（宪法学与行政法学专业论文）论农民的社会保障权.pdf

摘要 社会保障权是法律赋予公民在一定条件下从国家和社会获得物质帮助，以 满足其维持一定生活水平或质量之需要的权利。社会保障权是宪法和国际人权 公约规定的每一个公民都应当享有的基本权利。我国农民作为中华人民共和国 的公民，理所当然享有社会保障制度所赋予的各项权利。这不但是公民基本权 利的应有含义，更是对人权保障的最好诠释。然而我国农民应有的社会保障权 利却遭到来自政府及社会等多方面长期的无端的歧视。时至今同，这种歧视虽 有所减缓，但仍广泛存在于诸多领域，如农民医疗、养老到农民工的工伤、失 业，社会救助、五保制度等。 从总体上说，我国农村社会保障体系格局基本形成，但体系还不健全，实 施还存在诸多问题，这对于农民的社会权还不能得到有效的保护。完善农村社 会保障体系既是解决我国“三农”问题和我国经济社会持续发展的迫切需要， 同时也是广大农村居民的迫切期待。各地实践表明，我国基本具备建立和完善 农村社会保障体系的可能性，但这一保障体系的建立与完善，必须按照城乡统 筹的思路进行，其基本框架应由养老、医疗、就业、工伤、生育、社会救助、 社会福利及社会优抚等制度体系构成。当前制度建立与完善的重点在于对农村 社会养老保险、新型农村合作医疗、社会救助体系等问题的突破同时也将面 临以下难题：实现全覆盖难、保障资金的筹集难、保险关系转移难、保障功能扭 曲效应的消除难等。 本文主要分四部分： 第一部分，社会保障的渊源及涵义； 第二部分，农民社会保障的现状及问题； 第三部分，存在问题的原因： ， 第四部分，具体的解决措施。 本文综合运用历史分析、比较分析等方法，对我国现行的农民保障问题进 行了深刻的分析，创新之处在于针对存在的问题提出了一系列切合实际的设想。 摘要 关键词：农民，人权社会保障权 a b s t r a c t “s o c i a ls e c u d t y ”c o m e sf r o me n g l i s h , w h i c hi sas y s t e mo fg i v i n gc i t i z e n s m a t e r i a lh e l pb yt h eg o v e r n m e n ta n ds o c i e t yt og u a r a n t e et h e i rn e c e s s i t i e sw h e nt h e y f a c eu pt o o l d a g e s ，i l l n e s s , i n j u r y ，u n e m p l o y m e n t , d i s a s t e r a n do t h e rl i v i n g d i f f i c u l t i e s ，i no r d e rt ok e e pt h ec o u n t r y e c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n ds o c i a l s t a b i l i t y t h er i g h to fs o c i a ls e c u r i t yi st h eh u m a n b a s i cr i g h t w h i c hw r i t ei nt h e c o n s t i t u t i o na n dh a m a nr i g h f sg u a r a n t e e ，b e i n gac i v i l i a n , t h ep e a s a n to w e st h e r i g h to fs o c i a ls e c u r i t ye q u a l l y ，b u to u i p e a s a n t s r i g h to fs o c i a ls e c u r i t y i s d i s c r i m i n a t e db yt h eg o v e r n m e n ta n ds o c i e t yf o rl o n gt i m ea n dn oa n yr e a s o n t o d a y ， t h i sd i s c r i m i n a t ei so nt h er o a di nm a n ya r e a s ，f r o mt h el a wo fp u b l i cr e l i e fa g a i n s t t h er u r a ld i s a s t e rt ot h en e wt y p ec o o p e r a t em e d i c a lt r e a t m e n t ：蠹o mt h es o c i a l e n d o w m e n ti n s r r a n c et ot h ef i v ep a r t i c u l a rs o c i a lw e l f a r ei nr u r a l 筮v e a si nc h i n a ； f r o mt h ep e a s a n tu n e m p l o y m e n ti nt h ec i t yt ot h ew e l f a r ei nw o r k 叠圮o l dr u r a l s e c u r i t ys y s t e mb a s e do nt h eb a c k i n gt h ei a n da n dt h ef a m e b u ti n a l l ，t o c o n c e ；1 t la b o u tt h ec o n s t r u c t i n go fr u r a ls o c i a l s e c u r i t y s y s t e m ( r s s s ) i so fr e a ls i g n i f i c a n c ep r a c t i c a l l yb a s e do nc o o r d i n a t i o nb e t w e e nt h e u r b a na n dr u r a lu r e a si nc h i n & t h i sp a p e ra n a l y z e st h es t a t u sa n dp r o b l e m so ft h e p r e s e n tr s s s ，a n di d e n t i f i e st h en e c e s s i 锣，f e a s i b i l i t y , a p p r o a c h , a n df l a m eo f e s t a b l i s h i n ga n dd e v e l o p i n gr s s si nc h i n a t h e n ，r e l e v a n ts u g g e s t i o n sf o rt h e s y s t e mi n n o v a t i o na n dt h ed i f f i c u l t y w h i c hm i g h t b ef a c e d , a r er a i s e d n l i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o r ep a r t s p a r tl 。t h es o c 斌s e c u r i t y sh i s t o r ya n dt h em e a n s ； p a r t 2 ，i n t r o d u c et h ec o n d i t i o n so f t h ep e a s a n t s 矗垂to f s o c i a ls e c u r i t y ； p a r t 3 ，a n a l y s i st h er e a s o no f p r o b l e m ； p a r t 4 ，n e wt h o u g h ta b o u tt h ep e a s a n t ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t h e p a p e r s r e s e a r c hm e t h o d sa r eu s e d , s u c ha s h i s t o r ya n a l y z ea n d i c o m p a r a t i v ea n a l y z e 。a n dt h en e wp o i n ti st op r o v i d em a n yp o s s i b l ea d v i c e s k e yw o r d s ：p e a s a n t , t h eh u m a nr i g h t s ，t h er i g h to f s o c i a ls e c u r i t y 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 本人郑重声明 玩驻炙确勰 读博士硕士学位期间 此处所提交的博士硕士学位论文 ，是本入在警褥指导下，在东j 仨财经大学玫 究所取得的成果。据本人所知，论文中除已 注明部分步卜不包含他人已发袭或撰写避的研究成果，对本文的研究工作擞出 重要贡献的个人和集体均已 生明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签名：鸯弛导隰岬事f 。月7 同 ff f 4 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 经大学所有，本论文的研究内容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东 北财经大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保馨并向有关部门送交 论文的复印件和电予版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权东乳财经大学， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公旆论文的全部或部分内 容。 慨j r 一年。a 月审同 日期；扣玎年f 。序塔角 夺堤、寻够 唣覆 名 名 签 签 者 师 作 导 导言 导言 享受社会保障权利是包括广大农民在内的全体公民的一项基本权利。公民 无论在任何情况下，其基本的生存条件都应该受到普遍的尊重和保护，这些条 件包括保护公民的生命权、健康权和公民基本的发展权。人的生命是人的最高 利益，具有至高无上的人格价值。1 生命权、健康权都具有不可替代性，是其他 权利赖以存在的基础，其与生俱来的，须臾不可离；是最重要的人格权，不可 以变更、转让、放弃，是人权的重要内容和表现形式。所以维护和保障公民的 生命健康，维持人的生存和发展，是国家和社会的第一要务。社会保障最主要 的功能就是保障人的生命权和健康权，只有人的生命和健康有了基本的保障， 人才有可能去谋求进一步发展，只有全社会的人都去谋求发展，国家才能进步， 社会才能发展。 在十一届三中全会以前，我国的社会保障工作经历了创立、改革、停滞三 个阶段，之后的改革和发展取得了显著的成就。2 但这些大都局限于拥有城镇户 口的市民，占人口三分之二强的8 亿农民只能被动接受少的不能再少的国家恩 赐。 2 0 0 4 年3 月1 4 日全国人大十届二次会议通过的中华人民共和国宪法修 正案第二十三条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制 度。”第二十四条规定：“国家尊重和保障人权。”这两条规定为保护农民的 社会保障权，建立健全我国的社会保障制度提供了宪法依据，自此农村、农民 社会保障问题的研究及立法工作才正式提上日程，截至到2 0 0 7 年春天两会召开 的三年时间里，这一问题无论是理论研究还是实践操作都已经取得了一定的成 就。 2 0 0 6 年3 月1 4 日全国人大十届四次会议通过了中华人民共和国经济和 社会发展第十一个五年规划纲要把建设社会主义新农村列为首要任务。2 0 0 6 年1 0 月1 1 日中共十六届六次会议通过了中共中央构建和谐社会若干问题的 重大决定中提出，到2 0 2 0 年城乡发展差距扩大的趋势逐步扭转，覆盖城乡居 民的社会保障体系基本建立，并提出当前和今后一个时期的首要任务是扎实推 l 论农民的批会保障投 进社会生义新农村建设，促进城乡协调发展。遮充分说明中央墩府高度重视农 褥、农& 、农鼗翅题。 农民社会保障制度的建立健全是社会主义新农村建设的应有之意。社会主 义藜农村建设楚当钱咎会主义建设麴一磺箨大童翟，8 亿农民穆为建竣豹主力 军，理应成为新农村建设的受黼者。新农村应该是农民的基本权利有保障的农 耪，只蠢农民懿基本权利褥到甥实豹缳护，曩戆谈褥上援疆弱“农韭发震，农 村繁荣、农民寓裕”。宪法的修订和国家惠农政策的出台为农村的发展、农民 豹塞褡、农业豹繁荣提供了兹颞来毒的孵找契极，氇隽农民社会傈簿事她豹发 展奠定了政治熬础 等言注释： 魏振赢甓法北嫩丈学出版杜尚等教育出版杜2 0 0 2 年6 4 2 哎 挈剑飞劈动法与社会缳障法中盈人民大学出舨牡2 0 0 3 年3 4 7 页 2 一社会保障的滞源及涵义 一、社会保障的渊源及涵义 ( 一) 社会保障的渊源 社会保障牛津法律大辞典解释为：是对一系列相互联系的，旨在保护 个人免除因年老、疾病、死亡或者失业而遭受损失时得到社会或国家救助的法 规的统称。 在中国社会保障的观念古已有之，2 0 0 0 多年前的孔子就描绘了人人享有 社会保障的大同社会的美好蓝图。孔子说：“大道之行也，天下为公，选贤任 能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有 所长，鳏、寡、孤、独、废、疾者皆有所养；男有分，女有归；是故谋 闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同”。1 可见，孔子憧憬的 大同社会其实就是一种人人享有社会保障的文明社会。据周礼记载，西周 时期国家通过完整的仓储系统向农民提供粮食以缓和阶级矛盾。2 这说明中国古 代不管是出于统治的需要，抑或是儒、道所推崇的大同和无为社会均倡导人人 有保障。 在西方，柏拉图著述理想国是古希腊人渴望幸福社会的杰出代表。后 来的莫尔、康帕内拉、圣西门、傅立叶、欧文等空想社会主义者对社会保障理 论的诞生和发展做出了突出的贡献。马克思、恩格斯所构想的共产主义社会不 外乎是一个人人平等、人人有社会保障的“自由人的联合体”。 但人类第一次将社会保障的理想付诸实践的是英国，英国政府于1 6 0 1 年颁 布了世界上第一部济贫法，这个被视为现代社会保障制度“前身”的济 贫法，使民间和教会从事的济贫活动首次上升为法律并成为政府的重要职责。 也使得享有社会保障逐渐成为公民的一项权利。此后，社会保障渐渐为西方国 家所接受并进一步推广，这方面贡献最突出的当属德国。 现代社会保障制度是工业化和市场经济的产物，也是人类文明进步的结晶。 德国“铁血宰相”俾斯麦执政时期于1 8 8 3 年颁布的疾病保险法被视为现代 社会保障制度产生的标志。它使分散的救灾济贫措施发展成为国家固定的社会 3 论农民的社会保障权 政策，施舍式的社会救助发展成为公民的一种法定权利。俾斯麦主政的普鲁士 帝国为了统一德意志而采取了一系列富国强兵恤民的政策，其中为国民提供基 本生活保障为俾斯麦实施一系列改革奠定了政治基础和社会基础，最终普鲁士 帝国统一德意志全国。在这个过程中，各国认识到社会保障对于国家振兴、民 族兴衰的重大作用，开始纷纷效仿并不断改进，各国在发展社会保障的问题上 相互借鉴，最终，在绝大多数西方国家都建立了较为完善的社会保障制度。 1 9 3 5 年罗斯福当政时美国通过社会保障法，第一次j 下式提出了“社会 保障”的概念。 将社会保障权从部分公民的应然权利变成全体公民法定权利的还是英国， 1 9 4 2 年英国的贝弗里奇报告称要为那些因失业、疾病、退休、生育和鳏寡者等 在经济生活中处于不利地位的人们提供社会保障其核心思想是“全面性和普 遍性原则”，根据这一原则，社会保险的对象扩大到全体人口，而不论其年龄、 性别、阶级、种族和宗教信仰如何。到1 9 4 8 年，英国宣布建成世界上第一个福 利国家。之后，西欧、北欧等一些国家也纷纷宣布建立了福利国家。“福利国 家的最大特色就是以公民权利为核心确立了福利普遍性和保险全面性原则， 它以国家为直接责任主体，以国家为全体国民提供全面保障为基本内容，以充 分就业、收入均等化和消灭贫困等为目标，政府与公民之间的责任关系取代了 建立福利国家之前的雇主与雇员、领主与农奴及社团伙伴之间、家庭亲属之自j 的责任关系。”3 经过几十年的发展，西方发达国家大多数都被赋予“福利国 家”的美誉，其成功的经验值得学习和借鉴 1 9 4 8 年1 2 月1 0 日联合国大会通过的世界人权宣言第2 2 条规定：“每 个人，作为社会的一员，有权享受社会保障”。1 9 6 6 年1 2 月1 6 日联合国大会 通过的具有法律约束力的经济、社会和文化权利国际公约第9 条规定：“本 公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”这使得社会保障 权成为被国际社会普遍确认为一国公民的基本权利。 从社会保障的发展历程尤其是国际社会普遍遵守的国际人权宪章来看，农 民并不被排除在社会保障的体系之外。从我国的宪法精神和宪法规定来看，同 样如此。宪法第4 5 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疫病或者丧失劳动 能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这 4 些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。1 9 9 7 年中国共产党 十五大正式提出“尊重和保障人权”，1 9 9 7 年l o 月2 7r 中国政府签署了经 济、社会和文化权利国际公约，2 0 0 1 年2 月2 8 同九届全国人大常委会第2 0 次会议批准了该公约，2 0 0 1 年7 月该公约丌始在我国生效。2 0 0 4 年3 月4r 十 届全国人大二次会议通过的宪法修下案明确规定“国家尊重和保障人权”以及 “国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”人权和社会保障入 宪，是我国政治文明建设史上新的里程碑。使得国家保护农民社会保障权有了 宪法依据同时也说明我国政府已经从宪法高度承认并承诺保护农民的社会保 障权。 ( 二) 社会保障的涵义 宪法中规定的社会保障是作为保护公民权利的基本权利而存在的，保护的 是一种底线性权利4 ，而非列举性权利，具有原则性，社会保障权利的具体内涵 留给法律依照社会情形加以规定和补充。笔者认为，社会保障权利应具有如下 涵义：， l 、社会保障权属于公民的应然权利、法定权利 一 社会保障权是公民作为社会平等主体基于人权所享有的权利，不是某个政 府或统治者依自己意愿的恩赐，公民的社会保障权不应因任何原因而丧失或被 歧视。我国宪法第4 5 条规定：“中华人民共和国公民在年老、疫病或者世 失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这昭示着公民 有权利向国家主张给予基本的生活保障，即社会保障权具有赋权性。 2 、社会保障权的权利主体是全体公民 任何公民不因任何原因而不享有宪法赋予的社会保障权。宪法第3 3 条：任何公民享有宪法和法律规定的权利。在中国占人口7 0 的8 亿农民是中 华人民共和国公民，应该享有社会保障权。从宪法规定上看，社会保障不存在 任何基于身份等因素的不平等，宪法倡导权利主体的广泛性和平等性，即社会 保障的权利主体具有广泛性和平等性。 5 论农民的社会保障权 3 、全体公民应当平等地享有社会保障权 宪法第3 3 条：“中华人民共和国在法律面前一律平等。”当然，这里 的平等并非绝对的平等或形式上的平等，而是应在承认不同利益主体之侧的现 实差别情况下的平等。社会保障水平的合理差别恰恰是衡量社会保障制度好坏， 保障是否平等的关键因素。农民在法理上应当拥有与其他公民平等的社会保障 权，但在实践中应当允许职业、年龄、性别、岗位、待遇的不同而产生的合理 差别，合理差别是平等的应有含义，即全体公民的社会保障权应具有平等性。 4 、国家和社会是社会保障权的义务主体 社会保障权的义务主体直接来源于宪法的规定。宪法第4 5 条规定：“中 华人民共和国公民在年老、疫病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会 获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会 救济和医疗事业。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、 生活和教育。”可见，国家和社会对公民的社会保障权的实现负有积极作为的 责任，即国家和社会应为全体人民提供社会保障。 5 、社会保障权保护的是公民的最低标准生活 这一点有别于西方的高福利政策。我国的社会保障权主要是解决公民的基 本生存问题，即保障公民的生命权和健康权，意在提供公民发展的最基本需求， 激励公民积极努力、寻求发展，避免依赖政府和社会，避免出现“食利阶层”。 即社会保障在理论上是满足公民生活最低限度的保障。 6 、社会保障应与经济发展水平相协调 社会保障水平过低起不到保障作用，过高又会使财政负担过重，甚至导致 财政困难，所以在制定社会保障的法律及政策时应具有前瞻性，长期性，成长 性，稳定性和一定的灵活性。任何一部保障社会权利的制度都可能惠及亿万民 众，同时任何一项保障措施都涉及到政府财政基数扩大和长期负担，所以既要 与国力相当，又要大胆尝试。 6 一，桂会僳瓣的彝嚣殿囊义 葺曼皇i i i 删糟暑暑曼笪燃篁詈曼量鲁燃葛曼鼍| 鼎鼍墨皇曼璺糍摹璺曼曼皇嬲鼍曼曼皇曼删拦鼍! 鲁皇蜷舞皇曼詈皇攀皇曼皇删 7 、社会保障权的实现形式具有多样性 幽家应采取各种筝段和方式保证公民的基本生活需要包括各种保险、崽 接支付，转移支付、保障基金棼诸多形式，这取决于灏家宏戏政策的调整和嚣 地区的经济发展水平薜因素，其中社会保险魑核心部分。 本章注释： 札记：托运篇 2 周礼 ；。遣人掌邦之娄积，班待旒赢：乡里之委积鞋慵甓之艰毯县都乏蚕粳，戬倚曲荒。 郑功戚；社会保障学北京：商务印书馆2 0 0 4 年版第l “页 搠时中： 公民簇奉权利繇簿： 公茂蕊奉投剩的性质舛。探朝文学学掇 ，2 0 0 4 年1 月 7 论农民的社会保障权 二、我国农民社会保障现状 ( 一) 我国农民社会保障的历史沿革 1 9 5 1 年颁稚“劳动保险条例”，标志着我国社会保障制度的确立，但是当 时占人口总数9 0 以上的农民没有被纳入保障之列，这主要是为了快速实现国 家工业化的需要，同时国家也根本没有财力去实现全民保险，农民本身也没有 经济能力去自主交纳社会保险，这一制度及其后续的一系列保险制度使得农民 被排除在社会保障门外达4 0 多年。 1 9 5 6 年国家颁布1 9 5 6 年到1 9 6 7 年全国农业发展纲要，明确提出， 农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏、寡、孤、独的社员，应 当统一筹划在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧( 燃料) 、保 教( 儿童和少年) 、保葬。自此，人们便将吃、穿、烧、教、葬，这五项保证 简称“五保”，将享受“五保”的家庭称为“五保户”，形成了农村五保供养 制度的雏形。“五保”制度应该说是中国农村社会保障体系中做得最好的，直 到今天，其仍在发挥重要作用 我国农村合作医疗最早出现于抗日战争时期的保健药社和卫生合作社，建 国后，随着农村合作化运动的掀起和农村集体经济地位的确立，合作医疗制度 得到了空前的发展。1 9 5 8 年，全国合作医疗覆盖率达到l o 0 0 ，1 9 6 2 年接近 5 0 0 0 ，到上世纪7 0 年代中期则达到9 0 0 0 n ，这项制度并于1 9 7 8 年被载入 了宪法。但是，自上世纪8 0 年代初期的农村经济体制改革以后，许多地方的农 村合作医疗组织迅速解体，到1 9 8 9 年，全国的覆盖率降至4 8 0 1 。这主要是 因为农村合作医疗的重要资金来源体集体经济组织几乎在一瞬间解 体，这一缺失不但是失去了一个资金来源，更重要的是失去了一个承上启下的 组织体，国家和社会都没有及时地采取有效的措施跟进，历经几十年的农合制 度就这样销声匿迹了。然而，农民的看病问题却因此而异常严峻。 1 9 8 3 年中国农村实行经济体制改革，把过去由农民共同经营的土地承包给 农民个人耕种，这种适合农村生产力发展水平的生产方式，极大地解放了农村 8 二，我国农民社会保障现状 生产力，促进了农村经济的极大发展少部分地区农民的收入水平已经具备了 在国家帮助下参加各项保险的实力，可是由于国家的相关政策严重滞后，使得 这部分农民处于有钱无处投保的尴尬境地。更多的地区是经济发展速度远慢于 医疗支出的增长速度，农民医疗完全靠家庭，没有任何政府和社会的救助。城 市看病难、看病贵的问题突出，农村的医疗形式则可称之为异常严峻，没有人 统计过到底有多少农村家庭因为无力支付医药费而放弃治疗。 针对农民医疗保障的严峻性，2 0 0 2 年l o 月，中共中央、国务院关于进 一步加强农村卫生工作的决定明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新 型农村合作医疗制度”，“到2 0 1 0 年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农 村居民”，“从2 0 0 3 年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作 医疗的农民每年按人均1 0 元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作 医疗的农民补助每年不低于人均1 0 元”，“农民为参加合作医疗、抵御疾病风 险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。新农村合作医疗开始试点，并逐 步在全国各省市推广实践证明，新农合对于保障农民的健康权发挥了积极的 作用。 1 9 9 1 年6 月国家规定农村( 包括乡镇企业) 的养老保险进行试点。2 之后 民政部于1 9 9 2 年3 月下发县级农村社会养老保险基本办法( 民办发 2 号) 具体规定：要从我国农村实际出发，坚持资金个人缴纳为主，集体补助为 辅，国家给予政策扶持；坚持自助为主，互济为辅；坚持社会养老保险与家庭 养老相结合；坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化 的方向。以后又陆续出台了一系列规范性文件，应该说这些举措取得了一定的 成效，积累了一些经验。但在1 9 9 9 年7 月，国务院转批整顿保险业工作小组 的通知( 国发 1 4 号) 规定，农村尚不具备普 遍实行社会保险的条件，要求清理原来开展的业务，不再接受新业务，有条件 的地区，逐步实现商业保险。至此建国以来第一次农村养老保险试点结束。其 原因大致可概括为九十年代，农村正处于改革开放初期，各种矛盾非常突出， 农民负担颇重，根本无力承担缴纳养老保险的重担，加之九十年代后期连续的 高增长高通胀，致使广大农村实际上成为国民经济阵痛的释放点，农民苦不堪 言。3 9 论农民的社会保障权 2 0 0 2 年1 1 月党的十六大明确提出：“有条件的地方探索建立农村养老 保险制度。”这标志着农村养老保险进入了一个新的发展阶段。从2 0 0 3 年1 月到2 0 0 4 年3 月劳动保障部先后下发了( 2 0 0 3 年劳动和社会保障工作要点， 关于当前做好农村社会养老保险工作的通知，关于农民工和被征地农民 社会保障综合调研的通知等一系列文件，主要强调逐步建立农民和农民工的 社会养老保险体系，尤其是失地农民的生活保障体系。 2 0 0 4 年1 0 月，国务院下发了国务院关于深化改革，严格土地管理的决 定提出完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民等具体措施，要求将失地农 民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。这个时期一系列政策的出台主要 是因为国家和地方经济都保持持续增长，经济发达地区有能力解决农民保障问 题，同时由于城市化进程加速剥夺了农民的最基本生产、生活资料土地。 农民涉地上访严重。因此对于失海、失地农民国家及时给与补偿和基本生活保 障安排。 从以上材料中可以看出，国家已经在在逐步建立与经济发展水平相当的农 村社会保障制度，维护农民的合法权益，保障农民的基本生活。 ( - - ) 现阶段我国农民社会保障的内容 经过十几年的发展，我国现阶段农民的社会保障方式已基本成型，主要包 括以下几种 l 、农村社会养老保险制度 农村社会养老保险是指参加保险的农民或乡镇企业职工，在参加保险后， 开始向社会保险管理或经办机构缴纳保险费，直至开始领取养老保险金。按照 农村社会养老保险基本方案的规定，保险对象6 0 周岁为养老保险金的领取 期，即保险对象到达6 0 周岁，此前的时间就为缴费期。 在1 9 8 6 年，我国就在全国各地选经济条件比较好的市县推行农民养老保险 试点工作。1 9 9 2 年民政部正式下发文件要求全国有条件的地方推行农村社会养 老保险。截止到2 0 0 4 年底，全国共1 8 8 7 个县( 市、区) 不同程度地开展农保 i o 二、我国农民社会保障现状 工作，5 3 8 7 力农民参见社保，积累保险基金2 8 5 亿元，2 0 5 万人领取了养老金， 当年保金支出2 0 亿元 2 、推行五保制度 1 9 9 4 年1 月2 3 日由国务院发布了农村五保供养工作条例，该条例对 五保供养的对象、内容、形式及财产处理和监督管理作了明确的规定，对原有 的五保供养制度进行了改革，使五保制度更趋于合理。2 0 0 6 年国务院第4 5 6 号 令农村五保供养条例规定：对无依无靠、无劳动能力、无生活来源的对象 吃、住、穿、医、葬的保障。这两次改革实现了五保供养原来完全由村里村民 扶助供养转变成由政府在财政预算中安排，实现了农民集体内部互助供养到国 家财政供养的巨大转变，并在我国广大农村乡镇普遍设立的“养老院”、“敬 老院”。但这方面法律规定比较模糊，社会救济面十分有限，救济形式单一， 标准不够明确，受当地政府财政影响较大，救济的力度也很薄弱，亟待法律加 以规范。 3 、重大灾害的临时救济 主要是用于因自然灾害或其他非人为因素引起的生活困难，从性质上讲属 于政策性救济，不具有法律上的意义，农民是否在受灾后得到救济，得到多少 救济均有政府自由决定，农民没有权利去主张，有政府施舍于农民之嫌。 4 、农村最低生活保障制度 农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的 农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度既能及 时有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展，也 是能否尽快建立与完善农村保障制度的关键。最低生活保障制度主要是由政府 主导的，截止到2 0 0 4 年底，全国共有1 2 0 6 个县( 市) 建立了农村低保制度， 有4 9 6 4 万村民，2 3 8 6 万户得到最低生活保障。民政部负责人表示，我国建立 的农村低保制度到2 0 0 7 年底将覆盖3 0 0 0 万农村贫困人口，中央和地方政府为 此投入的资金超过1 0 0 亿元。国家决定2 0 0 7 年在全国建立农村低保制度，截止 论农民的桃含保障收 到8 月份共保障低保对象2 3 l l 万人。中央和地方为此投入的资金总额已超过 1 0 0 亿毙。5 5 、农树合作医疗制度 我陶在7 0 年代实行农村合作医疗制度，其纂础是农村集体人民公社制度的 | 广泛搀簿，全黧教人民公社为乡镇爱，摄骞豹农村舍掺送疗连夔之寿终蔗寝。 从2 0 0 2 年开始国家在广大农村推彳亍新型农村合作聪疗制度，这使得越来越 多豹农瓣得到了实实在在豹努鲶，受裂广大农爨的欢逡，为在金星范嗣内建立 新型农村合作暇疗制度奠定了较好的基础。 掰挺农村会作医疗鼹持集体扶持、欺麝支持豹傲法缀受广丈农民的欢迎。 新型农村合作医疗试点自2 0 0 3 年下半年开展到2 0 0 5 年9 月份，已在全国2 l 的县( 帮、区) 顺利推进，有i ，6 3 亿农民参期。6 党和翅家积搬推进颞型农树 合作医疗制度试点工作从2 0 0 6 年起，中央和蛾方财政较大幅度提高补助标准， 到2 0 0 8 年在全国农村基本普及新型农树合作医疗制度。各级政府还在不断增加 投入。加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健众农村三缓医疗 卫生服务和医疗救助体系。在肖条件的地方相殿地建立了与农憋收入水平相适 应的农村药品供应和藏管体系，规范农村医疗服务。同时加大农村地方病、传 染病和人畜共患疾病的防治力发。7 这一制度是解决当前农民“看病难、撩病贵” 的一种好方式，是新时期构建和谐社会的一项和莳举稽，进展暇利，效巢明显， 受到农民群众的欢迎。 ( - - ) 农民社会保障存在的问题 从以上分析中可以看出，我国农村的社会保障事业融经取得了较大的进步 农嚣毽麸孛受懿，毽褪麓手辕豢公晁瑟毒，还存在老辈鬻太豹麓踅，这主要俸 现在以下几个方面： l 、有关农鬻衽会保障的立法严重不足 一 在我国法德体系孛，社会保障立法是一个嚣常薄弱约环节，立法层次低， 内容不健全、不合理、没有形成一个完蹩的体系，立法斑体多元。8 据统计，到 1 2 二我国农民社会保障现状 目前为止涉及与社会保障相关的法律仅有7 部是全国人大通过的，而且是与其 他内容混和，并非全部适用于社会保障领域，其规定还不是主要的社会保障子 系统。而出国务院及相关部委颁稚的各种行政法规至少在1 0 0 件以上。这些行 政法规大多数以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”，“意见”、“通 知”的形式出现，它们是解决社会保障工作所面i 临问题的主要法律依据。这种 现状显然与社会保障法的地位不相符，它带来的结果是社会保障立法严重缺乏 权威性和稳定性。有关农民社会保障的法律层次更低，主要是部门规章、地方 性立法及地方政府规章，还有一些不具有法律效力的中央政府文件和地方规范 性文件等，如民政部在1 9 9 2 年到1 9 9 3 年连续下发了4 个有关农民社会保障的 部门规章9 ，这些法律和规范性文件效力有限，在实施中难以真正的贯彻下去， 常常为地方政府的变通规定所取代。立法层次低，效力等级低的最直接后果就 是立法更迭频繁，以政代法严重，远没有形成体系，往往是条块分割，部门之 间，上下级之间缺乏有效的沟通。 上述问题的原因在于国家的重视程度不够，财政投入乏力，社会保障立法 的法理基础薄弱。以前的观念往往认为社会保障就是不饿死人或者认为社会和 国家赋予人民的就是对人民的恩赐，在这种思想的主导下，国家根本不会支持 这一学科的科学发展，尤其是农民的社会保障问题。所以，从根本上转变观念， 重新认识其对于国家的重要性是解决问题的关键环节。 一 我国现有的社会保障法规在制定过程中，大部分为多元主体参与，如劳动、 卫生、财政、民政、银行、保险公司乃至各种总工会等；另一方面，各省、市、 自治区( 包括一些试点城市) 往往通过制定地方规章予以规范。各地方、部门的 规章制度的适用范围不尽一致，甚至相互冲突矛盾。 2 、执法不能、不力的问题突出 由于有关社会保障的法律位阶较低或适用范围过小或不具有可操作性，因 此在执行上很不理想，1 9 8 9 年制定的劳动部关于私营企业劳动管理暂行规定 曾规定国家对私营企业退休养老实行社会保险制度，但过于简单，无具体操作 办法。1 9 9 1 年全民所有制企业招用农民合同制工人的规定对农民工社会保 障作了较为具体却不完整的规定，但由于全民所有制企业越来越少，其适用范 1 3 论农飚鲫社会保障权 圈越来越窄，悉纛农民工送入全嚣掰鸯翻企鲎靛橇会徽乎箕镞，困瑟黠手农氐 工而言，这部规定根本没有实际意义，充其量只是个中央重视农民工的宣裔带 罢了。1 9 9 2 年，民政部提出并经国务院颁布的县级农村社会养老保险基本方 案( i i t 行) ，其中，规定农村养老保险对象为“非城镇户口，不由国家供殿 离瑟辕豹农村人溺”，著提出：“外袋劳务人口，擐则土凌其户口所在地参嬲 募老绦陵。”遂静麓定，疆袭了l 嚣麴城乡分割赘毒l 度挺蘩，违鹜了农晁工熬，貉 愿，不符合农民正域实需要( 常年程外打工者根本没有条件回其户口所在地交 纳养老保险) ，溅到了农民工的抵制，实施效果并不理稳。1 9 9 5 年，劳动部下 达了基本养老保险制度覆盖计划，但由于种种原因，并未达到预期目标。 1 9 9 9 年l 胃公招宓瓣妻每社会保黢费鬣缴暂行条例秘攀泣保险条例，蠛 定城镶各韭入燹爨必须参秘 圭会绦羧，筏包螽凝关窝事簸攀霞职工，毽雹撬羚 商、港、漠、裔商投资企业，集体众妲、股份制和股徐会作制企业及私营企她 的全部职工。就撩理而言，农民工理威包含其中。可在现窟中却难以得到实施， 在广东、江苏等地，当政府要把企业嫩的农民工纳入当地的社会保障体系时， 甚至受到农民工一致地抵制。”其原绷在于，企业主要餐中的正是农民工的低 成本，蘩栗迂念效为农民工交绣搴圭会】缳殓，无雾手璎鸯羹众藏戆或奉，在霾等羔 资东平下，金娩裁会转而选择技能、学历等更高一些的城震入而放弃农民z ， 从而使得一部分农民工无业可就，造成农民工失业。所以，并非农民工真的不 想要企业交纳社套保险，而是他们密怕因为主张社会保障而失去工作，权衡利 弊，他们只能抵制。 羲行不力鬟一今耋要嚣毽就是致瘸髫载效憨援苓，敬舞领导难致续是麸， 不重枧社会舔障黑作，认为只要不遥成大的社会影响就髭嚣认真对待。农民徒 往成为政府政绩的个砝码。最典型的就是各地政府疯凝拆迁，大肆征占农民 赖以生存的土地，而轮到政府提供保障时则层层截留，以尽可能低的标准去缴 衔农民。 对城枣豹农涎羔嚣言，缝魏往建成必摆囊弓| 爨静一个皴鹨。各级建方致黪 部门为吸 投资( 劳动力成本是低技零产品成本静重要缀成部分) 、刺激企簸 规模的扩张、增加税收，对劳动执法部门的检查采取了备种各样的“抵制”； 对企业的违法行为采取了放任的态度；对社会保障制度的窟传不够或根本不鬣 1 4 二、我国农民社会保障现状 传，致使很多农民工不了解所在打工地的社会保障制度，例如在上海，约有近 5 0 的农民工不知道政府正在实行强制性的社会保障政策。“笔者在东北财经 大学校内的两个施工工地走访，发现农民工大多数只知道( 从工友口中听说的) 发生工伤死亡事故政府给赔2 0 力- 元，其他的一概不知。 这种地方保护主义的土政策，在很大程度上助长了私营雇主的不法行为， 给部分私营雇主拒不缴纳社会保障费撑起了保护伞，同时也给社会保障费的征 缴工作人为制造了“麻烦”。更有甚者，为招商引资，甚至承诺招商企业可以 不缴纳社会保险费，以此作为优惠条件吸g l # t 资，这种现象在大城市里不稀奇， 在县市级城市里几乎是惯例。 有法不依的另一原因缺乏对执法权力的监督，各地人大及其常委会对于有 关农民权益的法律执行情况的监督多流于形式；党和政府部门内部的监督机构 由于利益的关系根本起不到有效监督的作用；而法律保护的对象农民一 由于缺乏组织性也没有足够的权利去制约政府的权力。个体农民的举报投诉也 不可能从根本上扭转这种局面。 3 、农民家庭保障能力差 现阶段农民的社会保障从总体上讲仍然是以家庭保障为主，抗风险能力差， 因灾、因病返贫现象严重。由家庭来承担主要的保障责任，具体体现为由家庭 负担主要的医疗开支，由子女承担主要的赡养义务，由男子担当家庭顶梁柱的 责任。 从目前的情况看，农村以家庭为主的保障模式不能实现社会保障的目的， 农村因病致贫、返贫，因贫致病现象严重。疾病与贫困相互关联，互为因果。 医疗费用居高不下，农村因病致贫、因病返贫的人数与日俱增。农村2 9 0 0 力特 殊困难人员中，因病致贫的比例达到s 0 多。有农谚称“脱贫三五年，一病回 从前”。垃因病致贫的罪魁祸首是大病风险，大病对于农户的经济影响主要体 现两个方面，一是大病治疗直接对农户形成较大的经济负担；二是大病对于农 户的人力资本造成影响，对于农户的长期收入与消费会产生影响。贫困农户在 大病冲击以后，大病对患者的生产生活影响平均在6 年以上，将近要花8 年的 时间才能恢复到大病前的消费水平；要花1 0 年的时间才能恢复大病前的生产经 1 5 论农民的社会保障权 i i i i 营投入水平，对收入的影响也是长邋的。大瘸的患瘸率呈现逐年上升的趋势。 获1 9 8 7 年的1 1 8 上升刭2 0 0 2 年静2 ，8 4 ，珏因病致贫现象也十分严重。许多 农民因难以负担医疗费用，往往小瘸拖成大瘸大瘸更是无力救治一些贫困 农民，j 、病我孛重医，一釜确诊怒大病，就是婷皖好隅准备后事( 丧事) 。农琵豹 经济承受能力成为影响其生命健康权利的决定性因素。 强灾致贫、返贫现象在泣结构魄较单一豹农孝重逢区较为突出，2 0 0 6 年阐 家统计局甘肃调查总队在甘肃省抽选部分受灾较重的县( 区) 、乡镇、树杜、 农产，裁“今年缢来灾嚣农髭霞灾邋魏情凌”开震专项调查。调查终莱显示： 2 0 0 6 年以来甘肃省部分地区遭受多种自然灾害，不仅造成农作物减产。农民 收入下降，纛显对表疑生产鬟活带来缀太垂壤，致饺部分农声因灾数贫返篓。 渭源县遭遇了较为严魑的旱灾、冰雹、霜冻锦自然灾害。据统计显示全县受 灾懿窍1 6 令多镶，2 0 3 令薅，1 4 1 0 今孝垂琵小缀，7 3 2 万户，3 0 9 万户，受灾农 作物6 9 7 2 爿亩，成灾6 3 3 8 万亩，绝收9 2 万亩，造成农业缎济损失1 7 亿元。 提挟蠡帮门戆资辩反映，今筝浸源县套贫匿p1 5 6 5 声，贫爨入口7 2 久，强 灾返贫农户1 0 8 7 户，返贫人口5 0 0 0 人，低收入人口为8 1 7 0 0 人。静宁县返赞 人瑟终1 3 万人，会字县农氏因灾返焚达4 ) ，佘人。w 4 、国家提供保障严重不足 阐家对全国农民的保障很大程度上还处在初级阶段，政府自主性太强，绝 大多数农民掇本没有向国家簧求社会保障的意识，绝们将宪法赋予黪社会保蹲 权看作是政府的恩赐，感恩戴德。每每逢年过节，各地媒体纷纷报道各级领姆 下基艨扶贫慰阅，绘媛最屡鼹的家庭送去米、嚣、浊、凑，接受的吞姓纷纷遂 谢，感谢党和政府没有忘记他们穷人。这种施舍方式在很多蚍区盛彳亍，各级领 导也茸錾其作为为人民办实事的政绩大肆宣传，唯恐媒体擐道德晚了，事实上对 于真派需要帮助的人这些慰问起不了多大作用，他们需要的怒国家从政策上和 法律上的长远支持和帮助。农民由于自身素质有限，也没有意识到获摄政府帮 助是其基本权利，敌对于这种施舍更是感激涕零，这是法治社会的悲蒯。 1 6 二，我国农民社会保障现状 5 、农民的社会保障水平极低 农民的社会保障整体上还游离于整个国家的社会保障体系之外，与城市公 民的保障水平根本没有平等性可言，许多文件明确排除农民作为社会保障制度 的受益者。 在公民权利实现的差序格局中，“富者在权利的实现方面具有优势，而穷 者则处于劣势”农民收入增长与其医疗保障支出的不平衡影响农民生命健 康权的实现。城乡二元经济使农民处于不利地位，在医药价格猛涨的情形下， 农民医疗费用远远超出了其经济承受能力。有数据显示，从1 9 9 0 年