（金融学专业论文）试论我国出口退税机制改革的必要性.pdf

引言 随着国际经济环境不断变化、国内经济体制改革的深入进行以及我国出口贸 易连年大幅度超计划增长，财政预算安排的出口退税指标与实际发生的出口应退 税数额之间出现了较大差距，导致欠退税数额剧增，原有的出口退税机制已经很 难适应当前的经济形势，并给中央政府、地方政府和出口企业带来了严重的影响， 在安践中产生了许多矛盾。表面看，出口退税问题是中央财政没有能力足额偿还 出口企业的退税资金，但究其深层原因，主要是出口退税结构不舍理，不利于优 化产业结构，增值税收入分成与出口退税负担体制权责不一，因而导致出口增长 越快，中央财政负担越重，出口退税额大大超出了中央财政承受能力，其中最突 出的就是中央财政出口退税对企业欠帐越来越多。欠退税引发了一系列相关问题： 中央财政运行风险增加、企业运营成本上升、政府信誉受到影响等等。因此必须 对原有出口退税机制进行改革。 本文旨在通过理论与工作实践的结合，借鉴国际经验，对我国出1 2 1 退税机制 改革的必要性进行解剖探讨，寻求本次改革的直接动因，并引申出对政策改革正 负效应的后续思考，为即将启动的新一轮税制改革发挥“投石问路”的作用，同 时提出出口退税机制的改革必须充分体现公平和效率原则，既鼓励不同的市场主 体在国际市场上开展公平竞争，又须贯彻国家产业政策，促进我国整体经济的良 性发展。将税收调控和税收中性统一起来，促使资源向国家扶持的产业方向流动 的论点。 第一章我国出口退税机制的发展历史 第一节出口退税的概念和特点 一、出口退税的概念 出口退税，是指在国际贸易中货物输出国对输出境外的货物在国内生产、流 通环节按本国税法规定已缴纳的税金，在货物报关出口后退还给出口企业的一种 税收管理制度。它是国际贸易中通常采用的并为各国接受的，目的在于鼓励各国 出口货物公平竞争的一种税收措施。出口退税已为世界各国广泛接受和普遍实施， 成为国际上通行的税收、贸易惯例。根据关税及贸易总协定第六条第4 款的 规定，“一缔约国领土的产品输入到另缔约国领土，不得因其免纳相同产品在原产 国或输出国用于消费时所须完纳的税捐或因这种税捐已经退税，即对他征收反倾 销税或反补贴税。” 在我国，具体表述为，有出口经营权的企业自营出口和代理出口的货物，除 另有规定外，可在货物报关出口并在财务上做销售后，凭有关凭证按月报送当地 主管出口退税的税务机关批准退还增值税和消费税。对出口货物退税，是税收上 的一项优惠措旋，也是现代税收管理体系的一个重要组成部分。我国的出口退税 政策是根据我国国情，参照国际通行的做法而制定的，它的产生是我国对外开放； 进行社会主义现代化建设的必然产物，是建立在我国现行工商税制基础之上而自 成体系的专项税收管理制度。 二、出口退税的理论和实践意义 出1 3 退税的理论和实践意义主要在于： ( 一) 从税法的法理进行分析，间接税属于转嫁税，虽是对生产和流通企业 征收，但实际上是由最终消费者负担。根据间接税的属地主义原则，各国消费者 只负担本国的纳税，没有承担其他国家税收的义务。由于出1 ：3 货物并未在国内消 费，而是在国外消费，因此应将出口货物在国内生产和流通环节所缴纳的间接税 退还；同时。出口国将货物出口以后，根据领域权原则，进口国为保护本国的工 农业生产，增加财政收入，还要依照本国的税法规定对进口货物征收间接税。尽 2 管进口货物是在国外生产，但它在进口国境内消费，其间接税必然由进口国的最 终消费者承担。由此可见，出口国对出口货物实行退( 免) 税，就可以避免双重 课税。这样既不歧视为内销的生产，也不歧视为外销的生产；既不歧视国内贸易， 也不歧视国际贸易，而且符台当代税收的公平原则和中性原则。 ( - - ) 从发展国际贸易的需要来说，不同国家的货物要在国际市场上公平竞 争，就必然要求在税收负担上享有同等待遇。但是，由于各国的税制不同而使货 物的含税成本相差较大，这样无法进行公平竞争。要消除这种不利影响，就必须 使出口货物以不含税价格进入国际市场。所以说，只有对出口货物退( 免) 税， 才能使本国的出口货物具有竞争力，从而达到公平竞争、促进出口的目的。如果t 不实行出口退税，实际上是限制出口，最终影响出口国的经济发展。尤其是间接 税所占比重较大的国家，实行出口退税具有更为重要的意义。 ( 三) 从进出口的对应关系来讲，出口退税表面上使国家财政少收了出口货 物的间接税，但出口收汇是为了支付进口用汇，由进口者缴纳相应的问接税，国 家的财政收入并不会减少。如果出口货物含税，其国际竞争力势必大大下降，出 口收汇会因此减少，进口用汇也会相应减少。进出口贸易的萎缩不仅影响税源， 而且将产生诸多严重的社会问题。 第二节我国出口退税机制的发展历史 任何税收制度都是一定历史时期政治经济的产物。我国出口退税制度是伴随 着我国政治经济制度的不断变化而建立和发展起来的。同时，又根据各个历史时 期政治经济发展形势的需要，进行不断调整和完善，以充分发挥税收调节功能。 概括地讲，我国出口退税机制的建立和发展过程大致可以划分为四个阶段。 一、我国出口退税机制发展的四个阶段 ( - - ) 国民经济恢复、发展和调整时期 这段时期退税机制的建立和发展未形成独立的体系，处于频繁波动阶段。 新中国建立初期，为了尽快恢复国民经济，推行社会主义建设，鼓励对外贸易 发展，国家零星出台了一些关于出口产品退( 免) 税的规定，对部分出口产品实 行退税政策。这一时期的退税政策，因受政治等因素影响，政策缺乏延续性、变 动较大。文革期间提倡简化税制，取消了对出口产品退( 免) 税的规定，税收与 进出口贸易之间的联系被完全割断，给后一个时期的经济建设带来了很大影响。 1 9 5 0 年政务院修正补充并正式发布货物税暂行条例，规定已税费物输出国 外，经公告准予退税者，得由出口商向税务机关申请退还货物税税款。但是由于 当时我国对外贸易十分困难，外贸收入非常少，出口退税只是对部分出口无利的 产品实行。 社会主义改造基本完成以后，公有制经济在我国占绝大比重，特别是在进出口 贸易方面已基本上由国营外贸企业垄断经营。由于国营外贸企业的出口盈亏是由 国家财政统收统支的，而当时我国的出口贸易是盈利的，退税与否只是涉及财政 内部的税利转移问题，为简化征退手续，决定对出口产品不再退税。对其他经济 成分企业，为继续体现国家对其利用、限制、改造的政策。对其出口产品也不再 实行退税。只是在少数企业出口亏损较大的情况下，经过批准，才可采取产品生 产环节减免税的办法予以适当照顾。 ( 二) 十一届三中全会后社会主义现代化建设新时期 这段时期退税机制正式确立法律地位，进入实质性发展阶段。 十一届三中全会以后，随着国家“以计划经济为主，市场经济为辅”以及对 外开放对内搞活政策的实施，对外贸易也随之发生了很大变化，突出反映在由原 来的中央外贸企业独家经营转变为中央有关部门、地方、生产企业等共同经营进 出口业务，进出口计划也不再由中央计划集中控制。特别是1 9 7 9 年国家开始下放 对外经营权，允许工业生产部门和地方经营进出口贸易，对外贸易呈现蓬勃发展 的局面。 为适应经济形势发展，1 9 8 0 年底，关于进出口商品征免工商税收的规定的 出台明确对进口产品征税，出口产品根据换汇成本高低，视其亏损程度，在保本 微利原则下酌情给予减免税。1 9 8 3 年财政部规定对进口的l7 种产品在进口环节 征收工商税或增值税，该类产品出口后一律退还生产环节的增值税或最后生产环 节的工商税。这一决定的实施，标志着我国运用税收杠杆调节进出口贸易迈出了 新步伐。 随后，一连串颁布的规定和条例进一步确立了出口退税机制的地位。1 9 8 4 年 l o 月，在实行第二步利改税和改革工商税制的同时，出口货物退免税的内容被写 进了产品税条例( 草案) 和增值税条例( 草案) 。该条例明确规定，对进口 产品征税、出口产品退税。1 9 8 5 年发布的关于进出口产品征退产品税或增值税 的报告，形成了我国进出口税收制度的第一个带有基本法性质的文件。1 9 8 7 年 4 1 2 月，财政部下达关于出口产品退税若干问题的规定；1 9 8 9 年9 月，国家税 务局、对外经济贸易部、海关总署联合颁发出口产品退税审批管理办法；1 9 9 1 年1 月。国家税务局、经贸部、海关总署、财政部、中国人民银行、国家外汇管 理局联合下发关于加强出口产品退税管理的联合通知，规定出口退税实行与出 口企业出口创汇任务、上缴中央外汇任务挂钩的办法。此后，国家税务局先后又 作了若干具体补充规定，对出口产品的退税范围，退税计算依据、退税税率、退 税库别、退税管理、退税检查及违章处罚等都作了明确规定。1 9 9 2 年1 2 月国家税 务局出台国家税务局关于使用出口产品税收专用缴款书的通知，规定从1 9 9 3 年1 月1 日，对生产销售出口产品征收产品税、增值税或工商统一税使用出口产 品税收专用缴款书( 简称专用税票) ，出口企业持完税专用税票申报退税。至此， 出口企业向退税机关申报退税需提供的退税凭证发展到三票两单，即工厂收购 发票、外销发票、专用税票和出口货物报关单( 退税专用联) 、经外管部门核销的 银行结汇水单，形成了个具有中国社会主义初级阶段特色的、较为完善的出口 产品退税管理枫制。 ( - - ) 1 9 9 4 年1 月1 日薪税制实施以后 这段时期退税机制的发展朝着理性和健全的方向迈进。 根据新税制要求，为强化退税管理，简化退税手续，建立适应社会主义市场 经济发展豹、科学的、稳定的出口退税制度，1 9 9 4 年2 月国家税务总局颁发了出 口货物遇税( 免) 税管理办法( 以下简称办法) 。办法规定出口货物适用 零税率，依据进项金额退还出口货物在国内生产、流通环节已纳增值税、消费税。 比较原来的出口产品退税政策规定，办法在许多方面作了较大的改革，因而更 为系统化、规范化：由于增值税的征税范围已经从工业制造环节扩大到商业批发 和零售环节，办法规定出口企业从生产和流通领域收购的货物出口都予以退税； 把外商投资企业列入退税企业范围；退税税种由原来的退产品税、增值税、特别 消费税和3 营业税改为仅退增值税、消费税；退税税率挡类大简并；以增值税 专用发票上注明的进项金额为退税依据，改变了以往征税与退税相脱节的矛盾， 有效地防止骗税行为的发生。另外，办法在进料加工和来料加工的税务管理、 退税凭证、退税申报表、退税预算级次和科目、会计处理及违章处罚等方面也作 了调整和修改，从而使出口退税制度更加规范，更加趋向国际惯例和符合杜会主 义市场经济的要求。 ( 四) 进一步深化改革阶段 这段时期退税机制进行结构性调整的深化改革。 由于税改后延用的出口退税机制已不能适应新的经济形势发展需要，国务院 于2 0 0 3 年l o 月1 3 日发布关于改革现行出口退税机制的决定，对原有的出口 退税机制进行深入的改革。这次出口退税机制改革的基本原则是：“新账不欠，老 账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展。”改革的主要内容是； 一是对出口退税率进行结构性调整，适当降低出口退税率。本着“适度、稳 妥、可行”的原则，区别不同产品调整退税率：对国家鼓励出口的产品退税率不 降或少降，对一般性出口产品退税率适当降低，对国家限制出口的产品和一些资 源性产品多降或取消退税。调整后的出口退税率为1 7 、1 3 、1 1 、8 、5 五档， 自2 0 0 4 年1 月1 日起实行。按现行出口结构，出口退税率的平均水平将降低3 个 百分点左右。 二是加大中央财政对出口退税的支持力度。从2 0 0 4 年起，中央进口环节增值 税和消费税收入增量首先用于出口退税。 三是建立中央和地方财政共同负担出口退税的新机制。具体办法是：从2 0 0 4 年起，以2 0 0 3 年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与 地方按7 5 ：2 5 的比例分别负担。 四是结合出口退税机制改革推进外贸体制改革。主要是通过完善法律保障机 制等，加快推进生产企业自营出口和外贸出口代理制，降低出口成本，进一步提 升中国商品的国际竞争力。同时，结合出口退税率的调攘，进一步优化出口产品 结构，提高出口整体效益。 五是累计欠退税由中央财政负担。对截至2 0 0 3 年年底累计欠企业的出口退税 款和按增值税分享体制影响地方的财政收入，全部由中央财政负担。其中，对欠 企业的出口退税款，中央财政从2 0 0 4 年起开始采取全额贴息等办法予以解决。 二、我国出口退税的特点 我国的出口货物退税制度是参考国际上的通行做法，在多年实践基础上形成 的、自成体系的专项税收制度。这项税收制度与其他税收制度比较，有以下几个 主要特点： 。各省的基数是这样核定的：以全国20 03 年实际出口退税数指标1789 亿元为基 数以各省20 00 年一20 0 3 年出口退税应退数之各占全国这四年应退税总额的比重为 权数计算核定。 6 ( - - ) 它是一种收入退付行为。税收是国家为满足社会公共需要，按照法律 规定，参与国民收入中剩余产品分配的一种形式。出口货物退税作为一项具体的 税收制度，其目的与其他税收制度不同。它是在货物出口后，国家将出口货物已 在国内征收的流转税退还给企业的一种收入退付或减免税收的行为，这与其他税 收制度筹集财政资金的目的显然是不同的。 ( - - ) 它具有调节职能的单一性。我国对出口货物实行退税，旨在使企业的 出口货物以不含税的价格参与国际市场竞争。这是提高企业产品竞争力的一项政 策性措施。与其他税收制度鼓励与限制并存、收入与减免并存的双向调节职能比 较，出口货物退税具有调节职能单一性的特点。 ( 三) 它属间接税范畴内的一种国际惯例。世界上有很多国家实行间接税制 度，虽然其具体的间接税政策各不相同，但就间接税制度中对出口货物实行“零 税率”而言，各国都是一致的。为奉行出口货物间接税的“零税率”原则，有的 国家实行免税制度，有的国家实行退税制度，有的国家则退、免税制度同时并行， 其目的都是对出口货物退还或免征间接税，以使企业的出口产品能以不含间接的 价格参与国际市场的竞争。出口货物退税政策与各国的征税制度是密切相关的， 脱离了征税制度，出口货物退税便将失去具体的依据。 第二章我国出口退税机制在国民经济发展历程中的作用 我国按照国际惯例实行出口退税政策，十多年的实践证明，该政策在促进我 国外贸出口增长、推动外贸体制改革、促进国民经济持续快速健康发展的同时， 也日益成为重要的宏观调控手段。无庸置疑，出口退税对我国出口具有较强的刺 激作用，尤其从1 9 9 8 年始，出口退税政策对于我国顺利渡过亚洲金融危机、扩大 内需、避免通货紧缩恶化功不可没。随着改革开放向纵深发展，我国经济对外依 存度不断增大，出口退税政策发挥作用的空间越来越大。 第一节我国出口退税机制对出口贸易的作用 出口贸易在中国经济中占有特殊地位，它是我国进口、引进技术、利用外资 和一切对外经济活动的物质基础。为了促进出口增长，中国在改革开放以来实施 了各种各样的行政性措施以对出口扩张提供强劲的刺激，但是，随着经济开放程 度的加深，中国经济面临着与世界经济相融合的挑战，出口刺激机制同样也必须 与国际惯例接轨走向规范化。此时，伴随国际经济一体化步伐加快和国民经济当 中重要组成部分的国际贸易经济迅速成长，特别是1 9 9 1 年取消出口补贴后，出口 退税机制作为一个以市场机制和中立性为基础、与贸易自由化相兼容的重要税收 政策工具，其对出口贸易的拉动作用日益显著，成为推动出口增长的主要动力。、 出口退税的根本目的是通过退还出口货物的国内税以避免国际经济交往中的 重复征税，平衡出口货物与国内销售货物的税收负担，降低出口货物的成本，以 不含税的价格进入国际市场参与公平竞争。一方面，我国对外开放的实质是要大 力发展开放型经济，通过在贸易、外商投资、技术引进中的开放，促进国内经济 与世界经济更紧密地结合或融合。在改革开放政策的指引下，我国对外贸易迅速 增加，出口的市场和进口的来源得到有效的扩展，进出口业务蓬勃发展，贸易规 模随即扩大：另一方面，在退税机制的合理作用下，出口退税对出口贸易的调控 发挥直接性、时滞短的特性，企业通过出口退税获得退还国内流转税，降低了出 口产品价格，恢复出口产品的真正的比较优势，给企业出口提供恰当的刺激，提高 企业出口的积极性，出口贸易数额也随之上升。我国自1 9 8 5 年起实行出口退税， 1 9 9 4 年实行增值税制度后使出口退税更加规范化和明朗化，出口退税对外贸发展 的促进作用也得到了进一步提高，出口贸易的增长与出口退税的增长大致呈正相 关的关系。 在改革开放近二十年的期间，出口退税政策与经济领域内的其他政策相配合 共同作用和刺激，我国对外贸易规模迅速扩大，我国外贸出口在世界的排名从1 9 9 4 年的第1 l 位提升到2 0 0 2 年的第5 位( 见下表) 。1 9 8 5 年出口退税仅为2 0 亿元，当 年我国外贸出口额只有2 7 3 6 亿美元，处于一个初级起步阶段：自1 9 9 2 年开始， 改革开放效应逐渐显现，税制改革后头两年，出口退税和出口贸易同时迎来第一 个高峰，平均增幅均达3 0 ，2 0 0 0 年又达到另一个高峰，到2 0 0 2 年出口贸易更突 破3 0 0 0 亿美元，虽然当中受国内外经济环境的影响而出现不同程度的波动，但是 对外贸易规模仍然保持良好的增速，出口退税则保持略微高于出口贸易的增长的 速度增加。 表一：1 9 9 2 2 0 0 2 年中国经济情况表 年g d p ( 亿元出口额增 出口退税增税收收入增外汇 度人民币)( 亿美幅( 亿元人幅( 亿元人民幅( 亿美元) 元) 民币) 币) 1 9 9 22 5 8 6 48 4 9 42 8 5|3 1 9 3|t 9 4 ，4 1 9 9 33 4 5 0 09 1 7 483 0 15 64 0 7 92 7 72 1 2 0 1 9 9 44 6 6 9 11 2 1 0 13 1 94 5 04 9 54 7 8 91 7 45 1 6 2 1 9 9 55 8 5 1 11 4 8 7 82 2 95 4 9 22 25 5 6 21 6 17 3 6 0 1 9 9 66 8 3 3 01 5 l o 51 58 2 65 0 46 4 3 11 5 61 0 5 0 3 1 9 9 77 4 8 9 51 8 2 7 92 14 3 2 5- 4 7 67 9 9 82 4 41 3 9 8 9 1 9 9 87 9 8 5 31 8 3 7 10 54 37 rl8 8 7 4“1 4 4 9 6 1 9 9 98 2 0 5 41 9 4 9 36 16 2 7 74 3 69 9 2 01 l - 81 6 4 6 8 2 0 0 08 9 4 0 42 4 9 2 02 7 88 1 0 42 9 11 2 1 2 62 2 21 6 5 5 7 2 0 0 l9 5 9 3 32 6 6 1 06 81 0 7 1 53 2 21 4 4 3 01 92 1 2 1 3 2 0 0 21 0 2 3 9 83 2 5 5 7 2 2 3 1 2 5 9 2 1 7 5 1 7 0 0 4 1 7 82 8 6 4 1 亩g d p 数据来自i m f ，贸易数据来自国家统计局 9 第二节出口退税在经济大循环中的链条效应 虽然出口贸易并不是经济增长的主要源泉，但其促进经济增长的作用却不能 低估，出口贸易是一个国家将市场扩大到该国疆域以外的一个主要途径，可以使 一国能够实现更大范围的生产专业化，提高资源使用的效率，从而增加国福利， 通过国与国之间不受限制的交易所形成的合理的、贸易诱导型的国际分工成为经 济增长的一个潜在的主要因素。出口贸易的迅速发展使中国摆脱了过去那种极端 的“自给自足”状态并成为了世界经济当中新的、重要的参与者，与此同时，积 极的对岁 贸易活动引出了一种新的经济发展方式，就是通过参与国际经济和利用 国外资源来加速本国经济增长，出口贸易扩展有助于改进资源配曼的效率和提高 所有生产要素的生产率，带动企业的技术改造，加速产业结构、产品结构的优化， 从而带来实质性的经济增长。 上一节提到出口退税直接刺激外贸经济，而对外贸易的蓬勃发展，又发挥着 积极的链条效应，获得较大的经济效益，使g d p 、税收收入、外汇收入等通过出口 退税形成良性循环。一方面，外贸出口的增长促进了我国国民生产总值的稳定增 长，提高了生产企业经济效益，从而促进了出口企业流转税、所得税以及地方税 收的不断增长。另一方面出口企业通过出口创汇增加了国家外汇储备收入，促进 了进口货物韵持续增长，进而增加了我国关税及海关代征税的持续增长。因此， 出口退税政策的实行，基于与对外贸易的直接联系，从而对国民经济产生积极盼 影响。 一、综合国力大大提高。出口退税直接促进出口增长，扩大了进行赢利投资 和增加规模经济收益的机会，出口部门的扩张必然通过与相关产业的关联性而传 导开去，对国内产业起到辐射和带动的作用，促进整个国民经济的进步。随着改 革开放和对外贸易的深入，中国成为世界上经济发展最快的国家。据世界银行的 统计，19 9 7 年中国g d p 世界排名第7 位，1 9 9 8 、1 9 9 9 年的g d p 增长率分别为7 8 和7 1 ，2 0 0 0 年中国的g d p 达到8 9 0 0 0 亿元人民币，增长率为8 ，2 0 0 1 年经济 总量位居世界第6 位，国际竞争力进一步提高。中国g d p 在世界g d p 总额中所占 的比重由1 9 9 0 年的2 3 增加到1 9 9 4 的3 2 ，19 9 8 年上升到3 3 4 。 二、缓解外汇短缺的困难。因为中国仍是一个正在寻求提高工业化水平的发 展中国家，进口原材料和生产设备的需求十分强劲，对外汇的使用要求高。我国对 外贸易的强势发展，增强了我国的出口创汇和外汇储备能力，极大地增强了我国 调节国际收支及国际清偿的能力，保证了我国汇率的稳定，维护了国际信誉，为 出口贸易的发展打下了坚实的基础，为我国引迸国外的先进技术和管理经验、进 口国内紧缺的物资和设备提供了资金。1 9 9 2 年的外汇储备仅有1 9 4 4 亿美元，到 2 0 0 2 年已储备了2 8 6 4 亿美元。( 见表一) 三、增加国家和地方的财政收入。对外贸易影响着财政收入的增长。同外贸 直接有关的进出口关税，生产出口商品的国内税收和利润，进口物资投入生产后 所产生的税利，都是国家和地方的重要财政收入。据调查，我国每出口1 亿元工 业品，可增加土业产值5 8 亿元，国家可得税利3 5 0 0 万元。就财政收支而言， 出口退税促进出口发展，出口的发展又可以促进进口的发展，进出口关税和进口 环节征收的流转税，生产出口商品和进口商品销售或再加工销售以及与进出口贸 易紧密依存和相关的航运、港口、保险、金融、商检等行业所产生的税收和利润， 都直接或间接增加了财政收入。从1 9 9 2 年开始，国家税收收入均保持双位数的增 幅，到2 0 0 2 年实现1 7 0 0 0 亿元人民币的收入。( 见表一) 四、解决国内劳动就业。出口的发展可以带动上游产业和相关行业的发展， 可为劳动就业提供更多的机会，扩大社会就业，我国出口商品大多数属于劳动密 集型产品，加工贸易在全部出口中已占一半以上。据测算，中国每出口1 亿元工 业品，一年可为1 2 万人提供就业机会。按照外贸对国民经济增长的贡献度为2 0 一4 0 9 6 测算，每年额外增加4 5 个百分点的出口，就可以使国民经济多增长1 个 百分点，从而增加近百万个就业机会。按2 0 0 3 年的出口规模计算，我国出口的产 品提供就业人数大约5 2 6 0 万人。中国当前注册登记的中小企业年均创造900 亿 美元左右的出口额，提供了约75 的城镇就业机会。 五、缓解出口企业资金困难。退税资金的到位，大大缓解了出口企业的资金 困难，加快了经营资金周转，调动企业的出口积极性，有力支持了出口业务的开 展。1 9 8 5 年我国开始实行如口返税，当年实现退税1 9 8 亿元，其后出口退税额随 。经济日报中国对外贸易经济百年纪略2 0 0 0 年1 2 月2 8 日 。中国对外贸易概论王绍熙、王寿椿 。珠海外经贸局提供资料 l l 着出口规模的扩大而不断增加，1 9 9 4 年至2 0 0 3 年10 年间，我国为企业累计办理 出口退税8 5 0 2 。6 4 亿元，年均增长1 8 3 。 六、增强了我国出口货物的竞争能力，进一步优化了出口商品结构。近2 0 年 来，一出口退税政策对增强我国出口产品的国际竞争力，优化出1 ：3 商品结构发挥了 重要作用，成为宏观调控的重要手段之一。由于出口退税政策对不同商品适用的 退税率实施分类管理，退税率的定级往往取决于该类商品在国民经济发展中的地 位和作用，因此，出口产品体系的结构变动很大程度上跟随着出口退税率的变化。 在出口退税政策的宏观调节下，我国出口产品继实现由初级产品为主向加工产品 为主转变之后，又实现了从一般加工产品为主向机电产品为主的转变。在“九五” 计划以前，我国传统出口的劳动密集型产品纺织品稳居第一位，轻工业品居第二 位，而加工程度深、附加值大的机电产品只能居于第三、四位。而从1 9 9 6 年起， 机电产品已经跃居第一位，而且远远超过了纺织产品和轻工业品。1 9 7 8 年1 9 9 4 年，在出口商品总额中工业制成品占出口总额的比重由4 6 5 上升到8 3 7 。2 0 0 1 年，我国机电产品出口额为1 1 8 8 亿美元，占出口总额2 6 6 1 亿美元的4 4 6 。2 0 0 2 年增长到1 5 7 1 亿美元。 。珠海七周年纪念册 。中国对外贸易政策改革黄静波 1 2 第三章我国出口退税机制改革的必要性 我国的出口退税政策对促进国内市场经济的发展以及推进和国际经济大循环 一体化的进程发挥了重要作用，但是，随着国际经济环境不断变化、国内经济体 制改革的不断深入，出口退税机制的缺陷日益突显，与我国经济发展水平和国际 贸易实力不相适应，必须进行改革，这是妥善解决国民经济运行中的矛盾和问题 的必然选择，也是完善社会主义市场经济体制的内在要求。 第一节我国出口退税机制改革的内在必要性 9 4 年建立的出口退税机制存在的主要问题集中表现在；退税指标管理带有浓 厚的计划经济色彩；出口退税结构不适应产业结构调整优化的要求，出口退税数 额超出了中央财政承受的能力，出口增长越快，中央财政负担越重；出口退税的 负担机制不够科学，与税收分享体制不对称，不利于出口贸易的科学、规范管理， 特别是欠退税问题目渐突出，不仅给外贸出口的发展带来影响，在一定程度上也 影响到国民经济的健康发展，而且给税务部门的管理带来较大困难。同时政府形 象及信誉也受到损害。 一、我国出口退税指标管理体制的缺陷 ( 一) 出口退税指标采用预算制使税收与经济增长运行不同步 我国的出口退税指标实行计划性管理，有悖市场经济发展规律。长期以来， 在计划经济的调配下，我国通常采用预算计划指标来控制出口退税的数量和进度， 出1 ：3 退税计划严重脱离了出口退税的实际需要，预测的量化科学依据不足导致中 央财政安排的出口退税资金远远不能满足出口贸易增长的需要。具体丽言，出口 退税实行预算指标管理，实际退税数量严格受财政预算指标的控制，而出口退税 的预算指标又是根据国家发展计划安排的外贸出口增长规模，再综合考虑其他一 些因素事前测算范围。因此，出口退税指标主要取决于计划安排的外贸出口增长 幅度，两者直接挂钩，但是外贸出口的实际增长直接受国际市场的波动影响而难 以准确估量，与此同时。国家主管部门一般年初制订全年出口退税计划时其测算 的退税幅度难免会有所偏差，通常确定计划退税指标后，在实际使用过程中再根 据当年的财政收支状况和对外贸易形势对退税指标做出相应的调整，存在调增或 调减两种可能性，调增就是用财政超收部分追加退税指标，调减就是预算指标消 耗不尽。所以，退税指标的制订采用计划预测的话，就容易出现退税缺口或指标 剩余两种极端情况。 例如，1 9 9 7 年年初制订的退税计划指标是7 3 5 亿元，但由于当年中央大幅调 低退税率，外贸出口大受影响，全年实际办理退税只有4 3 2 亿元。持续到1 9 9 8 年 仍然出现退税指标剩余的状况。 退税缺口则在近几年持续扩大。由于外贸出口连年大幅度超计划增长，使中 央财政年度计划的退税指标额度远远不能满足实际应该退税额度的增长，而用于 增加指标的财政超收部分是有限度的，迫于财政压力，中央政府只有采取控制退 税指标、放慢退税速度的办法来暂时缓解财政的压力，将超出指标的退税转移到 以后年度，从而造成了退税指标总体的紧缺。中央财政支付压力凸显，导致了大 量出口欠退税款，也由此而产生了财政隐形赤字( 见下表) 。 表二：我国2 0 0 1 年一2 0 0 3 年出口及退税情况表 出口总额国家财政退税累计应退未退税额 ( 亿美元)预算指标( 亿元人民币)( 亿元人民币) 2 0 0 1 每2 6 6 11 0 7 01 4 0 0 2 0 0 2 芷3 2 5 5 71 2 0 0 2 4 7 7 2 0 0 3 篮4 3 8 3 71 2 3 03 2 0 0 表三：我国1 9 9 8 年一2 0 0 1 年退税情况表 年当年同当年同当年同当年实退 度 出口比应退比 实现比占应退的 总额 税出 应退比例 口额税额 1 9 9 81 8 3 70 51 0 1 40 5 l4 3 71 1 64 3 1 9 9 91 9 4 96 1 l1 0 6 65 1 66 2 7 6 74 3 6 35 8 9 z 0 0 02 4 9 22 7 8 51 4 0 53 1 8 l8 1 0 4 22 9 1 25 7 7 2 0 0 l2 6 9 l81 9 9 17 9 71 0 7 03 2 15 3 ，7 。 积重难返的出口退税制何清涟2 0 0 3 年1 1 月 。 根据税务年鉴数据统计得出 4 以2 0 0 2 年为例，按照计划内安排，当年全国出口退税预算指标为t 2 0 0 亿元。 但是，第一季度的出口退税额便达到4 0 5 亿元人民币( 比2 0 0 1 年同期上升1 9 7 亿 元) 这已经耗用了全年预算退税指标的4 0 5 ，当年年末全国范围内就产生 累计欠退税2 4 7 7 亿元。按照2 0 0 3 年财政预算，年初下达的出口退税指标仅比上 年增长了2 4 ，远远不能满足当年的退税需求，导致当年度分次共追加了约7 5 0 亿元的退税指标以解燃眉之急。而从1 9 9 7 年至2 0 0 2 年，退税指标的年均增长率 是1 7 8 ，而应退税额的年均增长率却是3 7 4 ，两者相差了近2 0 个百分点：。从 表二可知，从1 9 9 8 年到2 0 0 1 年，当年实际退还的税款平均只占当年实现应退税 款的5 0 9 6 左右，每年拖欠的退税款日积月累之下就形成欠退税规模。 ( 二) 税收征管指标管理体制进一步加剧了出口退税额度短缺的矛盾。 在退税指标总量紧缺且预算不足的形势下，税务系统内部对指标的分配方式 更加剧了指标短缺的矛盾。全国出口退税指标实行垂直管理、纵向分配且总量有 限，通常是先由财政部根据当年的预算制定，然后由国家税务总局分配给各地的 省级税务局，这个分配过程通常较难依照各省的实际需要实行均等或等额分配， 最后再在省级税务系统内部按照市县区三个级次层层分配下达。当出口退税指标 下达到地方一级税务局时，税务部门又要再次将分到的指标在不同类别的企业问 进行分配。退税指标经多重分割，最终分到企业手中的只是杯水车薪。由于退税 指标的多寡直接关系到地方的经济发展和企业的生存，由此引发税务部门和企业 双方都在“抢夺”为数不多的指标配额，僧多粥少的现象比比皆是。出口退税是 一项税收制度，税收是讲求公平的，对每一位纳税入都应该一视同仁，实行出口 退税指标预算控制，会将一些符合条件的纳税人排除在外，有违税收的公平原则。 受到退税指标管理计划性和分配方式不均等两个因素的制约，计划测算与实 际需求之间存在较大的差距，出口退税指标的安排难以准确到位，产生的缺口越 拉越大。因此，有必要改革出口退税指标的预算管理办法，取消出口退税指标分 配制度。理顺出口退税机制。在严格审核的基础上据实办理退税，确保应退尽退， 退税及时到位。 。 财经出口退税改革方案已尘埃落定2 0 0 3 年1 0 月2 1 日 1 5 二、我国出口退税分担机制的缺陷 ( 一) 出口退税对中央财政支付压力的一般表现 一般而言，出口退税对中央财政造成压力主要表现为：出口退税率不变，出 口越多，出口退税额就越多；出1 ：3 额不变，出口退税率越高，出口退税额就越多： 出口退税额和税率均不变，骗取退税的行为越多，出口退税额就越多。1 9 9 9 年至 2 0 0 2 年，我国出口退税的应退税额年均增长3 6 3 ，而中央财政收入年均增长仅 有2 1 1 。“ 1 、出口退税率不变，出口越多，出口退税额就越多。自改革开放以来，我国 外贸出口形势一直保持大幅度上升的势头，年均增幅达3 0 以上。1 9 9 9 年我国外 贸出口1 9 4 9 亿美元，比1 9 9 8 年增长6 1 ，2 0 0 0 年外贸出口2 4 9 2 亿美元，比1 9 9 9 年增长2 7 8 ，2 0 0 1 年外贸出口2 6 6 1 亿美元，比2 0 0 0 年增长6 8 ，2 0 0 2 年外贸 出口3 2 5 5 亿美元，比2 0 0 1 年增长2 2 3 。对应地从出口退税规模来看，1 9 9 9 年 全国办理退税6 2 7 亿元，比1 9 9 8 年增长4 3 6 ，2 0 0 0 年退税8 1 0 亿元，比1 9 9 9 年增长2 9 1 ，2 0 0 1 年退税1 0 7 1 亿元，比2 0 0 0 年增长3 2 2 ，2 0 0 2 年退税1 2 5 9 亿元，比2 0 0 1 年增长1 7 5 。” 2 、出口额不变，出口退税率越高，出口退税额就越多。1 9 9 8 年起，为了应对 当时国内的通货紧缩和全球经济萧条，政府急需通过扩大外需的方法刺激经济， 因而连续提高出口退税率，平均上调约3 个百分点，出口贸易受到刺激，随之而 来出口退税额一路飙升。 3 、出口退税额和税率均不变，骗取退税的行为越多，出口退税额就越多。大 量退税率过高的出口产品由于在税收征管过程中各种税收优惠和“跑、冒、滴、 漏”违法行为的存在，致使名义税率和实际税负不一致，给违法分子提供了可乘 之机，骗税行为屡禁不止。再加上每年地方税务机关违反国家税收政策审批的减 免税近上千亿元，而一些地方私自搞包税制、定额征税等，超出的部分自然就流 失了。 以上三种情况对中央财政形成的压力具有普遍性，而当前我国中央政府承受 巨大的财政压力主要来自于增值税和出口退税两套机制失衡、缺乏融和所致。 ( 二) 增值税收入分享机制与出口退税分担机制不对称，我国政府承受的政 根据税务年鉴数据统计而来 ：税务年鉴2 0 0 3 年 策成本巨大 目前，我国增值税收入实行中央与地方分享收成的机制，而出口退税实旌的 分担机制则由中央独力承担，出口退税支出责任与税收分享权利不对称，中央财 政承担了完全的退税支出，反映出中央政府在退税资金方面的“越位”和地方政 府的“缺位”，这成为出口退税数额超出了中央财政承受能力的一个重要原因。 1 、增值税收入分享机制与出口退税分担机制不对称，中央与地方权责不清。 从市场经济国家的发展经验看，出口退税的负担机制与税收分享体制基本是 一致的。增值税是适应现代化工业生产和现代商业流通的需要而产生的，而现代 工商业模式需要全国统一的大市场，为避免破坏统一市场的地区行为，国际上实 行增值税的国家多数都把增值税定为中央税，这类型国家的出口退税一般由中央 财政负担。当今全球只有德国和中国实行增值税分享制度，德国的模式是征税部 门将所征税款全部归入中央金库，在扣除出口退税等虚收因素后按比例进行中央 与地方的总额分配，所以德国分享的是净税收。 从历史上看，我国的出口退税款项并非一直由中央财政负担。1 9 8 5 年，我国 确立了现行的出口退税制度，那时，中央外贸企业、工贸企业的退税由中央财政 负担，地方的外贸企业和工贸企业的退税由地方财政负担。1 9 8 8 年所有的出口退 税负担改为全退中央库。1 9 9 1 年改变为中央外贸企业的出口退税负担退中央库， 地方外贸企业的出口退税由中央财政负担9 0 ，地方财政负担1 0 。1 9 9 2 年调整为 中央外贸企业的出口退税由中央承担，地方外贸企业的出口退税则由中央财政负 担8 0 ，地方财政负担2 0 。1 9 9 4 年税制改革之时，由于出口退税的规模不是很大， 而且考虑到出口企业的分布不是很均衡，中央财政才负担了全部退税。 1 9 9 4 年我国实行新税制，确认增值税为中央与地方共享税，进口环节征收的 增值税和消费税归中央独有，在增值税的征收环节，是中央财政与地方财政按照 7 5 ：2 5 的大致比例进行分成。这一分配体制在实际运行时，对国内生产销售 发生的增值税，按税收发生地的原则，国税部门每征收一笔税款即按照7 5 的比例 划入中央金库，2 5 的比例划入当地的地方金库，实施“坐地分成”的模式。在出 口环节，却是中央财政负担了全部退税，地方政府不承担任何退税责任，形成利 益分享与责任分担不对称，1 9 9 5 至1 9 9 7 年，国家每年拿出相当于中央财政总收入 1 5 左右的资金用于出口退税。 换言之，在配合新税制而执行的出口退税机制下，各级政府在增值税收入与 出口退税的权利与责任不一致。一方面中央财政连年单独来负担出口退税款难以 为继，财力集中度被过度削弱。2 0 0 2 年开始，我国开始逐步兑现加入世贸组织后 下调关税税率的承诺，当年中央财政收入已减少1 0 6 亿元。经国务院批准，从2 0 0 3 年1 月1 日起，中国进一步降低进口关税，关税算术平均总水平由1 2 降低至1 l 。关税收入是中央财政收入的一项重要来源，而全部出口退税由中央政府独立 承担，不断下调的关税税率和不断累积的对企业欠退税势必形成尖锐矛盾，最终 。反映在中央财政赤字的扩大上。另一方面，地方政府淡化了应负的责任。由于地 方财政与出口退税毫无关联，因此，地方政府的利益与责任相互脱节，它最关心 的是中央是否能够及时地退还出口退税，而对本地区的企业是否存在骗取出口退 税的问题则缺乏严格的管理和监督，疏于对出口企业税收的征收管理。甚至有些 基层的地方政府直接参与了一些不法企业骗取出口退税的案件，地方政府和企业 分取国家的退税款，发生在广东省潮汕地区的特大骗取出口退税案件造成了难以 估量的影响。根据统计，1 9 9 4 年全国骗取出口退税的金额达到1 6 8 亿元之巨，约 相当于当年出口退税总额的三分之一。2 0 0 0 年开始查处的广东潮阳、普宁骗税案， 查实的虚开增值税金额达3 2 3 亿元。” 以2 0 0 2 年为例，全国出口应退税额2 1 1 8 亿元，如果按照权利与义务对等的 原则，中央与地方在出口退税义务方面按照7 5 = 2 5 的比例分担的话，地方就应该 承担5 3 0 亿元的出口退税额。若从1 9 9 4 年实行分税制算起，1 9 9 4 年至2 0 0 2 年我 国外贸企业出口退税总额为7 6 9 3 5 5 亿元，按照2 5 的比例计算，地方应承担的出 口退税总额合共为1 9 2 3 3 8 亿元。但实际上，这些年，这部分退税义务全额由中 央负担了。“ 2 、中央与地方在出口退税收支责任不对等，增大区域经济发展差异。 出口退税分担机制的缺陷所带来的不仅是中央与地方权责不清，还进一步影 响区域问的利益分配格局，增大区域经济发展差异。现行的中央与地方税收分配 关系是1 9 9 4 年税制改革和财政体制改革时奠定的分税制格局，置于这种分税制制 度下，中央与地方在出口退税上的收支责任不对等造成地方政府在“增收”与“退 税”上的激励不对称。地方政府享受2 5 的增值税收入却不承担退税责任，变相等 于中央给了地方“隐性的转移支付”：同时，由于退税直接构成出口企业的利润， 出口多的地方政府集纳的企业所得税也相应增加。因此，出口越多的地区也就是 经济富裕的地区，通过中央自行承担退税的出口退税机制得到的隐性转移支付就 ”研究报告2 0 0 1 年第二期 ，对中央与地方分担出口退税的看法石建华；税务研究2 0 0 3 年第1 2 期 1 8 越多，占我国出口总量约9 0 的沿海发达地区从中受益最大。从全国范围内来看， 不同省份的出口贸易额差别较大。以1 9 9 8 年为例，当年东部沿海地区对外贸易额 占全国对外贸易额的比重为9 0 6 ，其中广东省占4 0 6 ，而中西部地区仅占9 4 。受分担机制不合理的影响，东部沿海的发达省份享受到的“隐性转移支付” 就比较多，而中西部地区却得到很少，在客观上加大了地区间贫富差距，也给中 央财政带来了一定的负担。由于外向型经济发达的地区享受的退税多，结果退税 又成为中央财政向外向型经济发达地区的财政补贴，这是一种拉大区域经济发展 差异的补富不补穷的逆向补贴。 另外，我国各省区之间的产业结构也不尽相同，内陆地区主要从事原材料、 农产品等初级产品生产，而沿海地区主要从事加工制造业，由于初级产品的增值 税与出口退税率均低于加工工业产品，这种税率上的差别也意味着经济落后地区 获得的退税和享受的隐性支付远远少于沿海地区地方财政。以珠海为例。从9 4 年 税改后，每年除了固定分成增值税收入的2 5 ，还享受超基数中央返还，这两部分 全数划入地方财政，再加上当地企业从中央国库获取的退税，对当地的经济发展 助力不少。 表四：珠海市增值税分成情况表”单位；万元 l9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 1 增值税返还2 5 1 8 2 0 02 3 3 6 22 9 3 2 23 4 8 8 44 0 4 4 24 9 5 2 18 5 0 3 2 超基数中央返还4 6 0 5 34 6 0 5 34 6 0 534 6 0 5 34 6 0 534 6 0 534 6 0 5 3 小计6 4 2 5 36 9 4 157 43 7 58 0 9 3 78 6 4 9 59 5 5 7 41 3 1 0 8 5 出口退税6 1 9 0 07 3 4 0 74 7 9 9 04 1 9 9 36 8 0