（宪法学与行政法学专业论文）我国行政复议机构的反思与重构.pdf

摘要 行政复议作为一种重要的行政救济方式，在维护行政相对人的权益方面发挥 着重要作用，是世界各国普遍采取的为行政相对人提供的一种便捷、廉价的解决 行政争议的形式，在行政救济法律制度上有着十分重要的地位。 我国行政复议制度的建立时问很短，也取得了一些成就，可是我们也应当客 观的看到，我国行政复议制度同国外比较成熟的复议制度相比，还存在着很大的 差距，在实际运行中还存在着很多问题。我国现行的行政复议制度因先天性的制 度设计缺陷，出现了逐渐萎缩的趋势，对这一制度进行认真反思并对其进行制度 重构已经成为摆在我们面前一个迫切需要解决的问题。本文通过对我国行政复议 制度现状及域外行政复议制度的分析，剖析了其中所存在的一些问题和不完善之 处，并就如何完善和重构适合我国国情的行政复议制度提出了几点设想。 全文共分为四个部分，第一章初步分析了行政复议制度的性质，行政复议的 性质应该是具有司法性；接下来分析了我国行政复议实施的现状及存在的问题， 指出我国行政复议实施的现状不尽人意，进而提出了行政复议机构存在诸多问 题，行政复议机构存在的问题是导致我国行政复议实施的现状的一个最重要的原 因。 第二章阐述了域外几个发达国家包括英国、美国、法国、德国和日本的行政 复议制度，这些发达国家的一些成功经验对我国行政复议制度的重构提供了有益 的借鉴。 第三章对我国行政复议机构重构进行了必要性分析和可行性论证，指出了重 构我国行政复议机构的组织形态应该采用合议制，设置标准是独立、统一、专业， 设置模式是司法化模式。 最后一章，笔者指出了我国行政复议机构进行重构的具体构想，设置统一、 独立的行政复议委员会，并对其的一些基本制度进行了探讨，包括行政复议委员 会的职权和地位，产生、组成和任期，工作方式，管辖制度，行政复议官的相关 制度以及如何对行政复议委员会进行监督。 关键词：行政复议；行政复议机构；行政复议委员会；反思与重构。 a b s t r a c t a so n eo fi m p o r t a n ta d m i n i s t r a t i v er e m e d y , a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o np l a y s a ni m p o r t a n tr o l ei nm a i n t a i nr i g h t sa n di n t e r e s t so fa d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e o p l e i t i sac o n v e n i e n tm e t h o do fr e m e d i e sa n daf o r mo fs e t t i n ga d m i n i s t r a t i v ed i s p u t e s w h i c hc o u n t r i e si nt h ew o r l du n i v e r s a l l ya d o p t sa n do f f e r st oo f f e r i tp l a c e sav e r y i m p o r t a n tr o l e a l t h o u g ha d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e mh a sb e e ne s t a b l i s h e do n l yi n s h o r tt i m ei no t u c o u n t r y , i th a so b t a i n e dm u c ha c h i e v e m e n t w es h o u l da l s ot os e e o b je c t i v e l y t h a ta d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e mi no u rc o u n t r ys t i l lh a s r e m a i n e db i gm a r g i nc o m p r i s e dw i t ht h em a t u r ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n s y s t e mo ft h ef o r e i g nc o u n t r i e sa n ds t i l lh a sm a n yp r o b l e m si na c t u a la p p l i c a t i o n b e c a u s eo ft h e c o n g e n i t a l d e f e c t si n s y s t e md e s i g n ，o u rc o u n t r y s c u r r e n t a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e mh a sat r e n dt h a ts h r i n k sg r a d u a l l y , i ti st i m et o r e v i e wa n dc a l t yo nt h i ss y s t e m t h i st e x tp a s s e st h ea n a l y s i si nt h es i t u a t i o no f a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n s y s t e m o f 0 1 1 1 c o u n t r y a n da d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ns y s t e mo v e r s e a sa n da n a l y z e st h ep r o b l e m so ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ns y s t e mo fo u rc o u n t r ya n dp r o p o s e ss o m ea d v i c ef o rh o wt op r e f e c t a n dr e c o n s t r u c tt h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e ms u i t a b l et oo u rc o u n t r y t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t of o u rp a r t s c h a p t e ro n ec a r r i e so np r e l i m i n i n a r y a n a l y s i s t on a t u r eo fa d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n s y s t e m t h e n a t u r eo f a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e ms h o u l db eb o t ha d m i n i s t r a t i v ea n dj u d i c i a l ；n e x t a n a l y z e st h ei m p l e m e n t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o no fc h i n e s ep r e s e n t s i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e m sa n dp o i n t so u tt h a tc h i n e s ei m p l e m e n t a t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ni s u n s a t i s f a c t o r y ， f i n a l l yp u t s f o r w a r dt h e a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ni n s t i t u t i o n si sp a g u e dw i t hp r o b l e m s t h ep r o b l e m s w h i c ha d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ni n s t i t u t i o n se x i s t sa l et h em o s ti m p o r t a n tr e a s o n s w h i c hl e a d st ot h ei m p l e m e n t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n c h a p t e r t w o e x p o u n d s a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e m o nt h e e x t r a t e r r i t o r i a ls e v e r a ld e v e l o p e dc o u n t r i e s ，i n c l u d i n gt h eu n i t e dk i n g d o m ，t h eu n i t e d s t a t e s ，f r a n c e ，g e r m a n ya n dj a p a n t h e s es u c c e s s f u le x p e r i e n c e so ft h e s ec o u n t r i e s p r o v i d e au s e f u lr e f e r e n c ef o rc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e m i i r e c o n s t r u c t i o n c h a p t e rt h r e ec a l t l e so nt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yf o rt h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ni n s t i t u t i o n sr e c o n s t r u c t i o na n dp o i n t so u tt h a tt h er e c o n s t r u c t i o no ft h e o r g a n i z a t i o n o fa d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ni n s t i t u t i o ni s c o l l e g i a t es y s t e m ， s t a n d a r di si n d e p e n d e n t ，u n i f i e d ，p r o f e s s i o n a l ，m o d e li sj u s t i c em o d e t h ef i n a l c h a p t e r ，a u t h o rp o i n t so u tt h a ti d e ao nc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ni n s t i t u t i o n sr e c o n s t r u c t i o ni sau n i f i e d i n d e p e n d e n ta d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e es h o u l db es e t n e x t ，a u t h o re x p o u n d sp o w e ra n ds t a t u s ， g e n e r a t e ，c o m p o s i t i o na n dm a n d a t e ，m o d a l i t i e s ，j u r i s d i c t i o ns y s t e m ，a d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o no f f i c e rf o rt h er e l e v a n ts y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o no ft h e c o m m i s s i o na n dh o wt os u p e r v i s et h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e e k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n ；a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n i n s t i t u t i o n s ；a d m i n i s t r a t i v e r 6 c o n s i d e r a t i o n c o m m i t t e e ； r e f l e c t i o na n d r e c o n s t r u c t i o n 1 1 1 独创性声明 本人声龋所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取餐的研究成果。据我所知，滁了文孛特别加以标注和致谢的地 方外，论文孛不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一圊工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文串作了竣确酶说萌并表 示谢意。 学位论文赭张新硼签字魄 学位论文版权使用授权书 砌年么月多基 本学位论文作者完全了怨辽西簿范大学研究生院有关保留、使周 学位论文约规定，有权保留并惫雪家有关部门或机构送交论文的复零 件和磁盘，允许论文被查；弼和借蔫，本人授权江露师范大学研究生浣 可以：洚学位论文的垒都或部分蠹鬈褊入有关数穗库送行检索，可以采 蔫彩留、缩印或扫描等复誉手及保存，汇褥学位论文， ( 保密的学位论文在解密后适穗来授权书) 学位论文作者签名：翻孓娟 签字日期：渊3 年易饲) 自 导师签 签字日 我国行政复议机构的反思与重构 引言 行政复议是近代西方资产阶级民主政治发展的产物，是行政机关通过法定程 序解决行政争议的法律制度，是现代国家普遍建立的一种重要的行政救济制度。 “有权利必有救济 ，没有救济的权利不是权利，行政复议在保障公民、法人和 其他组织的合法权益，监督行政主体的行政行为发挥着重要作用。 我国的行政复议制度发端于5 0 年代，1 9 5 0 年1 1 月5 日，经政务院批准， 财政部发布的财政部设立财政检查机构办法第6 条的规定，这是最早规定行 政复议制度的规范性文件。1 9 5 0 年1 2 月2 5 日政务院通过的税务复议委员会 组织通则第一次在法规上正式出现了“复议 两字，该通则还明确规定了税务 复议委员会的性质、任务及受案范围。【l 】1 9 5 0 年以后，行政复议范围和领域越 来越广，进一步推动了我国行政复议制度的完善。 1 9 7 8 年以后，随着我国民主与法制建设的发展，行政复议制度得到了迅速 发展，特别是1 9 8 9 年的行政诉讼法的颁布，对全面建立统一的行政复议制度提 供了积极的推动作用。1 9 9 0 年1 2 月2 4 日，国务院颁布了行政复议条例，在 全国范围内建立了相对统一的行政复议机构，规定了统一的行政复议规则和程 序，标志着我国统一行政复议制度的全面建立。1 9 9 4 年1 0 月9 日，国务院又在 总结该条例实施四年来的实践基础上，对行政复议的范围和管辖做了相应的修 改。随着行政复议制度的不断健全和完善，由国家最高立法机关制定统一的行 政复议法，对进一步完善行政复议制度成为了必要。1 9 9 9 年4 月29 日，九届 全国人民代表大会常务委员会第九次会议正式通过了中华人民共和国行政复议 法，于同年1 0 月1 日正式实施。规定了行政复议制度的基本规范上升为法律， 标志行政复议制度的发展又上了一个新的台阶。【2 】是我国行政复议制度上的又一 次历史性飞跃。 应当说，我国行政复议法的颁布是一件可喜可贺的事情，我国的行政复议制 度取得了可喜的成绩，但近年来的实践中，行政复议制度也暴露了许多弊端和不 足，又面临诸多的矛盾和问题。如果将行政复议与同为行政救济的行政诉讼比较 起来，在对行政行为的救济方面明显存在着很大的差距，行政复议受案的数量少， 自行政复议法实施以来，行政复议案件与行政诉讼一审案件的数量相比，行政复 议案件从未占过优势；另外，复议案件的办理质量也差强人意。这使行政复议制 度的作用大打折扣，人们对行政复议日趋冷淡，行政复议是一项即便捷又免费的 硕十学位论文 行政救济制度，为什么得不到群众的认同，不能很好的发挥应有的作用呢? 这也 折射出了这一制度本身自有的矛盾，如何完善行政复议制度，提高复议案件的审 理的数量和质量，真正发挥行政复议制度的救济功能，是摆在我们面前的紧迫而 重要的任务。 行政复议制度的完善势在必行，在讨论行政复议制度完善的时候，必然要对 现行的行政复议机构进行反思和重构的问题，对此，笔者认为，行政复议制度的 完善需要观念的更新，国外一些国家的成功经验值得我们借鉴。在结合现实情况 的基础上，改变行政复议机关过于分散的现状，在县级以上各级人民政府统一设 置专司行政复议职能的机关行政复议委员会，赋予其独立主体地位和法律人 格，由其以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件。同时，设立了行政复议 委员会后，更需要业务素质高的行政复议人员，在我国举行专门的行政复议人员 招录考试，对行政复议人员的资格、待遇以及职务保障进行专门立法，由法律的 形式予以规定。 本文的主要目的就是对我国现行的行政复议机构进行反思，同时对其的制度 重构进行了有益探索。因为笔者的理论水平及参考的资料有限，某些观点可能不 太成熟，这些有待于日后作进一步的深入研究并以修正。 我国行政复议机构的反思与重构 第一章我国行政复议机构的现状及存在的问题 一、行政复议概述 ( 一) 行政复议的概念 行政复议作为一种为解决行政争议而建立的救济制度，是近代民主政治发展 的产物，在现代世界各国已得到普遍运用和实行，但是由于各国的历史背景、政 治制度和法律文化的不同，因而在名称、规则和程序方面有一定的差别。如法国 将行政复议称为“行政救济”，德国称为“异议审查”， 日本叫做“行政不服申 诉”，韩国和我国台湾地区称为“行政诉愿”等等。【3 j 在我国“行政复议”一词是随着8 0 年代我国行政法学和行政诉讼法学的兴 起而出现的，行政法学界对这种由行政机关解决行政争议的法律制度所做的抽象 和概括。“复”即重新或再次，“议 即审议并决定。前冠“行政”，表明由行政 机关对行政争议进行复核、审查，是为行政复议。【4 】1 9 9 9 年4 月29 日，九届全 国人民代表大会常务委员会第九次会议正式通过了中华人民共和国行政复议 法，为我们理解行政复议的涵义提供了法律依据。依据该法的精神，行政复议， 是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议 机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具 体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。【5 】 为了更深刻的理解行政复议的涵义，可以作更进一步的阐述： ( 1 ) 行政复议只能由行政相对人的申请而提起。行政相对人包括公民、法 人和其他组织。行政复议是一种依申请的行政行为，没有行政相对人的申请，行 政复议机关不能主动做出行政复议行为。行政复议的申请人是行政相对人，被申 请人只能是做出了具体行政行为的行政主体，申请人和被申请人的地位具有确定 性。 ( 2 ) 行政复议的对象是行政主体的具体行政行为。具体行政行为是行政主 体针对特定的行政相对人所作出的行政行为，具体行政行为的特点是该行政行为 在作出时，行政相对人已经确定，直接影响到行政相对人的权利和义务。对与具 体行政行为相对的抽象行政行为，如果属于行政立法范畴，不能提起行政复议； 如果行政相对人认为一般抽象行政行为违法，可以在对相应具体行政行为申请复 议时，一并申请复议。 硕士学位论文 ( 3 ) 行政复议只能由法定的行政复议机关来行使。行政复议是行政机关内 部解决行政争议，原则上向上一级行政复议机关申请，只是在某些特殊情况下， 才向原机关申请复议。行政复议机关必须按照法定的步骤和方式，对行政行为的 合法性和适当性进行全面审查，并在法定的期限内作出决定。 ( 二) 行政复议性质 行政复议的性质是指行政复议这- n 度的本质属性。1 6 】也就是行政复议这一 法律制度与其他制度相比较而具有的本质属性。正确全面的认识行政复议的本 质，有利于行政复议制度的发展和完善，有利于行政复议活动的顺利和及时进行。 只有对行政复议的本质进行正确的认识，才能形成公正、合理的行政救济模式。 正确合理的认识行政复议是进行制度设计和制度创新的前提。 关于行政复议的性质在理论上主要有三种不同的观点：分别是行政说、司法 说和行政司法说( 准司法说) 。 ( 1 ) 行政说。这种学说认为，行政复议是一种具体行政行为，是国家行政 机关的一种行政活动，跟其他的具体行政行为没有本质的区别。行政复议从本质 上讲仍然是行政行为，是国家行政职权的体现，是行政权的延伸。行政复议在主 体、内容和程序上处处都体现了行政行为的属性。所以，一部分同志，尤其是行 政机关工作人员更偏向认为行政复议是完全的行政行为，可以按照一般的具体行 政行为的要求处理。【7 j ( 2 ) 司法说。这种学说认为，即行政复议是形式上的行政行为，实质上的 司法行为。行政复议不是普通的行政行为，它具有司法的特性。同行政诉讼一样， 行政复议的主要目的是保障和救济行政相对人的合法权益，其实质是一种争诉制 度。是一种在行政系统内部以特定的行政机构作为公正独立的“法官”解决行政 纠纷的制度和活动，它遵循司法的原则和程序，具备了司法的性质和功能。比如 受案范围、申请时效、管辖和不告不理等制度。所以说，行政复议从形式上看是 行政行为，但实质上是一种司法行为。瞵j ( 3 ) 行政司法说，也叫准司法说。这种学说认为，行政复议兼具行政与司 法的双重性质与特点。在复议机关这个主体性质上，在复议裁决结果的法律效力 上，在复议机关与被申请人关系上等，都表明其行政的性质。但同时，行政复议 也更具有司法的属性和特征。比如，具体行政行为的发动者是行政机关，而复议 程序的发动者是申请人，没有申请人的申请行为，就不会有行政复议行为与行政 复议程序的产生；此外，行政行为是执行性行为，是将法律规则适用于具体人和 事的活动，而行政复议则是对执法行为的审查和监督，目的是为了解决行政执法 过程中产生的行政纠纷，行政复议机关显然是以裁判者或行政司法者的地位与身 份出现的，而不是以执法者的地位出现的，行政复议是一种三方法律关系，不同 于具体行政行为中的两方法律关系，等等。所以说，行政复议虽然有行政性质， 4 我国行政复议机构的反思与重构 但更有司法行为与程序的性质和特征。 关于行政复议的司法性质的三种学说，实际上是在不同标准和层面上使用 “行政”与“司法 概念的结果。如果从形式标准来评价行政复议的性质，毫无 疑问，行政说是完全正确的。从程序标准来看，司法说也是合理的。还有学者认 为行政复议兼具行政与司法的部分特征，就复议主体、结果而言，表明其行政性 质：就复议的性质与程序看，又具有明显的司法性。1 9 】 笔者认为行政复议是一种司法性行为，与一般行政行为相比，更具有司法行 为的性质和特征，其理由如下： 首先，行政复议是解决行政争议的争诉制度，是一种权利救济手段。行政复 议机关是以独立的第三方的身份出现的，对申请人和被申请人之间的争议作出明 确的裁断，与司法活动一样，是三方法律关系。 第二，行政复议是以行政相对人的申请而启动。行政复议只能由行政相对人 启动，没有行政相对人的申请，行政机关不能主动进行；而一般行政行为是由行 政机关依照法律规定的职权主动进行，是行政主体的单方行为。 第三，行政复议是按照一定的司法程序进行的。从行政复议的申请、管辖和 受理、以及作出决定和送达，都与司法活动一样，都要符合一定的实体要件和形 式要件，都有比一般行政行为有更严格的程序性要求。因此，行政复议实质上带 有司法性，是一种司法性行为。 因此，笔者认为，为了公平解决行政争议，行政复议机构必须具有一定的独 立性，争议的公平解决要求裁判者必须独立，只有保证裁判者独立，其立场才会 中立，不偏不倚，裁决结果的公平才有基本的保障。我国行政复议制度改革应该 走司法化道路，行政复议机构的重构应该注意其司法性。 ( 三) 行政复议机关与行政复议机构 行政复议机关，是指依照我国现行法律的规定，有权受理行政复议申请，依 法对被申请的行政行为进行合法性、适当性审查并作出决定的行政机关。【lo j 行政 复议机关在行政复议中起主导作用，是行政复议活动的核心。 对这一概念，我们可以作进一步的理解：首先，行政复议机关是行政机关， 法律、法规授权的组织不能成为行政复议机关。【1 1 】其次，行政复议机关是依法享 有行政复议权的行政机关。并不是所有的行政机关都能成为行政复议机关，例如， 乡、镇人民政府和大部分县级政府的组成部门等行政机关就没有行政复议权，它 们不能成为行政复议机关。最后，行政复议机关只能以自己的名义行使行政复议 权，并对其后果独立承担法律责任的行政机关，因此，行政复议机关必然是行政 主体。 根据我国的行政复议法，行政复议机关主要有以下三种： 1 作出被申请行政行为的行政主体为行政复议机关。例如，行政复议法 硕士学位论文 第1 4 条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为 不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府 申请复议。”由作出被申请行政行为的行政主体作为行政复议机关，具有省时、高 效的特点，但它违背了“自己不得裁决自己案件 的公正原则，容易引起行政复 议申请人对行政复议公正性的怀疑。 2 作出被申请行政行为的行政主体的上一级行政机关为行政复议机关。如我 国对海关、金融、国税等实行垂直领导的行政机关的具体行政行为的复议即为这 种情形。由作出被申请行政行为的行政主体的上一级行政机关为行政复议机关， 尽管会给行政复议申请人增加不便，但是，它可以尽可能的确保行政复议的公正 性，还可以利用上一级行政机关的领导权和监督权提高行政复议的权威性。 3 作出被申请行政行为的行政主体所属的人民政府。由本级人民政府作为行 政复议机关，既便利于行政复议申请人申请复议，也有利于行政复议机关利用人 民政府的权威及时、有效的解决行政争议。【l 2 】 从以上分析我们可以看出我国行政复议机关的立法模式是普通的行政机关作 为行政复议机关，而英国、澳大利亚等国家是设立了特定的组织一一行政裁判所 作为行政复议机关。这种模式行政复议机关的独立性很强，更能够准确、公正的 对行政复议案件进行审理。第二章有专门章节对行政裁判所进行论述，这里就不 赘述了。 与行政复议机关相关的是行政复议机构。行政复议机构，是行政复议机关内部 负责法制工作的机构，是“具体办理行政复议事项 的主体。在政府一级是“法 制办”，在职能机关是“法制处”、“法制科 ，有的没有设立专门法制机构的， 则由办公室别的政策法制部门承担。n 朝行政复议机构不是行政主体，不能以自己 的名义对外行使职权，它只是行政复议机关的内设机构。根据行政复议法的 规定，行政复议机构履行下列职责：( 1 ) 受理行政复议申请；( 2 ) 向有关组织 和人员调查取证，查阅文件和资料；( 3 ) 审查申请行政复议的具体行政行为是否 合法与适当，拟订行政复议决定；( 4 ) 处理或者转送对本法第七条所列有关规定 的审查申请；( 5 ) 对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处 理建议；( 6 ) 办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；( 7 ) 法律、 法规规定的其他职责。 二、我国行政复议制度实施的现状 1 9 9 9 年4 月2 9 日，九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议正式通过了 中华人民共和国行政复议法，并于同年1 0 月1 日起正式施行。中华人民共和 国行政复议法颁布和实施，标志着我国行政复议制度的最终确立。用行政复议 解决行政纠纷，及时、简便、迅速而且不收费，是解决行政纠纷保护合法权益的 6 我国行政复议机构的反思与重构 首选途径。在行政复议法颁布之初，不少人对行政复议制度充满了期待，认为行 政复议兼具有信访制度和行政诉讼制度的优点，行政复议是行政机关自己再审查 一下自己的行为是否正确，发现不正确时自己来纠正，具有主动性，容易使人民 群众认可这种解决方式，从涉及的范围和起到的实际效果来看，行政复议制度更 大一些。( 1 4 】经过这么些年的实践，我国的行政复议制度也取得了可喜的成绩。行 政复议制度对于防止和纠正违法和不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他 组织的合法权益，促进行政机关依法行政发挥着一定作用，根据有关资料显示， 行政复议法颁布后的几年里，行政复议受案数量一直在增长，呈现出欣欣向荣的 趋势，2 0 0 2 年，全国行政复议案件受案数量有6 8 7 0 3 件，2 0 0 3 年，全国行政复议 案件受案数量为6 8 3 5 4 件，2 0 0 4 年，全国行政复议案件受案数量也有7 2 6 2 0 件。 我国行政复议制度近年来取得的成绩是有目共睹的，但是也面临着诸多的矛 盾问题： 1 行政复议受案数量少，而且办理质量也不尽如人意。 根据专家和实务部门预测，同时参照国外的情况，在制度自身没有重大瑕疵， 实施和保障机制基本落实的通常情况下，行政复议案件至少应该保持在行政诉讼 案件的2 至3 倍，才算基本达到了制度设计的本来目标。【l5 】而我国行政复议案件 受理的实际情况是，从行政复议法颁布后，行政复议案件的受案数量从来没有超 过行政诉讼一审案件的受案数量。2 0 0 0 年2 0 0 4 年这五年的行政复议受案数量 与行政诉讼一审受案数量分别是：2 0 0 0 年行政复议受案数量是6 8 9 5 7 件，而行政 诉讼一审受案数量是8 5 7 6 0 件；2 0 0 1 年行政复议受案数量是7 5 8 8 6 件，而行政诉 讼一审受案数量是1 0 0 9 2 1 件；2 0 0 2 年行政复议受案数量是6 8 7 0 3 件，而行政诉讼 一审受案数量是8 0 7 5 8 件；2 0 0 3 年行政复议受案数量是6 8 3 5 4 件，而行政诉讼一 审受案数量是8 7 9 1 9 件；2 0 0 4 年行政复议受案数量是7 2 6 2 0 件，而行政诉讼一审 受案数量是9 2 6 1 3 6 件。罾 与行政执法案件相比，行政相对人提起行政复议案件的比例更是微乎其微， 行政复议案件是行政处罚案件的万分之五。而且与案件数量相伴而生的是案件不 予受理率逐年上升。2 0 0 0 年至2 0 0 4 年这五年的行政复议案件不予受理的比例为 5 2 ，7 2 ，8 o ，8 0 ，8 5 。 另一方面，行政复议案件办理质量也不尽如人意，表现为：行政复议案件的 维持率不断升高，经过复议结案的复议案件又转入了司法救济程序，却经不起行 政诉讼程序检验。根据有关资料显示，2 0 0 0 年2 0 0 4 年全国各级行政复议机关 每年办结的案件维持率是：5 2 ，5 3 7 ，5 5 7 ，5 5 7 ，5 8 1 。而经过复议 注：资料来源：最高人民法院行政审判庭编行政执法和行政审判( 2 0 0 1 年一2 0 0 5 年) 注：资料来源：最高人民法院行政审判庭编行政执法和行政审判( 2 0 0 1 年一2 0 0 5 年) 注：资料来源：最高人民法院行政审判庭编行政执法和行政审判( 2 0 0 1 年一2 0 0 5 年) 7 硕士学位论文 后又起诉到法院，法院判决维持率远远低于复议案件的维持率。 2 行政复议制度的影响力下降，权威性受到挑战。 行政复议制度的影响力下降，权威性受到挑战主要表现为：从2 0 0 2 年起，全 国各级行政复议机关收到复议申请的数量首次出现较大范围的下滑，究其原因主 要有：首先，经行政复议的案件维持率一直都在5 0 以上，有些部门案件维持率 甚至超过6 0 ，个别部门案件维持率更是高达7 0 - - 8 0 。【l6 】如此之高的维持率， 很难让公众认可行政复议的公正性。其次，行政复议机关对复议工作的支持力在 降低。表现为：开展行政复议所必须的机构、人员、经费等无法落实到位，行政 复议机构作出的复议决定，行政复议机关不能正确的对待、实施，无法及时解决 行政争议。由于各种方面的原因，行政复议的影响力大大降低，与影响力同时下 降的是行政复议的权威性。被申请人不按期提交答复和有关的证据、依据，阻挠 复议机关调查取证，对申请人打击报复等情形时有发生，一些地方还出现了不执 行行政复议决定的典型案例，行政复议决定的法律效力受到严重的挑战。【1 7 】 3 行政复议效率低下，。办事程序繁琐。 目前，在办理行政复议案件中，行政复议机关和机构之间办事程序繁琐，造 成行政复议效率低下。目前最突出的问题是，行政复议文书的内部处理程序繁琐， 可能导致期限不够。在某些地方，一个普通的行政复议文书一般要经过法制局长 县政府办公室分管副主任主任分管副县长常务副县长县长 等多个步骤。行政复议文书被当作一般的行政公文处理，完全没有考虑到行政复 议本身的时限要求。 1 8 1 虽然政府法制办有时候将行政复议文书作为特急件办理，但是也不能从根本 上解决问题，一旦必须要经过其审批的某一领导不在，期限就很难保证。这个问 题表面上是程序问题，实质上是权限问题，如何赋予行政复议机构适当的职权， 是进一步推进行政复议工作的重要前提。 4 行政复议机构和工作人员配置难以保证工作需要。 我国行政复议队伍建设差强人意，我国的行政复议法颁布之后，行政复议机 构设置的情况实际上是愈是上级部门机构愈健全，人员配置愈到位，愈是下级部 门机构和人员配置愈欠缺。一般来说，省级政府和国务院工作部门都配置了健全 的复议机构和人员；地市级政府和省级政府工作部门复议机构和人员的配置就不 尽人意了；县级政府和地市级政府工作部门行政复议机构和人员编制虚位现象普 遍存在，而行政复议受案情况是愈是往上受案愈少，愈是往下受案愈多，根本无 法保证办案的需要。 目前，有的省的行政复议处仅有两个人，却要指导全省的行政复议工作，同 时还要办理以省政府为复议机关的行政复议案件，显然难以适应工作需要。有的 地方甚至只有一个人，行政复议几乎无法开展。【1 9 】省级政府尚且如此，地市和县 我国行政复议机构的反思与重构 级政府自然不用说了。 三、我国行政复议机构存在的问题 对于行政复议机构的设置问题，( 行政复议法) 草案说明指出，为了体现 行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关的办案程序， 使行政复议“司法”化。强调行政机关和司法机关只是在分工和工作方式上的不 同，并不会妨碍二者以保护行政管理相对人的合法权益为目标，更不能说行政复 议按照行政机关的工作方式来办就必然不公正，而只要采用司法机关的工作方式 就自然而然的公正了。事实上，只要依法办事，行政机关也能做到公正合理，不 依法办事，司法机关也可能背离公正。因此，坚决反对行政复议司法化。【2 0 】中 华人民共和国行政复议法第四条规定，由“行政复议机关负责法制工作的机构 具体办理行政复议事项”，因此，规定具体复议事项由行政复议机关负责法制工作 的机构承办，作为法制工作的一项任务，不另设立独立的，自成系统的复议工作 机构。对于法制机构内部负责具体复议案件的办案组织形式、程序以及组成人员， 行政复议法没有作明文规定，应该说，这种制度安排是造成复议现状的一个最主 要的原因。 在我国现有的体制下，享有复议权的机关有：县级、地市级、省级政府；国务 院的工作部门、地市级、省级政府工作部门以及部分县级政府的工作部门。这些 享有行政复议权的机关分别设立负责行政复议工作的机构，这样就导致了我国行 政复议机构不独立、从属性；数量多又十分分散，没有统一的复议机构体系；行 政复议工作人员专业素质参差不齐，既不便于机构的管理，也违背了精简与效能 的行政原则，造成机构臃肿，同时也给行政相对人造成了很多困难，直接导致行 政复议效率的低下。 ( 一) 行政复议机构缺乏独立性 行政复议的本质内涵决定了其必须由一个统一的具有高度独立性的机构来实 施行政复议行为。【2 l 】我国现行的行政复议法没有规定设立独立与统一的行政复议 机构，而是规定了由行政机关内部的法制机构承担复议任务。这种由法制工作机 构兼职的行政复议机构不具有独立性，而更多的强调了行政复议机构对行政首长 的依赖性。行政复议机构设在行政复议机关内部，只是政府内部的一个办事机构， 既不独立于行政复议机关，也不具有制约行政复议机关的权力，使得行政复议这 种监督形式往往演变为一种妥协和不监督。 考查行政复议立法的过程，立法者本来就无意于设立具有独立性的行政复议 机构。国务院法制办在九届人大所作的关于 的说明中指出，受理行政复议申请，作出行政复议决定，是行政复议机关的职 9 硕士学位论文 责。但是，具体的复议事项，不仅数量大，涉及面广，而且政策性和法律性都很 强。行政机关的负责人不可能做这些大量的事务性工作。为了保证复议工作的正 常进行，需要有相应的工作机构具体办理复议事项。根据多年来行之有效的做法， 同时为了防止设立新的机构，草案规定：行政机关负责法制工作的机构具体办理 有关行政复议事项。 在此后对于该草案的审议过程中，许多委员提出了不同的意见。有委员建议 强化行政复议机构权威或强调其独立性，例如“行政复议机构办理行政复议事项， 责任重大，要有一定的权威性，因此，必须强化复议机构的权责，以利于做好复 议工作”，“复议机构应当具有独立性，可以考虑成立独立的复议机构，如设立复 议委员会，日常工作可以由法制工作机构承担。在法律中不要规定设置机构， 特别是工作部门的内设机构，这是立法工作历来坚持的原则，建议删掉草案第四 条，理由是一个行政部门内部的分工，不必由法律规定。”【2 2 】经过人大常委会审议， 形成了现行的行政复议法关于行政复议机构的规定。 对于没有独立地位反而具有从属性的行政复议机构，仅仅享有拟定复议决定 的职权，这种议者不决，决者不议，权力与职责不对等的状况，对行政复议功能 的发挥具有消极影响。 1 非独立性与从属性的亲属裁判决定了行政复议结果难以公正。行政复议机 关从属于行政系统，同被申请的具体行政行为的作出机关有着千丝万缕的利益联 系，难以独立开展复议工作。特别是当某些具体行政行为本身就是依据上级行政 机关指定作出的，或是经过上级领导批准时，复议机关常常是不问是非黑白，维 持了事。 2 非独立性与从属性决定了下级对上级监督的乏力。由于复议机构是复议机 关的内设机构，鉴于行政系统的层级体制，当复议机关主管领导的意见与法律发 生冲突时，复议机构往往只能听命于行政复议机关主管领导的意见，作出弱势面 对强势的惯常选择，有违行政复议法监督的初衷。 3 复议机关不愿成为被告的心理，也影响行政复议制度功能的发挥。许多行 政复议机关害怕成为行政诉讼的被告，不敢改变原具体行政行为而经常作出维持 原具体行政行为的复议决定。实践证明，没有相对独立与统一的行政复议机构， 就难以作出公正的行政复议裁决，就难以有效发挥行政复议的功能。【2 3 】 ( 二) 行政复议机构缺乏统一性 根据我国行政复议法的有关规定，我国行政复议机关主要是国务院的工作部 门；县级以上地方各级人民政府：地市级以上地方各级人民政府的工作部门；以 注：国务院法制办在九届人大所作的关于 的说明 第四条。 1 0 我国行政复议机构的反思与重构 及县级政府工作部门。 与此相适应，我国的行政复议机构主要有四级：国务院工 作部门法规司和省级政府法制办；省级政府工作部门法规处和地市级政府法制办； 地市级政府工作部门法规科和县级人民政府法制办；部分县级政府工作部门法规 科( 股) 。此外，由于某些原因，在某些事业单位也设立了行政复议机构。这样， 导致了行政复议机构数量众多又非常分散，缺乏一个统一的体系，造成机构臃肿， 既不便于机构的的管理，又给行政相对人造成了很多困难，也违背了精简与效能 的行政原则。 1 县级以上地方各级人民政府法制办公室，它们只是各级人民政府工作的办 事机构。虽然上下级人民政府是领导与被领导关系，但是各级政府法制办并不具 有领导与被领导的关系，甚至也不存在业务上的指导关系。各级行政复议机构在 工作上各自为政，只对本机关负责，其培训、交流等工作难以正常展开，复议工 作的质量也难以保证。不同地方的行政复议机构对于同一性质的具体行政行为的 复议结果很不一样，有的是对被申请的具体行政行为予以维持；有的是对其予以 撤销或改变；还有的是消极的不予受理。这样就