、行政诉讼( 此两种方式只能 起间接作用) 等方式来进行。笔者认为，完善相应行政强制执行程序立法是上述 所有方式中最主要的一种方式，与将行政强制执行权授予法院相相比，此种方式 更根本、更直接、更有效。行政程序具有防止行政权滥用的功能。“正义的本质 最大程度上是程序”，“对行政权运行进行控制的最好的方式莫过于行政程序”，“ 由于“法院对违法行为的审查不能代替良好的行政程序，行政法的主要问题便是 发展良好的行政程序，防止专横、任性的行政决定的产生，”“由上面几段精彩的 文字可以看出行政程序对于防止行政权溢用具有不可或缺的重要意义。行政强制 执行程序由法律加以规定，或者说其本身就是法律的一部分，故具有最大的可靠 性和权威性，它起作用于行政强制执行权行使的过程之中，是一种事中控制，它 可以防止行政强制执行权滥用于未然。而由法院来强制执行，一则剥夺了行政机 关的行政强制执行权，妨碍行政效率。二则法院仅是法律的适用机关，其权威性 无法与法律相比，且法院自身也无法保证其不滥用行政强制执行权。三则行政程 序还具有效率性。程序是效率之载体，效率不可脱离程序而独立存在。行政行为 必须通过一定程序作出。程序能够促进效率，是确保行政行为效率的重要手段。 相应地，行政强制执行程序是确保行政强制执行效率的重要手段。 同样，单纯地将行政强制执行权归还行政机关，虽有利于行政效率之提高， 但不足以防止行政强制执行权滥用；而由法院行使行政强制执行权，虽可防止行 政强制执行权溢用，却严重妨碍行政效率，且法院亦无法保证其不溢用行政强制 “陈红象军：对我国行政强制拮篱制度的质疑与思考 茕l 法学论坛 ，2 0 0 j 年第5 朋 ”王名扬：美国 亍政法 ，中国政法大学出版杜，l 螂年敝，第4 2 6 页。 3 3 对外经济贸易大学硕士学位论文 我国行政强制执行模式研究 执行权。因此，解挟确保行政强制执行权效率与防止该权力滥用的最佳方式，电 是最主要的方式，即：建立行政主导型的主体模式，即以行政机关执行为原则， 人民法院执行为例外。 ( 四) 、对我国行政强镧执行制度立法之建议 1 行政强制执行权的归属。以行政机关执行为原则，人民法院执行为例外。 以行政机关执行为主的体制在前文中已有论述，针对我国目前的现状：即对于具 有应急性、强专业性和技术性以及对公共利益有重大影响的公安、税收、海关等 部门赋予行政强制执行权。对于其他行政机关可在地市专门设立行政执行局，赋 予行政主体资格，直接隶属于市政府，执行局的运作和程序主要可为：一是审查 发现具体行政行为违反法定程序或没有法定依据、越权行政等重大或明显违法等 情形，依法应属无效行政行为的，确认其为无效，不予执行：二是经审查认为行 政行为的合法要件缺损，行政行为不适当等情形，依法应撤销的，建议有关行政 机关依法撤销。如不撤销的，报请本级政府依法予以撤销：三是协调与专门行政 执行机关的关系检查、监督其工作，提高执法水平；四是总结行政执行的经验 教训通过执行案件发现问题，及时反馈，以提高依法行政水平。对于涉及对相 对人财产晟终处分的划拨银行存款、强制拍卖和强制拆迁则应由行政机关申请法 院执行。 2 行政强伟执行中的手段。我国直接强制的方法由具体法作了明确规定一 般有直接征收与强制拆除等间接强制的代执行立法上的依据并不明显，执行行 政罚的罚金。已由明文规定“，至于对无法实施罚金的被执行j 人使用的牧押，目 前还缺少法律依据，需要立法时予以补充。 3 对于行政强制执行权的设定。笔者认为，只有法律和行政法规才能拥有对 行政强制的设定权。由于行政强制执行权的设定事关行政强制执行权权属，而且 行政强制行为对公民、法人或其他组织的权益发生的关系更直接，适用领域更广 泛，故应更严格的予以控制。目前中国的现状是立法法中并投有规定谁有权设定 行政强制执行权，现下各种法律、行政法规、和部委规章等都有对行政强制执行 权的规制。国外则多是由行政强制执行法或t 行政程序法) 直接设定，具体 帕行政处罚法l 第5j 条第一教笨( 一项) ，。当事人逾期不屉行行政处罚决定的，作出行政娃罚的机关可 以粟取下列措施：( 一) 到期不缴纳罚款的每日接翱教教颓的百分之三加娃罚款。” m 对外经济贸易大学硕士学位论文 我国行政强制执行模式研究 手段则由个别法作补充。这是我们值得借