（经济法学专业论文）小产权房法律问题研究.pdf

原创性声明 i丫iiiii11llllll8llil3llll13lll117llll8llll11llll !丫18 3 3 7 81 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者：翟愆敏 日期：劢p 年5 月2 7 日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者：霍慈红 日期：) 。，6 年箩月日 摘要 摘要 小产权房问题已成为我国社会发展中一个难以回避的现实问题。小产权房 的热销，映衬出法律与社会发展的矛盾与紧张。对我国“小产权 房现象的法律 问题研究既具有一定的理论意义，也有着很强的现实意义。 “小产权房 又称为乡产权房屋，是指在农民集体土地上，由享有该土地 所有权的乡( 镇) 政府或村委会单独开发或联合房地产开发企业共同开发建设， 未缴纳土地出让金等费用，并由乡( 镇) 政府或村委会制作房屋权属证书的房 屋。小产权房具有开发程序简单，开发成本低廉，购房者无产权等特点，根据 不同的标准可以将小产权房分为不同的类型。 既然开发及销售小产权房属于违法行为，为何开发商或村集体冒被拆除的 风险而对小产权房情有独钟呢? 小产权房快速发展的直接原因在于经济利益的 驱动，本文首先从经济学的视角，分析小产权房的经济利益分配格局及现行土 地法律及政策存在的弊端。然后把小产权现象放在纷繁复杂的社会背景中，从 法社会学的角度透视小产权房存在的合理性。 通过与小产权房相关的法律法规以及规范性文件的有关规定，分析小产权 房同现存法律政策的冲突，了解小产权给购房者、社会、农民带来的风险和危 害。 从法律程序上看，小产权房是违法的，但从财产权益上看，小产权房的开 发又有其合理性。对小产权房问题的法律规制要遵循分类处理循序渐进、合理 利用保护耕地等原则。一方面着眼于现存的大量的小产权房，如何将其纳入现 有的法律政策框架内，平衡购房者、村集体、各级政府之间的利益关系。另一 方面由于土地的二元化结构从根本上导致了小产权房的产生，因此改革完善我 国集体土地所有制、实现集体建设用地使用权的自由流转，最终形成统一的城 乡建设用地市场，达到“同地、同权、同价 ，才是解决这一问题的根本出路。 最后，学习借鉴国外关于住房保障的先进经验，对于完善我国的住房保障制度 提出自己一些浅显的建议。 关键词：小产权房理论基础法律冲突集体建设用地使用权流转住房保障 a b s t r a c t a b s t r a c t t h el i m i t e dp r o p e r t yr o o mp r o b l e mh a sb e c o m ea nu n a v o i d a b l er e a l i t yo f c h i n a ss o c i a ld e v e l o p m e n t t h el i m i t e dp r o p e r t yr o o mh o ti sr e f l e c t st h ec o n f l i c ta n d t e n s i o nb e t w e e nt h el e g a la n ds o c i a ld e v e l o p m e n t r e s e a r c h i n go nc h i n a s ”l i m i t e d p r o p e r t yr o o m ”p h e n o m e n o nn o to n l yh a sa c e r t a i nt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c e ，b u ta l s o h a sas t r o n gp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e l i m i t e dp r o p e r t yr o o m ，a l s ok n o w na st o w n s h i pp r o p e r t yr o o m i sd e f i n e da st h e p e a s a n t so nt h ec o l l e c t i v el a n d ，t h et o w n s h i p ( t o w n ) g o v e r n m e n to rv i l l a g ec o m m i t t e e i n d i v i d u a l l yo rj o i n t l yd e v e l o pac o m m o nd e v e l o p m e n ta n dc o n s t r u c t i o no fr e a le s t a t e d e v e l o p m e n tc o m p a n i e s ，n o n - p a y m e n to fl a n dt r a n s f e r f e ea n do t h e rf e e s ，b yt h e t o w n s h i p ( t o w n ) g o v e r n m e n t o rm a k i n gh o u s i n go w n e r s h i pc e r t i f i c a t e sv i l l a g eh o u s e s 1 i m i t e d p r o p e r t y r o o mh a sd e v e l o p e das i m p l em a t t e rt o d e v e l o pl o w c o s t ， n o n - p r o p r i e t a r ya n do t h e rc h a r a c t e r i s t i c so fh o m eb u y e r s ，a c c o r d i n gt o d i f f e r e n t c r i t e r i al i m i t e dp r o p e r t yr o o mc a nb ed i v i d e di n t od i f f e r e n tt y p e so fp r o p e r t yr i g h t s s i n c et h ed e v e l o p m e n ta n ds a l eo fl i m i t e dp r o p e r t yr o o ma r ei l l e g a l ，w h y d e v e l o p e r so rt h ev i l l a g ec o l l e c t i v ea r ew i l l i n gt ot a k et h er i s ko fb e i n gd e m o l i s h e dt o l i m i t e dp r o p e r t yr o o m ? l i m i t e dp r o p e r t yr o o mi st h e d i r e c tc a u s eo ft h er a p i d d e v e l o p m e n td r i v e nb ye c o n o m i ci n t e r e s t s ，t h i sp a p e rf i r s t ，f r o m a l le c o n o m i c p e r s p e c t i v e , a n a l y z i n gt h ee c o n o m i ci n t e r e s t so fl i m i t e dp r o p e r t yr o o md i s t r i b u t i o n p a t t e r na n dt h el a n dl a w sa n dp o l i c i e so f t h ee x i s t e n c eo ft h es t a t e t h e na n a l y s e st h e p h e n o m e n o no fl i m i t e dp r o p e r t yr o o mo nt h ec o m p l i c a t e ds o c i a lc o n t e x t ，f r o mt h e p e r s p e c t i v eo f t h es o c i o l o g yo fl a wt h e r ei sl i t t l er o o mp r o p e r t yi sr e a s o n a b l e t h r o u g ht h el i m i t e dp r o p e r t y - r e l a t e dl a w sa n dr e g u l a t i o n sw i t hr o o ma n dt h e r e l e v a n tp r o v i s i o n so ft h en o r m a t i v ed o c u m e n t s ，a n a l y s i so ft h el i m i t e dp r o p e r t yr o o m r i g h t sc o n f l i c tw i t ht h ee x i s t i n gl a w sa n dp o l i c i e s ，u n d e r s t a n d i n gt h er i s k sa n dh a z a r d s o ft h el i m i t e dp r o p e r t yr o o mt ot h eb u y e r s ，s o c i a l ，a n df a r m e r s f r o mt h el e g a lp o i n to fv i e w , t h el i m i t e dp r o p e r t yr o o mi si l l e g a l ，b u tf r o mt h e p r o p e r t yr i g h t sp o i n to fv i e w , t h ed e v e l o p m e n to fl i m i t e d - p r o p e r t yr o o mh a s i t s i i a b s t r a c t r a t i o n a l i t y t h el i m i t e dr o o ma n dt h el e g a lr e g u l a t i o no fp r o p e r t yf i g h t ss y s t e mo f c l a s s i f i c a t i o ns h o u l db ef o l l o w e ds t e pb ys t e pa n da c c o r d i n gt ot h ep r i n c i p l e so f r a t i o n a lu s eo fp r o t e c t i n gf a r m l a n d o nt h eo n eh a n df o c u so nt h ee x i s t i n gl a r g e n u m b e ro fl i m i t e dp r o p e r t yr o o m ，h o wt h e yc o u l db ei n c o r p o r a t e di n t ot h ee x i s t i n g l e g a l a n dp o l i c yf r a m e w o r kt ob a l a n c eb u y e r s ，t h ev i l l a g ec o l l e c t i v ea n dt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ei n t e r e s t so fa l l l e v e l so fg o v e r n m e n t o nt h eo t h e rh a n d b e c a u s eo ft h ed u a ls t r u c t u r eo fl a n de s s e n t i a l l yh a sl e dt ot h ee m e r g e n c eo fl i m i t e d p r o p e r t yr o o m t h er e f o r mo fi m p r o v i n go u rc o l l e c t i v el a n do w n e r s h i p ，t oa c h i e v e c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n du s er i g h to ff r e ec i r c u l a t i o no ft h ef i n a lf o r m i n go fa u n i f i e du r b a na n dr u r a lc o n s t r u c t i o nl a n dm a r k e t ，t oa c h i e v e t h es a m ep l a c e , s a m e p o w e r , s a m ep r i c e ， i st h ef u n d a m e n t a lw a y t os o l v et h i sp r o b l e m f i n a l l y , t ol e a r n f r o mf o r e i g na d v a n c e de x p e r i e n c e so nh o u s i n gs e c u r i t ya n dt or e c o m m e n ds o m e a d v i c ef o rp e r f e c t i n gc h i n a sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m k e yw o r d s ：l i m i t e dp r o p e r t yr o o m t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o nc o n f l i c to fl a w st h e c i r c u l a t i o no fc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n du s er i g h t s h o u s i n gs e c u r i t y 目录 目录 摘要i a b s t r a c t ；i i 目录i v 1 引言1 1 1 选题背景和意义1 1 2 文献综述和研究方法2 1 2 1 文献综述2 1 2 2 研究方法2 1 3 论文结构安排3 2 小产权房的一般理论4 2 1 小产权房的界定4 2 2 小产权房的分类6 2 2 1 按照开发建设使用土地的不同分6 2 2 2 按开发建设的方式分7 2 2 3 按建销进程分7 2 3 小产权房的特征8 2 3 1 小产权房的开发主体是开发商或集体经济组织8 2 3 2 小产权房的开发对象是集体土地8 2 3 3 小产权房的价格低廉9 2 3 4 小产权房无合法的房屋所有权证明9 3 小产权房理论基础研究1 0 i v 目录 3 1 小产权房的法经济学分析1 0 3 1 1 小产权房的供求状况分析1 0 3 1 2 小产权房经济价值及成本与利益分析1 1 3 1 3 小产权房的利益分配格局1 1 3 2 小产权房的法社会学分析1 2 3 2 1 小产权房存在的合理性分析1 3 3 2 2 小产权房的利益衡量1 4 4 小产权房与现行法律政策的冲突及危害分析1 7 4 1 相关法律法规对小产权房的规定1 7 4 1 1 法律政策对小产权房的禁止性规定1 7 4 1 2 地方法律、政策有关小产权房的规定1 8 4 2 小产权房与法律政策冲突的分析2 0 4 3 小产权房的危害分析2 2 4 3 1 买受人视角的分析2 2 4 3 2 社会视角的分析2 4 4 3 3 农民的视角分析2 6 5 小产权房的法律规制2 7 5 1 对现存小产权房的处理路径2 7 5 1 1 实现小产权房的有限合法化2 7 5 1 2 部分小产权房得到法律认可的条件2 7 5 1 3 现有小产权房的具体处理办法2 9 5 2 解决小产权房问题的法律构建3 0 5 2 。1 集体所有权制度的重建3 0 5 2 2 建立农村建设用地使用权流转制度3 3 5 3 完善我国的住房保障制度3 4 5 3 1 我国住房保障制度的现状3 5 5 3 2 国外住房保障制度的经验3 5 v 目录 5 3 3 完善我国住房保障制度的建议3 6 6 结论3 8 参考文献3 9 致谢4 1 个人简历、在校期间发表的学术论文与研究成果4 2 v i l 引言 1引言 1 1 选题背景和意义 在商品房价格一路高走，整体行情全面飘红；经济适用房政策越来越严格 的大环境下，小产权房悄悄地在房地产市场中杀出一片天地。小产权房凭借其 超低的价格，丰富的户型，简便的购买手续，以及良好的地段和环境，逐渐吸 引了大批消费者的目光。但是在市场前景和消费者都对此看好的时候，国务院 办公厅的一纸禁令把小产权房归类于违法行为。对于小产权房问题，社会上有 两种截然不同的声音，一方认为：不能轻易给小产权房贴上非法的标签，小产 权房的好处是显而易见的，土地资源紧缺，房地产市场的供应量远远不能满足 市场的需求，导致房价的不断攀升，超过了很大一部分人承受能力，对中国人 来说，“居者有其屋”、“安居乐业 是一种世代传承的文化传统，应该满足人们 的基本住房需求。小产权房虽然是违法的，但法律不能僵化停滞不前，因此应 该适时给予“小产权”转正。另一方认为我们应该严格维护法律的权威和尊严， 承认“小产权 房合法，无异于承认了违法事实，认同了违法，小产权房的发 展不利于房地产市场的健康发展和社会秩序的稳定，因此要全面叫停小产权房。 游离于法律政策之外的小产权房该何去何从，尽管国家有关部门的态度是 明确的，即小产权房实质是违法建筑，违反土地管理法律，违反城乡规划、建 设管理的法律，违反相关政策，各地要严格依法查处。但是目前没有一部法律 能够对其作出正面的解释、判定，也没有合理的解决办法的规定。小产权房的 存在，既有社会经济发展的原因，同时也暴露了我国土地政策与法律存在的缺 陷。因此，现在重要的不是简单的判定小产权房是合法还是违法，而是针对占 全国房地产市场三分之一的小产权房，我们该如何做好善后工作，根据不同的 情形对现有的“小产权房”进行处理。另外，虽然没有国外的相关经验可以借 鉴，我相信有那么多的专家学者( 特别是法学界) 都在关注小产权房问题，伴 随着小产权房问题的合理解决，我国的有关土地、房地产方面的法律肯定会有 前所未有的突破，得以进一步完善。 1 引言 1 2 1文献综述 1 2 文献综述和研究方法 由于小产权问题过于敏感，目前法学界的权威学者、专家尚未对其进行专 门、完整的论述。关于小产权房问题及其所涉及的理论研究还处于比较基础的 阶段，缺乏系统化成熟的学术成果。综合相关的文献资料，对小产权房问题的 研究主要表现在以下几个方面：其一是全国政协委员、民进中央常委、清华大 学政治经济学研究中心主任蔡继明教授关于妥善解决小产权房问题的建议， 较为深刻的分析了小产权房产生的原因，并前瞻性的论述了从根本上解决小产 权房问题的对策。其二是深圳市众厦地产顾问有限公司的小产权房研究专题， 该专题较为全面的分析的小产权房的现状、国家的相关政策( 特别是深圳出台 的小产权房政策) 、小产权房的危害、建议等等。其三是一些近年的学位论文， 如杜健婷的小产权房买卖法律问题研究，侧重对小产权房买卖合同的效力 分析，注重对购房者利益的保护；还有史焕乾的小产权房权属问题研究， 从立法层面提出集体土地所有权的物权化，建立集体土地使用权自由流转制度。 这些资料，很好的启发了我的思路，帮助我的写作得以顺利完成。 1 2 2 研究方法 本文采取了多种研究方法对小产权房所涉及的法律问题有层级的进行深入 研究。这些研究方法主要包括：第一是通过运用社会学、经济学、法理学等多 学科的知识研究小产权房问题。社会学从社会背景、文化因素等角度分析人们 行为的必然性与合理性；经济学从利益的角度分析人们行为的动机。第二是运 用理论与实际相结合的方法，要解决小产权问题，需要全面分析现有的法律政 策的缺陷，并以解决实际问题为标准，最终实现法律的发展完善。第三是运用 比较的方法，针对我国住房保障制度还处于摸索的阶段，因而我们可以结合我 国的国情，借鉴发达国家积累的丰富经验。 2 l引言 1 3 论文结构安排 本文的结构主要包括四个大部分： 第一部分关于小产权房的界定，首先了解小产权房的涵义，然后同普通商 品房进行对比，分析小产权房的特点，最后对小产权房按照不同的标准进行分 类研究，有利于按不同情况进行分类处理。 第二部分是小产权房的理论基础研究，分别从法经济学、法社会学的角度 分析研究。首先从经济学的视角，分析小产权房的经济利益分配格局及现行土 地法律及政策存在的弊端。然后把小产权现象放在纷繁复杂的社会背景中，从 法社会学的角度透视小产权房存在的合理性。 第三部分是小产权房与现行法律政策的冲突及危害分析。首先了解关于小 产权房问题的相关法律政策规定，分析小产权房同现存法律政策的冲突，了解 小产权给购房者、社会、农民带来的风险和危害。 第四部分是本文的重点，关于小产权房的法律规制，分别从眼前现有小产 权房的处理办法和长远根本的解决对策两方面论述。最后，学习借鉴国外关于 住房保障的先进经验，对于完善我国的住房保障制度提出一些浅显的建议。 2 小产权房的一般理论 2 小产权房的一般理论 最近几年，“小产权房”问题已经成为社会各界的热门话题之一，“小产权 房 一词也是百姓耳熟能详，媒体频繁采用的，甚至在一些领导讲话及政府通 知中也被提及。不仅如此，围绕“小产权房”问题的讨论和争议也达炙热状态， 加之“小产权房”并不是一个规范的法学术语，并未在我国的法律和相关法规 中出现，因此，我们应该首先关注了解一下对于“小产权房的内涵。 2 1 小产权房的界定 房屋的产权本来没有大小之分，只是近年来在房地产开发和商品房买卖中， 由于购房者所得到发放房产证的主体不同或接受房产证的对象不同，才出现了 “小产权房”的说法，所谓大产权房是相对小产权房来说的，但究竟什么样的 房屋是小产权房，什么样的房屋是大产权房呢? 对于此，笔者综合相关资料， 大致有以下说法： 第一种说法认为，是把开发商取得的房屋所有权称为“大产权 ，把买房 人取得的房屋所有权称之为“小产权”，或者说“大产权 是指整栋楼的产权， 而“小产权”是指大产权分割后过户到业主手中的产权，在实际的权利行使上， 两者是没有质的区别。所谓的“小产权”是相对于开发商的产权来讲的，开发 商的产权大，购房人的产权小。 第二种说法认为，购房人对于其购买的房屋，若在转让需要补缴土地出让 金的，我们称之为“小产权房 ；不再需要补缴土地出让金的叫做“大产权房 。 我国在上世纪8 0 年代进行房改时，依照了房改房的成本价或优惠价卖给居住者， 因为它不是商品房，而是带有福利性质的住房。后来通过商品房改革之后，房 改房经过五年的使用期后就可以上市交易了。这个问题算是解决了。但是，上 市前必须缴纳土地使用出让金。而经济适用房是具有保障性质的住房，其建设 用地实行行政划拨，免交土地出让金。因此其转售时，买受人需按成交价款 的一定比例补交土地出让金。依次解释，普通商品房称为“大产权房 ，而这些 房改房、经济适用房就是“小产权房”。 4 2 小产权房的一般理论 第三种说法认为，国家颁发房屋权属证书的叫“大产权房”，【1 】这种房屋首先 由开发商办理合法的房屋开发立项手续、然后办理土地出让手续并按规定上缴 给国家土地出让金和使用税费，最后由国家发给开发商土地使用证和房屋预售 许可证，国家房管部门给购房者颁发统一的房产证。而那些国家不颁发产权证 的，仅由乡镇政府城乡建设委或村委会颁发产权证书的叫做“小产权房”。小产 权房是在农民集体土地上，由乡镇政府或村委会制作房屋权属证书。由于房屋 权属证书没有政府房管部门盖章，仅有当地乡镇政府或村委会的盖章以证明其 权属。因此这种房没有国家发的土地使用证和预售许可证，购房合同国土房管 局也不会给予备案，故不受法律保护。由于第一、二种说法的房产证最终都可 以办理国家合法有效的房产证，一般不会出现权属争议，所以，本文所讨论的 小产权房为第三种说法所指的“小产权房 。【2 】 时下讨论最热烈的“小产权房肯定不是建在国有土地之上的普通商品房、 经济适用房、廉租房之类，而是建在农村集体土地之上的房屋，但又不是建在 农村集体土地之上供村民居住使用的房屋，而是建在农村集体土地之上却被非 村民、城市居民拥有的房屋。鉴于此，笔者将“小产权房”的概念进行总结概 括后又可以分为广义和狭义两种。狭义的“小产权房 又称为乡产权房屋，是 指在农民集体土地上，由享有该土地所有权的乡( 镇) 政府或村委会单独开发 或联合房地产开发企业联合开发建设，未缴纳土地出让金等费用，并由乡( 镇) 政府或村委会制作房屋权属证书的房屋。这种房屋权属证书没有房管部门盖章， 仅有乡( 镇) 政府或村委会的盖章以证明其权属，故称为乡产权。而广义的小 产权房，即不完全产权房屋，是指未办理同意规划、征收和出让手续，直接在 国有或集体所有性质土地上，违法违规建设或超标准建设所产生的房屋，即违 建房。由于购买者仅与房屋筹建者签订了交易合同，只有房产部分的使用权和 收益权，但无法获得国家房管部门颁发的房产证，无法进行抵押、赠与和拆迁 补偿。一旦房屋产权发生变更或纠纷时，购买者各项权益均不能得到法律的保 障保护。我们一般所称的小产权房是指狭义的小产权房。因此我们在下文所涉 及的小产权房既是指狭义的小产权房。这里必须强调的是，判断某一具体的房 屋是不是属于“小产权房 ，必须考察它是否具备两个要件，一是建在农村集体 土地之上，二是已被城市居民、非本村村民所拥有。如果同时具备这两个要件， 就是“小产权房”，否则就不是。 2 小产权房的一般理论 2 2 小产权房的分类 以不同的标准，从不同的方面，可以将小产权房分为不同的种类，具体体 现为： 2 2 1按照开发建设使用土地的不同分 按照开发建设使用土地的不同类型，“小产权 房可以分为四类，一是使 用农村宅基地建设的“小产权房 ，二是在农村其他建设用地( 如乡镇企业用 地) 上建设的“小产权”房；三是利用荒地开发建设的“小产权 房；四是在 农用地上建设的“小产权 房。从改革和发展的趋势来看，在前三类土地上建 设的“小产权”房，我们称之为第一种情形，对于此，可以适当放开，使之与 大产权房一样，成为真正的商品房。而在农地上建设的“小产权”房为第二种 情形，对于此要严格管制，尽力制止。 对于建设用地，我国土地管理法是这样规定的，若需要使用土进行开 发建设活动，应当依法申请使用国有土地；但兴办乡镇企业和村民建设住宅经 依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡( 镇) 村公共设 施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。显然，获得批 准可以使用农村集体土地的项目包括：农民的宅基地、农村公益事业、农村公 共建设、农村自己兴办的村企业或者联营企业用地。 目前，大多数小产权房均是在农村建设用地和可转化为建设用地的农村集 体土地上建设的。我国农村集体经济组织所有的土地除了建设用地外，还包括 农用地和未利用地( 荒地) 。【3 】由于小产权房主要是在大城市以及沿海城市的周 边建造的，而在那里基本上已经没有未利用地，对于农用地来说，它包括耕地、 林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，但是因为各种土地的特点以及位置， 耕地上更适合于建房。所以，现在也有很多小产权房是建在耕地上的，甚至是 耕地中的基本农田上的。 我们之所以这样区分，是因为法律对建设用地和农用地的规定不同，保护 程度更不同，特别是对于建设在基本农田上的房屋，要坚决拆除，守住1 8 亿亩 耕地红线意义重大。面对第一种情形向第二种情形扩张并蔓延的严峻形式，我 们对于建设在两种土地上的小产权房也应该区别对待。 6 2 小产权房的一般理论 2 2 2 按开发建设的方式分 从“小产权”房开发建设的方式来看，大致有以下几类：第一，自主开发 模式。这样做又有两种情况，一种是蚶, - j - 庄供给建设用地，由村办企业开发建 设，在满足和改善村民居住和生活的同时，向外出租和出售；一种是村民个人 或者村集体雇请施工队伍建设，然后出租和出售，如深圳城中村和昆山富民合 作社那样。第二，合作开发模式。即由村庄和外部企业合作，村庄向企业出租 建设用地使用权，外部企业出资开发建设，一方面满足村民的住房需求，另一 方面满足企业发展的用地需求或者向外销售。第三，开发商开发模式。即由村 集体把建设用地一次性地出让给开发商，并承诺办房屋产权证，换得农民上楼 和一次性的补偿，农民住进了楼房，却失去了土地的产权。 从已有的经验来看，前两种方式相对有效。开发商开发模式存有问题，最 大的受惠者是开发商和村镇的少数负责人，农民失去了土地产权，有可能变成 既失地又失业的无业游民。 2 2 3 按建销进程分 按照小产权房的建销进程，可分为正在筹建的、在建的、已建成待售的和已 经销售的四种不同阶段的小产权房。正在筹建的小产权房是尚未进入施工阶段， 而只是处在筹划阶段；在建的小产权房是还没有建设完毕，正在施工阶段的房 屋；已建成待售的小产权房是那种已经完成施工并即将对外销售的房屋；已经 销售的小产权房是指已经由销售商流转到买受人处房屋。这类小产权房已经现 实的存在了很长时间，可能已经经过了多次流转。由于小产权房者大多是因为 其低廉的价格而“铤而走险”，其中很多是满足低收入者的基本住房需求。对于 处在不同阶段的小产权房来说，它们带来的影响的大小也是不同的，依据小产 权房的规模，小产权房流转的次数，小产权房的建设质量进度等分类也有一定 的现实意义。 7 2 小产权房的一般理论 2 3 小产权房的特征 2 3 1小产权房的开发主体是开发商或集体经济组织 这里的开发商有合法的房地产开发企业，也有非法的开发单位或组织。在 我国，集体经济组织是集体土地的所有人，一般来说，集体经济组织应当是农 村经济合作社、互助组、村民小组之类的组织，但集体经济组织的职能逐渐为 现在的村民委员会所代替，在这里，我们暂且以村委会来代表集体经济组织。 开发商或村委会可能单独开发房地产，更多的情况是开发商和村委会两者共同 投资、联合开发、共享收益。 村民个人在上述的开发活动中可能是参与者或受益者。本文所说的小产权 房是一中商业开发房地产的行为，即开发商先购买村民的宅基地使用权，再进 行房地产项目的开发，这种购买大片宅基地进行开发并销售的才是小产权房。 而农民个人将其自建住房出售给其他村民，甚至城市居民的行为( 违反现行法 律) ，但并不直接导致本文所称小产权房的大量产生。 乡镇政府扮演的是管理者和受益者的角色。按照法律的规定，乡镇政府作 为广大农村土地上的一个重要国家机构，其除了对农用地的承包经营权进行管 理外，对乡村的建设用地并没有管理权。事实上，许多小产权房的开发是经过 地方政府的批准或默许的，当然这是一种违法行为，这种越权行为为乡镇政府 带来一些潜利润。 2 3 2 小产权房的开发对象是集体土地 进行商品房建设开发的对象必须是国有土地，而集体所有的土地必须经过 国有化征收才能在其上进行房地产开发，而小产权房是直接在集体所有的土地 上开发建造的房屋。从现有法律来看，这种房屋的性质自始至终都是违法的。 一旦违法，售出的房屋不可能办到国家统一颁发的房屋权属证，所以有的乡镇 政府或村委会只能自制房屋权属证予以弥补，但这种弥补不能得到现有法律的 认可。 2 小产权房的一般理论 2 3 3 小产权房的价格低廉 开发小产权房直接利用的是集体土地使用权，无需国有土地出让的环节， 无需拍卖程序，未经规划部门、土地管理部门、房管部门的审批，只要乡镇政 府的认可、村委会的同意就可以开发。一般情况下，房地产开发成本由三部分 构成：第一部分是土地成本，其中包括土地出让金、拆迁补偿和其他相关费用 以及挂牌拍卖的竞价成本；第二部分是各类税费，主要包括营业税、企业所得 税和基础建设，以及其他相关的费用；第三部分是建安成本。其中土地成本占 有最大比重，小产权房价格低廉最重要的原因就是土地成本很少。【4 】集体土地使 用权由村民或村民组织本来享有，或者由开发商与乡镇政府、村民或村民组织 直接商谈取得。开发商一般不需要支付太高的价款就可以拿到地，或者开发商 根本不需要购地，而是由村民或村民组织出地，开发商投资建设，乡镇政府保 障，联合开发，建成后利润共享。这样，小产权房的成本就大大降低了。开发 程序简单，开发成本低廉，导致小产房的售价低廉。同样的位置只是商品房价 的2 0 至5 0 。这些小产权房的开发过程中，缺乏相关部门的监管，同时开发工 程多承包给小建筑商，使得房屋质量难以保证。小产权房的服务较差，或者没 有物管，或者虽指定成立管理机构进行管理，但服务管理水平普遍不高，严重 影响生活质量。 2 3 4 小产权房无合法的房屋所有权证明 小产权房的销售没有现存的法律依据，因为小产权房是直接兴建在集体所 有土地上，售房者不能取得国家发放的国有土地使用证因而无法取得商品预售 或销售许可证等合法证明，国土资源局、房管局也不会为买受者的购房合同备 案。1 5 j 因而，小产权房的购买者无法取得国家统一颁发的房屋权属证明。即使小 产权房的所有者取得乡镇政府或村委会颁发的自制的产权证明，但这种证书不 受国家法律的认可和保护，因此，小产权实际上是无产权。2 0 0 7 年6 月1 5 日， 建设部新闻发言人发布关于购买新建商品房的风险提示，明确表示“城市居 民不要购买集体土地上建设的房屋 。因为“非集体经济组织成员购买此类房屋， 将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护 。产权不受保护，合法权益 无法得到法律保障，是小产权房最大的特点。 9 3 小产权房理论基础研究 3 小产权房理论基础研究 3 1小产权房的法经济学分析 近三年来随着城市房屋价格的快速上涨，位于城市远郊或近效区的小产权 房因其价格远远低于城市商品房的价格而获得空前的生存和发展空间。但是按 照现有的法律法规及政策来分析小产权房得出的结论是：小产权房无论在开发 阶段还是销售阶段均不具有合法性，小产权房屋本身属于违法建筑，转让小产 权房属于无效的民事法律行为。既然开发及销售小产权房属于违法行为，为何 开发商或村集体冒被拆除的风险而对小产权房情有独钟呢? 为什么广大居民甘 愿冒那么大的风险和心理压力购买小产权房呢? 小产权房快速发展的直接原因 在于经济利益的驱动，主要原因在于目前我国土地法律制度及土地政策存在某 些弊端。【6 】我们应当从经济学的角度分析小产权房的利益格局。 3 1 1 小产权房的供求状况分析 当前我国房价持续走高，房地产市场出现且调且涨的局面。全国工商联房 地产商会做出分析，提出2 0 0 9 年7 0 个城市房价累计涨幅为2 4 。房价居高不下， 小产权房的价格却相对低廉的多。同样的位置只是商品房价的2 0 至5 0 。导致 小产权房拥有旺盛需求的主要原因是其低廉的价格。根据一份网上的调查报告： 截止到目前，9 1 的受调查者认可低价是其购买小产权房的唯一原因，在搜房网 所作的调查中有9 4 7 受调查者认为小产权房热销的主要原因是价格便宜。尽管 存在诸多风险，小产权房依然需求强劲，背后的推动因素是相对普通商品房低 得多的价格。依据经济学有关供求关系的理论，需求的增加，本该推动小产权 房房价的上涨，虽然小产权房的价格也在上涨，但距离普通商品房的价格仍然 有很大的差距。之所以形成这么大的价差，其背后的根源不会在于需求方面的 因素，而是由供给方面的因素导致的。如果供给量超过了需求量，市场交易中 的均衡价格就会下降。显然，小产权房的供给量超过了需求量，所以其价格不 会上涨。在居民面对小产权房和商品房之间的巨大价格差异，对低价的趋之若骛 并不是供求关系造成的，实质的深究还要考虑到两者之间的成本考量。 l o 3 小产权房理论基础研究 3 1 2 小产权房经济价值及成本与利益分析 土地是人类赖以生存最重要的资源，作为一种稀缺经济资源，其价值随着 城市化进程的加快而日益突显。小产权房的出现正是满足了农村集体组织对土 地稀缺资源的占有，尤其是对土地增值收益的占有。土地增值收益是指由于经 济的发展和土地投资改良以及土地规划管理等而形成的土地价格上涨而带来的 收益。如果从经济学角度可以给出这样一个公式，即土地增值收益是土地征收 前后农用地与建设用地价格之差再扣除必要的土地开发成本后的剩余。在国家 征用集体土地中，土地的增值收益没有全部归村集体。而开发小产权房的土地 增值收益全部归农民自己或在参与建设的开发商及购房人之间分配。小产权房 与大产权房的开发程序与模式不同，因此小产权房的开发者在征地、规划、基 础设施投入、税费、行政审批环节、营销等方面节省了成本。【7 】房屋本身的成本 的建筑成本一般不会太高并且是可控的，在整个房屋价格中所占的比例也很有 限，造成普通商品房和小产权房成本价格差异的最重要的因素是地价的的成本 差异。 3 1 3 小产权房的利益分配格局 小产权房涉及各级政府、农民、开发商及部分居民的利益。各方对于小产 权房都存在自己的利益诉求，涉及小产权房利益的各方都在用自己的方式进行 利益博弈。小产权房的利益分配主要体现在集体土地被征用为国有建设用地的 过程中，而国家土地征收主要是地方各级政府与农民土地利益的博弈。 在土地征收中，中央政府的利益在于其对于土地管理目标的实现，即保护 耕地、保持经济增长、保护农民的利益，其对农村集体土地的严格管理在于长 远及整体的利益；我国实行土地国有，由政府代表国家行使土地的各项权利， 实际上土地的所有者变成了地方各级政府所有。各级地方政府实质上垄断了土 地一级市场。通过征地把集体所有的土地转为国有土地后再将其出让给用地者 的制度使土地收益的分配变得很不合理，农民集体所有者的权益得不到有效保 障。哺】房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有2 0 到3 0 留在乡 以下，其中，土地补偿费真正到达农民手里的只有5 一1 0 左右；地方政府拿 。目前这种城市建设用地的供心模式，使农村集体十地成了政府十地储稀中最大的金矿，也是地方政府财 政的终极支柱。地方政府自导自演的十地财政，以攫取农村十地增值收益手段维持着。 l l 3 小产权房理论基础研究 走土地增值的2 0 到3 0 ；开发商则拿走土地增值收益占4 0 到5 0 。在大 产权房体系下的收益分配链中被忽视的村集体和乡镇政府，组织起农村土地上 的村民们抢先开发小产权房。小产权房的迅猛增长，不可否认，正是基于房价 上涨所带来的冲动。村集体与乡镇政府在政府开发之前抢先开发，似乎成了获 取土地增值收益必然选择。在经济生活中，每个人都追求自己的利益，这是人 性的一面，也是一种自然现象。亚当斯密认为，一个人行为的动机，主要是在 于利已，求得自己的利益。利已心是人类一切经济行为的推动力。从利益的角 度，对于农村集体组织或农民开发小产权房无可指责，是符合理性的行为。 把土地开发的收益尽量多地留在本村，是农村集体大力开发小产权房的经 济诱因。因为小产权房的开发，直接改变了原有房地产开发过程中的土地增值 收益分配。最主要的受益者从各级政府和房地产商，变成了村集体、乡镇政府 或农民。集体土地被征收转换用途之后，土地增值收益无疑是各利益方角逐的 对象。地方各级政府由于执行征