（法学专业论文）民国时期行政诉讼制度研究.pdf

中文摘要 由于商品经济的不发达及中国传统法律制度中存在的诸多消极因素，决定 了中国古代没能产生行政诉讼制度。中国最早的行政诉讼立法意图始于清朝未 年预备立完时期，但最早的行政诉讼立法却是始于民国初年。1 9 1 4 年7 月2 1 日公布的行政诉讼法是中国第一部正式的行政诉讼法。7 民国时期行政诉讼制度的确立，主要取决于三大因素；其一，对大陆j 去系 行政诉讼制度的移植与改造；其二，受孙中山民权主义法律思想的影响；其三， 中华民国临时约法的突出贡献，以上几个因素也决定了民国行政诉讼的主 要内容及其变化。 f 北洋政府时期，行政诉讼制度在中国正式建立，这一时期行政诉讼制厦主 要内容育：对行政诉讼受案范围采取概括性的规定；平政院审理行政事件及纠 弹事件；实行公开审判制、回避制、合议制及诉讼代理制；规定了较为宽松的 日寸效制度；实行一审终审制；提起行政诉讼后不得撤回；行政诉讼的提起不影 响原行政处分的效力；以大总统命令执行行政诉讼裁判；平政院可就地审判； 审理方式主要为庭审等。就其内容来看，北洋政府时期的行政诉讼制度具有许 多先进的内容，同时也有许多不足。但不管怎样讲，北洋政府时期中国正式建 立了自己的行政诉讼制度，可以说是中国行政诉讼法制建设中的一个里程碑。 南京国民党政府时期的行政诉讼制度是在北洋政府时期行政诉讼制度基础 上的发辰与无善，往内容上更加完备，如：变行政诉讼爱理机构为行政法院， 行政法院更加司法化；规定了无整的行政诉讼程序，规定行政诉讼应交费用等。 以上两个时期的行政诉讼制度在历史上具有连续性，二者相比较有着许多 ! j 勺共同点和区别。共同点：均为诉愿的复审；均适用民事诉讼法；以一审为 限；行政诉讼裁判的执行依赖行政力量。区别：立法目的不同；管理机关不同； 是否可附带损害赔偿之诉不同；是否允许再审不同；节理方式不同；是否尢： 撤诉不同；是否采取就地审判制不同等等。r a b s t r a c t o w i n gt ot h eu n d e r d e v e l o p m e n to fc o m m o d i t ye c o n o m ya n da l l t h e n e g a t i v ef a c t o r se x i s t i n gi n t r a d i t i o n a lc h i n e s el e g a ls y s t e m ，a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g sd i dn o ta p p e a ri na n c i e n tc h i n a t h ee a r l i e s ta t t e m p to fs e t t i n gu p t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n gs y s t e ms t a r t e di nt h ep r e l i m i n a r yp e r i o do f c o n s t i t u t i o n a l i t ya t t h ee n do fq i n gd y n a s t y y e tt h ee a r l i e s tl a wo fa p a p p e a r e d a tt h e b e g i n n i n g o ft h e r e p u b l i c o fc h i n a t h el a wo f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g si st h ef i r s tf o r m a ll a wo f a pi nc h i n a t h ee s t a b l i s h m e n to ft h ef i r s tl a wo fa pi nr e p u b l i co fc h i n ar e s u l t e d f r o mt h r e ee l e m e n t s t h ef i r s tw a st h et r a n s f o r m a t i o na n dr e f o r m a t i o no ft h e a ps y s t e mo nt h ee u r o p e a nc o n t i n e n t t h es e c o n dw a st h ei n f l u e n c eo fs u n z h o n g s h a n si d e ao ft h ed e r n o c r a t i cr i g h t s t h et h i r dw a st h eo u t s t a n d i n g c o n t r i b u t i o no ft h e t e m p o r a r y l a wo ft h e r e p u b l i c o fc h i n a t h e a b o v e m e n t i o n e de l e m e n t sa l s od e c i d e dt h ec o n t e n ta n dc h a n g eo ft h ea pi n t h a tp e r i o d t h ep e r i o do ft h en o r t h e r nw a r l o r d sg o v e r n m e n tf l ，i t n e s s e dt h ef o r m a l s e t t i n gu po ft h ea ps y s t e mi nc h i n a t h em a i nc o n t e n t so ft h ea ps 3s t e i ni n t h a tp e r i o di n c l u d e dt h ef o l l o w i n gt h i n g s t h eg e n e r a lr e g u l a r i t i e so ft h e s c o p eo ft a k i n gu pa pc a s e s ；t h ed e p a r c m e n tc a l l e dp i n g y i y u a nw h i c ht a k e s c a r eo ft h ea pc a s e sa n dt h ei m p e a c h m e n tc a s e s ；c a s e sh e a r di np u b l i c ：u s i n g c h a l l e n g es y s t e m c o l l e g i a t es y s t e ma n dl a w a g e n ts y s t e m ；l o o s el i m i t a t i o n s y s t e l n ：d e c i s i o n a f t e rt h ef i r s ti n s t a n c e ；i r r e v o c a b l ei n d i c l m e n t ：t h e a d m i n i s u a t i l , 7 es a n c t i o nu n a f f e c t e d b y t h ei n d i c t m e n t j u d g , n e n tb ，7 t h e p r e s i d e n t sd e c i s i o n ：o n t h e s p o tt r i a l ：m a i n l yc o u r th e a r i n g c t cs oi h r l st h e c o l l l c i i t sa r ec o n c e r n e d t h ea 1 a tl h a tt i m eh a ds o l n ea d 、，a n t e d a s p e c t s a s 、e l la ss o m es h o r t c o m i n g sy e ta n h o w t h es y s t e mo fa pe s t a b l i s h e dt h e n c o u l db er e g a r d e da sam i l e s t o n ei nc h i n e s el e g i s l a t i v ec o n s t r u c t i o n t h ea ps y s t e mo fn a nk i n gr e p u b l i cg o v e r n m e n tw a sad e v e l o p m e n t a n dp r o g r e s so nt h eb a s i so ft h ea b o v e m e n t i o n e dp e r i o d i tb e c a m em o r e c o m p l e t e d f o re x a m p l e ，t h ea d m i n i s t r a t i v ec o u nw a ss e tu pt oa c c e p ta n d h e a rt h ec a s e s ，( s oi tb e c a m em o r ea d m i n i s t r a t i v e ) ；c o m p l e t ep r o c e d u r e sw e r e f o r m e da n dp a y m e n tw a sa s k e df o rt h ec a s e s t h et w op e r i o d sm e n t i o n e da r ec o n t i n u a li nh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n t t h e r ea r ed i f f e r e n c e sa n ds i m i l a r i t i e sb e t w e e nt h e m t h es i m i l a r i t i e sa r e ：b o t h a r et r i a l so ft h er e q u e s t ；b o t hu s el a wo fc i v i lp r o c e d u r e s ；b o t hh a v ef i r s t i n s t a n c eo n l y ；t h ec a r r y i n g o u to ft h er e s u l tb o t hr e l i e so na d m i n i s t r a t i v e f o r c e s t h ed i f f e r e n c e sa r ed i f f e r e n tp u r p o s e s ，d i f f e r e n td e p a r t m e n t st oa c c e p t t h ec a s e s ，t ot r i a la g a i no rn o t ，t h ew a yo ft r i a l ，i r r e v o c a b l eo rn o t ，o n t h e - s p o t t r i a lo rn o t 、e t c 民国时期行政诉讼制度研究 绪言 ( 一) 中国古代没有行政诉讼法 按现在行政法学界的观念，行政诉讼制度的建立，须具备三个 条件：发达的商品经济、民主政治和现代法制观念与文化。可以说 在清末明初，以上三个条件均不具备，不仅没有发达的商品经济， 而且中国的法律传统也与行政诉讼制度相悖。中国的法律传统中， 有许多同行政诉讼制度格格不入的因素。这其中的原因很复杂，主 要体现在以下几个方面：人治；君权之上，专制独裁；义务本位； 法律伦理化：畏讼、厌诉。现试述如下： 1 、人治 自孔孟以来，传统儒家思想便主张实现“礼治”、“德治”。他 们认为国家的治乱取决于统治者个人的好坏，要想治理好国家只能 寄希望于道德高尚的统治者，即所谓“为政在人”，“其人存则其政 举，其人亡则其政息”。荀况在君道篇开字明义提出：“有治 人，无治法”。意思是治理好国家的关键是人而不是法，只有好的统 治者才能治理好国家。西汉时期经过董仲舒的发展，最终形成封建 正统法律思想，即所谓“德主刑辅”，从此影响中国近两千年而不 变，以至于唐律疏议b 开宗明义指出：“德礼为政教之本，刑罚为 政教之用，犹昏晓阳秋相须而成者也。” 一般认为，同“人治”相对应的是“法治”。先秦法家提出一套 “法治”理论与方法，当时的“法治”，用法家的话就是“以法治国” ( 管予- 明法、韩非子有度) 或“垂j 去而j 台”，“缘法而治” ( 商茗书壹言：君臣o 其中，集法家学说之大成者是韩非，他 把；去、势、衣三者结合起来，主张用术、势加强法的实施力量。t 是中国古代法豕的“j 去治”与现代意义上的法治实是风马牛不相及。 c c 所谓法家的c 法冶充其量不过是一整套构建君主个人集权专制 制度与手段，是最大、最典型，也是最极端的人治。” 所以说，中国古代有人治，无法治。而人治显然与行政诉讼基 本内涵相冲突，行政诉讼对行政活动基本要求是“依法行政”，而在 人治传统之下，行政活动非依法而依长官意志。 2 、君权至上，专制独裁。 先秦儒家主张“尊尊君为首”，“礼乐征伐白天子出”。董仲舒更 是提出“君权神授”，将君权神化。他说“受命之君、天意之所予也”， “王者承天意以从事”，因而要求“以人随君”，“屈民而伸君。”封 建三纲中，也把“君为臣纲”列为首位。皇帝控制立法、行政、军 事、司法等最高权力，还通过监察机关掌握最高监察权。为维护君 权至高无上的地位，封建社会规定了严格的法律，以制裁侵犯皇权 统治的犯罪。如封建法律中的“十恶”大罪，对侵犯皇帝言行的“谋 反”、“谋大逆”、“大不敬”严惩不赦。对于这种至上的君权要想通 过司法途径控制，使其纳入法治轨道，显然是不切实际的幻想。 3 、义务本位。 中国古代的法典中，详细规定了臣民的各种义务，但没有关于 臣民权利的明确法律规定。“这种义务本位的法文化，产生于单一封 闭的小农自然经济结构与严格的专制主义统治相结合的环境”。只是 到了近代，“随着西方法文化的输入，中国逐渐产生了权利意识，要 求法律上的平等与自由。”“这其中孙中山的民权思想对中国近代权 利意识的萌芽起到重要作用。对于旧中国的权利意识的淡漠，梁漱 溟先生曾作了形象的描述：“假若你以个人主义这句话向旧的中 国人去说，可能说了半天，他还是瞠目结舌、索解无从。因为他生 活经验原无此问题，在意识上自难以构想。虽经过几十年西洋近代 潮流之输入，在今天百分之九十九的中国人，亦还把它当作自私自 利之代名词，而不知其理，中西社会构造之悬殊，此其明证。”受 此种价值观的支配，以至于中国现代仍有很多人尤其是在偏远的农 村，不知自己还有拿起法律武器与“官府”对簿公堂的权利，即使 知道也不敢如此。 4 、法律伦理化。 中国法律伦理化，开始于秦汉，发展于三国两晋南北朝，完备 于隋唐时期，唐律“一准乎礼”。在伦理法中，家长拥有对子女的 完全支配权。法律甚至规定，父母除故杀无过之子孙以法处罚外， 子孙如有殴骂不孝行为，父母杀之，或邂逅至死无罪”。按元律，“诸 父有故欧其子女邂逅致死者，免罪”。明清律也有类似规定：“子孙 违反教令而依法决罚，邂逅致死者勿论”。封建法律伦理化最明显例 证要算是“亲亲得相首匿”。汉宣帝四年昭曰“父子之亲、夫妇之道， 天性也，虽有祸患犹蒙死而存之，诚爱结于心，仁厚之至也，岂能 违之哉? 自今子首匿父母，孙首匿大父母，皆勿坐，其父母匿子， 夫匿妻，大夫妇如匿孙，罪殊死，皆上请，廷尉以闻。”培以后容 隐的范围更加扩大。 在伦理法思想中，封建国家也用父权来加强地方行政长官的统 治权。例如，君为“君父”，州县长官也被称为“父母官”。a y - 4 扣马 克思曾经指出的：“就象皇帝通常被尊为全国的君父一样，皇帝的每 一个官吏也都在他所管辖的地区内被看作是这种父权的代表。” 在封建伦理法中，子女不得告父母。如“非公室告”中，卑幼、 奴卑不得上告，坚持上告者，将被处以重罪。孔子也说：“弟子入则 孝，出则悌，谨而信，泛爱众而亲仁。”他的弟子有若也说：“其为 人也孝悌，而好犯上者鲜也；不好犯上，而好作乱者，未之有也。” ”在此种法律传统之下，民告官无疑是一种犯上，为法为情所不容。 5 、畏讼、厌讼。 在“和为贵”的价值取向下，中国古人“畏讼、厌讼”，这在山 东曲阜孔庙碑刻“忍讼歌”中有着生动的描述： 世宜忍而莫经官，人也安然己也安然。 听人挑唆到衙前，告也要钱诉也要钱。 差人奉票又奉签，锁也要钱开也要钱。 行到州县细盘旋，走也要钱睡也要钱。 约邻中证日三餐，菜也要钱烟也要钱。 三班人役最难言，审也要钱和也要钱。 自古官廉吏不廉，打也要钱枷也要钱。 唆讼本来是奸贪，赢也要钱输也要钱。 听人诉讼官司缠，田也卖完屋也卖完。 食不充足衣不全，妻也艰难子也艰难。 始知讼害非浅鲜，骂也枉然悔也枉然。 在此种价值观的指导下，中国古代社会老百姓遏事“和为贵”， 宁忍勿讼，“其负面影响之大、之久，是不容忽视的。直到今天我们 仍面，临着由传统的息讼、贱讼、无讼的法观念向着现代的诉讼权利 的法观念转型的任务”o 。 有人认为：“我国的行政诉讼制度渊源流长。自秦汉始，封建国 家即有一套比较完备的行政诉讼制度，这套制度历经封建社会各朝 一直到明清，时兴时衰，时完时缺，但基本上没有间断。这就是封 建国家的行政监察制度。监察制度是行政诉讼制度在封建国家时期 的特殊表现形式，同现代的行政诉讼制度有许多相同之处。监察制 度也是以国家各级官吏特别是各级行政机关的主管官吏为对象，以 专门的监察机关为审判者，依法定程式对纠举控告官吏枉法渎职的 案件进行审理裁判的制度。其纠举控告人既可以是平民百姓，也可 以是各级官吏。”“根据这种观点，我国古代早就有行政诉讼制度， 而且可以一直追j 朔至西周。但是，我国封建社会的行政监察制度同 近代行政诉讼法通过行政诉讼途径，实现司法权对行政权的监督有 夭壤之别。中国古代行政监察制度的出发点和基本精神是“| 1 盎制百 司”，“正朝纲纪”，为防止百官渎职失职，维护封建王朝纲纪法度 而设立的，如，秦汉的廷尉和御史，唐朝的大理寺、御史台和刑部， 宋朝的大理寺、御史台、刑部、审刑院以及纠察刑狱司，元朝的大 宗正府刑部及御史台，明清的大理寺、刑部及都察院。而且在这 种监察制度下，被害人只能以告发人的身份进行告发，而无权与官 府对簿公堂。而现代行政诉讼是法院运用国家审判权来监督行政机 关依法行使职权和履行职责，保护公民、法人和其他组织的合法权 益不受行政机关违法行政行为侵害的一种司法活动。在行政诉讼中， 不服行政行为的公民、法人和其他组织为原告，而不仅仅是告发人， 行政机关则为被告。而且通过立法约束行政机关的诉讼权利，以保 证原、被告实质上的诉讼地位和权利平等。 ( 二) 中国最早的行政诉讼立法意图始于清朝末年预备立宪。 宣统2 年1 2 月1 7 日，宪政编察馆大臣拟呈修正宪政逐年筹备事 宜折。该折中有“总之，时局危艰，至今已极今谓非立宪无以 救亡，而清单修正各条，皆实行立宪之要领。回溯自预备立宪，业经 数月，今又拳第6 年以后应办要政，责劝成于第5 年以前，自不 得不尊筹修正，以期纲领之振举”其后附修正逐年筹备事项清 单，其中就有“颁布行政审判院法”、“设立行政审判院”。从该折可 以看出，清末预备立宪对于清庭来说，实是不得已。但是，j 青庭业 已认识到要实行预备立宪，建立行政诉讼是必须的，而且，他们还 给自己定了一个对间表，即“劝成于第5 年以前”。光绪3 3 车9 月， 考察政治馆依照日本行政裁判法拟具 云规定，行政院为国家 最高行政机关( 第五十三条) ；立法院为国家最高立法机关，由人民 选举的立宪委员组成，代表人民行使立法权( 第六十二条) ；司法院 为国家最高司法机关，掌握民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员 之惩戒( 第7 7 条) ：考试院为国家最高考试机关，掌理考试、任用、 铨叙、效绩、级俸、升迁、保障、褒奖、抚血、退休、养老等事项 ( 第八十三条) ；监察院为国家最高监察机关，行使同意、弹劾、及 审计权。( 第9 0 条) c 、地方自活的宪法性规定。在第十一章地方制度中，分别规定 了省、县、市的自治制度：省、县、市政府为地方自治的行政机关， 以省、县、市议会为地方自治的立法机关；采用均权制合理划分中 央与地方之权限，凡属于全国性的事务，划归中央，凡有因地制宜 的事务，划归地方，也就是说，以事务的性质来划分职权的归属； 以省、县、市自治通则为地方自治的基本法律；人民行使四种政权， 实施全民政治为地方自治的最高目标。 ( 2 ) 孙中山民权主义法律思想对民国行政诉讼立法的直接影响 民国时期，共有两部正式的行政诉讼法。第一部是1 9 1 4 年( 民 国三年) 4 5 - 政诉讼法，第二部是1 9 3 3 年( 民国二十二年) “行政 诉讼法。此两部行政诉讼法皆受到孙中山民权主义思想的直接影 响，尤其以第二部为甚。 a 、影响到民国行政诉讼立法目的变化。在1 9 1 4 年行政诉讼 法中，其立法目的是以维护公益为主要目的，而轻视民众权益维 护。所以当时民众一旦提起行政诉讼，便不允许撤诉。因为在当时 的立法观念中，公权重于私权。另外，北洋军阀的平政院中还专门 设有肃政厅，肃政史“于人民未陈诉之事件，得依行政诉讼条例乡 规定，对于平政院提起行政诉讼”( 平政院编制令第八条) 另外， 肃政史还司掌“纠弹行政官吏之违反宪法、行贿、受贿、滥用职权、 玩视民痪事件”。而民国2 2 年行政诉讼法，则为贯彻孙中山民权 思想，将维护公民个人民权放首位。其第一条明确规定：“人民因中 央或地方机关之违法行政处分，认为损害其权利，经依法诉愿提起 再诉愿而不服其决定或提起再诉愿逾三个月不为决定，或延长再诉 愿决定期间逾二个月不为决定者，得向行政法院提起行政诉讼。”可 见，此时行政诉讼立法，其首先目的在于为公民权利受损害提供一 个救济途径，是行政诉讼立法的直接目的，而维护公益当然也是其 立法目的，不过很显然其他地位已明显发生变化，可以说是间接目 的。正是因为立法目的由以维护公益为主，转向以保护公民个人权 利为主，所以此时的行政诉讼法撤销行政厅，废除肃政史制度。同 日寸规定，人民得于行政诉讼中附带请求损害赔偿。行政诉讼提起后， 原告也可随时撤回起诉，如同民事诉讼一样，不再限制撤回权的行 使。 b 、采用概括主义方式，规定了广泛的行政诉讼受案范围，以保 护人民的诉权。当时世界各国行政诉讼受案范围，规定方式各异， 采取列举方式的，如日本；采取概括方式的，如奥地利。相比较而 言，概括主义方式规定的行政诉讼法受案范围要广于列举方式。民 国行政诉讼法借鉴奥地利，采取概括方式。民国三年和民国二十二 年行政诉讼法第一条均规定，官署之违法处分或决定只要违法，并 损害了人民权利，人民经过诉愿程序后，均可提起行政诉讼。这既 是人民主权原则的体现也是宪法规定的人民有权提起行政诉讼的具 体落实。 c 、受理机关司法化 根据民国三年的行政诉讼法，当时受理行政诉讼的机关为丑政 院，平政院隶属掌管行政大权的大总统，其性质属于行政权。故当 时的行政诉讼司法由行政控制。这显然不符合孙中山的五权宪法思 想，故民国2 2 年的行政诉讼法，规定行政诉讼由行政法院受理，根 据司法院组织法及行政法院组织法，行政法院属于司法院所 辖之机构，掌管行政诉讼及与行政诉讼相关的事项，行政法院司法 化。台湾学者翁岳生对此评价说到：“行政诉讼既已把握保障人权之 重点，已与普通法院之功能无异，因而将行政法院改属司法院，使 其与最高法院并立，成为广义司法机关，因此行政法院之组织比以 前更加司法化。行政法院重视民权之保障，使其组织司法化， 缩减公法与私法间的权利保障之差别待遇，符合世界民权思想发展 之趋势，确为一大进步。” ( 三) 中华民国临时约法对民国行政诉讼制度的突出贡献 1 9 1 2 年，孙中山领导的辛亥革命取得胜利，宣布成立中华民国， 建立南京临时政府。为巩固革命的胜利成果，防止复辟，在孙中山 的亲自领导下，1 9 1 2 年3 月1 2 日制定和颁布了宪法性质的中华 民国临时约法，该法对于建立行政诉讼制度的贡献，主要表现在以 下几方面： 1 该法从宪法层面上奠定了民主政治制度的基础。民主政治是 行政诉讼产生的基本条件之一。而人民主权、保障权利以及权利的 分立则是民主政治的主要内容的集中表现，而在临时约法则包 含了以上内容： ( 1 ) 规定了人民主权原则，并确定中华民国为民主共和国，该 法第一条规定：“中华民国由中华人民组织之”，第二条规定：“中华 民国的主权属于国民全体”。 ( 2 ) 根据三权分立原则，确立了资产阶级民主共和国的国家机 构。这主要体现在第四条中。参议院是立法机关，行使立法权。临 时大总统、副总统和国务员构成行政领导机关，行使行政权。法院 是司法机关行使司法权。 ( 3 ) 确认了人民广泛的民主权利和自由。这主要体现在第五条 至第十四条中：第五条规定，中华民国人民一律平等，无种族、阶 级、宗教之区别。第六条规定，人民享有人身、住宅、财严、菅业、 言论、著作、游行、集会、结社、通信、居住、迁徙、宗教等自由。 并规定人民有选举权、被选举权。 以上规定不仅仅是在制度层面上奠定了行政诉讼的基础，更为 重要的是从此以后，民主共和深入人心，从观念意识上也为行政诉 讼在有着深厚封建传统的中国开道。 2 该法基本上构造了中华民国行政诉讼制度的初步模式，即人 民有权提起行政诉讼，受理行政诉讼的组织机关为平政院。该法第 l o 条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院 之权。”第4 9 条规定：“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼及其他 特别诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，另以法律定之。” 可以说，正是临时约法在以上两方面的规定，使得行政诉 讼制度在民国的建立成为不可阻挡的必然趋势。 二、民国时期行政诉讼制度之内容与特色 ( 一) 北洋政府时期行政诉讼制度 1 9 1 2 年4 月5e l ，袁世凯攫取革命胜利果实，迁都北京，建立 “中华民国”，史称“北洋政府”。北洋政府实质上奉4 5 - 自# 是军阀独 裁，但在表面上他们也不得不承认和施行行政诉讼制度。民国3 年 ( 1 9 1 4 年) 5 月1 目公布的中华民国约法第8 条规定：“人民依 法律所定，有诉愿于行政官署及陈诉于平政院之权。”第4 5 条规定： “法院依法律独立审判民事诉- , 2 - 7 l ：* 4 事诉讼，但关于行政诉讼及其 他特别诉讼，各依其本法的规定行之。”此外民国1 2 年( 1 9 2 3 年) 的中华民国宪法和民国1 4 年( 1 9 2 5 年) 的中华民国宪法草 秉均作了类似规定。北洋军阀政府初期，具体规定行政诉讼妁法 律有民国3 年( 1 9 1 4 年) 3 月3 1 目公布的“平政院编制令，同年 5 月1 8 日公布的“行政诉讼条例，同年6 月9 日公布的( ( 平政院 裁决执行条例，同年7 月2 1 日公布的行政诉讼法及同年8 月 1 0 日公布的“平政院处分规则等。以上几部法律的颁行标志着行 政诉讼法在中国的正式建立。 1 、平政院 ， 根据平政院编制今的有关规定，平政院隶属于掌握行政大 权的大总统，并非属于司法权，类似于法国中央行政法院。设特任 院长一人，指挥监督全院事务。有事故时，由官等最高的评事代理。 设评事l5 人，分设三庭，各庭由评事五人组成。评事于司法官和行 政官中选任。评事在职期间不得为政治结社及政治集会之社员或会 员，以及国会或地方议会之议员，以保证评事的公正裁判立场；同 时评事在职期间非受刑法之宣告，或惩戒之处分，或因精神衰弱及 其他不治之障碍，致无法履行职务，不得强今其退职、转职、或减 俸，以保障评事的独立裁判地位不受威胁。此外平政院还设有书记 处、总会议。 平政院编制令第5 条规定：“平政院就行政诉讼事件及纠弹 事件行使审理权。”可见北洋军阀政府平政院的职权主要有两种，一 是对行政事件的行政审理权。具体包括：( 一) 中央或地方最高级行政 官署的违法处分，致损害人民权利，经人民陈诉的；( 二) 中央或地 方行政官署的违法处分，致损害人民权利，经人民依诉愿法诉讼致 最高行政官署，不服其决定而陈诉的。二是对纠弹事件的纠弹权。 平政院内设置肃政厅，执行对官吏的纠弹。肃政厅置肃政史。肃政 史可纠弹行政官员的违反宪法，行贿、受贿、滥用职权、无视民瘼 事件。( 平政院编制令第9 条) “肃政史对不法官吏的纠弹职能， 买际上是中国古代御史监察职能的延续。川袁世凯对评政官员的训 词中明确的说：“肃政厅略如前清督察院之制。4 1 9 1 4 年7 月2 0 日公布的纠弹法规定了平政院对弹劾的审理程序：对依法须弹 劾的案件由肃政厅呈大总统批；隹弹劾，并旺j 大总统交平政院审理。 平政院指定评事组成合议庭审理后，认为应予惩戒的，移交司法冒 吏惩戒机关惩戒，应对其刑事审判的，则交付司法机关审判。 此外，肃政史对于人民未陈诉事件，可依行政诉讼条例之规定， 对行政法院提起诉讼。( 行政院编制令第8 条) 此外，还规定肃 政厅于平政院独立行驶其职权。第八条之规定，实际上是一种行政 公诉制度，这种公诉制度不同于现代西方各国的“公至代表人制度”， 后者如荚国、德国，由总检察长以被代表人名义起诉。而行政公诉 则是以肃政厅的名义起诉。这两种制度对于那些想诉而又不敢诉的 普通老百姓来讲无疑有着重要的意义。尤其是在中国这样没有法制 传统，权利意识淡漠，长期以来处于封建专制的国家尤为重要。对 于我们完善现今的( ( 行政诉讼法也有着重要的借鉴价值。 但是，平政院作为中国第一个受理行政诉讼的机关，有着严重 的不足：其一，平政院仅设中央一级，推事叉仅l5 名，无法审理全 国所有的诉讼案件。因为中国幅员辽阔，人口众多，当时交通又极 为不便。同时，地方不设行政诉讼受理机关，也使得普通老百姓对 平政院非常陌生。其二，平政院同时兼有行政审判职能与纠弹职能， 加重了平政院的负担。因为根据当时的( ( 纠弹法，平政院既没 有对违法的惩戒权，也没有对犯罪官吏的最后刑罚法处罚权。对纠 弹案件的审理仅仅限于将管吏的普通违法案与官吏的犯罪案在管辖 上进行分类，并分别移交给相应的裁判机关。这样的审理既没有任 何实际的意义，相反却增加了平政院的文牍负担。其三，平政院隶 属于大总统从属于行政权，而不属于司法权之组成部分。在当时的中 国容易导致行政权利操纵行政诉讼。同时，也体现了北洋军阀独裁 专制的本质。袁世凯上台后就积极为复辟帝制作准备，集权中央 并加强大总统的行政权利。根据纠弹法和当时的“文宫惩戒条 例，对违法官吏的纠弹均要呈送大总统，最终由大总统纠弹或交平 政院惩戒。可见，司法受行政的控制。在此种情况下，行政诉讼独立 的规定毫无意义引。而且，对于中国这样一个传统上司法权弱小的 国度来说，此种规定难以提高中国司法权的地位， 2 、行政诉讼条例和行政诉讼法的主要内容 ( ( 行政诉讼条例是1 9 1 4 年5 月1 7 日公布，同年7 月2 0 日修 正公布为行政诉讼法。两者各有条文3 5 条，内容也大致相同。 第一，对行政诉讼范围采取概括性的规定，即人民对中央或地 方行政官署的违法处分致损害人民权利，而经依诉愿法之规定提起 诉愿至最高行政官署仍不服其决定者，或对中央或地方最高行政官 署之违法处分致损害人民权利的，均得提起行政诉讼。这种概括性 的规定，比较日本、德国等所采取列举规定来看，人民享有更为广 泛的诉讼权，“更能符合法制国家之要求”引。 第二，平政院得就行政事件及纠弹事件，行使审理权，不得受 理原告要求行政机关赔偿因不为行政行为而造成的损害之诉讼。这 种规定使得此种情况下的损害赔偿，人民须经过其他救济渠道解决。 既加重了人民的负担，也不符合诉讼效益及效率原则。 第三，实行公开审判制、回避制、合议制及诉讼代理制。北洋 军阀时期确立了较为完备的回避制度，依行政诉讼法规定，下 列人员须自行回避：1 自为诉讼当事人者；2 曾以行政官资格参 与该诉讼事件之处分或决定者；3 与诉讼当事人有亲属关系者。评 事与前项各款规定外，凡与诉讼当事人或事件有特别关系者，诉讼 当事人亦得依此为理由请其回避。回避由平政院评事议决。对书记 冒的回避准用评事回避之规定。较为完备的回避制度对保护人民的 诉讼权利有积极的作用。( ( 4 5 - 政诉讼法第六条、第八条规定：行政 j 诉讼当事人得委托诉讼代理人，行政官署为当事人时，得令属官或 申- i _ g - _ - t _ 管长官特派委员为诉讼代理人。诉讼代理人须提出委托书证 明代理之事实。 第四，规定了较为宽松的时效制度。按“行政诉讼法的规定， 行政诉讼自中央或地方最高级行政期限之夫日遇到期期日、国庆目 及其他休息曰无庸算入( 第1 1 条) 。人民对前条规定得提起诉讼。经 过诉愿期限而未陈述者，或者人民依诉愿法得提起行政诉讼之诉愿 经过诉愿期限而禾诉愿者，肃政史可陈诉诉愿期限经过后六十目内 提起诉讼( 第1 2 条) ，在第1 1 条和第1 2 条规定的期限遇有事变或故 障致逾期者，应向平政院声明理由，受平政院许可。 第五，实行一审终审制，而且对平政院的裁决不得提起再审。 这种不得请求再审，指平政院的裁决为最后的不得再予重新审理。 包括不得上诉、控告和再审，而不仅仅是法院不得再为审理。此种 规定使得人民对平政院的裁决，哪怕是违法的也再无其他救济渠道 加以解决。这不利于人民权利的保护，同时为维护北洋军阀的专制 独裁提供了极大便利。 第六，提起行政诉讼后不得撤回。这种规定主要是基于行政诉 讼的公益性，故提起行政诉讼后，非经平政院之许可不得撤回起诉。 这是因为当时行政诉讼法的目的在于监督行政，促使行政合法化， 并非以保护人民权益为主要目的。 第七，行政诉讼的提起并不影响原行政处分的效力。行政诉讼 未经裁决之前，除法令有特别规定外，行政官署之处分或决定不失 其效力，但平政院或行政官署认为必要或依原告请求得停止其执行。 此种规定类似于现代行政法的“行政诉讼不影响具体行政行为的执 行”。这种规定是因为行政权是国家公权的一种，非经依法撤销前， 其具有合法的效力，应予以执行。同时这也是为了维护社会公益及 提高行政效率。 第八，裁决的执行。由大总统以命令行之，行政诉讼裁决后， 对于主管官署违法处分应取消或变更者，由平政院院长请求大总统 批今主管官署行之。 第九，平政院可以就地审判。平政院因审判便利或必要时除地 方最高行政官署之行政诉讼外，可以由平政院院长嘱托被告官署所 在地的最高司法官署，并派遣平政院评事组织5 人的合议庭审理。 第十，审理方式主要为庭审。被告提出答辩状后，平政院应指定 期日传唤原告、被告和参加人对审。由评事以口头发问，原告、被 告双方进行口头辩论。但在一定条件下，也可由评事根据原、被告 双方的诉状与答辩状进行书面审理。 综合以上内容来看，北洋军阀时期的行政诉讼制度具有许多比 较先进的内容。如对行政诉讼受案范围采取概括主义的规定，确定 了比较完备的回避制度、时效制度及代理制度。这些对于保护人民 的诉讼权利，无疑有着积极的作用。平政院的审判庭由司法官与行 政官组成。平政院评事须经荐任行政职三年以上或经司法职两年以 上。每庭5 名评事中，司法官至少要有一名或两名。这种审判庭的 组成保证了审理行政诉讼的评事既有巨法律的司法官，又有懂行政 专业知识的行政官员。可以说是综合了大陆法系和普通法系的优点。 对于评事的法律地位的保障，也便于评事能够依法行使职权，解除 了其许多后顾之忧。就地审判的实行体现了便民原则，行政诉讼不 停止行政处分的执行，也符合现代行政诉讼法的要求。 但是，北洋政府时期的行政诉讼制度也有着许多不足：诉讼程序 复杂，须经过处分一诉愿一再诉愿一行政诉愿，当事人逐级诉讼，劳 民伤财；一审终审，使得对于平政院的裁决，即使是错误的，当事 人也无救济的渠道。纯粹从制度层面上看，应该说，北洋政府时期 的行政制度最大的问题在于行政控制司法。从组织系统来看，平政 院属于行政系统。隶属于大总统。从平政院裁决的执行来看，平政 院本身并无执行权，必须由大总统令行之。对于主管官署违法处分 应取消或变更的，由平政院院长报请大总统令主管官署执行。这种 行政对司法的控制，反映了当时的行政诉讼制度是封建军阀专制独 裁的工具。此外，北洋军阀政府的更迭，也使得法律的延续性遭到 破坏。“1 9 1 1 年1 0 月内务总长孙洪伊为裁汰内务部司员，为被裁汰 人员祝书元等2 8 人籍口不合主官任免休职条件，控诉于平政院。平 政院限五日内答辩，孙洪伊认为平政院为袁世凯所设，不在中华 民国，临时约法内，其本身地位不合法，因而置之不理。1 0 月7 曰 平政院认为内务部非法意行判决，将任免人员之命令一律撤消，由 平政院呈送大总统下令执行。予j 、洪伊扬言平政院非法，双方争执不 下。4 8 1 但不管怎么说，在北洋政府初期，通过法律的移植与改造，在 清末“行政裁判院官制草案的基础上，中国终于建立了自己的行 政诉讼制度，并且北洋政府时期行政诉讼制度直接影响了南京国民 政府的行政诉讼法制，可以说是中国行政诉讼法制建设中的一个里 程碑。 ( 二) 南京国民党政府时期的行政诉讼制度 南京国民党政府成立后，继承和发展了北洋军阀的行政诉讼制 度。民国十七年十月国民政府组织法第三十三条规定：“司法院 为国民政府最高司法机构，掌握司法审判、司法行政、官员惩戒、 五l - f s - 政审判之职权”。民国二十一年6 月1 日公布施行的中华民国 训政时期约法第2 l 条规定“人民依法律有诉讼于法院之权”。第 2 2 条：“人民依法律有提起诉愿及行政诉讼之权”。民国二十一年十 一月七日公布“行政诉讼法和行政法院组织法。此后民国二十 四年十月四日、二十五年十二月八日，二十六年一月八日，三十一 年七月二十七日作了修改，但修改均不大。民国2 1 年1 1 月1 7e l 公 布行政法院组织法，民国2 2 年6 月2 4 日公布施行( ( 行政法院处 务规童，民国2 2 年6 月公布( ( 行政诉讼费条例。 南京国民党政府时期的行政诉讼制度主要内容： l 、行政诉讼的受理机构一行政法院 南京国民党政府成立后，根据孙中山的宪政思想，实行五权分 立，成立行政法院，并颁布了系列法律法规，根据司法院组织法 及行政法院组织法，行政法院属司法院所辖之机构，掌管行政诉 讼及行政诉讼相关事项，不再审理纠弹事件，行政法院更加司法化。 行政法院设院长一人，管理全院行政事务，同时兼任评事，并 可担任庭长，下设数个审判庭，具体数目视情况而定。行政法院为 唯一的行政审判机构，所以( ( 行政诉讼法第3 条规定：对于行政 法院之裁判，不得上诉或抗告。既是初审也是终审，实行一裁生效。 行政法院审判人员称为评事，担任评事须符合一定条件，除曾任最 高法院推事或高院推事及检察官四年以上，或曾任地方法院院长及 首席检查官四年以上外，在教育部认可国内外专科以上学校修习法 律政治学科三年以上毕业，曾任简任或相当职务4 年以上，也可担 任。每庭设庭长一人，评事五人，庭长从评事中选任，评事的保障 与一般司法官相同。 2 、行政诉讼的范围 ( ( 4 i - 政诉讼法第一条，“人民因中央或地方官署之违法处分， 致损害其权利，经依诉愿法提起再诉愿，而不服其决定，或提起再 诉愿逾三个月不为决定者，得向行政法院提起行政诉讼。”第二条规 定：“提起行政诉讼，得附带请求损害赔偿。”这两条采用概括的方 法规定了民国行政诉讼法的受案范围，根据这两条： ( 1 ) 属于行政诉讼的事项，必须是中央或地方酣j 4 5 - 政机关所为 之所为。而在五权分立体制之下，行政机关不仅包括行政院及其所 属官署，还应包括考试院及其所属机构。而司法院的行为，即使侵 害人民利益也不可提起行政诉讼。 ( 2 ) 该行为必须违法，即属于违法处分，如不违法，仅属不当， 则不可提起行政诉法，这类似于我国现行( ( - 5 - 政诉讼法的合法性 原则，但我国现行( ( 行政诉讼法对于行政处罚显失公正的，也可 提起行政诉讼。 ( 3 ) 该违法行为须侵害人民的权利。换句话说，如果该行为违 法，但并未损害人民权利，也不可提起行政诉讼。这一点也类似于 我国现行行政诉讼法，根据我国现行 4 5 - 政诉讼法，受侵害的权利 可以是公民人身权利，财产权利或其他合法权益。 ( 4 ) 权利受侵害的人民不以自然人为限，包括法人和其他团体。 且不以本国人为限，也包括外国人，但公务员及行政机关不可提起 行政诉讼，我国现行行政诉讼法也将此种行为排除在外，理论 上称之为内部行政行为，可通过行政机关内部渠道加以解决。 ( 5 ) 必须经过再诉愿程序。关于诉愿，在后面将详细论述，在 此不再赘述。 3 、行政诉讼的当事人 根据( ( 行政诉讼法第七条规定：“行政诉讼当事人谓原告，被 告及参加人。”所以，民国行政诉讼的当事人有原告，被告及参加人， 现分别加以阐述。 ( 1 ) 原告，即提起行政诉讼的人。凡因违法处分致其权利受损 害的人，均可为行政诉讼的原告，原告除自然人外，还可以是法人 2 9 及其它社会团体。能否成为原告，关键是看其合法权利是否遭到行 政机关违法行为之损害，并且要发生损害，可见在民国行政诉讼法 中，原告的主体范围还是相当之广泛的。 ( 2 ) 被告，行政诉讼的被告，即提起行政诉讼之相对人，与原 告处于相对立之地位，具体说来，在民国行政诉讼中，能够作为被 告的，只能是作为行政机关的中央或地方行政官署，而其它国家机 关均不可以作为行政诉讼之被告，依照行政诉讼j 去第九条规定：驳 回诉愿时，因诉愿已被驳回，而原处分仍然存在，故应以原处分机 关为被告：撤销或变更处分或决定时，为最后撤销或变更之机关。 因原处分或决定已被变更，就不再是原处分或决定机关之意思，而 成为最后期撤销或变更机关的意思，所以应以它为被告。这同我国 现行行政诉讼制度中，经过行政复议时，被告资格的确定极为相似， 按现行的行政诉讼法之规定，经复议程序而再起诉的案件，其被告 资格的确定分为两种情况：如果复议机关维持了原具体行政行为， 就以作出原具体行政行为的行政机