（环境与资源保护法学专业论文）我国水务管理体制改革问题初论.pdf

摘要 我国水务管理体制改革魁因深圳市、陕西洛川县等区域水资源管理的实际需求而悄然 诞璺三的，随后，各魏方政府为了区域经济社会的可持续发展酾缓缮城市供永的紧张状况， 纷纷进行水务管理体制改革的探讨，借鉴国外水务管理的先进经验，学习诸如荚国、法国、 英国、日本、以色列、新加坡等国家的水务管理模式，在深圳、一h 海等水务管理体制改革 经验的基础上，搬快了水务管理体制改革的步伐。毽楚，我嚣水资源翻鼹与缳护中仍然存 在资源管理体制分散，缺乏协调一致的法律制度、管理机制和能够承抠责任的机构，并且 与“东资源缀一警毽”、“承务一葵化”程关筑理论磷究餐l 西 分薄弱。 本文以法律实证分析方法为主要研究工典。 酋壳，概述了我溺东务管理俸镄敬革静现状葙存在豹主簧争论。 其次，教对“水务”表述溯源的基础上，通过分析“水努”在词汇学意义上的内涵， 阐述“水务”未被2 0 0 2 年承法设收的内外部原闲，进而提出我豳涉水立法应以科学 发展溉为指譬，贯彻入与自然和谐共处理念；当前，我国涉水立法磺究应以涤入挖掘我国 “水务”的内涵为切入点，引导和推动研究视角和方法的转换。 霉次，l 羹予2 0 0 0 年以寒蕊兰、法蘑、溪大裁亚、美国、英国等嚣方发达国家数承务 管理经验一直是我国考察和借箍的重点，因此本文通过描述西方发达国家的水务管理体制 魂获，褫括出嚣方发达国家虢行隶务管理 搴蠢静总 拳特征。 第四，结合我国的政治、经济实际，就我园水务篱理体制改革中的几个关键性的法律 问题，提出以建设中央政府和地方政府共同调控和盗篱水务责任机构为核心内容，建立中 央政府积地方政府共同调控和骏管各地水务瞧程序性海谈机制，建立全国水务委员会统一 协调修订涉水法律和制定政策、战略工作，通过法律程序构建备类社会主体理性商谈的空 阕，烟强“享会”与爨家之阉、地方性裂蕊与霆家裂箍之趣、令人裂蘸与公共铡益之凝熬 对话和沟通，以实现国家、社会和个人利益之间的平衡。 关键词：水务管理；水资源统一管理：水务一体化；水法 a b st r a c t c h i n aw a t e rm a n a g e m e n tr e f o r mr e s u l t sf r o mt h es c a r c i t yo fw a t e ro fs h e n z h e na n d l u o c h u a n s i n c et h e n ，s e v e r a ll o c a lg o v e r n m e n t ss e ta b o u td i s c u s s i n gw a t e rm a n a g e m e n ts y s t e m r e f i o f mi nt h e i ra r e a si no r d e rt os u s t a i nl o c a le c o n o m ya n dc o m m u n i t ya n dm i t i g a t ep r e s s i o no f w a t e rs u p p l y b yl e a r n i n gf r o mt h ew a t e rm a n a g e m e n tm o d e l so ft h eu n i t e ds t a t e s f r a n c h ， j a p a n ，l s m e l ，s i n g a p o r e ，o nt h eb a s i s i n g o ff o r e g o i n gw a t e rm a n a g e m e n te x p e r i e n c e so f s h e n z h e na n ds h a n g h a i ，c h i n ah a si n c r e a s e d t h es p e e do fc o t m t r y w i d ew a t e rm a n a g e m e n t r e f o r m c u r r e n t l y , i nc h i n a ，t h em a n a g e m e n ts y s t e mo ft h e u s ea n dp r o t e c to fw a t e ri ss t i l l d i v i s i o n a l ，a n dl a c k ss t r o n gl e g a lf r a m e w o r ka n df o r m a li n s t i t u t i o n ，r e g u l a t o r ym e c h a n i s ma n d r e s p o n s i b l ed e p a r t m e n t i nt h es a m ew a y , l a c kt h e o r e t i cs t u d i e si nr e l a t e dt o i n t e g r a t e dw a t e r r e s o u r c e sm a n a g e m e n t a n d i n t e g r a t e dw a t e rm a n a g e m e n t f i r s t l y , t h i sp a p e rd e s c r i b e st h es i t u a t i o no fc h i n aw a t e rm a n a g e m e n tr e f o r ma n di t sm a j o r i s s u e s 。 s e c o n d l y , t h ep a p e r , o nt h eb a s i so fr e v i e w i n gt e r m so f w a t e rm a n a g e m e n t ，a n a l y s e st h e m e a r d n go f w a t e rm a n a g e m e n t ，a n dd i s c u s s e st h ei n s i d ea n do u t s i d ef a c t o r so f2 0 0 0c h i n a w a t e rl a wr e j e c t e d w a t e rm a n a g e m e n t m o r e o v e r , t h ep a p e rp o i n t so u tt h a tw es h o u l dp r o m o t e l e g i s l a t i o ni nr e l a t e dt ow a t e r i s s u e su n d e rt h ee v i d e n c eo fs c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n t f o l l o wt h ei d e a so fh a m o n yb e t w e e nm a n k i n da n dn a t u r e c u r r e n t l y , l e g a ls t u d i e si nr e l a t e dt o w a t e ri s s u e ss h o u l dt r a n s f o r mt h ev i s u a la n g l ea n dm e t h o dt h r o u g hd e e p l yc l a r i f i e st h em e a n i n g o f 。w a t e rm a n a g e m e n t a g a i n ，s i n c e2 0 0 0 ，c h i n am a j o rr e v i e w e da n dl e a r n e df r o mt h ee x p e r i e n c e so f n e t h e r l a n d s ， f r a n c h ，a u s t r a l i a ，u s ，u k ，w h e r e f o r et h ep a p e rt a k e sc o g n i z a n c eo f4b a s i cc h a r a c t e r i s t i c so f w a t e rm a n a g e m e n te x p e r i e n c e so f w e s td e v e l o p e dc o u n t r i e s f i n a l l y , b a s i n go nt h et h c t so fp o l i t i c a la n de c o n o m i c a ls i t u a t i o n ，t h ep a p e rd i s c u s s e sk e y l e g a li s s u e so f w a t e rm a n a g e m e n tr e f o r ma n db r i n g sf o r w a r dt h ew a yo fn o m o c r a c yo fw a t e r m a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mo f c h i n a k e yw o r d s ：w a t e rm a n a g e m e n t ；i n t e g r a t e dw a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n t ；i n t e g r a t e dw a t e r m a n a g e m e n t ；w a t e r l a w 学位论文独越性声明： 本人所呈交的学位论文是戏个人在导师指导下进行的研究工作及 取褥戆研究成果。尽我所知，除了文中转剃加以标洼和致谢的地方羚， 论文中不包含其毽人已经发表或撰写过游研究成果。与我一蔺王作的同 事怼本研究所徽的任何贡献均已在论文申作了螺礁的说明并表示了谢 意。如不实，本人负全部责任。 论文作者： 2 0 0 6 年 、足汐譬 学蹙论文使魇授权说翡： 河海大学、中围科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术 襄铡羁光盘版电子杂志社有权保鏊本人所送交学位论文鳃复零 件或电子文挡，可以采用影印、缡印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容棚一致。除在保密期内的保密 论文外，允许论文被查阅和偌阔。论文全部或部分内容的公布( 包 括) 授权河海大学研究生院办理。 论文作者：2 0 0 6 年fl 月f ，日 海海大学联士学位途文 我蓬承务管理体裁改革瓣嚣耪论 一、导论 ( 一) 选题的背景和意义 1 选题的背景 我国承务管理露利改革是困深绷市、浃西洛列县等莲域永资源管理豹实舔需求瑟憾然 诞生的，随后，各地方政府为了区域缀济社会的可持续发展和缓解城市供水的紧张状况， 纷纷进行水务管理体制改革的探讨，借嚣国外水务管理的先进经验，学习诸如荧国、法国、 英国、嚣零、绫色捌、新艇缓等国家的零资源管毽模式，在深堋、上海等承务管理体裁馥 革经验的熬础上，加快了水务管理体制改革的步伐。与此同时，网绕水务管理体制改革的 各种争论 攮经常见诸报濑，尤其是关于水资源统一管理原则( i n t e g r a t e dw a t e rr e s o u r c e s m a n a g e m e n t ) 静其镩实现方式帮省缀魏方承务晟麴掰设置鹣争论弓i 起了笔者静学术探索兴 趣。 2 。选题的意义 本遥麓难度大，撬缓性强，不仪爨有理论意义 i i 且有着显簧的实践徐值，其体表现在 以下两个方面： ( 1 ) 曩前，我国承资源剥角与傈护中仍然存在资源管理 零制土分散，缺乏协调一致 豹法律剁泼、管理祝铡和能够承担责程的机构，与“水资源统一管理”帮“水务一俸纯” 相关的理论研究也十分薄弱。在实际工作中，水利、环保、建设等行业虽然融经在广泛 应用“水努”这一概念，健对“水务”概念本身敬器定含混不清，其内涵也与国琢上的一 般认识不一致。；涉承立法研究帮工作仍强在“部门立法”的鬃臼中挣扎、 # 徊，甚至一 度出现了相关理论研究沉寂的局面。尽管学界在水资源国家所有的必要性上目前已经形成 比较一致麴认识，但是，掌器器前不l 又关于“东资源莺家辑有”秘“东资源统一管理”实 。正如裴丽韩所认为的，从目黼理论研究的现状咪看，国家所有楹的制度设计中的头键点在于其实现方式或途径，其 难点包括：如何将国家作为管蠼者的行政权和国家作为所有者的财产权，由现在的台：j _ f = 转变为分开行使? 如何避免国 家所有权行使过程中公共利益的偏转或落空? 裴黼萍指出，只有遗媳问题的妥善解砍才能最终实现国家所有权制度的 价值目标。参见裴积萍：论水资源国家所有的妊鐾性，中国法学，2 0 0 3 年第5 期。 8 譬鞍，联台瓣教鞋文缝缎旌2 0 0 6 年出敷静菸瓣瓣嚣往：联台鹫靛莽拳发壤报告2 孛搓及“末管壤糍念圭鲢发震基 经为采资源管壤一体纯方法做好了准备，它被试为是解捷世界弱永橇醯静合适手段伟淹全球水枚伴酌定义，求资镳一 体化管理是。一个为了以一个公平的方式实现经济和社会福利最犬化又不危及重要生惑系统可持续发髓而促进水、土 地和相关资源协调发展和管理的方法( 全球永伙伴，2 0 0 0 ) 水资游一体化管理被看作是水发展和管理的全面的方法， 对它的管理被视为一个办法和水胀务规定的框架”。 河海大学硕士学税论文 我国水势管理体制魏蔓塑壁塑造 蕊方式袋途径的理论研究还没有形成一定的税角和有效的方法、模式，而且关于“求务” 的内涵没能形成可供学术对话的统的语境。 ( 2 ) 从我国水务篱理体制历史演变的过程看，我国水务管理事业发展是各地方政府 在借鉴国内夕 城市水务警理的实践攘索秘先进经验的基础上，为了区域经济社会的可撩续 发展和缓解城市供水的紧张状况所进行的地方性水务管理体制变革。在短短几年时间，特 蘩是2 0 0 0 年以寒，鸯上子令娶级鞋上行政擎鬣，进行了鞋“东务一体纯”为瓣标懿承务 管理体制改革。因此，以水务管理体制改革为研究对象具有显骧的实践价值。 ( 二) 研究的现状 2 0 0 6 年3 月，笔者利用“c n k i 知识搜索弓 擎”、“维普信慰资源系绫”和“吾度搜索 引擎”等信息工具对我围水务一体化研究的成聚进行了近乎统计学意义上的梳理，并遴选 出其中憨主要成果鸯珏以分撰。 1 研究现状的梳理 我静吴体骰法是将检索镯“东务”、“一钵纯”分捌输入梭索顼“颥名”和“全文”， 然后浏览这些论文，选择其中或分析较为深入的、或能够反映阶段性研究成果的，加以适 当分类厢以时闽先后为序列入笔者设计的表格中( 详觅附录) ，力图反陕改革开放以来我 国开展水务管联体制改革研究的进程和格局。譬如，1 9 8 9 年至2 0 0 5 年我国水务一体化硬 究主要成果有：汪达，合理开发，优质管理水资源的楷模：英国水务管理局体制介绍， 水利水电技术1 9 8 9 年第2 裁；李浮冰，蛰港熬承务管理秘节约蹙承，承利承逛技 术1 9 9 6 年第1 1 期；黄添元，深圳城市水务管理浅析，中国水利1 9 9 9 年第l o 期； 邵蓑生、韩筇，嗣其特色煞法颡永务镣理，城镇镶东2 0 0 0 年第1 颓；吴季松，为 什么要以水务髑管理城市水资源：对陕西，北窳，黑龙江，深圳，天津，图淼( 美国) 、 巴黎、德国的谲研报告，江苏水利2 0 0 0 年第4 期；黄添元，深圳水务率先基本实观 现代化的思考，中国水利2 0 0 0 年第9 期；硒玉波，健全体制，创渐枧制，雄进水务 工作改革与发殿，中国水利2 0 0 2 年第4 期；索丽生，勇于实践，大胆探索，进一步 瀑化承务管理体制改荤，中隧东裂2 0 0 2 年麓6 期；澡圳枣承裂是，莰极掇索，涤伲 改革，建立完善的水务管理体制，中国水利2 0 0 2 年第6 期；敬正书，全谳推进水务 管理体稍改革支持藏乡可跨续发震，中国承嗣2 0 0 2 年6 鬻；丁惠荚、丁氐，国舞城 市水务管理经验分析，中国水利2 0 0 3 年第8 期：莫孝翠，水务一体化管璎体制的研 究，武汲大学管理学院硕士学位论文，2 0 0 4 年4 月：张钡，城乡水务一体化管理研究， 天津大学管理学院博士举位论文，2 0 0 4 年6 月；索丽，圭，进一步推进鞠深化水务管理体 塑堡查堂塑主芏垡堡茎 塞望查箜重型墨型堕苎囹墅垫鲨 制改革，中国水利报2 0 0 4 年1 1 月3 0 日；沈大军、姜素梅，城乡水务一体化管理的 制度分析，水利学报2 0 0 5 年第9 期；喻文光，德国水务私有化及其监管，行政法 学研究2 0 0 5 年第3 期。o 2 研究现状的分析 ( 1 ) 研究成果的发表年份及主要内容 水务一体化研究成果发表年份呈现的趋势见下图： 2 ，。0 1 6 。1 。4i l o 8 6 4 2 0 【 + 篇数 2 0 0 0 以前2 0 0 02 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 32 0 0 4 2 0 0 5 ：至今 图l ：水务一体化研究成果发表年份分析示意图 水务一体化研究成果主要内容呈现的趋势见下图： 图2 ：水务一体化研究成果主要内容分析示意图 ( 2 ) 研究的总体状况 。当然，实际的发表论文远远不止这些，这里所提供的是笔者在文献搜集整理工作中，通过文献整理遴选出其中或分 析较为深入的、或能够反映阶段性研究成果的作品，因此，我的统计和在其基础上的分析结论一方面足建立存全面了 解文献基础j 的，另一方面又是不完全的。 3 河海大学硕士学位论文我国水务管理体型堕塑塑望塑熊 从图1 和蠲2 看，“承务”从2 0 虢纪8 0 年代开始为我国研究者所关注。随着2 0 0 2 年水法修改被提上豳家的议枣日程，我国水务一体化研究程2 0 0 1 年至2 0 0 2 年掀起了 一次大的高潮。其问，水利系统的干部职工研究“水务一体化”的热情高涨，楣关论文不 凝见诸予水利行、韭主管的学术期聪上，主要鲍内察包括实践经验总结、域外水务橛 旯食缨、 水务一体化必要性论证、领导讲话、相关学位论文和制度分析。 效躅1 羁辫2 看，我国送泰逡现专门默法德角度对“隶务钵纯”藏“泰务管瑾豁涮 改革”进行研究的论文。 ( 三) 研究的思路和重点 1 研究方法的选择 ( 1 ) 研究方法选择的背景 我嚣】在尝试移檀茜方承务经验时，帮忽略了强方零务经验蹩露方发达国家工业纯以来 政治经济与社会发展的结果。在对西方水务经验的来龙去脉，艇至“水务”的基本内涵尚 且一瑟拳解豹辩稷，密予鑫身经济柱会霹持续发疑懿需簧，我鬻各逢鑫发涛“东务”移穗 进来，并且“水务”在2 l 世纪的中国逐渐成为一种固定“模式”一种被不同行政主 管部门、不同襁会主体或肯定或否定静固定“模式”。 改革开放以柬，我们所处的社会经济环境正发生着鼹大的变化，正像法国学糍蓑昂瞅 骥所说的；“公共服务的概念正在取代主权的概念。国家不再是一种发商命令的主权权力。 它是由嚣个人组成的壤构，这些个人必须使爝德嬲翳援有的力星来黢务于公众需要。公 菇服务的概念赵现代国家的基础。没有什么概念比这一概念更加深入地根植于社会生活的 事实。”。经济社会熬发瓣殍唤卷裁度静交迂，美蘑学者埝罗戆 鑫尔曼在寻找瑟方法律传 统的危机的起因和结果时说：“浅们可以指出二十世纪的两个主溪发展。第一个发展是宵 僚国家的出现。第二个袋展是这个官僚瀚家运用法律去塑造其戳民的信仰、态浚和意见。” 尽管在今天看来，中围和西方图家都蕊临着官僚国家渤现带来的各种问题，但是无论蹙 从经济社会基础角度看，还是从社会基本制度角度看，中国与西方发展路径的迥然而异决 定了涉水法律发震鼹处的经济社会嚣境大不穗鞠。譬如裁法律婺俸数发瓣嚣言，“事实上， 在西方法律传统中，尤萁在其较早阶段，法律不仅而且主要不是来自国家的立法权，也是 嚣曩也主要l 曩逡诲多令人察嚣舔在箕疆鬻鹃稳互交芎主中锱造熬关系”。 在两方水务经验陆续进入中国，西方跨国水务公司大举进入中国市场，我国水务管理 。莱昂敬骠：公被的变迁法律与国家，辽海出版社，春风文岂出版社，1 9 9 9 年，第1 3 ! 玎 。哙罗德伯尔曼：法律与宗教，中国政法大学出叛挂，2 0 0 2 年，第1 7 3 夏。 。晗罗德韬尔曼：法律与采教，中蓦馥法大学瑶敝社，2 0 0 2 年，第1 7 8 一1 7 9 夏。 4 河海大学弼i 士学位论文 我国水务管理体制改革问题初论 体制改苹不断推进的今天，笔者认为这绝对不是一个“郧插即鞘”的“物理过程”，丽患 一个反成激烈的“化学过程”。为此，笔者选择了法律宴诞分析方法，作为研究我国水务 管理体制改革的理论工堪。正如朱苏力教司法的制度定位一文中所说：“我们的法学 研究窝政策磅突确实提当落后，落磊不农予心不渡，志不骥，露在于我们 豢缺乏享会攀 学研究的实证传统，缺乏这种实证研究传统支撑的把我们的真实感受表达出来的学术话语 襁割帮学术氛围。改革丽来整是蠹各穆裁薤秘弱盏集霜稚魂麴。闫瑟只是，在承认这 然利益台法时，我们还必须考察一下这种个体( 包括部门) 的利益与其他个体的利蓣能否兼 容，是否与社会躺总体聱益稻兼容，是否会不恰当地改交了社会利益的配置，是否违背了 制度本身的逻辑，从两给社会，同时最终搬绘他人霹自己带来一些从长期来看非鬻不剥的、 得不偿失的后果。也正内于这点，我们需要更强有力的制度分析的知识和工具。”。 ( 2 ) 对法掺实证分板方法本身的认识 “作为一种研究方法，实证分析由三个基本要素构成：程序、经验、量化。”圆所谓法 绛实证分衔，是糖按照定程彦溪范霹一锈可_ i 莲亍标准稼楚理熬法律信惑遂孑亍经验研究、 燮化分析的研究方法。也可以说，法律实证分析就是其他学科中实证分析方法向法律研究 瀚移植，是借助实证分析方法改造法学传统研究模式豹荦孛方式。应当说明，和实证分祈 不同于实证主义褥学一样，法律实证分孝斥也不等于实证主义法学，法律实证分析只是法学 研究的稀具体方法，而非一种独立的法哲学或法理学联论。另外，法律实证分析作为 搴孛硬究方法也不是万能懿，倒如，它对令别的极鹾事斧，戏者撼象层次极蠢兹命题、壤念、 就显得无能为力。9 法露熬实谨分辑方法，就是髑寒黎韵法撵实践主体将蠢我弱藏懿狯馥追求袋麓在客躐 现实的可能范围之内，在科学把摄“实然”的前提上去贯彻“应然”的价德取向，防止“为 我”变为“难我”静一释认识工其。关予实证的一面，波颓缡鬻明确猎出，法僚中缺乏 的是严格的理论假说、精密的测试设备、精确的语言、对实证研究和规范性研究的明确分 辨、资料的数量化、可信的受控实验、严格的统计推论、有用的技术付产品、可测定结栗 的要著于颡等等。恧本文甥冀达到静髫标讴是褒数量化资鹋分援的基硪上，运照实证分 析方法，从法律的角度为我国正在进行中的水务管理体制改革开出一剂“良药”。 2 。萋舅究熬惑鼹秘重点 。苏力：道路逶囊城每：转壁孛嚣魏法活，法律出瑕章圭，2 0 0 4 年，第1 9 4 - 1 9 5 夏。 。白建军：论法律实证分析，中国法学，2 0 0 0 年第4 期。 o 白建军：论法律实证分析，中国法学2 0 0 0 年第4 期。 o 白建军：论法律实渡分板中国法学，2 0 0 0 年第4 期。 。波羝纳：法理学秘蕊，中瑶敢洼天学出敝社1 9 9 4 年，第8 9 页。 秘簿麦学磺士学链论文我瀑东务营理蒋铡改摹蕊嚣簿造 本文班濠律实谖分橱方法为主誉研究工疑。 营先，橛述了我匿水务管理体镱l 菠革的凌状鄹襻在黪主要擎论。 其次，在对“求务”袭遴灏源酮旗础上，通过分析“承务”在词汇学意义上的内涵， 阐述“水势”来被2 0 0 2 年水法吸收的内夕 郝簌阂，进蔼提蹴我阐涉承立法应以辩学 发震鼹为磺蹲，贯獭人与囊然窥谐共媳毽念；当裁，我莺渗承立法磷究应以涤入挖糕我国 “零务”黝瘘殛为凌入感，葶l 导霸接葫磅究筏焦帮方法弱转换。 再次，幽于2 0 0 0 年以来荷兰、法国、澳大利溅、美国、萸国等西方发达国家的水务 管璞经验一蕊是我爨考察秘毽鉴辫羹点，因戴本文遴过箍述嚣方笈达露家豹承务管毽俸裁 现状，概括出西方发这阑家现行水势管理体制的总体特征。 第西，雅台我国的设治、经济实际，就我嗣永努管理体制改革中的几个关键性的法律 淹题，捷蹬戳建设中央玻癃黎迷方致寤共露疆控帮麓管拳务蜜锓搬梅舞棱心波容，建立中 央政府和地方政府共同调控t 荸日监管各地水务翻程序憔商谈机制，建立全国水努绥员会统一 捺撼修订涉水法律翻镂怒致繁、竣錾王 睾，遴遥法棒稼廖奉鼋建备粪社会主傣爨髓裔谈懿空 淘，熬强“孝主会”与鬻塞之蠲、恁方骥涮益号强家铡蕊之阉，令久联蔻与公共秘蓝之耀豹 对话秘漓遴，戮实璜霆窳、霉圭会察令人稳釜之溺麴乎衡。 5 河海大学预士学位论文 我国水务管理体制敬革问题嗣论 二、我国水务管理体制改革现状及存在的争论 1 9 9 3 年，深绸声鼹城市发震静实践帮连续发生豹孚涝灾害中认识到求资源分割管理 的弊端和水务统一管理的重要性，从而借鉴褥港水务管理模式成立了第一个地方水务局 后，筏西的水务管理体制改革经历了2 个阶段：1 9 9 3 1 9 9 9 年，地方自发发展阶段； 从2 0 0 0 年开始，国努院水行政主管部门推动发展阶段。在2 0 0 0 年以蜃，在浅国水务管 理体制改革中也出现了关于省级地方水务局该如何设立的争论。 ( 一) 我国拳务管理体剁改攀的进展 根据水利部有关部门的统计，截止到2 0 0 4 年3 月3 1 日，全国门成立各级水务局及 由永秘系统实凝隶务统一管毽豹单位共计1 2 3 9 个。如下表： 表l i 水务篱理体制改革进展统计表。( 统计资料截止到2 0 0 4 年3 月3 i 口) 已成立的各级永务 实 ；农务统 省 局 一管理的水 利局 ( 自治地缓以上水务局( 括号内为实施农务统管理的地级以上行政 选、 省级( 副 区) 直辖市)地缴县级地级县级 省级) 北京 1 北索市 大港区、汉沽区、塘法医、武清区、宝坻医、骜器、宁河县、 天津 s 静海县 承德市、沧州市、张象日市、邢台市、衡水市、嬲坊市、唐l 土l 淫l s1 2 52 8 市、秦皇岛市 出瑙53 3太摄市、朔州隶、长治市、运城市、大圊_ 蠢 包头市、呼和浩特市、阿拉善盟、兴安盟、乌海市、巴彦淖尔 内蒙古 8 6 6l 盟、通辽市、乌兰察搬盟 辽j ” l392 大连市，抚顺市、本镤市、朝阳市 b 嚣 24自“l 袁 。水务管理体制改革进展统计寝，水利部网站， h 印：w w w _ 曲u y u a m m w r g o v c n v i e w p u b p a g e f f r md e t a s p x ? f o 烈l d = 3 9 c n m = 承务统一管理进展c j d 划l & i d = 5 2 9 2 0 弱年5j ；j 1r 访潮。 弼海走学鳆士举链论文我臻水势营建蒋割最苹翘题秘诧 皓尔滨市，齐齐晗尔南、牡丹江、往本新市、丈痰市、绥化帝、 隧龙江l 1 3 7 9 眵替市、鹤岗市、敢鸭i l t 市、黑涮市、七台河市、鸡两市、 大 融安蛉追医、农垦慈弱 k 海1 1 0 睢海市浦东新区、i 翊行区、嘉定醒、宝山区、南祀区、奉贤 医、松江区、垒山区、霄漓县、崇聃般 睦苏 33 1l 踩坶依、宿遗市、灌寂带 l 蠡江 ls 涛幽审 睫北市、阜阳市、毫州市、台肥市、巢湖市、宣城市、池州市、 陆徽 8 4 0 院湖市 疆建 1 1 2 1 5 睫西 34 2l 薄乡市、景德镇市、雷蜜市 山东7 21 2 躅 帮、( 济源带、嫠鼯隶、鬻匠市、潆滔紊，鑫麓枣、煞 | 霹南 i 2 2 97 5 露帘、薪乡豢，鹩蘩帘、安簸蠢) 湖北 l1 9l2 武汉市，( 随州市) 魄南 l1 2 岳粥旅 p 衮 l 4 2 8 嚣辎密，珠海枣、云海毒、茂名枣、酒濠枣 i r 西 j ，2 32 1 ( 北海市、贺州地区、器港市) 隐蒋 薛 1 9 海鬻密+ 三强市、辫掰枣 蔼庆 1 1 ( 黔江匿) 鞫矧 l2 6缩粥帮 爨州 旺 2 8 嚣鸯 2 窝i l鼗靖零、文出楚、( 像出商) 西安请i ，榆林市、滑南市、铜川帝、商滔市、杨凌随、( 宝鸡 陕诬 1s 6 2孵 市、汉巾市) 甘泰 唾5i 营南掰 、平藏市、袋戮帝、张簸奄 珏宁雍、海衰蜇署、海麓 毒海 器3 34 酬、楚瘴娟、海南媸、海嚣媸、暮洛鲻、歪捷矧 中夏 4 1 3 陡川市、石嘴d j 市、癸虑市、固原市 糍疆 2b 乌嚣本齐枣、克拉玛禳帮 蕊藏 3 个誊 ( 自洛 8 1 0 58 3 41 7 2 7 5 全国融成立各级水务埔敏出水利系统捃施水务统一管理的单位 隧、共计1 2 3 9 个 蠢辖毒) 灏成立的地方水务局。如黝； g 河海天学硕士学位论文 我国水务管理体制改革问题初论 ( 实线为隶属关系，虚线为业务指捋关系) 豳3 ：改攀翁的我萄永务营疆体靠蠹鹣翻 ( 实线为隶属关系，虚线为业务指导关系) 嘲4 ：改革后的我国水务管理体制结构图( 以深圳市为例) 9 塑童态登堡圭望照堡奎 篓里查叁蹩堡堡蔓! 熬差塑堡塑j 垒一 ( 二) 我国承务管理体制改革中的争论 对在实际操作中，一般是姆地方人民政府冀他王 董郎f 1 的供接水和污水处理职能合劳 入新成立的地方水务髑的做法，国务院行政主管部门间有不同的意见。譬如，水利部门的 代表憋鼹点为：“城枣木务是对域毒承浚澡实摆统一管疆，严穆实芎亍统一数取承诲可翱艘， 对城市的防洪、除涝、蓄水、供水、用水、节水、排水、水资源保护、污水处理及其回用、 毯下承强灌等寰雩亍一体讫警溪，菇求资源静霞纯配置掇供了钵赘l 绦_ i 歪。藏市永务绞一管遴， 就是实行城市区划内防洪、水资源供需平衡和水生态系统保护的城乡统一管理。”建设 部门静代表性蕊点为：“水资源管理部门提出，解决我闺永阀题的关键是改变城市水管理 体制，似乎只要把城市供水纳入水资源统一管理范畴，我国水问题就迎刃丽解了。事实果 真如此? 简单分析一下，2 0 0 4 年全国总供水量这5 5 4 5 亿立方米，而6 6 1 个城市的供水量 仅为4 8 9 亿立方米，约占总供承量的8 。8 骘。幽此不难蠢密，没鸯道璞认秀只委统一 管理了城市用水就能解决我国水资源问题。目前，农业用水约占7 0 ，水浪费和水污染的 超题十分突崮，尽管鬣塞不鼗翔大投入，僵农_ 馥强东管淫依然楚最薄弱静环节。露麸管理 体制看，农业用水的水资源管理几十年前就已经。体化了。”。 上述争论识反映在晷务院籀关主管部门蕊范往文件上：2 0 0 2 年9 嗣1 8 嗣，中央枫构 编制委员会办公室颁布规范性文件中央机构编制委员会办公室关于地方水务机构有关问 题的通知：一、省级及副省级市政府融设霞韵水务机构，维持不变。二、地级市和县( 区、 市) 级政府经上级枫梭编制部门批准设嚣的水务机搀，甏时维持不变。三、凡来经 ：级提 构编制部门批准、自行设置的水务机构，要予撤销。心、目前没有设置水务机构的，一律 不动。2 0 0 2 年1 0 月1 8 曩，建设聱惑下发篾蕊往文俘建设部关于热强益管确保簸市 j l 水安全的通知( 建城 2 0 0 2 2 4 2 号) 要求各地建设行政主管部门切实履行行业管理职资， 全面鸯| | 强城市攥承管理工 乍。 其实，这些争论并没有阐明“水务”的内涵、“水务”的一般特征以及我圈水务管理 体制改革的具体目标等关键问题。笔者在下面几章将分剐就这黪问题进行阐述。 。汪恕诚：资源水利人与自然和谐相处，中躁水利水电如舨社，2 0 0 2 年，第1 0 5 页。 。强甓：霹承羹嚣蓉理与城枣嚣捧末营建锩裁翁凡森愚考，孛萤建潼搬2 0 0 5 年4 月2 9 | 1 。 i o 涎海大学醺士学位论文 貔强末务管理俸麓浚摹避题翘论 三、我国“水务 的内涵 尽管学界在水资源图家所有的必爱性上目前已疑形成比较一致的认识，但是，学界目 前不仅关于“水资源国家所有”和“水资源统一管理”实现方式或途径的理论研究还没有 彩残一定懿援角窝有效懿方法、模式，嚣显关于“零务”懿内涵没麓髟或霹耄| 冬学术对话懿 统一的语境。譬如，在我国水务管理体制改革的学术讨论和实践操作中同时出现了“城市 水务”、“城市水业”。等不同的提法。这些不同提法不仅造成了学术对话上的困难，而且 在涉承立浚镖域黧盛立餐缀速方窳务羁豹实嚣搽俘中遥戒严重鹣攘疆凌象。零漆援在对我 国“水务”进行必要的溯源基础上，进而分析“水务”未被2 0 0 2 年水法吸收的内外 部原因。 ( ) 我蓬部门规范经文锋孛酶“拳务” 2 0 0 6 年3 月，笔者利用全国人大信息中心的“中国法律法规信息系统”，在“法律法 规司法解释”库中查询“水务”一词，结果命中1 6 9 条记录，其中1 件司法解释及文件， 1 6 8 侔都委规章及文俘。l 件司法解释及1 6 8 争部委蕊章及文俘中，“承务”浚捧为单位 名称使用的有1 5 9 件，而被专门提及的只有1 0 件。从这1 0 件文件看，“水务”一词最早 出现在由原水利电力部于1 9 8 2 年4 月2 9 目颁布的水电厂防、汛管理暂行办法中，其第 2 条亵定：要建立毽全魄业管理满、魄力局静水电镑理视秘，充实承电厂“求务管理”鞫 水工观测、维护力量。在原能源部1 9 9 0 年4 月2 9 同颁布的关于印发( 水力发电厂编制 定员标准) ( 试行) 的通知中也专门列举了“水务人员”一词。可见，这里躲“求务” 与本文所鬟讨论的“承务”关系不罄紧密。 直至2 1 世纪初，“水务”方始与水资源管理体制相联系出现在我国水行政主管部门的 嫂范性文件中。一方蘧，中央机构编露委员会办公室于2 0 0 2 年9 嗣1 8 | j 下发关于地方 东务祝梅有关问题的通知要求各地瓣静没有设鬣承务机构韵，一律不动。该文件下发一 个月后，建设部于2 0 0 2 年1 0 月1 8 网即下发关予加强监管确 呆城市供水安全的通知 要求各地建设行政主管部门全面热强城市供东管瑗工 乍。另一方瑟，水利部办公厅2 0 0 3 。譬如聂梅生对“城市水业”的界定是，城市水k 胸管理范同意包j 舌：城市供水j 。、污水处理厂、相关的设备与设施 生产厂商等水行北的企业、事业单位。参见聂梅生：中国城市水业艟展的实施策略，中目给水排水，2 0 0 1 年第1 0 期。 河海大学硕士学位论文 我国水务管理谇捌艘革硒题硝论 年3 月1 9 弱发布的关予印发 2 0 0 3 年永资源工作簧点) 豹通知；扣酋次出现了“承务 一体化”的提法。同年4 月，水利部就发布关于进一步加强水资源保护确保供水安全的 紧急通知要求各级水行政主管部门，特别是实行水务一体化管理韵德区要加强对供求单 位和供水东质艇测的播导，切实保证城乡饮用水安全，劳要求冬级水绢：政主管部f 1 进一步 加强供水水源地水质旬报工作。2 0 0 5 年2 月2 7t 3 ，水利部下发的水利部关于印发( 深 化东务管理髂裁改荤掺导意见豹通知善次数部 j 娥蓬往文 串约形式壤括窭拳务管疆蕊 内涵和外延。该文件明确“水务管理”就是指“在水资源统一管理的阿提下，对涉水行政 事务统一管理”，并褥东务警疆懿多 黧赣括为：对辘乡承资滋送行统一管理，对辖区范围 内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持乃至 农村水电等涉水行政事务的统一管理。 ( 二) “水务”一般特征辨识 擞界上没有完全相同的两片树叶，西方发达国家各自的社会发展历史和政治制度建构 形式汉及工、监 皂隶平淡定了茭在承务管理体铡方瑟甥蒸有诸多差雾，没有任何嚣令翟家鹭 情况完全相同。由于褥港水务不仅是我国内地水务管理体制改革最早借鉴的对象，而且它 的发矮模式对我国内魏各地茏其是深舅目特区静水务管淫傣制敬革产生了较大躺影响，阂i 篼 考察香港水务以及影响其水法体系形成的英豳的水务立法历稷有助予辨识“水务”的一般 特征。 1 香港水务摄援及特征 ( 1 ) 香港水务概况 杰1 8 4 1 年，香港成为荚霹燕民圭| 廷褪甥，饮雳拳势不藏为一个蘑题，大鬣熬溪溺可以 为零星分布的社区提供充足的饮用水。但1 9 擞纪6 0 年代后，随着人羽急剧膨胀，解决城 市的蒺本需娶，成为褥港政府的当务之急，髓供应稳定豹饮瘸承，簧是缄市发展的磐需。 香港水务事业发韧于自来水供应，其融来水供应始于1 8 6 3 年，以容量为9 ，0 0 0 立方米的 薄扶林水塘及供水渠道建成为标志。香港水务署( w a t e rs u p p l i e sd e p a r t m e n t ) 则成立 于1 9 0 2 年“，蠹到今天，香港的鸯亲承供应工作仍然魄政府郝门水务濯负责，是香港各项 公用垮业中，唯一没有交幽其它机构经营的项目。香港水务署的英文翻译是“w ac e r s u p p li e sd e p a c t m e n t ”，司。以器塞香港静“承务”一溺篷中心是供承( w a t e rs u p p l i e s ) ， 亦即供水事务威供水服务。誊港的“水务”一词实质就是供水服务，这是因为在香港“供 o ，铁海：香港集农区管理照其对深捌豹疟承，串翟承秘。2 0 0 4 年第1 羯。 海海大学磺士学位论文我嚣衷务管理俸瓤敬葶趣嚣翅诡 水系统的建立与扩张，蕊接影响城市的发展方向”。通过考察番港水务署的官方网站， 也可以发璇香港求务的逡求娶标是“满足客户对锭袋供承服务粒霰求，务求育卓越之表 现”，其工作职责包括，策划有关水源发展及供东系统事宣，设计及兴建永务设旋，供承 及分配系统的操作及维修保养事宜，饮用水水质控制，提供客户服务及执行水务设施条例 等内容。 ( 2 ) 香港水务的特征 从城市水务发展的关键因素着，人口的增长及分布、开发水资源地域的扩张以及香 港鲍慰政经济状况这三颂因素，都楚圭导供瘩系绫发震弱关键。 从城市水务的管联原则看，强调管理效率及提供全面供承服务的制度，确立了统一 供水、用潜自付及开源节流的原则。 歇城素承务戆发矮重心善，遴涎菠堪法爨，凄定了承务部门爨务范篷及骚权，求务 工作遂从着重提供公共供水服务，转鬣照顾私人用户的服务，确立了供水系统的发展方向。 从城市水务的发展方式看，保持水源洁净及遁当地处理污水，是保护水汝源的最佳 方法。器翔侮在生态巧辘器受污染豹谗撬下，减低攘集嚣拳及楚疆污东瑟成零，夔诋豢懿 价格保持饮用水的洁净卫生，使经济发展与自然环境保护取得平衡。 2 英嘲的水务立法历程 英莺怒篷赛上第一令实琨蠛枣键秘王整纯豹鬻家，绞东逸蹙蒸最旱实襞城慧酸麝经营 的项目。英国各个历史时期的经济、政治、水情特点和科学投术的发展状况决定了其水 务立法的发展，客观上也影响了香港水务的法律体系。 ( 1 ) 1 8 5 2 年埝敦拳法1 8 5 2m e t r o p o li sw a t e ra c t ) 1 6 世纪初期，伦敦的水需求增长迅速但分配和蓄水系统不熊适应。然尉，伦敦金匠 兼企业家怵迈都顿通j ：耍= 开凿“新河”大大缓解了问题。“新河”也许是世界上第一个自行 建设懿瑷瓣。它是一条缝涛承簸藜鼗榻德郡s p r i n g s 孳| 至谂敦j 0 豁熬i s l i n g t o n 秘4 0 英 罩水道。方案于1 6 1 3 年开始运行至今仍然部分发挥功能，并且包括贮水池在内仍然在发 挥作用。 l9 鏊纪麓工遂革命露致主要污染麸农毒亨转移鲻城市，尤荬怒伦敦。到1 8 0 5 年，伦敦 。香港水务薯：点滴话当年，蒋港水务署官方网站， h 即：w w w i n 赫g o v ，h k w a t e r l 5 0 m b o o k t e x t f r e x l a n t c o n s t r u c t i o n f c o n s t r u c t i o ny 2 h t m l # p 2 _ 0 7 ，2 0 0 6 年4 月2 6l | 坊娜。 o 香港末务著：我翻翡燕受、接命致信念，誊港农务薯富方霹薅， b l i p ：l s o i n f o ，g o v h k 撞b v w w w s d g o v h k t c t e x v a b o u t u s v m v h t m ，2 0 0 6 年4 月2 6r 访问。 。香港水务署：水务与民生，香港水务署官方网站， h r p ：s c i n f o g o v , h k g b w w w i n f o g o vh k w a t e r l 5 0 椭b o o k 厂r e x t 仃e x l c a n t l i v i n l i v i n g _ p 3 h t m l ，2 0 0 6 年7 月5 日访问t o 陆伟芳：奠固城市公用事业的现代化轨迹，搦_ 大学学报( 人文社会科学版) 2 6 c ) 4 年第6 期。 河海大学硕十学位论文我国水势管理体制改革问题书叮论 人口保持在1 0 0 万。遮增加了现有供水的压力，但是当时的耋太改革如蒸汽机和生铁管道 最终帮助解决了这个问题。人口流入 仑敦除了带来了供水矛蘑外，还带寒了废弃物的增长。 这个时期，室内管道并不存在。尽管第一个抽水马桶融经于1 5 世纪9 0 年代被哈林顿发明 出来了，毽蠢予没有滚水；孛浚，它劳没有摇劐薯及，蠹到1 7 篷纪蠢境马发竣窭实鼹懿糖 水马桶。1 8 世纪，污水坑得到了发展，这是个巨大的进步。岚到大约1 8 0 0 年，泰晤士河 方变褥干净，甚至可戳发霞大援模静渔盟。不章蕊蔻，翻1 8 0 5 年，仅仅1 5 万只污东坑建 成供1 0 0 万伦敦居民使用，并且1 0 年内许多住户开始非法将污水坑的溢出物与流往器晤 士河( 伦敦酌主要後潮水源) 的泄承暗沟相通。泰晤士河开始变臭，尤其在热天。泰昭士 河的憾形成为广为流传的丑闻导致1 8 4 8 年公共健康法( t h ep u b l i ch e a l t ha c to f1 8 4 8 ) 的诞生。1 8 4 8 年公共健康法建立了伦敦下水道委员会。新的委员会立即组织了一次伦敦 下承遴调查滔魂，发现了下承遂鹣不逡当和嚣要掺理黥主要部分。为了毒露专i