（诉讼法学专业论文）试论公安机关经济犯罪侦查与行政执法的衔接机制.pdf

摘要 在公法责任的范畴，诸多行政责任与刑事责任存在程度递进。行政与 司法两个执l j 去主体，在行政执i j 去和刑事执法两个不同的执法领域，往往针 列者同一的对象或制约着相同的范围，从而产生了行政责任与刑事责任的 竟合。但是由于行政执法与刑事司法衔接立法的滞后，行政机关与公安、 检察机关联系的脱钩，使行政执法与司法之间逐渐形成了“断带”。生产经 营领域违法犯罪行为屡禁不止，屡罚不绝，使正常的社会管理和市场秩序 遭到严重_ 硪坏这种背景下，推动了整顿和规范市场经济秩序这一重大活 动的开展，并诞生了借助国家法律监督机关和公安柳关的刑事强力手段， 整合打击破坏市场经济犯罪活动，规范行政执法的桶按机制”。 目前，行政执法与刑事执法衔接工作机制越来越成为整顿和规范市场 经济秩序的热点问题。但是，有关行政执法与刑事执法的措施与实践，只是 统一了行政执法机关与刑事执法机关对促进执法资源合理利用的认识。而 构建真正意义上的行政执法与刑事执法衔接机制，形成行政与协调打击经 济犯罪的合力，不仅在认识上要深化，在制度设计上也要根植于我国现实国 情，兼顷两个执法体系的特点，找出他们的兼容陛并确立合理的衔接机制。 社会主义市场经济是法制型经济，作为国家权力机关的执行机关一一 行政机关，最大量的工作是依法管理国民经济。与此同时，还要管理各项 行政事务、文化事业及其他社会事务。行政机关最大量的工作是依法管理 国民经济。在我国的法律体系中，约有8 0 的法律和行政法规是由行政机 关执行的，而其中，最大量的行政执法活动是由经济行政管理机关进行的， 如计划、财政、税务、中央银行、审计、统计、物价、工商行政、技术监 督、规划、土地、城市建设、劳动，海关，自然资源管理、环境保护等各 产业部门，既是行政机关，同时又是执法机关。 刑法设专章对破坏社会主义市场经济秩序罪”给予了详细规定，公安 机关管辖的经济犯罪案件，“从生产、销售伪劣商品罪到走私罪，从妨害对 公司、企业的管理秩序罪到破坏金融管理秩序罪等都有涉及。根据刑法有 关规定，最高人民法院、最高人民检察院还出台了一些司法解释，使刑法 的这些条文更具操作性。同时，在众多的法律及行政法规中，都有类似的 规定：钧成犯罪的，依法追究刑事责任”或者绂现有犯罪嫌疑的，移送 司法机关处理”。 “公安机关经济犯罪侦查与行政执法的协作机制”就产生于行使经济 犯罪侦查的公安经侦部门与其他行使经济行政管理的行政机关的工作衔接 过程中，这些经济行政管理机关如计划、财政、税务、中央银行、审计、 统计、物价工商、烟草、质监、技术监督、规划，土地、城市建设、劳 动、海关、自然资源管理、环境保护和各产业部门等。当前，社会经济管 理领域的经济犯罪发案的上升趋势与经侦部门“等米下锅”甚至“无米下 锅”的客观事实形成的强烈反差而理论界多以检察权为理论基点阐述和 探讨行政执法与刑事司法的衔接工作机制，却鲜有文章从侦查权角度评价 和分析行政执法与刑事执法的衔接问题。 笔者认为，在主张诉讼阶段论和侦查独立原则的前提下，行政执法与 刑事执法的衔接应包括如下两个衔接层面，即行政执法一一刑事侦查一一 刑事司法，在这两个呈递进关系的执法层面中产生并需要强化的是衔接机 制的第三个层面一一作为监督主体的检察机关对行政机关及侦查机关的监 督与制约问题。针对社会经济管理领域的经济犯罪高发态势，笔者将“经 济犯罪侦查中公安机关与其他行政执法机关的协作、衔接”从整个行政执 法与刑事执法衔接机制中截取出来，以衔接机制的宏观评析为背景，结合 我国经济犯罪侦查现状，对当前经济犯罪侦查与行政执法衔接中的热点问 题进行分析，提出加以完善的思路及构想，就进一步加强行政执法与刑事 执法衔接、拓宽经济犯罪债查渠道、深化经济犯罪侦查机构改革等问题作 一些粗浅的探讨。 a b s t r a c t f a c i n gt h er e q u i r e m e n tf r o mt h em a r k e ti n ge c o n o m ya n dc h a n g i n g s o d a lp a tt e r n c u r r e n tc r i mi n a lla wa c c e p t sl o t so fn e wc r i m e s w h i c hh o l dat r i mi n a lp a t t e r na sa d mi n i s tr a ti r eo f f e n s e s oi n t e r s e c t i o nb e t we e nt h ea d m i n i s t r a t i v el a wa n dc r i mi n a l la wc o m ei n t o b e i n go b j e c t i v e l y ，n l er e f o r mo fc o n n e c t i n gs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e l a we x e c u t i o na n dc r i m i n a ll a we x e c u t i o ni sah o tt o p i cw h i c hh a sb e e n a t t a c h e dg r e a ti m p o r t a n c ee i t h e ri nt h et h e o r e t i c a lo rp r a c t i c a la r e a c o r p o r a lp u n i s h m e n ts e t su pe n ds e a lh a v i n gc a r r i e do u td e t a i l e d r e g u l a t i o no n ”t od e s t r o y i n go r d e ro ft h em a r k e te c o n o m yc o m m i t t i n ga c r i m e p u b l i cs e c u r i t vo r g a n sh a sa d m i n i s t e r e dl a r g ea m o u n to fe c o n o m y c r i m i n a lc a s e 。a tt h es a m et i m e 。h a v es i m i l a rr e g u l a t i o ni nal o to fl a w a n da d m i n i s t r a t i v el a w sa n d r e g u l a t i o n s ：t h ej u d i c i a la u t h o r i t y ”c o m m i t t i n gac r i m e ，i n v e s t i g a t i n ga n da f f i x i n gt h ec r i m i n a ll i a b i l i t yo r ”f i n d i n gt h a tt ob eu n d e rc o m m i tac r i m es u s p i c i o na c c o r d i n gt ol a w r e m o v i n gt oh a n d l e sf o r m a t i o n ”s o t h ep r o c e s sw o r k i n gw i t hr e g a r dt o p r o d u c i n gt h ep u b l i cs e c u r i t y a d m i n i s t r a t i v e o r g a ni n v e s t i g a t i n gi n e x e r c i s i n ge c o n o m i c c r i m e sa sar e s u l to fs p y m gab r a n c ha n de x e r c t s m g e c o n o m ya d m i n i s t r a t i o no t h e r 。sl i n k i n gu pi sh i tb y ”t h ec o m b i n e d e f f o r t sm e c h a n i s m p u b l i cs e c u r i t yo r g a n se c o n o m i cc r i m e si s i n v e s t i g a t e de n f o r c i n gt h el a ww i t ha d m i n i s t r a t i o n ” n o w a d a y s ，t h e r ei sm u c he c o n o m yc r i m i n a la c t si ne c o n o m i c m a n a g e m e n tf i e l d t h et h ec o n n e c t i n gs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el a w e x e c u t i o na n dc r i m i n a ll a we x e c u t i o nd on o ti m p r o v ea n dp e r f e c t ，t h a t l e a dt ot h ef a c tt h a tb e t w e e ne n f o r c et h el a wa n dc r i m i n a li u d i c i a r vo f a d m i n i s t r a t i o n ，f o r m a t i o na “c h a s m ”m a n ya r t i c l e ，t h e o r e t i c a l l yb a s e d o nt h en a t u r eo fp r o s e c u t o r i a lp o w e r b u te c o n o m i cc r i m e si n v e s t i g a t e s i st h ep r e m i s eo ft h a te c o n o m i cm a n a g e m e n tf i e l dc r i m i n a la c te n t e r s j u d i c i a r yf i e l dp r e m i s e b u tt h ev i s i o no ft h ee x p e r t ，s c h o l a r sw i t hf o c u s m o r eo nt h el a t t e r ，r a r e l yc a r r yo nt h ed e t a i l e di n v e s t i g a t i o na r g u m e n tt o t h ef o r m e r ，b u tt h ef o n n e fi st h ee f f e c t i v e a p p r o a c ht os o l v et h e “c h a s m ”t h e r ee x i s t sm a n yp r o b l e m si nt h ef u l f i l l m e n t ，t h e r e f o r e t h e r ei sn e c e s s i t yt oc a r r yo nt h er e s e a r c ht ot h i sp r o b l e m ，f i n do u tt h e r e a s o n s ，p r e s c r i b em e d i c i n ef o rs p e c i f i ca i l m e n tt og e ta ne f f e c tw a y t o c r a c kd o w no ne c o n o m i cc r i m e h o wt os o l v et h el i n k i n g - u pp r o b l e m w i l lb ed i s c u s s e di nt h et h e s i s 试论公安机关经济犯罪侦查与行政执法的衔接机制 一、文章研究背景 随着法治建设的不断深化、市场经济建设的不断加强，以民事、行政 和刑事等多元化手段预防和打击经济犯罪已是勿庸质疑的共识，市场主体 的合法权益需要通过各种法律手段来保护，我国的宪法、民商事法律、行 政法律、刑事法律等都有对市场主体制约和保护的明确规定。众所周知， 刑法在整个法制体系的法律适用中充当着最后保障法的角色，往往是在其 他法律对法益保护不充分的时候才进行保护因而，刑法的适用往往是后 续性的，当然也是最严厉的。因此，在公法责任的范畴，诸多行政责任与 刑事责任存在程度递进。行政与司法两个执法主体，在行政执法和刑事执 法两个不同的执法领域，往往针对着同一的对象或黼约着相同的范围，从 而产生了行政责任与刑事责任的竟合应当既承担行政法责任又承担刑法 责任。而我国现阶段行政执法和刑事执法是两个泾渭分明的不同执法体系， 为使行政违法犯罪案件进入司法程序，必须建立健全起科学的行政执法与 刑事执法衔接工作机制。 目前，行政执法与刑事执法衔接工作机制越来越成为整顿和规范市场 经济秩序的热点问题。而理论界多以检察权为理论基点阐述和探讨行政执 法与刑事司法的衔接工作机制，有学者将“行政执法与刑事执法衔接机制” 定义为：是指在行政执法过程中将超越行政执法范畴、涉嫌构成犯罪的案 件从一般行政执法中分流出来，汇集到检察机关进行审查，由后者决定是否 提起公诉的机制；或定义为“以检察机关法律监督职能为基点，促进行 政执法机关与刑事执法机关之间的相互配合，保证行政执法机关及时向公 安机关移送涉嫌犯罪案件和公安机关及时接收、处理案件，形成对破坏社 会主义市场经济秩序犯罪打击合力的具体措施和工作制度”2 ；却鲜有文章 从侦查权角度评价和分析行政执法与刑事执法的衔接问题。 但是，我们应该明确的一点是，犯罪综合预防体系一般要经历私力救 济到公力救济的递进，而公力救济本身又要经历民事制裁，行政制裁、刑事 1 刘远，赵玮：t 行政执法与刑事执法衔接机制改革初探一以检察权的性质为理论基点，山东济南 法学论坛，2 0 0 6 年1 月5 日，第2 i 卷第1 期。 2 杨奕辉、彭三军：于f 政执法与刑事执法衔接工作机制初探 来源：h t t p ：w w w c n j c o n c o r n a r t i c l e 2 0 0 7 0 3 0 2 a r t i c l e _ 2 1 9 h t m l l 制裁的递进。无论是以检察权为基点还是以侦查权为基点研究衔接机制， 在公法责任追究从行政领域过渡到司法领域的第一步，必然是行政执法与 刑事侦查的过渡与协作衔接问题。因此，笔者认为行政执法与刑事执珐的 衔接应包括如下两个衔接层面，即行政执法一一刑事侦查一一刑事司法， 在这两个呈递进关系的执法层面中产生并需要强化的是衔接机制的第三个 层面一一作为监督主体的检察机关对行政机关及侦查机关的监督与制约问 题。此外，笔者认为从概念上还应该明确的一点是：在主张诉讼阶段论和 侦查独立原则的前提下，行政执法与刑事执法的衔接”与行政执法与刑 事司法的衔接”概念并非等同，前者涵盖后者。硎事司法”的主体是司法 机关，即检察院和法院，不包括作为行政主体的公安机关；硎事执珐”的 主体则包括公安栅关与检察院、法院等司法机关，刑事侦查、刑事诉讼都 是刑事执法的内容构成。 随着整顿和规范市场经济秩序工作的不断深入行政执法机关查处的 破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪案件呈递增态势，但行政机关在执 法过程中发现涉嫌犯罪案件向公安、检察机关移送的却远远不足。根据刑 法、刑事诉讼法的有关规定，除国家机关工作人员作为犯罪主体实施的经济 犯罪案件之外，绝大部分经济犯罪案件是由公安机关立案侦查的。而社会 经济管理领域的经济犯罪发案的上升趋势与公安经侦部门“等米下锅”甚 至“无米下锅”的客观事实形成了鲜明反差，针对这一现状，笔者将“经 济犯罪侦查中公安机关与其他行政执法机关的协作、衔接”从整个行政执 法与刑事执法衔接机制中截取出来，以衔接机制的宏观评析为背景，结合 我国经济犯罪侦查现状，就进一步加强行政执法与刑事执法衔接、拓宽经 济犯罪侦查渠道，深化经济犯罪侦查机构改革等问题作一些粗浅的探讨。 二、行政执法与刑事执法衔接机制概述 ( 一) 行政执法与刑事执法衔接机制的概念 注：本文。试论公安机关经济犯罪侦查与行政执法的衔接机制”。此“行政执法”是指公安机关以外的 行政执法主体行使行政执法职权的行为。在经济犯罪侦查中公安机关是刑事执法主体，而不是行政执法 主体。2 0 0 1 年7 月9 日国务院公布施行的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第2 条规定：“本 规定所称行政执法机关，是指依照法律、法规或者规章的规定，对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会 管理秩序以及其他违法行为具有行政处罚权的行政机关，以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能、 在法定授权范围内实施行政处罚的组织。”故本文取“行政执法”概念，是与上述行政法规的规定在同一 意义上使用的。 2 何谓机制? 机制就是构造和运作原理。1 它既包括构成机制的诸要素的 遴选，又包括诸要素之间关系的配置。所以对于机制，既要进行整体性分析， 又要进行动态性分析。何谓行政执法与刑事执法衔接机制? 首先要明确几 个概念。 i 、行政执法 行政执法”是指行政执法主体及其行政执法人员依法行使职权、履行行 政职责的行为。其内容包括行政许可、行政征收、行政确认、行政检查、 行政处罚、行政强制、行政奖励、行政物质帮助、行政合同，等等。行政 执法是国家管理社会的重要手段。从执i j 去与社会秩序和市场经济秩序的关 系来看，执法是保障和维护社会秩序、市场经济秩序的重要条件，没有执法， 社会秩序和市场经济秩序将不可避免地会出现混乱，人们将可能不得不恐 惧地生活于某种无序状态”中。2 2 、刑事执法 硎事执法”是指是指依法具有刑事执法权的组织，主要是公安机关、 人民检察院、人民法院对触犯刑法的严重危害社会的犯罪行为依法行使刑 事追究权力的过程。依宪法规定，我国的司法机关是人民法院和人民检察 院，人民法院是我国的审判机关，依法行使审判权，人民检察院是国家的 法律监督机关，依法行使检察权。公安机关是执行治安、保卫任务的国家 行政机关，是各级人民政府的组成部分，在我国机构中属于行政机关系统。 虽然它属于行政机关，但它的工作任务具有一定的司法职能，公安机关依 法行使刑事侦查权的过程也是刑事执法的过程。 3 、行政执法与刑事执法衔接机制 行政执法和刑事执法常常紧密地联系在一起，当行政违法行为达到一 定的危害程度并触犯刑法时，行政违法行为就转化为刑事违法行为，从而行 政执法就过渡到刑事执法3 因此，在客观上行政扰法与刑事执法确实存在 个相互衔接的问题。所以，“行政执法与刑事执法衔接机制”就是指在行 政执法过程中将超越行政执法范畴、涉嫌构成犯罪的案件从一般行政执法 中分流出来，由司法机关予以刑事追究，在此过程中行政执法与刑事执法主 体相互协作、配合及监督的工作制度。 辞海( 中) z 上海：上海辞书出版杜，1 9 7 9 2 8 6 2 2 姜明安：行政执法的功能与作用，湖南社会科学，2 0 0 4 。( 1 ) 4 镑 燕平：犯罪研究2 0 0 5 年翔i 3 “行政执法与刑事执法衔接工作机制”的提出源于整顿和规范市场经 济秩序工作实践的经验总结，见诸文字是在2 0 0 1 年4 月国务院( ( 关于整顿 和规范市场经济秩序的决定，该“决定”( 六) 规定：行政主管部门与执 法部门要加强协调配合，始终保持严打的高压态势。行政执法部门在查处 违法行为中发现的犯罪线索，必须及时通报并依法移送公安部门及其他有 关部门”。嗣后，7 月4 日国务院第4 2 次常务会议通过的钎亍政执法机 关移送涉嫌犯罪案件的规定，对行政执法机关如何移送违法犯罪案件，公 安机关如何审查立案涉嫌犯罪案件线索作出了较为具体的规定，并规定行 政执法机关的移送活动，公安机关的受理和处理活动，应当接受人民检察 院依法实施的监督。对违反该规定，不依法移送犯罪案件，不依法立案侦 查的单位和个人规定了相应的处罚措施。该“规定”成为行政执法活动应 当接受人民检察院立案监督的衔接机制的法律基础，是国家行政执i j 去机关 主动要求检察机关对其执法活动进行法律监督的标志。在此前提下，最高 人民检察院于同年9 月1 日通过了人民检察院办理行政执法机关移送涉 嫌犯罪案件的规定，将行政执法机关的行政执法活动纳人了检察机关法律 监督范围，对行政机关执法活动中向公安机关移送的犯罪线索和向检察机 关移送的涉嫌职务犯罪线索分别作出了具体的审查程序和反馈规定。 国务院和高检院的“规定”颁布后，地方各级检察机关积极主动地与 公安机关及一些行政执法机关召开座谈会、联席会议，协商会签了“衔接 机制”的意见、办法、暂行规定等，大胆探索对这一涉及检察监督的新领 域进行创新和实践。特别是2 0 0 3 年和2 0 0 4 年在高检院统部署下，开展 了“经济犯罪”、“制售假冒伪劣商品，侵犯知识产权犯罪”立案监督两个 专项行动，更是将衔接机制的建立与运行向前推进了一大步。通过衔接机 制的运行，整合了行政执法与刑事执法两种执法资源，增强了打击破坏社 会主义市场经济犯罪和损害国家管理秩序犯罪的合力通过实践，也暴露 了机制运行中存在的认识不到位，不愿接受监督，移送司法机关追究刑事 责任案件较少；不敢理直气壮监督，不善监督，移送的案件最终追究刑事 责任的也较少；相互之间信息沟通不畅，案件移送不及时，协作配合不规 范等问题，影响衔接机制运行应有的打击力度和效果。为此2 0 0 4 年3 月高 检院、全国“整规办”、公安部在总结经验基础上，会签了关于加强行政 执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见，为确保微机制” 长效运行提出了七项意见，以此促进行政执法与刑事执法的有效衔接。应 4 当说，这一系列决定、规定、意见的颁布，明确将“衔接机制”问题提上 议事日程，成为当前行政执法机关与刑事执法机关执法的结合点。1 ( 二) 行政执法与刑事执法衔接机制的必要性 1 、交叉与递进是衔接机制的理论依据 行政执法与刑事执法分属不同的执法体系，他们之间的差异首先表现 荛行政机关与司法机关在执法上的差异。行政执法是行使行政权的具铮钵 现，其特点是行政机关作为当事人的一方，直接执行法律并与相对人发生 法律关系，具有“三性”，是单一陛，指主体单一，非行政执法机关莫属， 而且不同行政管理领域的机关执法地位与权限也大致相似；二是主动性， 指以作为形式的主动执行；三是可诉性，为了保障行政相对人的合法权益 以及监督行政主体依法行政，对行政行为是否合法，合理问题法律规定行 政相对人可以申请行政复议和提起行政诉设有权机关也有权对之予以审 查和监督。2 相对刑事执法特点就复杂一些，首先是刑事执法主体多样陛， 在刑事诉讼宏观上主要是公、检、法三机关，而公安机关有的部门，最典型 的是治安部门具有行政执法与刑事执法双重职能；其次公正保障的双重性， 一方面宪法和法律规定检察机关是法律监督机关，对刑事诉讼是否合法实 施法律监督；另一方面在具体的个案诉讼上刑事执法体系内以配合、制约 达到权力制衡目的。其中公、检作为控诉一方，具有与行政执法行为一样 的执法主动性，而对审判机关依法则要求消极、居中地裁判，其活动遵循 “不告不理”的原则。第三是具有不可诉性。遭到刑事追究的当事人是 通过行使辩护权、控告申诉权法律救济手段的，而不能针对刑事执法本身 提出诉讼。此夕卜 在多数情况下，行政搜珐除公安机关的治安处罚外，并不 剥夺或限制相对人的人身权利执法强度小于刑事执法，在具有不同特点 的同时，行政执法与刑事执法也存在许多相同的地方：比如均要求具备严 格的实体要件。在执法主体e 都要合法；在执法内容上必须符合法律的规 定。无论是行政执法还是刑事执法，都属于行使公椒的国家行为，必须遵守 有法律授权才能为的原则。同时，都遵循严格的程序要件。既要追求事实 粱衍赠杨再福： 行政执法与刑事执法衔接机制建立的几个问题， ( 贵州法学) ) 2 0 0 5 年第4 期。 2 国务院关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定 ( 2 0 0 1 年7 月4 日) 第三条：“行政机关在依法 盔处违法行为过程中。发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法 关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等规定和最高人民法院、晟高人民检察院关于 破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于 经济犯罪的追诉标准等规定涉嫌构成犯罪，依法需要迫究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移 送”。此条规定实际上明确了行政违法与刑事犯罪因犯罪结果程度构成的递进关系 5 上的公正，也要兼顾法律上的公正。此外，行政执法与刑事执法调整范围有 别，但针对领域相同。这是由行政管理覆盖面广、刑法规定跨越性强两方 面构成的执法现实。由此我们可知，行政执法与刑事执法往往只有调整范围 大小量的区别，没有调整领域本质的不同。这就是他们之间的同质性。从 这个意义上说，它们既并行，也融合，对基于行政违法产生的刑事犯罪， 客观上存在从量到质的递进调整的关系。正是这种本质关系，使行政与司 法机关能够把握两个执法体系有机统一的内在规律，构成为行政执法与刑 事执法相互衔接、共同调控违法犯罪行为的机制依据和建立的必要 2 ，。以罚代刑屡禁不止”是衔接机制建立的现实需要 “以罚代刑”是目前行政执法中存在的一个严重的问题。行政机关对 违法犯罪行为往往以罚钱了之，该立案的不立案，该移送检察机关处理的 不移送，这是我国行政执法中存在的普遍现象，在涉及到经济犯罪时尤为 突出。如2 0 0 1 至2 0 0 4 年，全国工商系统共查处各类经济违法违章案件7 0 6 万余件，案值9 4 2 亿余元，移送司法机关案件3 6 2 5 件；质检系统共查获假 冒伪劣产品货值1 1 1 亿元，立案查处案件6 0 余万件，移送司法机关9 5 2 件； 公安机关共破获破坏市场经济秩序犯罪案件2 2 1 万起，抓获犯罪嫌疑人 2 0 。1 万余名，挽回直接经济损失5 4 5 亿余元。检察机关共批捕此类案件 4 7 7 2 1 件7 3 9 0 2 入，法院审结此类案件4 5 万件，判处犯罪分子近6 万名。 这些数字说明，行政执法部门查处经济违法犯罪案件的力度加大了，但移 送司法机关追究刑事责任的案件较少，大量的经济犯罪案件没有进入司法 程序，一些犯罪分子没有受到刑事追究。1 这些现象的产生除了破坏社会主 义秩序犯罪本身的复杂性以及地方保护主义和利益驱动外，一个重要原因 就是行政执法与刑事执法相衔接的工作机制还不够完善，行政执法机关与 司法机关没有形成打击经济犯罪的合力。甚至有些行政执法机关因受部门 利益的驱使，把一些应向司法机关移送的涉嫌构成犯罪的案件没有移送或 者以行政处罚代替刑事处罚，搞以罚代刑。检察机关作为法律监督机关， 对行政执法机关查处、移送涉嫌犯罪案件的情况不了解，知情渠道不畅， 难以开展有效的立案监督。 3 、现行法律法规是衔接机稍的法制基础 合理制度的确立离不开法律规定的范畴，即使是制度的创新也要建立 1 杨奕辉、彭三军：行政执法与刑事执法衔接工作机制初探h t i p ：m c n j c c n c o m a r t i c l e 2 0 0 7 0 3 0 2 a r t i c l e 2 1 9 h t m l 。 6 在合法的基础上，失去法律上的效力依托，衔接机制就难以找到生存的土 壤，我国的现行法律规范为衔接机制的可行性奠定了合法基础。 国务院颁布了c 行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定，初步确立了 行政执法与刑事执法相衔接工作机制的基本框架。关于整顿和规范市场经 济秩序的决定也明确要求：功口强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息 共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破 坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理。”最高人民检 察院颁布的( 刑事诉讼 的案件与实际发生的犯罪案件之问存在一定的差距，这就使得部分破坏 市场经济秩序构成犯罪的案件流失，大量犯罪分子没有受到刑事追究。这 1 注：2 0 0 3 年4 月国务院吴仪副总理在全国整顿和规范市场经济秩序的工作会议上的讲话。 2 注：参见孙谦在建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制座谈会上的讲话( 2 0 0 3 年9 月2 6 日) 9 是社会转型时期，尤其是计划经济向市场经济过渡阶段的刑事犯罪的现状， 如不尽i 鬼采取对策强化行政执法与刑事执法措施的有机属性，势必减弱了 刑法在市场经济培育、建立、发展过程中应有的社会调节作用，最终会严 重影响我国政治、经济建设的法制软环境。 以上行政执法与刑事执法关系的现状，从中我们不难看出，一方面， 面对市场经济法治化的基本要求，国家在实体立法上对行政违法行为实施 从不普遍、不严厉的刑法保护到较普遍、较为严厉的刑法保护转交；另一 方面，当前却又缺乏实现刑法的必要程序法律依据。充分认识重新整合两 个执珐体系，形成打击合力的现实必要性，在缺乏法律依据支撑的窘况下， 只有廓清行政执法与刑事执法的相互关系的本质内涵，才能建立起探索信 心并最终走出实践的困境。1 ( 四) 公安机关经济犯罪侦查与行政执法协作：机制 随着整顿和规范市场经济秩序的工作的深入开展，暴露出执法、司法 工作中不少问题。行政执法与刑事执法衔接机制的建立，其主要目的就是 要根据行政执法与刑事执法不同的规律，运用行政与司法两种手段，建立完 善的衔接工作机制，使两个法律体系形成打击经济犯罪的合力。近年来我 们看到，经济违法犯罪案件发案数逐年增长，行政执法机关查办的案件也 在增加，但进入刑事诉讼程序的却很少。因此，以经济犯罪侦查为基点来研 究衔接机制，是有一定的理论1 ；i 值与现实意义的。 1 、公安栅，关经济犯罪案件侦查 经济犯罪案件的侦查，是指公安机关、人民检察院在办理经济犯罪案 件过程中，依照法律规定进行的专门调查工作和采取的强制措施。经济犯 罪案件的侦查权只能由公安机关、检察机关行使。根据刑法、刑事诉讼法 的有关规定，经济犯罪案件主要由公安栅关立案侦查，检察机关管辖经济 犯罪案件的范围只限于国家机关工作人员作为犯罪主体实施的经济犯罪案 件。刑法分则第三章规定的破坏社会主义市场经济秩序罪以及其他章节规 定的经济犯罪主要由公安机关管辖。其他任何机关都无权实施对经济犯罪 案件的侦查。虽然人民法院也依法可以直接受理一部分经济犯罪案件，如 生产、销售伪劣商品案件( 严重危害社会秩序和国家利益的除外) 、侵犯知 识产权案件( 严重危害社会秩序和国家利益的除外) 等，这些案件属于自 周腾：行政执法与刑事执法相衔接工作机制初探。广西政法管理干部学院学报2 0 0 5 年3 月，第2 0 卷第2 期，2 0 0 5 年3 月。 l o 诉案件的范围，人民法院受理这类经济犯罪案件，不需要对案件进行侦查， 而是直接立案件和审判。如果案件复杂、证据不足，人民法院应当移交公 安机关立案侦查。 经济犯罪案件侦查是一项专门活动，包括对经济犯罪案件的专门调查 能够做和调查过程中可以依法采取的强制措施。根据刑事诉讼法的有关规 定，专门调查工作主要包括讯问犯罪嫌疑人，询问证人、被害人，勘验、 检查、搜查，扣押物证、书证，查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款，辨 认，通缉，鉴定等。强制措施是指拘传，取保候审、监视居住、拘留、逮 捕等。 现行刑法规定了大量破坏社会主义市场经济秩序的犯罪行为，众多的 罪名中仅公安机关承担侦查任务的就有9 0 多个，其中按公宝罐b ( 开事案件 管辖分工属于经济犯罪侦查部门管辖的就有7 7 种之多公安栅关管辖的 经济犯罪案件，是公安机关管辖的刑事案件中的重要组成部分。根船刑法 刑事诉讼法、有关司法解释及1 9 9 7 年9 月2 3 日公安部制发的( ( 关于切实 履行法定职责依法严厉打击经济犯罪的通知等规定精神，公安机关当前 管辖的经济犯罪案件是( ( 刑法分则第三章破坏社会主义市场经济秩序罪 和第五章侵犯财产罪中第2 7 1 条第1 款、第2 7 2 条第1 款、第2 7 3 条所列 的案件，以及全国人大常委会( ( 宪法修正案中所列的案件，具体包括： ( 1 ) 妨害公司、企业的管理秩序方面；( 2 ) 破坏金融管理秩序方面；( 3 ) 危害 税收征管方面；( 4 ) 侵犯知识产权方面；( 5 ) 扰乱市场秩序方面共7 7 种罪名。 2 、公安机关经济犯罪侦查与行政执法的衔接范围 社会主义市场经济是法制型经济，作为国家权力机关的执行机关一一 行政机关，最大量的工作是依法管理国民经济。与此同时，还要管理各项 行政事务文化事业及其他社会事务。行政机关最大量的工作是依法管理 国民经济。在我国的法律体系中，约有8 0 的法律和行政法规是由行政机 关执行的，而其中，最大量的行政执法活动是由经济行政管理机关进行的， 如计划、财政、税务、中央银行、审计，统计、物价、工商行政、技术监 督、规划、土地、城市建设、劳动、海关、自然资源管理、环境保护和各 产业部门，既是行政机关，同时又是执法机关。 刑法设专章对镦坏社会主义市场经济秩序罪”给予了详细规定，据 刑法有关规定，最高人民法院、最高人民检察院还出台了一些司法解释， 使刑法的这些条文更具操作性同时，在众多的法律及行政法规中，都有 类似的规定：构成犯罪的，依法追究刑事责任”或者绂现有犯罪嫌疑的， 移送司法机关处理”。显然，公安机关管辖的经济犯罪案件，与多数行政执 法机关的行政管辖事务是交叉或重合的，只是存在一个违法与犯罪的程度 递进问题。 因此，公安机关经济犯罪侦查与行政执法的协作机制”就产生于行使 经济犯罪侦查的公安经侦部门与其他行使经济行政管理的行政机关的工作 衔接过程中，这些经济行政管理机关如计划、财政、税务、中央银行、审 计、统计、物价、工商、烟草、质监、技术监督、规划，土地，城市建设、 劳动、海关、自然资源管理、环境保护和各产业部门 需要明确的是，司法介入最终使不法分子绳之于法的前提，常常是行 政执法机关在行政执法过程中掌握犯罪事实，而移送司法机关，即使是司 法机关主动介入也离不开行政执i j 去机关配合，如提供线索等。如果没有行 政执法机关主动移送或提供线索，那么仅靠司法机关主动出击的打击力度 将很有限，毕竟大量的市场秩序的管理工作是由行政执法机关完成的。但 是对如何移送、不移送的后果等却没有规定，所以就常常使这一规定流于 形式。这样，行政执法与司法之间就逐渐形成了“断带”。在我国，行政执 法与刑事侦查在主体、职责、手段上的“泾渭分明”，加之单轨制侦查模式 下侦查手段的专属性，行政机关调查手段的强制性不足、与公安经侦部门 的协作移送迟缓，导致贻误战机，这在一定程度上又加剧了社会经济管理 领域的经济犯罪发案的上升趋势与经侦部门“等米下锅”甚至“无米下锅” 的客观事实形成的强烈反差。近年来，制假售假、侵犯知识产权等违法犯 罪活动在一些地方比较严重的原因之一就是，行政执法和刑事执法相衔接 的机制还不是很完善，致使一些涉嫌犯罪的案件私绗政执法机关以罚代刑， 没有依法移送给司法机关追究刑事责任行政机关在执法过程中发现有刑 事犯罪的嫌疑而不向公安、检察机关移送的问题是一个实际而又未从理论 上解决的问题，它涉及到行政执法与刑事执法衔接的一系列理论和实践问 题 3 、当前经济犯罪侦查中公安机关与行政执法机关的衔接机制的基本架 构 为推动行政执法与刑事司法的有效衔接，加大对破坏社会主义市场经 济秩序等犯罪的打击力度，各行政机关、公安机关及检墨醐关不断探索完 善行政执法与刑事司法的衔接机制，防止有案不送，以罚代刑，不断完善 充实，形成了如下几种机制的基本架构： ( 1 ) 联席会议胡制 联席会议机制是指行政执法机关、公安机关、人民检察院为加强联系、 配合，针对面临的新问题、阶段性工作，定期召开工作会议。联席会议机 制内容主要包括以下几方面：_ 是办案情况通报、工作经验交流；二是司 法与执法中遇到问题的研讨；三是制定和完善j - - 4 乍机制。召开工作联席会 议，共同解决执法中存在的重大或者倾向性问题，以达成共识；相互通报 一个时期破坏社会主义市场经济犯罪活动的规律、特点和趋势，定期或不 定期联合开展专题调研活动，研究制定预防和打击经济犯罪的，以规范市 场经济秩序。 ( 2 ) 信息共享机制 信息共享机制是指人民检察院、公安机关、行政执法机关三者在充分 发挥各自职能作用的基础上，建立情况信息通报制度，并在加强保密工作 的前提下，逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察 院的信息联网共享，做到信息共享、密切合作。该机制应包含数据平台共 享、案件备案共享、技术资源共享。晰规定”规定行政执法机关查处、 移送的涉嫌犯罪案件情况，公安机关立案侦查情况，提请逮捕、起诉的情 况，人民检察院立案监督、审查批捕、审查起诉情况以及提起公诉后法院 判决的情况，实行季度通报；各自相关的工作简报、信息应当互相交换， 新的法律法规、司法解释应相互抄送等。 ( 3 ) 案件移送机制 案件移送机制是指行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违 法事实涉及的物品数量、金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等， 符合法律规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当及时向同 级公安机关移送。其应包含如下内容：是明确行政执法机关移送涉嫌犯 罪案件的职责和程序；其二是明确公安机关接受移送涉嫌犯罪案件的职责 和程序；三是明确检墨嘲关依法监督的职责和程序。 ( 4 ) 协同工作机制 协同工作机制是指行政执法机关与司法机关认真贯彻中央整顿和规范 市场经济秩序有关会议精神，根据职能分工，打破行政执法机关与司法机 关之间的工作界线，建立符合现行执法与司法要求，安全陆高、实用性强、 跨部门、跨平台的协同工作机制。该机制主要包括互设联络员、开展学习 1 3 交流，扰法、司法合作等内容。比如检察机关对于行政执法机关、公安机 关办理的涉缣破坏市场经济秩序的重大案件，可以派员提前介入，也可以 根据行政执法机关、公安机关的要求参加案件的讨论。对于公安机关提请 审查批捕的案件，检雾机关审查后认为证据不足的，在作出不批准逮捕决 定时，应当列出补查提纲，引导侦查。各行政执法、公安、检察机关在案 件查询、检验、鉴定等方面工作中应当密切配合，相互协作。对于需要保 存或固定的涉案物品等证据，行政孰珐机关应妥善保存或固定，公安机关 立案侦查后，应当依法移交公安机关管理。对于需要检验、鉴定的涉案物 品，由立案侦查的公安机关委托法定机构负责检验、鉴定，行政执法机关 应当配合公安机关做好检验、鉴定工作等。 ( 5 ) 互相监督机制 互相监督机制是指人民检察院、公安机关、各行政机关在办理案件的 过程中，分工负责，互相监督，互相配合，保障衔接机制能顺利开展的制 度。监督机制中，要确保和落实各单位的监督权，特别是检察监督权应该 得到强化。比如当行政执法机关对于公安机关不接受所移送案件，或者对 公安机关不予立案的决定有异议，应当建议检霭鳓关依法进行立案监督， 检察机关应当受理审查或者作必要的调查；检察机关认为公安机关不立案 理由成立的，或者经监督后公安初关已经立案的，应当及时通知提出立案 监督建议的行政执法机关等。检察机关同时应及时把案件的检控隋况及时 反馈给有关部门，使检控工作公开透明化，主动接受外界监督。以有效的 检控工作巩固侦查引导的成果，增强执法，侦查部门查办案件的信心，在 双方之间形成良性互动，开拓查办、刑事惩处案件的全新局面。1 三、“经济犯罪侦查与行政执法协作机制”需探究的理论问 题 ( 一) 中外经济犯罪侦查模式比较 i ，国外经济犯罪侦查模式 为适应经济犯罪侦查的需要，经济发达国家往往根据其特点，在既有 的侦查模式上采取了与一般刑事犯罪侦查相区别的侦查模式，试述如下： ( i ) 检察机关调查模式该模式把经济犯罪案件的侦查权赋予检察机 杨奕辉、彭三军：行政执法与刑事执法衔接工作机制初撵h t t p ：m ob a o j i a n g o v c n s c i e n c e 1 4 关，由后者成立专门机构或部门负责案件侦查。在德国，一般犯罪案件先 由警自秦胡。关初步调查，检察官在警察初查基础l 介入。由于经济犯罪案件 需要特殊的经验和知识，而警察往往被认为欠缺这方面的知识，因此检察 机关保留对经济犯罪案件，尤其是重大经济犯罪案件的直接侦查权。一些 城市为了处理严重经济犯罪，还设有特别检察院。但随着警察专业知识水 平的提高，一般的经济犯罪案件也可以交由警察侦查。在美国，经济犯罪 又被称为自领犯罪，自上世纪3 0 年代末美国社会学家萨瑟兰提出白领犯罪 的概念后，很长一段时间里，人们更倾向于把其当作有害的违法行为而不 是犯罪，这类案件通常由检察官按照民事程序追究责任，而不是启动刑事 调查。随着白领犯罪社会危害性日益加剧，检察官逐渐开始运用刑事程序 追诉行为人刑事责任。联邦司法部和各地区联邦检察官办事处都设立有专 门的部门负责办理经济犯罪案件，检察官从侦查计划开始，经收集证据和 提起诉讼，直到审判结束，全程负责。该模式的特点在于检察机关作为侦 查主体，能较好地发挥法律水准高的优势，对案件定陛与证据取舍相对准 确，保证案件正确处理，缺陷则在于检缓鳓关技术性装备相对薄弱，检察 官的职业特点决定其更注重法律素养而非提高侦破技巧，在经济犯罪多发 之时难以保证及时打击犯罪。 ( 2 ) 行政机关替代性调查模式。该模式弱化刑事侦查程序，通过赋予 行政机关特定职权，在一定范围内以行政执法机关的调查取代刑事侦查。 在日本，公司犯罪、大规模榆颓与漏税犯罪、金融犯罪等白领犯罪案件因 其侦查需要较高的法律知识和相应的侦查技术，由检察官自行侦查。一般 经济犯罪与其他犯罪一样，先由警察侦查，然后移送检察官，检察官进一 步侦查后作出起诉或不起诉的决定。但日本在经济犯罪侦查中建立了一种 与刑事程序直接衔接的犯则调查程序。该程序最初针对逃税案件而设计， 1 9 9 3 年扩大到证券交易行业。犯则调查属于行政程序，由作为行政机关的 国税厅调查部和证券交易监视委员会进行与通常的行政调查程序