（环境与资源保护法学专业论文）地下水资源利用法律制度再探.pdf

独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文，在指导教师指导下，通过我的努力取得的成果，并且是自己 撰写的。尽我所知，除了文中作了标注和致谢中已经作了答谢的地方外，论文中不包含其他人发 表或撰写过的研究成果，也不包含在浙江林学院或其他教育机构获得学位或证二f 5 而使用过的材 料。与我一同对本研究做出贡献的同志，都在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如被查有严 重侵犯他人知识产权的行为，由本人承担应有的责任。 学位论文作者亲笔躲整日 论文使用授权的说明 印，乙r 垮 本人完全了解浙江林学院有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权送交论文的复印件， 允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制 手段保存论文。 保密，在年后解密可适用本授权书。口 不保密，本学位论文属于不保密。e y ( 请在方框内打“”) 学位论文作者亲笔签名：益蚕日期：竺i ：0 扩 指导教师亲笔签名： 2 呱 摘要 摘要 在当前经济迅速发展，对地下水资源的需求日益增大的总体环境下，中国地下水 资源利用问题已经变得相当尖锐和日益显著。我国有十分悠久的地下水资源利用的历 史，但却一直没有能够形成符合现代环境管理价值的制度体系。资源利用模式和相关 法规设计的不合理是出现当前部分地区地下水资源超采和污染问题的主要原因之一。 我国关于地下水资源的相关制度法规还不健全，各地区取水用水的规范和操作流程不 协调。水法、水污染防治法和相关的地方性法规原则性过强，操作性不足，为水资源 利用问题埋下了隐患。为实现地下水资源的可持续利用和人与自然和谐发展，必须存 可持续发展的环境价值观指引下构建地下水资源的管理型利用模式，创新发展观念， 活跃地下水资源利用的体制机制。切实完善地下水资源的监测制度、用水许可证制度、 地下水水源地综合管理制度、公众参与和信息公开制度。本文在明晰地下水资源相关 概念，介绍评价我国现阶段地下水资源立法的基础上，对地下水资源利用过程中的问 题作出成因分析。介绍国际上管理利用地下水资源具典型性国家和地区的相关制度， 提出其对我国相关研究的价值和意义。探讨我国历史上存在的三种地下水资源利用理 念和在地下水资源管理利用实践中应当遵循的基本原则并提出现阶段我国应当完善 的四种基本利用制度。 关键词：地下水资源；利用；可持续。 a b s t r a c t a b s t r a c t i nt h ec u r r e n tr a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，i n c t e a s i n gd e m a n df o rg r o u n d w a t e rr e s o u r c e si nt h eo v e r a l l e n v i r o n m e n t ，t h eu s eo fg r o u n d w a t e rr e s o u r c e si nc h i n ah a sb e c o m ev e r ys h a r pa n di n c r e a s i n g l y r e m a r k a b l e c h i n ah a sal o n gh i s t o r yo ft h eu s eo fg r o u n d w a t e rr e s o u r c e s ，b u ti th a sn o tb e e na b l et o m e e tt of o r mt h em o d e r ne n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tv a l u es y s t e m r e s o u r c eu t i l i z a t i o np a t t e r n sa n d r e l a t e dl a w sa n dr e g u l a t i o n so ft h eu n r e a s o n a b l ed e s i g ni st h ec u r r e n tp a r t i a la r e ag r o u n d w a t e r o v e r e x p l o i t a t i o na n dp o l l u t i o ni so n eo f t h em a i nr e a s o n s o u rc o u n t r ya b o u tt h eg r o u n d w a t e rr e s o u r c e s o ft h er e l e v a n ts y s t e m sa n dr e g u l a t i o n sa r en o tp e r f e c t ，t h ef e a s i b i l i t yo fr e g i o n a lw a t e rs h o r t a g e ，w a t e r s t a n d a r da n do p e r a t i o nc o o r d i n a t i o n w a t e ri a w , w a t e rp o l l u t i o np r e v e n t i o na n dc o n t r o ll a wa n dt h el o c a l r e g u l a t i o n so fp r i n c i p l ei st o os t r o n g ，t h eo p e r a t i o ni si n s u f f i c i e n t ，f o rt h ew a t e rr e s o u r c e su t i l i z a t i o n p r o b l e m sh i d d e nd a n g e r i no r d e rt or e a l i z et h es u s t a i n a b l eu t i l i z a t i o no fg r o u n d w a t e rr e s o u r c e sa n dt h e h a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to fm a na n dn a t u r e ，m u s tb ei nt h ee n v i r o n m e n tv a l u e so fs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n tu n d e rt h eg u i d a n c eo fc o n s t r u c t i o n o fg r o u n d w a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n tm o d e lu s e m o d e ，i n n o v a t i o nd e v e l o p sa ni d e a ，a c t i v eu s eo fg r o u n d w a t e rr e s o u r c e ss y s t e m c o g e n ti m p r o v e g r o u n d w a t e rm o n i t o r i n gs y s t e m ，t h el i c e n s es y s t e mo fu s i n gw a t e nw a t e rc o m p r e h e n s i v em a n a g e m e n t s y s t e m ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o na n di n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e m t h i sp a p e rb a s e do nt h e c l e a r g r o u n d w a t e rr e s o u r c e se v a l u a t i o nc o n c e p t ，i n t r o d u c e di nc h i n aa tt h ep r e s e n ts t a g eo fg r o u n d w a t e r r e s o u r c e sl e g i s l a t i o no nt h eb a s i so ft h eu s eo fg r o u n d w a t e rr e s o u r c e s ，t h ep r o b l e m si nt h ep r o c e s so f m a k i n gg e n e t i ca n a l y s i s i n t r o d u c t i o nt oi n t e r n a t i o n a lm a n a g e m e n ta n du t i l i z a t i o no ft h eg r o u n d w a t e r r e s o u r c e si nt y p i c a lc o u n t r i e sa n dr e g i o n so ft h er e l e v a n ts y s t e m ，p u tf o r w a r di t sr i g h ti nc h i n a sr e l a t e d r e s e a r c hv a l u ea n ds i g n i f i c a n c e d i s c u s s i o no no u rc o u n t r yh i s t o r ya n dt h e r ea r et h r e ek i n d so f u t i l i z a t i o no ft h eg r o u n d w a t e rr e s o u r c e sa n dg r o u n d w a t e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n tu s i n gt h ec o n c e p ti n p r a c t i c es h o u l df o l l o wt h eb a s i cp r i n c i p l e sa n dt h ep r e s e n ts t a g eo u rc o u n t r ys h o u l di m p r o v ef o u rb a s i c s y s t e m s k e yw o r d s ：g r o u n d w a t e rr e s o u r c e s ；e c o l o g y ；u t i l i z a t i o n 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i i 目录i i i 1 绪论1 1 1 选题的意义l 1 2 研究现状i 2 我国地下水资源利用法律制度现状4 2 1 地下水和地下水资源4 2 1 1 地下水和地下水资源概念和特点4 2 1 2 我国地下水资源现状6 2 2 我国地下水资源利用法律制度现状6 2 2 1 我国法律中关于地下水资源利用的规定6 2 2 2 地方性立法和较大市规章中关于地下水资源利用的规定8 2 3 地下水资源问题的成因9 2 3 1 自然原因9 2 3 2 制度原因9 3 国外代表性国家和地区地下水资源利用法律制度及借鉴1i 3 1 欧盟地下水资源利用法律制度1 2 3 2 美国地下水资源利用法律制度1 3 3 3 两地区地下水资源利用法律制度的基本特点和启示1 4 4 我国地下水资源利用法律制度的基本模式和原则1 7 4 1 我国地下水资源利用法律制度的基本模式1 7 4 1 1 粗放型利用模式1 7 4 1 2 开发型利用模式1 8 4 1 3 管理型利用模式2 0 4 2 我国地下水资源利用法律制度的基本原则2 3 4 2 1 预防原则2 3 4 2 2 分类指导原则2 4 目录 4 2 3 统。管理原则2 5 5 构建和完善符合中国国情的地下水资源利用法律制度2 6 5 1 地下水资源监测制度2 6 5 2 地下水资源用水许可证制度2 7 5 3 地下水资源水源地综合管理制度2 8 5 4 公众参与和信息公丌制度2 9 参考文献3 l i v 1 绪论 1 绪论 1 1 选题的意义 淡水资源是人类生活生产必不可少的重要资源，地下水资源是其很重要的组成部 分。在国民经济社会发展过程中，地下水资源具有重要的作用：满足居民生活用水、 维护生态平衡、支持产业发展等等。随着我国经济的迅速发展，地下水资源面临严峻 的挑战。虽然国内自然科学类论著比较多，研究类型也较为广泛，但在相应的法律理 念方面研究成果比较少。本文讨论了现阶段地下水资源利用法律制度方面出现的各种 问题，着重分析了地下水资源利用应当具有的基本理念和基本的利用模式。针对我国 现行地下水利用制度比较混乱，许多制度缺乏可操作性导致我国地下水资源超采和污 染现象日益严重的问题，本文分析提出我国现阶段地下水资源利用的具体法律制度， 然后在可持续利用基本理念之下探讨建立管理型利用模式的可行性问题。 地下水资源的可持续利用问题目前相关的具体规定比较笼统，就立法存在的问题 来说，现阶段立法层次缺乏明确性，法律规范缺乏操作性，管理体制缺乏协调性，法 律责任缺乏严格性。水资源问题已经成为经济发展不可避免遇到的瓶颈。近二十年来， 全国每年的地下水开采量日益增长，地下水占总供水的比重也日益加大。地下水资源 总量锐减，超采区日益加大并由此带来一系列的问题，比如污染、水位下降、地面沉 降等问题。 本文重点研究地下水资源利用模式及基本原则，提出应当在管理型利用模式下完 善地下水资源利用的四种基本制度措施。要转变人们对于地下水资源的认识，就必须 从地下水资源利用的基本理念层面上着眼，从重点对地下水资源进行开发利用治理转 变为强调对地下水资源的统一配置、统一调度管理。本文的研究内容有助于丰富地下 水资源管理型利用理念的理论研究，对我国地下水资源利用层面上的法律体系的建设 提供相关建议和参考。 1 2 研究现状 虽然国内法学界对于这方面研究已逐渐引起关注，但在地下水资源的范畴，学术 研究主要集中在自然科学研究的领域。地下水资源在地质水文学中占据重要地位，经 过几十年的发展，地下水资源的物理学研究、化学成分研究和地质学研究已经形成了 比较完善的系统，很多成果对于知道地下水资源的勘探开发具有相当的价值，如地下 水文的定性定量研究和污染治理技术研究等。在人文学科的层面上，法学的研究只是 一个方面，而且这一方面的研究明显的不具有普遍性。地下水资源法学意义上的研究 属于环境法学之下的具体研究。在我国环境法学研究人数相对较少的现状之下，地下 水资源的相关问题还主要集中在民法、行政法和部分刑法研究之中。单纯对于地下水 1 地下水资源利用法律制度再探 资源的利用在环境法学的具体原则和指导圳念之下i ，| 勺研究成果较少，部门法学研究对 象的局限性又导致了地下水资源法学研究的零散不系统和在卡n 当多情况之下的部门 法冲突。从具体措施上来看，刨内学者在各部门法的研究范围之内提出了众多的解决 对策，如严格控制人口增k 、改变以牺牲环境资源为代价的发展理念、转变资源利用 模式、统一用水管理部门真正实现“一龙治水”、对地+ 卜水资源单独立法、明晰水权、 节水、发展科技与相关人才、生态系统恢复与重建、水资源优化配置等等制度。但从 总体上看来，首先，专门研究地下水制度的内容比较少而且往往集中丁立法研究层面， 这个问题其实研究的已经比较多了。第二点，研究的问题范围比较集中，比例失衡。 地下水的超采问题，大家普遍研究的多些，但对于地下水的二肯水问题和如何有效的 在整体上统筹管理部门之问的权力分配问题学界研究的比较少。而且h j k 于此，学界 研究地下水的超采问题主要是集中在对以往资料的概括和对现实情况简单重复的再 次阐述上，对于地下水资源真正可值得研究的重点课题：如何能够真正解决地卜水资 源跨区域管理难题和如何正视我国现阶段管理指导思想问题并改善环境执法的可行 性问题研究的比较少。第三点，技术类研究比较多。地下水资源的管理本身是要从j i ”： 程技术、检测勘测、政策扶持等多方面进行，目前在这一领域以自然科学的视角进行 的研究比较广泛。 在国外，有效的保护并自觉管理地下水资源已经收到了各国普遍的关注。究其原 因，地下水资源是一种各国都普遍存在的自然资源，不是我国独有的。地下水资源的 各种问题，比如说：超采、污染等问题在各幽其实都有各种表现并已经引起各国经济 社会中的各种问题，影响到民众正常的生活等等。所以说，国际社会与中国的地。卜水 资源的问题其实具有很大的相似性。 先就欧盟来说，欧盟把规制地表水和地下水同归类于规制“水”的法律范畴之内 那么，保护地下水法律其实就包含十保护水资源法律体系之中。之后，欧盟设置一种 “最后期限”，这个“最后期限”的作用就是力争使得各类的水体，不论是地下水也 好地表水也好，处于良好的状态之中。在此基础之上，欧盟推行“流域的水资源管 理”，把地区按照流域划分成各个管理区问进行资源的相关管理工作。在制定水价方 面，欧盟采取“排放限值”和“质量标准”的方式来力求使得指定的水价比较的合理 和被人民所理解和接受。这一过程奉行公开公正的方针，充分调动人民的参与积极性， 召丌各类的水资源定价听证会并及时公布结果。民众对于政府资源管理的诉求有意见 和建议的也可以在水资源定价听证会上阐述出来，形成良好的双方都可接受的互动体 制。其实，在欧洲级别上，鲜有诸如此类的必须得到坚持的标准制定出来。这是一种 比较刚性的保护方法，而且比较适合于地域性保护。对于另一个重要的地下水资源利 用的同家美同米说，地下水资源的问题其实早已经涉及到了比较湿润的尔西海岸地 区和密西西比河流域周围的州的范围之内。在地下水的利用问题卜，干甲地区容易h 1 现过量的开采地+ 卜水资源导致水质变差和资源的匮乏，而湿润地区则容易出现不合理 1 绪论 的利用地下水资源使得本来就比较浅的地下水位上提，在毛细作用之下把浅层矿物质 带到地表上来，造成土壤的盐碱化，这就是土壤的次生盐碱化问题。佛罗里达州是位 于美国东南部半岛的州，气候潮湿，地处亚热带地区，现在已经出现了比较严重的土 地沉降问题。但是，虽然对于地下水资源问题研究的比较的深入和细致，美国地- 卜水 资源研究现状的首要部分仍然是让普通法适用于地下水的管理( c o m m o nl a wa p p li e d t og r o u n d w a t e r ) 。为此，美国独创了几个适合于美国国情和各州州情并为美国法律 体系所接纳的制度：第一个制度叫做“绝对所有权制度”，它是指允许各州的土地的 所有者享有“完全的权利”，即地上土地的所有权和地下水资源的所有权，两者没有 明显的划分出边界。而且，“绝对所有权制度”允许毗邻土地的所有者享有和原土地 的所有者对于地下水资源相同的所有权范畴。其次，合理利用法律制度( r e a s o n a b l e u s e ) 。在同一个含水层中的地下水资源的所有者在使用其权能的时候应当避免对其他 用户造成“超出合理范畴”的伤害。公众对于如何界定“超出合理范畴”这个范围的 时候可以借助于美国司法程序，诉诸于法院来求助其裁定具体的事项并做出符合美国 自然资源保护方面法律的裁判。借助于此种程序，美国公众对于所有的土地和其地下 水资源使用权和在权利受到严重侵犯时的救济措施都有了明确的行为指引。这个规则 首用于美国的新罕布什尔州，在取得较大成效的基础上，美国政府将其推广至北美本 土各州广泛使用，最终，这个规则在美国赢得了广泛的赞誉并为许多国家所效仿，学 界对此种地下水资源利用和保护的规则称之为“美国规则”。第三，相关水权制度 ( c o r r e l a t i v er i g h t s ) 。这个制度的环境法理学前提是承认在可预见的之间段和特 定区域内地下水资源是有限的，地下水资源不可能满足所有用水户的所有需求。在此 之下，有限资源的分配必然会产生各类矛盾和冲突，在解决这一矛盾冲突的过程中， 民众可以诉诸于美国普通法法系的司法程序来获得法院的判决说作为最终确定相关 权利义务的指引。法院在处理此类纠纷的时候一般会按照地表覆盖土地的所有权来按 照其比例确定争执双方的地下水资源分配比例问题。 总体上来看，国外发达国家的相关研究对于地下水资源利用的研究对于中国现阶 段的地下水相关研究有相当的启迪作用。在国外的立法上，与自然和谐的理念深深的 植根于研究理念之中，持续的利用地下水资源而不给后代造成难以弥补的损害的开发 模式在最终的立法者中也占据了主导的地位。立法者在立法过程中自觉地将这一理念 贯彻到相关法条之中。在具体执行措施上，欧盟的地下水指令规定了相关的时间表以 推动各国统一的行动。在很多国家，社会公众对于立法特别是环境相关的法律问题具 有相当大的参与权利。在地下水立法之中，这些国家十分注意地下水的水权交易制度 并重视建设。这些国家的地下水资源研究成果中不仅确立了资源开发的理念，更详细 的规划了实现这种开发理念的具体制度，而这些都是我国现阶段相关研究可以借鉴的 方面。 地下水资源利用法律制度冉探 2 我国地下水资源利用法律制度现状 2 1 地下水与地下水资源 2 1 1 地下水和地下水资源概念和特点 地下水赋存于不同的含水层之中，从分布位置上来区分，分为孔隙水、岩溶水和 裂隙水三种基本的类型。在开发利用上占主要地位的孔隙水主要分布在山问盆地、平 原和相关河符平原的松散地层中，其可开采资源量也是三种地下水中最多的。岩溶水 赋存于不同埋藏深度的碳酸盐的溶洞中。裂隙水主要蕴藏于丘陵山区的基岩风化裂隙 或构造裂隙中，天然资源量最多，但开采难度较大。 地下水的概念在自然科学研究上具有重要价值，但本文所指“地下水资源”概念 与其不尽相同。从体系上来说，地下水资源从属于“人类资源”这一门类下的“水资 源”概念。“人类资源”是地球上能够为人类所用，为人类的生存发展提供价值的所 有物质的总称。在所有的探讨地下水资源利用与保护的研究著作中，明确“人类资源” 下的“水资源”的基木属性和基本定义都无疑义的占据重要的位置。地下水资源不论 如何活动，如何的影响人类的生存生活，其本质特征、主要属性和基本人文价值都与 “水资源”息息相关。“水资源”是地球上人类可以利用的所有自然水体的总称，地 t - 水资源首先是一种“资源”，其“资源”的特征决定了其对人类的有价值性。u3 地 下水资源无论如何活动，无论其性质和范围有多么的特殊、多么的隐蔽，其基本的物 理和化学的特征决定了其摆脱不了水资源的总体特征而单独存在。“水资源”这一概 念最早是被u s g s ，即美国地址调查局提出的，这个调查局成立的最开始的用途是对 地表径流和地下水流动规律的观测。瞳，在此之后，“水资源”的概念虽然被广泛的用 于和水有关的研究和商业开发之中并广泛的见诸于报端，但一直没有权威和系统的在 全球范围内广泛采用的解释。一直到2 0 世纪，u n e s c 卜联合国教科文组织在经过长 期研究后才做出如今被普遍采用的定义，即水资源是指“可资利用的或有可能被利用 的水源，这个水源应具有足够的数量和可用的质量，并能在某一地点为满足某种用途 而被利用。”。” 水资源从空间概念上来说包含地下水资源和地表水资源，其分别的定义多链从自 然科学特别是水文地质方面的专著上得来。相对于地下水资源的概念，“地表水资源” 多是用米指称在社会生产的过程中具有相当的价值的，能够用来为人类谋取生存和发 展的资源的可再生的地表水总称，“地表水资源”既包括天然水，又包括通过人类的 活动，比如修建水坝、创造人工湖泊和海水淡化得来的水资源和各种生物措施所获得 的地表水资源。从这个层向上来讲，地表水资源又分为河流水、冰j = l t k 、海洋水等类 别。地表水资源的特点，包括流动性、不稳定性、有限性、多用途性、空间分布不均 我国地下水资源利用法律制度现状 匀性等h 1 。 在法律层面上，对于“地下水资源”的定义当今在理论界还没有权威的界定。由 于在国际范围内没有统一权威的机构作出被普遍接受的定义，造成了国内各部门对于 地下水资源的各个符合自己利益的解释。现在政府各部门之间因为对于地下水资源的 不同界定标准而形成了不同的定义并由此引发了权力的角逐。这种现象不仅导致公权 力的浪费、公共资源投入的重复和各部门在行政权力的实际实施方面发生各种矛盾和 冲突，而且导致当发生急需公权力介入以合理利用和保护地下水资源的紧急事态发生 时，各部门的相互推诿和效率的低下。笔者认为，要搞清楚“地下水资源”的定义， 就必须首先必须搞清楚什么是“人类资源”概念之下的“自然资源”。根据学界通说， “自然资源”( n a t u r a lr e s o u r c e s ) 是指凡是自然物质经过人类的发现，被输入生产 过程，或直接进入消耗过程，变成有用途的，或能给人以舒适感，从而产生有价值的 东西。崎1 也就是说，本文所讲的“地下水资源”并非指水文地质学中的定义，凡是体 现了地下水“资源“的用途和价值的地下水体都可以称之为地下水资源。另一方面， “资源”始终是为人类服务的。离开人类这个利用主体，“地下水“本身也不可能称 之为“资源”。同时，地下水资源始终是“水资源“的一部分，所以必须具备水资源 的基本特征。综上所述，笔者认为，“地下水资源”应当界定为：在一定期限内，能 提供给人类使用的，对于人类生产生活有切实价值且能逐年得到恢复的地下水体的总 称。 关于地下水资源的特点，学界的研究比较的深入和具体。总体上说，地下水资源 有以下几个方面特征：首先，系统性。地下水资源是按系统形成和分布的，系统的总 和就是地下水资源的整体。在一个系统内部，地下水资源是一个统一的整体，任何一 部分的输入都会影响波及到整个系统。但是由于系统的边界难以确定，若干系统边界 重叠或跨行政区域，造成在很多情况下地下水水量的重复计算。在此情况之下，地方 政府经常借此夸大水量以求增加开采指标，过度开采。第二，调节性。从本质上来说， 地下含水系统本身就是一个巨大的隐藏的而且不断流动和循环的地下水库。这个“地 下水库”能够有效的调节水流和水质，“地下水库”所蕴藏其中的良好的含水介质能 够对地表下渗的水流起到一定的阻滞作用，延长过水时间，形成天然的“蓄水池”和 “洁水器”。第三，可恢复性。地下水资源是一种可再生资源，具备可再生资源的特 征，经过一段时间可以自我恢复。一个恢复很差的含水系统，其规模再大、储备量再 多，也会被用完而无法恢复，其本质上也就不可称之为“资源”。但是必须指出的是， 地下水资源的自我恢复能力比较地表水资源来说有相当大的差距。在一定的时间段 内，相同地域的地表水资源和地下水资源同时受到污染后的回复时间是不一样的。地 下水资源要明显地慢于地表水资源。在另一个层面上，相同的污染物质对于地下水资 源造成的破坏性影响和对于地表水资源造成的破坏性影响也不一样。地表水资源受到 污染的程度要明显地小于地表水资源。 气 地下水资源利用法律制度冉探 2 1 2 我国地下水资源现状 我国人部分地区在地理位置上处于北温带，东盘r ”- f m , j l ，海地区属于季风气候区，硝部 内陆地区部分属于温带大陆性气候区，部分属于高原山地气候区，我国气候的分柿特 征对我国地下水资源造成了重大影响。另外，由丁各个地区的经济发展水平有差异， 造成地下水资源的利用量和利用率在各地的分布均不尽相同。 首先，我国地下水资源地域分布不均。2 0 1 1 年全国地下水污染防治规划调 查表明，北方地区占全围总面积的6 4 ，地下水资源量约占伞围地下水资源量的3 0 ： 南h 地区占全国总面积的3 6 ，地下水资源缱却约占全国地下水资源量的7 0 。h 1 其次，我国地。卜水资源用量不断加人。随着我国经济社会的快速发展，地卜水资 源开发利用量也十分迅速的增长。据有关部门的统计，我国地卜水资源利用量在8 0 年代至今增长了近乎一倍之多。北方地区6 5 的生活用水、5 0 的t 业用水和3 3 的农 业灌溉用水来自地下水。h 。 第三，地下水资源污染问题严重。环保部研究显示，工_ k 发达城镇附近的地下水 污染尤为突出，部分石油化工区地下水污染突出。旧1 污染物对当地的生态环境造成了 比较显著的影响，对于含水蓄水、调节水位、调节气候的能力造成了破坏，对人体健 康也造成了影响。 最后，地下水资源的污染问题和超采问题和也引起了一系列的次生环境问题和地 质灾害。地下水资源具有动态和均衡的特征，具有循环性、可再生性和浏期性的特征。 维持地下水资源长期的动态循环和在一定范围和时间段内的供补均衡是实现资源可 持续利用的基础和保证。从本质上来看，地下水超采及污染破坏了地下水资源及其赋 存介质的动态和平衡关系。作为可再生资源，它必然要寻求新的介质以实现平衡，在 此过程中对原有的生态环境造成了不可避免的影响。在沿海地区出现了地面沉降、地 裂缝、海水入侵等一系列地质灾害和环境问题。在下旱、半j r 旱地区，由于过最引用 地表水、大水漫灌、灌排不平衡等原因，导致地下水位升高，潜水大= 晕蒸发并把盐分 带到地表，形成大面积的土壤盐渍化等问题。 2 2 我国地下水资源利用法律制度现状 2 2 1 我国地下水资源利用法律制度规定 中华人民共和国环境与资源保护法是规定我国环境与资源保护方而的基本法 律。这部法律于1 9 7 9 年颁布，并于1 9 8 9 年修订后重新颁布实施。其中规定了资源保 护与污染防治相分离的原则，并且在条文的第七条中规定了由水利部门来负责水资源 的监督和相关问题的管理工作。作为环境保护基本法，其原则性的规定对于地下水资 源的管理具有指导价值。 我国地下水资源利用法律制度现状 中华人民共和国水法于2 0 0 2 年1 0 月实施，这是一部关于水资源的基本法。 就其内容来看，其主要明确了几方面的主要内容。第二条巾规定“水资源包括地下水 和地表水”，从而明确了水资源在中国法学研究中的基本外延问题。作为指导水资源 开发利用的基本法律，水法对于地下水资源这一范畴的规定也有涉及，其中，第 2 3 条规定了地表水必须和地一卜水实施统一调度。第2 5 条要求各级政府在实施地下水 资源的开发利用的过程中要实时监测并控制地下水的水位。第3 l 条则规定了相关责 任人的负责制度，在以矿区为代表的地下水超采敏感地区的主要负责人有领导责任， 对于在其中发生的环境问题和生态破坏富有治理责任。第3 6 条则明确了两级政府各 自的规划权限问题，即省一级的地方政府有权划定本行政区域内的地下水禁采和限采 的区域，县级以上政府则对于省一级政府划定的相关区域和本行政区域重合的部分巾 发生的地下水超采和环境破坏、次生盐碱化等问题进行因地制宜的处理。 作为一部全面适用于水资源管理的基本法律制度，水法的一些原则性的规定 其实也同样适用于地下水资源的开发和利用。水法总则部分规定的全面规划原则、 统筹加固原则、加强水利设施建设的原则、实施取水许可证制度的原则，对于先进技 术和先进理论的普及和推广大力支持的基本指向等等规定其实都是用于地下水资源 的研究、开发和利用。地下水资源在范围上和在外延上是从属于水资源的基本概念的， 两者是包含和被包含的关系，这是两者相同的一方面，但地下水资源所属的空间范畴 和地表水资源的空间范畴是不一样的。虽然它们有相互重合的循环区间，但是其时空 范围是不一样的。水资源包括多种在空间范围上和时间范围上各有特色、各具特点、 相互之间有交叉联系但总体上却属于两种不同水文循环类别的种类。水法是我国 对于此种“水资源”从总体上的总括性的、原则性的、普适性的法律制度，并没有考 虑到各自然水体在应用于人类社会时的种种不同点。阳1 地下水资源作为水资源的一个 类别，有其独特的循环结构有不同于其他水体的特点。地下水资源受到人类活动的影 响的程度，危害表现的形式和内容、时间、地域以及为改善此种危害所应当采取的手 段和措施也同地表水体为代表的地上水资源有明显的不同。地下水资源具有埋藏较 深、流动缓慢、不易污染、一旦污染危害持续时间和治理的难度都比较大等等特点。 对于此种特点和治理结构，仅仅规定水资源的原则性、宏观性的制度措施显然是远远 不够的，既不能满足地下水资源利用的法律需求，也不能满足地下水资源管理的具体 诉求，更不能满足广大人民对于地下水资源污染和利用的过程中产生的矛盾纠纷的处 理要求。 2 0 0 8 年6 月，中华人民共和国水污染防治法开始实施，不同于前一个版本的 专章规定，这个版本的水污染防治法采取了分散规定的体例，将有关防治地下胡思污 染的各发条分散在各个章节之内，比较的零散。其中，第2 条确定了适用范围包括地 下水体污染的防治工作。在第3 7 条规定了分层开采的基本原则。在第3 8 条规定了在 开采利用地下水资源的过程中一定要采取相关的防护性的措施的基本规定这个约束 7 地下水资源利用法律制度w 探 条件，其目的是为了防止地下水体受到人类活动的影响而遭受到污染i j _ i 勺状况发生。在 第3 9 条，水污染防治法规定了人工回灌制度。”即朋人工方法通过水井、砂行坑、 古河道等，或利用钻井修建补水工程，让地下水自然下渗或将地表水注入地下含水层。 水污染防治法对地下水污染的几种显著情形进行了规定，不足同样是过于原则， 操作性不强。 2 0 0 8 年2 月，国务院水利部颁布了水量分配暂行办法，这套暂行办法其实时 根据水法所做的配套规定，在该暂行办法中明确的规定了实施水量配置，优化水 资源配置的原则。关丁加强地下水超采区水资源管理t 作的意见一水利部2 0 0 3 年发布的针对地下水资源超采的文件。1 这一意见对超采区管理工作提出了较明确和 适合地下水特征的倡导，在第三部分控制和治理e 1 标中提出具体目标。存第 j q 部分主 要任务中，提出了下一步工作的六个重点。一是划定地下水超采区，限定超采区的其 体地域范围。二是制定地下水超采区治理规划，将超采区违规单位的责任和义务写入 规划之中。三是肩动地+ i - 7 1 保护行动计划，采取多种方式开展地。i ：- 水资源保护意识的 教育。四是严格地下水超采区取水许可管理，将取水许可证的发放程序做明确规定； 五是开展地下水补源工程建设，保护地下水资源的可持续利用。六是建立和完善超采 地区地下水动态监测网络。 2 2 2 、地方性立法和较大市规章中关于地下水资源利用的规定 笔者仅选取近两年代表性制度进行介纠。辽宁省地下水资源保护条例是辽宁 省2 0 t 1 年1 月份颁布的一部地方性法规，该法规规定封闭地下水取水工程的领导结 构。该法规第十条规定“省人民政府水行政主管部门应当编制伞省封闭地下水取水工 程总体方案，报省人民政府批准后实施。市、县人民政府水行政主管部门应当根据省 人民政府批准的总体方案，会同有关部门编制本行政区域内封闭地下水取水工程实施 方案，报本级人民政府批准后实施。”第十三条规定地下水资源依法实行取水许可制 度。取水许可审批程序和监督管理按照国家有关规定执行。取水许可申请批准后需要 凿井的，凿井施工单位在凿井前，应当向水行政主管部门提交凿井方案和资质证明， 经其核准后，方可实施凿井工程。水行政主管部门应当自收到有关材料之口起1 5 口 内作出是否核准的决定。辽宁省地下水资源保护条例从总体上将最近几年已有较好成 果的试点规定统- n 法律之中，在利用制度上明确了以供定需的基本模式和采补结合 的方针，是地下水资源可持续利用的重大进步。 杭州市城市地下水管理规定是杭州市政府2 0 1 0 年1 1 月出台的为保护杭州城 区地下水资源，合理开采城市地下水而修订的一部地方性规章。作为国内人型城市， 杭州地卜水利用问题一直是摆在城市发展面前的巨大挑战。在该规定中，第六条规定 西湖风景名胜保护区内关于不得再建深井的规定。现有的深井，应严格控制取水量； 其中自来水供水管网到达区域内的深井，应停止使片j ，加以封闭。第八条规定经批准 我国地下水资源利用法律制度现状 取用城市地下水的，凿井施工单位应严格按设计方案施工。施工单位在施工中若发现 地质、环境不宜开凿深井的，应立即停止施工，并通知建井单位。建井单位应及州+ 向 市城市供水行政主管部门报告，另行处理。第十条则规定规定取水单位和城市供水行 政主管部门的基本义务。应有专人负责深井管理和节约用水工作，装置合格的计量设 施，如实填报地下水开采月报，并于规定期限内报送市城市供水行政主管部门。耿水 单位必须建立深井档案，制定深井运行、检修、保养等管理制度。市城市供水行政主 管部门应建立全市深井档案，并进行统一编号和管理。杭州市城市地下水管理规定 结合当地具体情况，规则制定的比较细致有条理，在具体实施上有较强的指导性。 2 3 我国当前地下水资源利用问题的原因 在概括我国现阶段地下水资源利用过程中的主要问题以及主要代表性制度之后， 笔者认为，从总体上来说，出现前述问题的基本原因可以概括为以下自然和制度两个 方面： 2 3 1 自然原因 虽然地下水资源作为一种特定的“资源”被赋予了商业的属性，打上了人类需求 的印记，但其始终是一种具有自然属性的物质。n 幻地下水是水文循环的重要部分，作 为资源它属于地表水系统某流域的一部分，与该流域的地表水体、生态水层、大气降 水、该流域的地质体等成为一有机的整体，因而它具有整体系统性；但由于地下水储 存于某特定的地质体中，而这特定的地质体在空间与时间上大多不能连续存在，形成 自己独立的、具有一定局域范围的补径排关系。“因此，地下水资源又具有局域单元 的特性。”口踟这一特性对于地下水资源的监测工作明显不利，加上某一地下水局域单 元具有一定的流动性和不确定性，并往往与其他局域单元发生重叠，因此对于地下水 质的监测和地下水合理利用规划的制定也造成了较大影响。 作为一种可再生资源，地下水资源一般具有循环性和可恢复性，一般情况下只要 开采量不超过一定的限度，停止开采后都可通过大气降水入渗、地表水渗漏或从相邻 含水系统流入使地下水的储存量得到补充，水位得到恢复，故具有可恢复性。但是正 因为具有着两种特性，也决定了地下水资源的脆弱性与易受干扰性。4 1 人类的地下与 地表工程如矿山、地下隧道、地下建筑，排污、地面建设等对地质体的局部改造，天 然的突发事件如地震、滑坡等都可能永久改变地下水补径排关系，甚至破坏整个地下 水系统。另外，地下水资源系统不同于地表水循环系统的突出表现为其整体流动性和 循环速度要大大低于地表水循环，故其一旦受到污染，很难在较短时间内实现自净， 污染物质会长时间滞留在地下水体中影响地下水资源的利用。础 2 3 2 制度原因 在当前阶段，地下水资源利用法律制度的不完备是造成现阶段利用过程中出现种 地下水资源利用法律制度冉探 种问题的重要原凶。 2 3 2 1 立法层次缺乏明确性 上位法本身立法层次的1 i 明确直接影响了地下水资源相关的立法。由于缺乏专门 的地一卜水资源利用管理方面的法律规定，使得我国现价段地卜水资源利用管理方面存 在法律条文过于笼统和相关规定过于原则、难以仃效实施的状况，这就产生了实际执 行时的法律困境。这种法律困境一方面使得我国地下水资源丌发利用过程中难以找到 有效的法律条文依照其实施；另一方面，具体规则的缺失使得违规行为时有发q j 。在 制度层面上，规则的确定实际上引领着两个方面的工作：地下水资源的开发和地下水 资源的保护。开发利用和治理保护的关系从来都是环境保护工作最重要最需要协调的 两个方而，在具体的实施过程中，地方政府往往通过利用法律漏洞，变相增加明：境成 本，加上这几年普遍存在的g d p 决定的政绩观和人才选拔调用体系，环境成本的影响 被一次又一次的稀释淡化，在强调经济社会发展的同时忽视环境保护和社会整体全面 长期稳定的现象越来越多的出现在广大的用水区。州环境中地下水资源的价值往往在 短期内不会引起十分明显的作用，治理地下水资源的成本虽然往往会附加于经济产品 的成本之内，但是这种附加是隐性的，是不会直接在消费者的意识中以活跃的姿态出 现的，这说明环境资源是一种无处不在但又不直接形象的表现于经济成本的重要资 源。与此同时，地下水资源又是一种稀缺的资源，在我国广大的西北地区和农k 灌溉 的山区，地下水资源的量甚至直接与经济收入成正比例关系，地下水资源在这些地区 是一种重要的战略资源。但是，由于地下水资源的空问位置和所属的性质不如地表水 资源活跃，所以长期以来，在这些地区的地卜水资源利用管制制度一直处于空缺或者 规定不细致不明显缺乏可行性的状态之下。地下水资源必须有专门的法律给予详细的 规定。这种规定必须体现作为水资源重要组成部分之一的地下水资源的价值和特点， 并且必须规定相关的保护措施。订水法规定的原则性，而水污染防治法等专 项立法有仪规定一部分，而且同样规定的过于原则，这种情况下实际上造成了地下水 资源在保护方面没有立法层次高、规定具体的法律。目前，不论水法水污染防 治法对地下水资源的规定都过于原则和笼统。立法层次的问题是一个国家在处理一 个方面问题时的基本立场和基本法制构成，在根本上来说，它反映了地卜水资源管理 和利用的一种基本机制架构。在任何发展的社会中，机制的表现都是活跃、不断变化 和具体的，在自然资源的保护方面，机制的作用在于为行动创设了一个边界，法律缺 位的现象容易引起资源管理的事故；在环境要素的保护方面，机制的作用在于规定了 哪些环境要素在经济社会活动中是需要加以注意的，那些环境的基本要素是可以加大 利用的，哪些行为