（政治经济学专业论文）我国电信产业的规制改革分析.pdf

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我国电信产业的规制改革分析 第一章规制理论与自然垄断理论概述 1 1 规制理论 1 1 1 规制的定义 规制是国家干预经济生活的一种方式。在现代市场经济条件下，国家干预经济生活可以 通过两种途径来进行宏观经济管理和微观经济规制。宏观经济管理也称为宏观调控，是 指政府通过调控某些宏观经济变量( 财政支出、货币供给等) 来影响市场经济中的各种其它 变量的取值，以影响私人经济部门的运动过程微观经济规制又称政府规制、或简称规制 ( r e g u l a t i o n ) ，是指政府为实现某种公共政策目标。直接对微观经济主体进行的规范与制约， 主要通过规制部门对特定产业的微观经济活动主体的进入、退出、价格、投资以及涉及环境 安全、生命健康等方面的行为进行的监督管理。” 1 1 2 规制的原因 规制起源于市场失灵( m a r k e tf a i l u r e ) 。”市场体系在某些方面会导致不良后果，这些 不良后果并不能通过市场本身来矫正。由于市场失灵的存在，市场上存在着无效率产出，而政 府可能通过某些干涉行为来修正市场制度的种种缺陷，避免市场经济运作可能带来的弊端， 提高市场效率。市场失灵主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 市场进入壁垒与市场势力 产业组织理论认为，在某些需要大量固定成本投入或具有规模经济的产业内，存在某种 市场进入壁垒，即只有少量企业才有资格进入该产业。市场进入壁垒的存在往往都会形成某 种市场势力( m a r k e tp o w e r ) 。使这些企业能够控制市场价格和产品的供给数量，这些企业会 按照自身利益最大化原则来确定产量和价珞。而此时的价格水平可能远远高于其生产的边际 成本，这就引起了资源配置的非效率性( a l l o c a t ei n e f f i c i e n t ) 。为了纠正由于市场势力控 制而引起的非效率性，政府有必要对这些领域进行规制，以实现社会福利的最大化 ( 2 ) 信息不完备 市场交易中，交易双方存在着信息不对称的情况。此时。交易主体的一方可能利用自己 的信息优势采用隐瞒、欺诈等手段使交易主体的另一方利益受损，规制的目的就是提高市场 效率，减少市场经济中存在的信息不对称 ( 3 ) 经济外部性 经济外部性是指某个经济行为主体进行经济活动时，对他人造成了影响而未将这些影响 计入市场交易的成本和价格之中“经济外部性既可以是正的，也可以是负的正的外部性 是指某个经济行为主体的活动使社会受益，而受益者又无须花费任何代价；负的外部性是某个 经济行为主体的活动使他人或社会受损，两造成负外部性行为的经济主体没有为此承担任何 成本，政府规制的目的就是要减少或消除某些负的经济外部性。 2 我国电信产业的规制改革分析 1 1 3 规制的分类 依据政府规制性质的不同，可以把规制分为经济性规制和社会性规制“经济性规制是 针对特定产业的规制，如对存在市场进入壁垒和市场势力的产业的规制，其目的是防止发生 资源配置的低效率和确保使用者公平利用，由政府通过许可和认可等手段对某些产业中的进 入，退出、以及对某些产品的价格、产量，质量等进行的规范和限制，是对应于经济外部性 或信息的不完备性，不是针对部分特定产业的规制。社会性规制的目的是防止公害、保护环 境、保护健康等。本文所探讨的规制主要是指经济性规制。经济性规制可以通过以下几种方 式实施；一是准入性观制，即通过发放许可证，或是制定较高的进入标准对企业进入及退出 某产业或对产业内竞争者的数量进行规制；二是对有关企业的产品或服务的价格进行规制， 包括价格水平规制与价格结构规制；三是对企业提供产品或服务的产量进行规制，产量的高 低直接影响价格关系到生产者与消费耆的利益，通过产量规制可以限制或鼓励企业生产： 四是对产品或服务的质量的规割，即规定企业的产品或服务质量符合一定的质量标准；五是 其他规制手段。 1 2 自然垄断理论 1 2 1 自然垄断的定叉 自然垄断是某些产业生产所具有的一种经济特性。其基本特征是生产函数呈规模报酬递 增的状态，即平均成本随着产量的增加而递减。这样，由一家企业提供整个产业的产品需求 要比由多家企业共同生产效率更高。假定一个产业只能容纳一个企业存在。那么就会有一个 幸存者为了降低成本而不断扩大产量、进行低价竞争，最终把对手挤出市场，形成独家垄断 经营，这就是自然垄断。而具备这种经济特性的产业就是自然垄断产业。” 1 2 2 自然垄断的判定 当代西方自然垄断理论是从某些产业生产所具有的规模经济性、范围经济性、成本劣加 性等方面来对产业的自然垄断性加以判断的。 ( 1 ) 规模经济性 规模经济通常被用来衡量和描述企业规模，说明企业规模是否合理。在定义规模经济的 概念时，首先需要给定两个假致前提：一是在单一产品生产的情况下，二是假垃技术水平不 变。在这些条件约束下，一些经济学家对规模经济的含义的解释是：当所有投入的要素按比 例增加时，如果产出增加的比例大于要素增加的比例，表明存在着规模经济。( 潘泽) 由于所 有生产要素的同比例增加所引起的生产率的提高和平均成本的降低。( 萨缪尔森) 由此可见， 规模经济就是在某历史阶段，技术进步呈相对静止状态时，就单一产品的生产而言。投入 等比例增加时的产出递增或产出等比例增加时的成本递减。” ( 2 ) 范围经济性 规模经济为单一产品生产情况下产业自然垄断性的判断提供了一个可行的标准。但是， 3 我国电信产业的规制改革分析 现实社会中，大多数企业并非紧紧生产一种产品，而是同时生产多种产品为了对多产品生 产情况下的自然垄断现象做出认定，一些经济学家提出了范围经济的概念。1 9 8 1 年鲍莫尔、 潘泽，威利格等几位经济学家在其共同发表的范围经济一文中首次提出了范围经济的概 念。所谓范围经济是指在一个企业内生产多种产品较之由几个特定企业分别生产这些产品来 说更为廉价。经济学家萨缪尔森和诺德豪斯认为如果一个企业生产多种产品的成本低于几个 企业分别生产他们的成本就表明存在着范围经济。可见，与规模经济的定义相类似，范围经 济也是从生产函数或成本函数的角度来进行阐述的，只不过规模经济强调的是大批量生产一 种产品所带来的成本节约，而范围强调的是由几种产品联合生产所带来的成本节约但两者 都表明产量与成本之间存在着负相关性 ( 3 ) 成本劣加性 当代一些自然垄断理论学家认为规模经济和范围经济都不能严格地定义自然垄断，转而 以成本劣加性代替规模经济和范围经济来对自然垄断现象进行解释。成本劣加性，即由一家 企业提供整个行业产量的成本比由两家或两家以上企业提供的成本更低因而具备成本劣加 性的行业就是自然垄断产业。然而，以成本劣加性来判断产业的自然垄断性仅是经济学家对 理论严谨性的追求现实中很难用经济手段衡量出那一个产业的生产具备严格的成本劣加性。 因此，在实践中还是以规模经济性和范围经济性来衡量产业的自然垄断性更切合实际。 1 2 3 自然垄断与政府规制 根据自然垄断的定义，由于某些产业的生产具有规模经济效益或范围经济效益特征，所 以在这个产业内由一家企业垄断经营会最有效率。相反，如果允许过多的企业进入自然垄断 产业，可能会形成该产业的重复投资和恶性竞争，从而影响产业的发展速度和社会福利。因 此，政府一般都通过进入规制限制自然垄断产业的市场准入，在制度上确保垄断性市场结构 的存在、赋予特定企业以垄断地位。但是，如果政府赋予某些企业垄断地位，人为地刨造了 市场准入壁垒，这便为这些企业提供了某种市场势力，从而使得处于垄断地位的企业有能力 控制市场价恪和产品数量，使其在自身利益最大化的驱使下将价格提高到边际成本之上，从而 引起资源配嚣的低效率。为了防止这种效率损失，政府还要对此类企业进行价格规制和产品 质量规制。所以，政府对自然垄断产业进行规制的内容便是：既要实施进入规制、保证企业 的自然垄断地位，又要实施价格限制，防止其损害消费者利益。 第二章电信产业及其政府规制 2 1 电信以及电信产业的含义 2 1 1 电信的定义 电信最早的起源可以追溯到1 8 3 7 年电报机的发明，其基本的含义是通过某些电器设备进 行信息传递。后来，电话机的出现及其广泛使用使电话取代了电报，成为电信产业的主要业 务形式随着电信领域新技术的不断涌现，电信传输的方式和业务范围都得到了进一步的扩 4 一 我国电信产业的规制改革分析 展。传输方式已从传统的利用电线、电缆等物质实体发展到利用微波和光缆等介质进行信息 传输：电信服务范围也从原来的固定电话业务发展到固定电话业务与移动电话、r p 电话、数 据传输，图象传输等多种业务形式并存的局面并且随着电子通信技术和光纤通信技术的发 展，传统的电话网与计算机互联网、有线电视网相互融合的趋势越来越明显，电信的业务范 围也将进一步扩大。因此，电信的定义也将变得更加复杂。国际电联在其于1 9 9 2 年通过的国 际电信联盟组织法、公约和行政规则中对电信的含义作出了界定：电信是利用有线、无线， 光或其他电磁系统传输、发射或接收符号、信号、文字、图像、声音或其他任何性质的信息 2 1 2 电信产业的含义 电信的定义表明，现阶段世界各国对电信产业的认识已经远远超出了传统的固定电话业 务的范围，而将固定电话、移动电话、i p 电话、数据传输、有线电视播放等形式的业务以及 各种电信网络的建设、运营统统纳入到了电信产业的范围之内。我国在2 0 0 0 年通过的中华 人民共和国电信条例中对电信的含义的解释与国际电联的定义基本相同。并且将电信业务 分为两个层次：基础电信业务和增值电信业务其中，基础电信业务是指提供公共网络基础 设施、公共数据传输和基本话音通信服务的业务。具体包括固定电话国内长途及本地电话业 务，移动网通信业务，卫星通信业务，因特网及其他数据传输业务，网络元素出租业务，网 络接入及托管业务，国际通信基础设施，国际电信业务。增值电信业务是指利用公共网络基 础设旌提供的电信和信息服务业务。是在原有公共网络的基础之上，增加必要的设备，构成 增值网络后，能对信息进行加工处理、向用户提供额外信息和重组信息的业务。具体包括电 话信息服务、呼叫中心服务、语音信箱，可视电话，电话会议服务、移动网增值业务、卫星 网增值业务以及因特网增值务。”但在实现自由化的电信市场上，基础业务和增值业务的 区别已越来越不重要。 2 2 电信产业的特点 2 2 1 网络经济性 ( 1 ) 电信产业的网状结构 传统电信产业基本是指固定电话业务。由于电话服务是建立在公共电话网络基础之上的， 因此公共电话网络的建设在电信产业中占有至关重要的地位。公共电信网络是由电话终端、 交换节点、传输链路相互有机地连接起来的，以实现两个和多个规定的电信端点之间相互连 接，传输的通信体系。公共电话网络最早的拓扑模型是在两个电话机之间以一对铜导线进行 连接来实现话音传输，如果要让用户能够和许多其他用户进行通话，则必须分别铺设由这一 用户电话机到其他不同用户终端的电话线路这种早期的网络拓扑结构使需要铺设的电话线 路非常之多、线路利用率特别低，从而造成了网络建设的高成本。后来，交换机技术的产生 改变了这种状况交换机技术使用户的电话机之间不必再进行两两连接，而是将用户的电话 机与交换机进行连接，形成本地电话网需要通话时，主叫电话首先接入到交换机上，再通 过交换台的帮助连接到被叫话机上本地电话网络的建设使用户能够与网络内的任何其他用 户之间实现通话。但是，如果用户需要将电话打到另一个网络区域内时，就需要在两个区域 5 我国电信产业的规制改革分析 现实社会中，大多数企业并非紧紧生产一种产品，而是同时生产多种产品为了对多产品生 产情况下的自然垄断现象做出认定，一些经济学家提出了范围经济的概念。1 9 8 1 年鲍莫尔、 潘泽，威利格等几位经济学家在其共同发表的范围经济一文中首次提出了范围经济的概 念。所谓范围经济是指在一个企业内生产多种产品较之由几个特定企业分别生产这些产品来 说更为廉价。经济学家萨缪尔森和诺德豪斯认为如果一个企业生产多种产品的成本低于几个 企业分别生产他们的成本就表明存在着范围经济。可见，与规模经济的定义相类似，范围经 济也是从生产函数或成本函数的角度来进行阐述的，只不过规模经济强调的是大批量生产一 种产品所带来的成本节约，而范围强调的是由几种产品联合生产所带来的成本节约但两者 都表明产量与成本之间存在着负相关性 ( 3 ) 成本劣加性 当代一些自然垄断理论学家认为规模经济和范围经济都不能严格地定义自然垄断，转而 以成本劣加性代替规模经济和范围经济来对自然垄断现象进行解释。成本劣加性，即由一家 企业提供整个行业产量的成本比由两家或两家以上企业提供的成本更低因而具备成本劣加 性的行业就是自然垄断产业。然而，以成本劣加性来判断产业的自然垄断性仅是经济学家对 理论严谨性的追求现实中很难用经济手段衡量出那一个产业的生产具备严格的成本劣加性。 因此，在实践中还是以规模经济性和范围经济性来衡量产业的自然垄断性更切合实际。 1 2 3 自然垄断与政府规制 根据自然垄断的定义，由于某些产业的生产具有规模经济效益或范围经济效益特征，所 以在这个产业内由一家企业垄断经营会最有效率。相反，如果允许过多的企业进入自然垄断 产业，可能会形成该产业的重复投资和恶性竞争，从而影响产业的发展速度和社会福利。因 此，政府一般都通过进入规制限制自然垄断产业的市场准入，在制度上确保垄断性市场结构 的存在、赋予特定企业以垄断地位。但是，如果政府赋予某些企业垄断地位，人为地刨造了 市场准入壁垒，这便为这些企业提供了某种市场势力，从而使得处于垄断地位的企业有能力 控制市场价恪和产品数量，使其在自身利益最大化的驱使下将价格提高到边际成本之上，从而 引起资源配嚣的低效率。为了防止这种效率损失，政府还要对此类企业进行价格规制和产品 质量规制。所以，政府对自然垄断产业进行规制的内容便是：既要实施进入规制、保证企业 的自然垄断地位，又要实施价格限制，防止其损害消费者利益。 第二章电信产业及其政府规制 2 1 电信以及电信产业的含义 2 1 1 电信的定义 电信最早的起源可以追溯到1 8 3 7 年电报机的发明，其基本的含义是通过某些电器设备进 行信息传递。后来，电话机的出现及其广泛使用使电话取代了电报，成为电信产业的主要业 务形式随着电信领域新技术的不断涌现，电信传输的方式和业务范围都得到了进一步的扩 4 一 我国电信产业的规制改革分析 展。传输方式已从传统的利用电线、电缆等物质实体发展到利用微波和光缆等介质进行信息 传输：电信服务范围也从原来的固定电话业务发展到固定电话业务与移动电话、r p 电话、数 据传输，图象传输等多种业务形式并存的局面并且随着电子通信技术和光纤通信技术的发 展，传统的电话网与计算机互联网、有线电视网相互融合的趋势越来越明显，电信的业务范 围也将进一步扩大。因此，电信的定义也将变得更加复杂。国际电联在其于1 9 9 2 年通过的国 际电信联盟组织法、公约和行政规则中对电信的含义作出了界定：电信是利用有线、无线， 光或其他电磁系统传输、发射或接收符号、信号、文字、图像、声音或其他任何性质的信息 2 1 2 电信产业的含义 电信的定义表明，现阶段世界各国对电信产业的认识已经远远超出了传统的固定电话业 务的范围，而将固定电话、移动电话、i p 电话、数据传输、有线电视播放等形式的业务以及 各种电信网络的建设、运营统统纳入到了电信产业的范围之内。我国在2 0 0 0 年通过的中华 人民共和国电信条例中对电信的含义的解释与国际电联的定义基本相同。并且将电信业务 分为两个层次：基础电信业务和增值电信业务其中，基础电信业务是指提供公共网络基础 设施、公共数据传输和基本话音通信服务的业务。具体包括固定电话国内长途及本地电话业 务，移动网通信业务，卫星通信业务，因特网及其他数据传输业务，网络元素出租业务，网 络接入及托管业务，国际通信基础设施，国际电信业务。增值电信业务是指利用公共网络基 础设旌提供的电信和信息服务业务。是在原有公共网络的基础之上，增加必要的设备，构成 增值网络后，能对信息进行加工处理、向用户提供额外信息和重组信息的业务。具体包括电 话信息服务、呼叫中心服务、语音信箱，可视电话，电话会议服务、移动网增值业务、卫星 网增值业务以及因特网增值务。”但在实现自由化的电信市场上，基础业务和增值业务的 区别已越来越不重要。 2 2 电信产业的特点 2 2 1 网络经济性 ( 1 ) 电信产业的网状结构 传统电信产业基本是指固定电话业务。由于电话服务是建立在公共电话网络基础之上的， 因此公共电话网络的建设在电信产业中占有至关重要的地位。公共电信网络是由电话终端、 交换节点、传输链路相互有机地连接起来的，以实现两个和多个规定的电信端点之间相互连 接，传输的通信体系。公共电话网络最早的拓扑模型是在两个电话机之间以一对铜导线进行 连接来实现话音传输，如果要让用户能够和许多其他用户进行通话，则必须分别铺设由这一 用户电话机到其他不同用户终端的电话线路这种早期的网络拓扑结构使需要铺设的电话线 路非常之多、线路利用率特别低，从而造成了网络建设的高成本。后来，交换机技术的产生 改变了这种状况交换机技术使用户的电话机之间不必再进行两两连接，而是将用户的电话 机与交换机进行连接，形成本地电话网需要通话时，主叫电话首先接入到交换机上，再通 过交换台的帮助连接到被叫话机上本地电话网络的建设使用户能够与网络内的任何其他用 户之间实现通话。但是，如果用户需要将电话打到另一个网络区域内时，就需要在两个区域 5 我国电信产业的规制改革分析 网络之间铺设长途电话线路，并建立长途交换机为了实现与许多不同区域网络之问的通话， 则需要铺设通往不同城市的长途电话网，于是构成了长途电话网络同理，如果需要打国际 电话，就要建立通向不同国家的国际电话线路和国家交换机，形成国际通信网络 ( 2 ) 电信产业的网络经济性的具体表现 全程全网性是由于一个地理区域的网络自身只能提供本地电话服务，而用户的通话需求 不仅包括本地电话服务，还包括国内，国际长途电话服务。因此，为了有效提供电话服务， 各个地理区域的网络之间必须相互连接起来，这就是电信产业的全程全网性。如果一国的公 共电信网络完全由一个网络运营商垄断经营，那么网络之间的相互连接不会出现任何障碍。 但是，如果由不同的网络运营商来共同经营公共电信网络，因为各个地理区域电信网络的利 益主体不同，网络之间的连接就会变得相当复杂。 网络聚合性是假如一国的电信网络分属于不同的网络运营商，而且用户可以自由选择哪 一个运营商为其提供服务那么。电信网络之间就会出现强者越强、弱者越弱的马太效应。 因为不同规模的电信网络对用户来说其价值是不同的，大的网络能够为用户提供更多的接入 端点，因而具有较大的网络价值。所以规模较大的电信网络更容易吸引新用户的加入，从 而能够比规模小的网络迅速地扩大网络规模、进一步增加网络价值。这样循环下去大网络运 营商就会将其他网络运营商排挤出电信市场，这就是电信产业的网络聚合效应“”电信产业 的网络聚合性表明，如果允许网络运营商进行自由的市场竞争，那么，电信产业就会自动形 成垄断性市场结构。为了尽量避免在竞争中被其他网络运营商排挤掉，网络运营商有不断扩 大网络的倾向。 2 2 2 自然垄断性 在电信产业中，由于电信服务的提供要依托于公共电话网络，而电话网络的建设需要高 额的资金投入。电信生产的固定成本就是由连接用户的传线路和交换设备的网络铺设费以及 保证这些线路和设备正常运行的相关费用所组成的。因此，电信产业的固定成本投入非常巨 大，而每增加一个新用户或单位服务所需要增加的可变成本却非常小，所以电信产业的生产 具有平均成本逐渐下降的趋势，即具有规模经济效应。同时在电信生产领域，多种产品联合 生产所带来的成本节约也特别明显。例如，如果把本地电话业务与长途电话业务视为不同的 电信产品，则由一家电信企业同时提供本地电话服务和长途电话服务将比由两家企业分别提 供两种服务更能节约网络建设的固定成本。从而使多种电信产品联合生产的平均成本逐渐下 降，所以电信产业又具备范围经济性。由于电信产业时具备规模经济性和范围经济性，因而 被普遍认为是自然垄断产业所以大多敦人认为在电信产业仅保留一家企业进行生产是最具 有效率的政府应该对电信产业的市场结构进行某种规划，以避免由于竞争引起电信产业的 网络重复建设和资源浪费同时，为了避免电信企业利用垄断性的市场势力提高价格、造成 社会福利的损失，政府还要对电信产品的定价做出某种程度的规制。 2 3 电信产业的早期规制 6 我国电信产业的规制改革分析 2 3 1 政府对电信产业进行规制的原因 在现实经济中，各国的电信产业一般都受到了政府部门严格的规制这与电信产业的自 身特点有密切的关系首先，电信产业因其生产的规模经济性和范围经济性而被认为某些生 产环节具有自然垄断性尤其是在电信发展的早期，电信产业被普遍认为是自然垄断产业。 为了实现电信产业的生产效率，各国政府都对电信产业实施严格的准入规制。同时为了避免 私人垄断所导致的分配效率的损失，各国政府将电信产业或者纳入国有企业的行政垄断范围 内，或者对电信服务的价格进行规制。其次，由于电信产业的生产具有全程全网性，不同区 域电信网络的连接是有效提供电信服务的必要条件所以，为了保证电信网络之间的全程连 接，政府或者维持电信产业垄断性的市场结构，或者在存在许多网络运营商的情况下强制网 络之间的互相连接，即互联互通规制。最后，电信产业的生产具有外部经济性，电信服务的 提供不仅对电信生产者以及电信消费者具有经济效益，同时还会产生巨大的社会效益。电信 服务的普及能够大规模地节约其他行业的生产成本和交易成本从而对国民经济的整体发展 产生促进作用。“”因此，政府有义务推动电信网络的广泛建设和电信服务在全国范围内的普 及。即对电信产业实行普遍服务规制。综上所述，政府对电信产业的规制主要包括准入规制、 价格规制，互联互通规制和普遍服务规制。 2 3 2 电信产业早期规制的方法 ( 1 ) 准入规制 在电信产业发展的早期，世界各国的电信业基本上都保持了独家垄断的市场结构。为保 证电信产业的独家垄断，有些政府将电信产业划归国有，实行行政垄断。“2 如英国的电信产 业由国家所有的英国通讯公司垄断经营。日本将电信产业分成国内线路，国际线路两都分 国内通信线路由国有企业日本电信电报公社垄断经营，国际通信线路由国际电信电话股份公 司垄断经营。有的国家将允许电信产业由私人企业经营，并且对电信产业实行严格的准入规 制。如：美国的电信产业就由私人企业一一美国电报电话公司( a t & t ) 垄断经营。“3 ( 2 ) 互联互通规制 在垄断的市场结构下，由于所有电信网络都归同一利益主体所有，因而电信网络之间的 互联互通是自然而然的事情。因此政府将规制的重点放在对国内垄断性电信运营商的价格规 制和普遍服务规制上 ( 3 ) 价格规制 当垄断性的电信市场无法产生竞争性价格时，就需要政府对电信企业实施价格规制价 格规制应当既有利于电信产业分配效率的实现，阻止电信企业制定垄断价格，又要确保被管 制的电信企业能够获得正常的利润，从而维持运营并获得持续投资的收益同时，价格规制 也要有利于普遍服务机制的实行各国电信规制机构实施价格规制的方法有许多种，例如依 据成本定价的方法有边际成本定价、平均成本定价、二部定价，给予一定激励的定价方法有 投资回报率定价、价格上限方法等 我国电信产业的规制改革分析 边际成本定价法边际成本定价是指由于电信产业具有自然垄断性，其平均本随着产量 的增加而下降，政府为了实现帕累托最优，对电信产品或服务按实际的边际成本定价，这时 消费者得到最优的价格，企业处于最有分配效率的产出水平但此时价格低于平均成本，固 定成本无法补偿，因而企业处于亏损状态在这种情况下，弥补亏损的唯一办法就是政府给 予补贴，然而政府补贴存在两个问题：首先，因为电信运营商知道亏损会得到补贴，其控制 成本的动机和努力就会减少其次，从分配的角度考虑，没有购买该产品的人不应该补贴那 些以边际成本享受电信服务的人。所以，以边际成本定价未必是一种现实的价格规制方案 平均成本定价法。电信企业平均成本定价是指按照电信产品的平均成本来制定收费价 格。这样就可以使免于陷入亏损状态。但是，平均成本定价却将一部分边际消费者排除了消 费市场，造成了消费者剩余的无谓损失，因而被称为社会福利没有达到帕雷托最优的“次优” 定价方法。 = 部定价法。二部定价的费率结构由固定部分和可变部分组成，即电信企业向用户每月 收取一个固定的费用来弥补企业为用户提供服务的固定成本。除此之外，还要向用户收取与 用户消费的电信服务量相关的可变费用，每单位服务收取的价格相当于电信服务的边际成本。 二部定价法不仅使电信企业得到了包括固定成本和边际成本在内的全部成本补偿，而且比平 均成本定价法更能实现分配效率，减少消费耆剩余损失的程度。侵社会福利得改善。然而。 上述依据成本定价的方法，都无法解决规制者与电信企业之间的信息不对称问题。即规制部 门无法确切了解电信企业生产的真实成本，因而，往往存在音电信企业向规制者提供虚假成 本数据，制定高于成本的垄断价格的行为。因此，政府不得不考虑对电信产业进行价格规制 的其他定价方法。 投资回报率定价法。投资回报率定价是指政府并不直接制定电信产品的价格，而是由规 制部门批准一个合适的投资回报率，从而达到价格规制的目的。其具体做法是规制机构首先 要审核经营者的运营成本和财务成本，然后确定一个合理的投资回报率，并且据此计算电信 运营商的收入要求。如果运营商的业务收入高于收入要求，规制机构就会要求其降低回报率 反之，则运营商可以申请提高价格。投资回报率定价的主要缺点在于它无法有效地激励运营 商降低成本，提高效率，因为即使降低了成本，运营商也无法保留因此而获得的额外利润。 所以，各国电信规制机构转而寻求能够有教激励电信企业降低成本的价格规制措施。 价格上限定价法价格上限定价法是英国的利特查尔德教授首先提出的，它认为价格规 制的主要目标应该是把价格和利润保持在既能够提高消费者福利，又能够刺激企业提高生产 效率的水平上。利特查尔德提出的是一个零售价格指数与生产效率挂钩的价格规制模型即 r p i x 最高限价模型r p i 是霉售价格指数，x 是政府确定的电信企业在一定时期内生产效率 的增长率。这样，当电信企业的实际生产率高于x 时，电信企业就会将因成本降低而取得的 利润收入自己的囊中，而不是转移到消费者那里。1 9 8 4 年英国国会同意在电信产业实箍价格 上限的规制方法同时，由于价格上限规制方法在英国电信产业获得了成功，这种方法后来 被世界各国电信规制机构接受，成为电信产业价格规制的主要规制方法“” 8 - 我国电信产业的规制改革分析 ( 4 ) 普遍服务规制 普遍服务是指电信企业应该承担为绝大多数消费者提供基本的电信服务的义务1 9 3 4 年，美国通信法首次对普遍服务的含义做出了规定，即。使尽可能多的美国人民以合理的价 格、充足的设施享受到快速、有效、遍布全国及全世界的有线与无线通信服务”随后，美国 联邦通信委员会( f c c ) 又将普遍服务的内容具体化为对任何人在任何时间、任何地点都必 须提供服务；在所有地区提供相同的价格和服务质量；与家庭和能力相适应的资费标准。 为保证普遍服务目标的实现，f c c 允许a t t 采取业务之间、地区之间和用户之间的交叉补贴 即长途电话补贴本地电话，国际电话补贴国内电话，城市补贴农村，商业用户补贴住宅用户 等等。普遍服务的实施促进了美国电话普及率的提高和服务质量的改善对其他国家起到了 示范作用，垄断经营、交叉补贴、普遍服务的电信经营模式逐渐为世界各国所采纳，最终普 遍服务成为世界各国主导电信运营商必须承担的义务 第三章电信产业的规制改革进程 电信产业独家垄断的市场结陶保障了电信发展的统一规划和统一建设，为建立一个完整 的电信网络和实现普遍服务奠定了基础。但是，随着电信产业内技术和需求水平的变化以及 规制理论的进一步发展，2 0 世纪7 0 年代以后，世界各国纷纷开始放松对电信产业的准入规 制，在电信产业引入家竞争，打破垄断，掀起了一股以放松准入规制为主要特征的规制改革 潮流。 3 1 电信产业放松规制的原因 3 ll 电信产业自然垄断性减弱对规制放松的影响 自然垄断理论一般以规模经济、范围经济来判定产业的自然垄断性但是，这里面有一 个严格的假设前提，即生产的技术水平和需求水平不变。而自然垄断理论家也认识到产业的 自然垄断特征并非是绝对静止、一成不变的，随着技术水平的变化，原来的自然垄断产业或 其某些环节会显现出一定程度的竞争性。“”电信产业发展的一个显著特征就是生产技术发生 了许多重大的进步。正是这些技术进步导致了电信产业自然垄断特性的逐渐减弱。 ( 1 ) 技术水平的变化对电信产业自然垄断特性的影响 2 0 世纪4 0 年代末期，微波技术开始应用于长途电话市场，微波技术使话音的远距离传 输可以不再需要电线、电缆等实体进行连接，而是通过每隔一段距离建立一个微波继电站， 一站收到微波信号后，把信号增强再传输给下一站来完成。微波技术的应用大大降低了长途 电话服务的成本、降低了厂商的最小有效规模在微波技术应用于长途电话市场，使长途电 话服务的平均成本减小，企业的最小适度规模减小由一家企业提供整个长途电话市场的服 务出现了规模不经济这说明长途电话市场的自然垄断特性减弱，竞争性增强。 由于电信产业的技术变革首先发生在长途电话服务领域，而现实中许多潜在进入的企业 也是最先对进入长途电话市场提出申请的，并且美国对电信市场开放也是始于长途电话市场。 一9 一 我国电信产业的规制改革分析 这说明技术水平变化确实对产业自然垄断特性的转变以及对政府规制的转变起到了不可忽视 的影响。 ( 2 ) 需求水平变化对产业自然垄断特性的影响 除了从技术变革角度来解释自然垄断产业性质的变化，自然垄断理论认为需求水平的变 化也会对产业自然垄断特性的变化产生影响。自然垄断产业只有一家厂商存在时生产是最有 效率的，如果需求水平由于某些因索的影响而大幅度增加，那么企业生产超过了原有的最小 效率规模，生产具有规模不经济性所以该产业的自然垄断特性被打破。既然电信产业的自 然垄断性减弱，原来垄断性的市场结构已不利于生产效率的实现为了获得电信企业的生产 效率，政府应该在电信产业内自然垄断性已经减弱的环节引入新的竞争性企业。 3 ，1 2 新的替代产品的出现对规制放松的影响 在电信产业发展的初期，其主要业务形式是固定电话通信业务，而随着电信技术的不断 进步，涌现出了许多传统固定电话通信业务的替代产品。从2 0 世纪7 0 年代开始，美国的联 合微波通信公司( ! i l c i ) 就开始利用微波通信技术建立无线长途通信网络，与a t & t 的有线电 话通信网络在长途通信领域展开竞争。同样，由于蜂窝电话技术在电信领域的应用，无线本 地电话( 小灵通) 也开始在本地电话领域与传统的有线电话展开竞争。随着无线通信网络的 不断扩展，移动电话通信形式逐渐成为固定电话的有力替代产品电信市场的竞争性逐渐增 强，因此要求电信规制机构在电信产业打破垄断，；l 入竞争性。 3 1 3 规制理论的发展对电信产业规制放松的影响 规翩理论产生于1 9 世纪中后期。由于自由放任的市场经济日益显露出自身无法解决的弊 端。如；垄断，信息不对称、外部性等问题。因此，引起了人们对自由放任经济有效性的质 疑。人们开始就生产音福利、消费者福利以及政府规制的必要性、规制绩效等问题进行讨论， 并逐渐形成了一系列规制理论。规制的公共利益理论认为政府规制的且的在于实现资源优化 配置以及社会福利的最拢化。政府总是公共利益的代表，而且政府规制总是出现在它应该出 现的时刻，政府对自然垄断产业实行的准入规制和价格规制有利于自然垄断产业分配效率和 生产效率的统一。然而2 0 世纪6 0 年代以后，一些国家在实行政府规制的过程中出现的制度 僵化、腐败、规制成本增加、技术刨新缓慢等问题引发了人们对政府规制效率以及规制动力 等问题的思考，经济学家也开始怀疑政府规制的有效性1 9 6 2 年，斯蒂格勒在规制者能规 制什么一文中提出“规制者能规制什么? ”的问题他强调应该将政府规制的目标与规制 的实际效果分开，规制能否对被规制产业产生预期效果是令人怀疑的。斯蒂格勒对电力部门 的规制效率进行了研究，结果发现规制并没有降低收费标准，也没有解决价格歧视，对利润 提高也没有显著影响显然，这一结论与规制可以改善社会福利与效率的传统观点是矛盾的， 规制难以实现所谓的公共利益目标。既然规制不能取得预期的实际效果，那么除了保护公共 利益的动机之外，必然存在着进行规制的其他原因。作为政府规制动机的一种解释，斯蒂格 勒在2 0 世纪7 0 年代初提出了规制的“俘获”理论，他通过对1 9 世纪以来美国政府规制的历 史进行考察，发现规制与市场失灵并不存在必然的联系。经验研究也表明规制是照顾在位生 1 0 我国电信产业的规制改革分析 产者利益的，通过规制可以限制竞争者进入，提高行业内生产者的利润，并允许超额利润的 存在。俘获理论揭示了政府和利益集团之间的相互利用关系。规制是规制者所生产的一种。商 品”，是利益集团对规制“商品”的需求与规制者对规制“商品”的供给之间的结合政府官 员通过提供规制。商品”可以获得选票以实现留任的目的或是取得其他形式的回报，而被规 制者则可以通过游说、贿赂，左右政府的规制政策，以达到自己的目的。正因为2 0 世纪6 0 年代以来规制理论的发展使人们认识到规制的公共利益动机只是一种理想状态，公共利益理 论并不能为政府规制的合理性提供有力支持，这导致了经济学家和公众对政府规制的普遍不 信任，从而在一定程度上，推动了2 0 世纪7 0 年代自然垄断领域以放松规制为恢心的大规模 的规制改革 3 2 电信产业的规制改革 3 2 1 第一阶段一一打破垄断，引入竞争 由于电信产业技术变革导致了产业自然垄断性的减弱，这使一批新的企业在电信领域逐 渐成长起来并成为最终破除电信产业垄断坚冰的直接推动力。由于美国的电信技术一直处 于世界发晨的前沿，因此最早在电信产业引入了竞争。美国的电信产业长期处于电报电话公 司的垄断经营之下随着电信技术的发展，电信产业传输成本的降低，以致大规模的使用者 放弃公众网络、单独通讯的单位成本与使用公众网络差不多，许多私有企业从2 0 世纪5 0 年 代早期开始就不断地向美国联邦通信委员会提出申请，要求允许它们开办和经营它们自己的 终端对终端的通信网络。这导致了美国在1 9 5 9 年首先放弃对超过8 9 0 兆周的频率的政府准入 限制，美国联邦通信委员会决定将超过8 9 0 兆周的频率由电话电报公司和私人使用者共同分 享但是非公共运营商建立的系统只能用来满足私人需要厂商不能提供出售电信方面的 服务。1 9 6 3 年联合微波通信公司( m c i ) 向美国联邦通信委员会提出申请要求允许它作 为一个公共运营商进入部分私人线路市场。即m c i 希望能够在私人线路市场上与a t t 进行竞 争。经过6 年的7 听证，舵i 花费了上千万美元后，终于在1 9 6 9 年获得批准可以作为公共运 营商进入部分长途电话私人线路市场。接着美国联邦通信委员会又在1 9 7 1 年完全放弃对长途 电话私人线路市场的准入规制。从7 0 年代开始，电信业市场准入规制的放松范围从私人线路 市场扩展到整个长途电话服务市场。从而，打破了长途电话市场自然垄断的市场结构继美 国之后，其他国家也纷纷开始放松对电信产业的准入规制。其中，英国于1 9 8 1 年颁布了英 国电信法，按照这一法律，英国通讯公司从英国邮政局分离出来。成为独立的法人，同时将 莫克瑞公司引入电信市场，从而打破了电信产业独家垄断的市场结构。日本于1 9 7 1 年开始对 从事附加价值通信网事业的企业部分地放松公共线路。1 9 8 5 年日本将电信电话公社民营化为 日本电信电话股份公司( n t t ) 之后，在电信产业引入了第二电信公司、日本电信公司、日本 高速通信公司等三家竞争者，打破了日本电报电话公社一统天下的局面“” 3 2 2 第二阶段促进电信产业的有效竞争 ( 1 ) 阻碍电信产业有效竞争的因素 政府准入规制的放松以及新的竞争者的进入并不代表电信产业竞争的真正实现。对于新 一1 1 我国电信产业的规制改革分析 进入的电信企业来说，进入市场的法律障碍消除了，但是经济障依然存在事实上，原在位 企业拥有新进入企业所不具备的各种市场优势，并且能够利用各种市场优势将新的竞争者排 除在市场之外。原在位企业相对于新进入者的市场优势表现为以下几个方面： 对关键资源进行控制的优势在电信产业，新进入的电信企业虽然拿到了准入许可证、 可以在长途电话领域与原在位企业展开竞争，但是如果新进入的网络运营商不能够接入本地 电话网络，竞争就不会发生。所以。本地电话网络就成为竞争得以展开的关键资源。而这些 关键资源般都被原在位网络运营商控制。这就使原在位网络运营商拥有了一定的市场优势。 原在位厂商为了维持其垄断地位、将新进入者排挤出电信市场，便会拒绝新进入者接入本地 电话网络，或者提出过高的接入价格、将新进入者在竞争性市场获得的利润转移到自己的公 司内，那么在位者与新进入者博弈的结果就是( 高价不接入) 。由此可见，原在位企业对关 键性网络资源的垄断优势将会阻碍长途电话市场的有效竞争 对共同技术标准进行控制的优势。当两个不同的电信网络需要连接在一起为用户提供服 务时各个节点的连接必须是相互兼容的，即网络之间必须采取相同的技术，这时往往要制 定一个共同的技术标准。由于原在为企业拥有最大的网络，使得这种共同的技术标准要么是 原在位企业的技术标准，要么是由原在位企业制定的新的共同技术标准。这时，原在位企业 就可以通过首先采用某种技术标准而取得技术上的先动优势，也可以通过拒绝新进入音的刨 新性技术成果来阻碍新进入者技术优势的发挥。因此，对共同技术标准的控制成为原在位企 业的又一个市场优势 网络扩张过程中的规模优势。电信产业具有网络聚合效应。在同等条件下，规模较大的 电信网络对用户具有较大的吸引力新进入的电信企业一般网络规模都非常小，因而在网络 扩张的过程中很难竞争过拥有大规模电信网络的原在位电信企业。而如果新的网络运营商希 望通过价格折扣吸引原在位企业的客户，那么就必须牺牲非常多的利润因为客户的需求带 有一定的惯性。客户在转换网络时所付出的更换电话号码的通知成本与商业利益损失的成本 ( 由于电话号码更换而带来的商业机会的损失成本) 都要由新进入者的价格优惠来补偿再 者，新进入者一般资金实力不足，很难与资金雄厚的原在位企业展开价格竞争这也构成了 原在位企业的市场势力 正因为原在位电信企业拥有一些新进入者所不具备的市场优势，并且利用这些优势阻碍 市场竞争的实现，所以电信规制机构在放松电信产业准入规制的同时，还要依靠其他规制手 段来促进电信市场的有效竞争 ( 2 ) 促进电信市场有效竞争的其他规制手段 互联互通规制。互联互通是指不同经营者网络之间的物理连接。电信网络只有相互连接， 不同运营商之同的业务才能互通。互联互通是电信产业全程全网性质的特别要求由于原在 位企业拥有纵向一体化的网络，他们可以透过控制关键的网络资源来拒绝与其他运营商的互 联互通，从而达到排挤竞争者的目的因此，网络的互联互通规制是电信规制机构的一个必 不可少的职能。各国网络互联互通规制的内容一般包括：a 制定网闻互联的工作程序b 明确 1 2 我国电信产业的规制改革分析 主导电信运营企业的互联义务。包括保证互联的质量和开放互联的业务范围等c 协调网问互 联过程中的争议d 制定网问互联的资费标准即规定新电信公司向主导电信公司交纳的费用 项目以及价格标准互联互通规制在一定程度上削弱了原在位电信企业的网络优势，为 电信服务的全程提供以及电信竞争的有效展开起到了关键性的作用。 价格规制和普遍服务机制。由于新进入的企业在与原在位企业的竞争中处于不利地位， 因此，为了使新的竞争者能够迅速增强竞争实力，各国一殷都对电信产业实旅非对称规制。 具体包括非对称的价格规制和非对称的普遍服务规制。非对称的普遍服务规制，即强制原在 为电信企业依