（宪法学与行政法学专业论文）行政主体之行政程序违法责任研究.pdf

内容摘要 本篇论文围绕行政程序违法责任这一中心命题，共分三大部分，三万一千字 左右。 第一部分：行政主体之行政程序违法责任概述。行政主体的程序违法责任， 是行政程序违法责任体系的重点和难点。笔者首先从明确其在行政程序法中的定 位开始进行讨论，即：1 、行政程序违法责任的概念；2 、行政程序违法责任的形 式；3 、我国行政主体程序违法责任形式的现状。为明确行政程序违法责任的概 念，本文首先从行政法律责任的概念出发分析其意旨内涵，第二步分析了行政法 律责任与行政程序违法责任的关系，认为二者之间是一般与特殊的关系，行政程 序违法责任的概念界定应当在明确其自身特殊性的前提下符合行政法律责任的 一般概念，然后从以上分析得出行政程序违法责任指行政主体及其工作人员和行 政相对人以破坏行政程序法律关系为前提而产生的法律上的补偿和惩罚的后果。 按照不同分类标准，本文认为应当构建一个从补救性责任到惩罚性责任、从行政 主体及其相关工作人员到行政相对人严密的行政程序违法责任体系。并且仍应以 行政主体的程序违法责任为规范重点。但是在我国的法治现状中，仍然缺乏符合 现实需要且明确可行的、针对行政行为效力方面的责任形式与适用条件。针对此 种情况，行政法学者也有所探讨，不同观点的矛盾主要集中在：第一，应当对行 政主体的程序违法何种责任形式及具体适用条件；第二，行政行为因程序违法被 撤销之后，能否重新做出与原行政行为一样的行政行为。 第二部分：有关国家行政主体程序违法责任的比较考察。针对以上我国学者 对行政程序违法责任的矛盾焦点，本文从此两个角度考察了有关国家行政主体方 面行政程序违法责任的制度，得出初步结论认为：第一，各个国家对待行政程序 违法的宽严程序不同，但都对保证行政程序法律规范被严格遵守和合理维护社会 公共利益之间做出了一定程度的平衡；第二，对公平和效率、公共利益与私人利 益之间的平衡，除了通过无效、撤销、补正等具体的责任形式达到之外，也与何 为法定程序、如何才构成程序违法有密切关系，甚至后者更起到先决性作用；第 三，不同责任形式适用条件的评判标准，与其法定程序( 需追究违法责任的行政 程序) 背后所代表的利益密切相关：第四，程序违法的行政行为被撤销之后是否 允许重新做出同样的行政行为，这一问题不仅与公共利益和个人利益之间的衡量 有关，也与其他责任形式密切相关。 第三部分：行政主体之行政程序违法责任的制度建构。通过分析和借鉴，本 文认为构建行政程序违法责任制度应当始终围绕着行政程序的立法目的进行。因 此，本文分析得出最终结论：对行政主体的行政程序违法责任的追究，应当依据 立法目的确立行政行为效力方面和其他的多种责任形式。 关键词：行政程序责任行政行为效力价值 a b s t r a g t t h i st h e s i s 。c e n t e r i n go nt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n sl i a b i l i t i e so f v i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ，i sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t sw i t h t h i r t y o n et h o u s a n dw o r d so r s o p a r to n e ：b r i e fa c c o u n to fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n sl i a b i l i t i e so f v i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n s l i a b i l i t i e so fv i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ea r et h ei m p o r t a n ta n d d i f f i c u l tp o i n to fl i a b i l i t i e ss y s t e mo fv i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e i t ss t u d i e df r o mc o n f i r m i n gi t sp o s i t i o ni na d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e l a w ：1 t h e c o n c e p t i o n o fl i a b i l i t i e s o f v i o l a t i n g a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ： 2 t h er e a l i z a t i o nf o r mo fl i a b i l i t i e so f v i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ： 3 t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n s 1 i a b i l i t i e so fv i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei no u rc o u n t r y i no r d e rt oc o n f i r mt h el i a b i l i t i e so fv i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e sc o n c e p t i o n ，t h ef i r s ti s t oa n a l y z et h e1 i a b i l i t i e so f v i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ec o n c e p t i o n ，t h e s e c o n di st o a n a l y z et h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e1 i a b i l i t i e so fv i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ea n dt h e l i a b i l i t i e so fv i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e w i t hac o n c l u s i o nt h a t t h e ya r et h eg e n e r a la n ds p e c i a lr e l a t i o n s h i pa n dt od e f i n et h ec o n c e p t i o n s h o u l dm a k ei tc o i n c i d ew i t ht h el i a b i l i t i e so fv i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i r e c o n c e p t i o ni nt h ep r e m i s eo fi t sp e r s o n a l i t y ，t h e nt h r o u g ht h ea n a l y s i s w ek n o wt h a tt h e1 l a b i l i t i e so fv i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei st h e c o m p e n s a t i o n a n dp e n a l t yc a u s e db yt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n ，t h e i r s e r v a n ta n dr e l a t i v ep e r s o n sv i o l a t i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w r e l a t i o n s h i p a c c o r d i n gt ok i n d so fs t a n d a r d s ，t h i st h e s i sh o l dav i e w t h a tw es h o u l db u i l dat i g h t1 i a b i l i t i e ss y s t e mo fv i o l a t i n g a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ef r o mt h ec o m p e n s a t i o nt ot h ep e n a l t y ，f r o mt h e a d m i n i s t r a t i v eo r g a n t h e i rs e r v a n tt ot h er e l a t i r ep e r s o n a n dt a k et h e a d m i n i s t r a t i v eo r g a n s1 i a b i l i t i e sa st h em a j o rp o i n t b u ti no u r c o u n t r y sr e a ll i f e ，i t ss t i l ls h o r to fd e f i n i t e ，f e a s i b l e ，p e r t i n e n c e 1 i a b i l i t i e sa n dc o n d i t i o n 0 u ra d m i n i s t r a t i v el a wr e s e a r c h e rh a v es t u d i e d t h i sa n dt h e i rd i s c u s s i o nf o c u so nt w op o i n t s ：f i r s t l y ，w h a tl i a b i l i t i e s s h o u l db es e tt oa d m i n i s t r a t i v eo r g a n sa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w v i o l a t i n ga n dw h a tc o n d i t i o n ss h o u l db es e t ；s e c o n d l y ，c o u l dw ed o t h e s a m ea d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r sw h e nt h eu n l a w f u la d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r s w a sc a n c e l l e df o rv i o l a t i n gp r o c e d u r el a w p a r tt w o ：t h ec o m p a r i s o nf r o ms e v e r a lc o u n t r i e s a d m i n i s t r a t i r e o r g a n1 i a b i l i t i e so fv i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e a c c o r d i n gt ot h e t w op o i n t s ，t h i st h e s i si n v e s t i g a t e ss e v e r a lc o u n t r y sc o n d i t i o n sa n d g e t ap r i m a r yc o n c l u s i o n ：f i r s t l y ，t h o u g hd i f f e r e n tc o u n t r i e sh a v e d i f f e r e n ts e v e r ed e g r e e st oa d m i n i s t r a t i v eu n l a w f u lb e h a v i o r s ，t h e ya 1 1 b a l a n c et h es t r i c t l yo b s e r v i n gl a ww i t ht h ep u b l i cb e n e f i t ：s e c o n d l y ，t o b a l a n c ej u s t i c ew i t he f f i c i e n c y ，p u b l i cb e n e f i tw i t hp e r s o n a l i t yb e n e f i t ， t h e yu s em e t h o d so fs e t t i n gd i f f e r e n tl i a b i l i t i e sa n dd e f i n i n gp r o c e d u r e l a w ，v i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a ww h i c hi st h ep r e c o n d i t i o n ： t h i r d l y ，t h ec o n d i t i o no fl i a b i l i t i e sh a v ec l o s er e l a t i o n s h i pw i t ht h e i r r e p r e s e n t a t i v eb e n e f i t ：f o u r t h l y ， c o u l dw ed ot h es a m ea d m i n i s t r a t i v e b e h a v i o r sw h e nt h eu n l a w f u la d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o r sw a sc a n c e l l e d ，t h a t i sn o to n l yc o n n e c t e dw i t hb e n e f i c i a lb a l a n c e ，b u ta l s oc o n n e c t e dw i t h o t h e r1 i a b i l i t i e s p a r tt h r e e ：b u i l d i n gt h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n sl i a b i l i t i e ss y s t e m o fv i o l a t i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e t h r o u g ha n a l y s i s ，t h i st h e s i sh o l d t h a t i ts h o u l db u i l dt h e1 i a b i l i t i e ss y s t e mc o n c e r n i n g o nt h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a wp u r p o s e s o ， i tg e t st h ec o n c l u s i o n ：t o r e a l i z et h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n sl i a b i l i t i e s ，w es h o u l da d o p ta l i a b i l i t ys y s t e mc o m p o s e do fv a l i d i t ya n do t h e r1 i a b i l i t yf o r m so nt h e b a s i so fl e g i s l a t i v ev a l u e k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e 1 i a b i l i t y v a l i d i t yo fa d m i n i s t r a t i v el a w v a l u e 月u吾 行政程序法作为一种事中控制手段较好地解决了行政权力不断扩张与合理 制约行政权力之间的矛盾，得到各国的普遍重视。在我国行政程序法的研究也如 火如荼的展开，行政程序法的重要价值和立法必要性已经得到学界的广泛共识， 关于行政程序的研究论述和著作也堪称繁多。然而，实践中，行政程序违法的现 象仍然不能得到有效遏制，其与我国行政程序立法不够完善、执法主体法治意识 薄弱有关，另一方面也与程序违法的责任追究机制欠缺有关。任何法律规范都是 由行为模式和法律后果组成。一个法律规范没有法律后果的规定，一部法律没有 法律责任的规定，这个法律和法律规范的作用等于零。法律责任的规定不严密、 不具体、不具可操作性，该法律的实施效果也会大打折扣。行政程序违法责任规 范在行政程序中应该具有重要地位，其是实现行政程序立法目的的最后一道屏 障。 完整的、多层次的行政程序违法责任体系，应当包括行政主体及其工作人员 和行政相对人的程序违法责任，以全方位地实现行政程序法的立法目的。但是， 在实践中，行政主体工作人员的责任所具有的从属性和间接性，及行政相对人程 序责任的次要性和较易实现性，决定了此两者不是行政程序违法责任的研究重 点，因此本文的主要研究内容就集中在了行政主体的行政程序违法责任( 即行政 行为效力方面的责任和其他方面的责任，其中又由行政行为的公定力、确定力、 拘束力和执行力，决定了前者更是研究的重点) 。 考察国外的有关法律规定和实际法治情况，关于行政主体在行政行为效力方 面的程序责任主要有无效、撤销、补正、追认、变更等多种责任形式，具体适用 条件又有所不同。究竟应当如何构建我国的行政程序违法责任，尤其是在各种利 益矛盾冲突汇集的行政行为效力方面如何衡平? 违反行政程序即予撤销这种过 于简单化的设计远远不能满足现实的需要。无论是对所有存在程序瑕疵的行政行 为都予以撤销，或者对所有存在程序违法情形的行政行为都补正、维持，都不符 合行政程序法实现社会公正、保障行政执行的初衷。本文试图从界定行政主体的 行政程序违法责任入手，对其做一深入的探讨和分析，以期从立法对行政程序违 法责任做出科学的规范，从而有助于实践中对案件做出恰切的处理。 一、行政主体之行政程序违法责任概述 讨论行政主体的行政程序违法责任，必须考察其在行政程序法中的具体定 位。 ( 一) 行政程序违法责任的概念 行政程序违法责任这一概念开始少有学者论述，随着认识的深入有关这一概 念的研究逐渐增多7 ， 但对此概念的探讨却多仅限于其责任形式。笔者分析对行 政程序违法责任这一概念的界定研究较少的主要原因如下：第一，虽然行政程序 立法已经提上议事日程、行政程序法逐渐成为显学，但是对该学科的研究仍处于 初始阶段、研究尚不深入，使得行政程序违法责任这一子概念的研究也相对匮乏； 第二，行政程序违法责任属于行政法律责任的一种类型，在行政法中多被行政法 律责任的研究所涵盖，没有专门予以探讨。第三，行政程序违法责任作为法律保 障机制，其研究意义主要在于实现法律规范的目的，因此更容易重视其具体的责 任形式而忽视其本身的范畴界定。但是在专门研究行政程序违法责任之前，首要 的问题就是对其概念的准确界定，本文也以此为研究基点。 1 、行政法律责任 ( 1 ) 争议焦点 行政法律责任旨在控制行政违法和行政不当、实现行政法立法目的，是构建 完整和有效的行政法制度的重要内容之一。尽管如此，对行政法律责任的认识仍 有许多种看法： 第一，行政法律责任是行政相对人违反行政法律规范所要承担的法律后果， 不包括行政主体及其公务员的义务和责任。这主要是前苏联和我国早期行政法学 界关于行政法律责任的观点。 第二，行政法律责任是指“行政主体及其工作人员因违反行政法律规范而依 法必须承担的法律责任，它是行政违法( 包括部分行政不当) 所引起的法律后果”。 o 据笔者从中国学术期刊删和中国优秀硕十学位论文库壹询结果显示，截节2 0 0 6 年3 月专门以“行政程序 违法责任( 的法律责任) ”为题研究的文章共计1 1 篇。从有关行政程序法的专门著述来看，主要有姜明安 主编的行政程序研究宪政论丛、杨海坤、黄学贤编写的中国行政程序法典化从比较法角度研究、 马怀德主编的行政程序立法研究：( 行政程序法) 草案建议稿及理由说i ! l 】书、粜雅芳编与的行政程序 法专题研究及王万华编写的行政程序法研究专门章节研究行政程序的违法责任。另外还有一l 二亚琴编 写的关于行政程序违法责任的一奉专著行政程序法律责任制度研究。 2 第三，行政法律责任是国家工作人员的责任，是他们为完成一定的行政职务 性质履行的责任。它包括“法律的行政责任”和“道义性的行政责任”。 第四，行政法律责任是指行政主体因违反行政律规范而依法必须承担的法律 责任。他主要是行政主体的外部责任，不是内部主体之间或内部人员之间的责任。 第五，行政法律责任就是国家责任，也就是国家赔偿责任。回 第六，行政法律责任是行政法律关系主体由于违反法律规范或不履行行政法 律义务而依法应承担的行政法律后果。是一种应尽的义务或者因违反义务而应当 承担一定的否定性后果。 第七，行政法律责任是指行政法律关系主体实施了侵犯原权力的行为( 违反 了客观法律秩序中的义务) ，其实施行为之“意思”具有道义上的可谴责性( 违 反了主观法律秩序为其设定的注意义务) 或行为本身社会层面上的可谴责性，为 了对遭受侵犯之权力给与救济或对行政法律关系主体施以处罚，在公权力的强制 作用下的、该行政法律关系主体必须承受的行政法上的负担。 由上可见，关于行政法律责任的概念纷繁复杂，争议焦点主要集中在两个方 面： 行政法律责任的本质是什么? 即涉及对“责任”的认识，是一种后果还 是一种制裁。如观点二和观点六认为行政法律责任实质是一种法律后果，观点五 和观点七则认为其实质是一种负担和制裁。 行政法律责任的主体是什么? 即涉及对责任的承担者的认识，是行政主 体、行政机关工作人员还是行政相对人，或者几者兼而有之。如观点一认为行政 法律责任的主体限于行政相对人，观点二、三、四、五认为行政法律责任的主体 是行政主体或者行政机关工作人员，观点六、七认为行政法律责任的主体包括行 政主体和行政相对人双方。 o 张i f 刊著：行政法学，中国人民人学 ；版社1 9 9 9 年出版，第2 4 6 页。 o 魏海波，史宇航主编：行政管理学简明辞典，江苏人民出版幸 = 1 9 8 6 年版。 o 廊松年主编：行政法学新论，中固方正i ；版社2 0 0 4 年版，第4 1 6 页。 o 占宁著：论两方的国家行政法律责任，载十北京大学烦t 。研究生毕业论空选。 o 罗豪才著：行政往学，北京大学f i j 版礼，1 9 9 6 年j i j 版，第3 1 8 页。 o 朱新力著：行政违法与行政责任，载f 心松年土编当代中国行政法 中国方正m 版 t2 0 0 5 年舨， 第1 5 6 6 页。 3 考察以上不同学说，笔者认为应从以上两个方面界定行政法律责任。 ( 2 ) 行政法律责任的本质 行政法律责任的本质是什么，实际上涉及到对“责任”概念的认识；对“责 任”实质的考察又关乎责任形式这一最具实际意义的问题，因此不可不深究。据 汉语大词典，在汉语中“责任”有三重涵义：其一，使人担当起某种职务和 职责；其二，份内应做之事；其三，做不好份内应做的事，因而应承担的过失。 日常用语中责任一词的含义，从刑法学博士冯军根据法制日报的用语例进 行分析得出的结论表明，“责任一词是在三种意义上被使用，即义务、过错 谴责、处罚后果一。圆当代法理学对法律责任的理解主要有以下几种： ( 1 ) 处罚说，把法律责任归为制裁或惩罚。( 2 ) 义务说，即法律责任是违反第一性法 定义务而招致的第二性义务。( 3 ) 后果说，把法律责任定义为某种不利后果。( 4 ) 关系说，认为责任就是责任要求者与责任者之间的一种社会关系。笔者认为，责 任作为一种法律关系必须指明其实质内涵，单独从义务、后果或者惩罚某一方面 界定责任都不全面。责任区别于义务，但是与第一性义务相关，没有义务即没有 责任。同时法律责任的逻辑意义是一种救济权关系，必然对遭受破坏的法律权利 义务关系予以救济，这种救济可以体现为一种补偿、惩罚或者兼而有之，相对于 破坏者而言这种救济是一种惩罚，相对于权益受损者而言这种救济就是一种补 偿。因此法律责任即以破坏法律上权利义务关系为i j 提而产生的法律上的补偿和 惩罚的后果。法律责任具有内在的逻辑性，即破坏法律关系是前因，追究责任恢 复法律关系、承受制裁是后果。行政法律责任即责任主体以破坏行政法律关系为 前提而产生的法律上的补偿和惩罚的后果。尤其是行政法律关系中行政权所具有 的公定力、确定力、拘束力、执行力，。使欠缺合法要件的行政行为不经法定机 关和法定程序的修正即不能得到完整意义上补偿，作为恢复受损法律权利义务关 系的撤销、无效、补正、变更等责任形式显得尤为重要。 ( 3 ) 行政法律责任的主体 关于行政法律责任主体的界定，笔者拟从行政法律责任的实质的角度出发进 行分析。如上文所见，行政法律责任作为第二性义务，是因破坏行政法律权利义 o 汉语大词典t z l ，北京：汉语人词典m 版礼1 9 9 2 年版，第9 页。 。冯军著：刑事责任论，法律j i j 版礼1 9 9 6 年m 版。第1 2 页、第3 3 页。 。张文锃著：法学基本范畴研究中国政法人学j i j 版社1 9 9 3 年版。第1 8 卜1 8 7 页。 。学界对行政彳亍为的效力也存在许多争议，舀，此笔者小p 以讨论，本文采用我脚h 前通说。 4 务关系而产生，同时因为权利是一种自由可以放弃，行政法律责任的产生在现实 生活中则表现为违反法定义务( 其反面即为侵犯法定权利) 、违反行政法律规范。 那么行政法律责任的主体就应当考察谁是行政法律关系的主体，行政法规范所规 定的义务承担者是谁。 行政法应如何配置双方当事人的权利、义务，从而构成怎样的法的秩序，涉 及行政法的基本理论，行政法学者有各种不同的主张、观点和理论。其中主要 的、较有影响的流派有三个，即控权论学派、管理论学派和平衡论学派。 控权论学派主张，行政法调整行政主体和行政相对人的关系，其重点是控 制行政主体的权力，保护行政相对人权益免受行政主体滥用行政职权行为的侵 害，以建立和维护自由、民主和人权保障的法的秩序，行政法学是控制政府权力 的法，行政法的基本内容就是控制和限制政府的权力。相应的行政法的义务方为 行政主体，行政法律责任的主体是作为行政主体的行政机关或法律法规授权组织 及其工作人员。 管理论学派主张，行政法调整行政主体与行政相对人之间的关系，其重点 是规范行政相对人的行为，保障行政管理的顺利进行，以建立和维护有利于提高 管理效率、实现管理任务的法的秩序，行政法的基本内容是调整国家管理关系， 行政法律关系主要是命令一服从关系。因而相对应的行政法的义务方为行政相对 人，行政法律责任的主体就是行政相对人。 平衡论学派主张，行政法调整行政主体和行政相对人的关系，应尽可能在 总体上平衡行政主体与行政相对方的权利义务关系，兼顾公共利益和个人利益， 以建立和维护民主与效率有机统一和协调发展的法的秩序，行政法应当将行政机 关的权力和相对方的权力保持总体平衡。相对应的行政法的义务主体为双方当事 人，行政法律责任的主体是行政主体( 及其工作人员) 和行政相对人。 考察各国行政法制发展状况，行政权从“必要的恶”到急剧扩张、再到“有 所为有所不为”，行政权既有得到严密控制的一面，也有扩大行政权力、加强行 政干预、提高行政效率以推动经济更快发展的一面。我国行政法制建设的实践， 行政权既要受到控制，又要受到保障：公民权既要受到保护，又要受到约束；行 政权与公民权之间也应既相互制约，又相互平衡。权力( 权利) 的形式同样既要 。姜叫安主编：行政法与行政诉讼法，北京人学出版十i ：1 9 9 9 年版，第7 3 b 3 贞。 5 受到法律的制约，又要受到法律的保护。 笔者在此无意深入探究各种理论的孰 优孰劣，但是基于上述理由平衡论无疑在一定程度上契合了行政法的发展轨迹和 我国的行政法实践，本文中讨论的行政法律责任将以平衡论为基础，将其责任主 体界定为行政主体( 及其工作人员) 和行政相对人。 2 、行政法律责任与行政程序违法责任的关系 行政法律责任与行政程序违法责任都是法律责任，二者具有共同的本质特 征，即都是因违反第一性义务而产生的法律上的恢复和惩罚的不利后果。两者的 区别就在于此“第一性义务”的不同。行政法律责任违反的是行政法义务，行政 程序违法责任违反的是行政程序法，客观表现上分别是违反行政法规范和违反行 政程序规范。行政法律规范分为实体规范和程序规范，行政程序法律规范是行政 法律规范的子概念。所以行政程序违法责任具有行政法律责任的一般属性，同时 又因其违反“程序”的法律特性而具有自己的特点。 3 、行政程序违法责任的概念 综上所述，行政程序违法责任指行政主体及其工作人员和行政相对人以破坏 行政法律关系为前提而产生的法律上的补偿和惩罚的后果。行政程序违法责任区 别于行政法律责任的特点如下： 第一，对于被破坏的行政程序法律关系进行救济的责任形式，区别于对被破 坏的行政实体法律关系进行救济的责任形式。美国法学家罗伯特萨默斯于1 9 7 4 年发表的论文对法律程序的评价与改进关于“程序价值的陈辨”中认 为，法律程序的价值标准一是服务于实体正义的价值、二是程序正义本身的价值。 圆这对程序的独立价值进行了有利论证，同时我们也不能无视实体对于程序的意 义。当程序正义遭到破坏、但实体正义仍未受影响时，应该区分不同情况进行不 同形式的救济，而不能一概予以撤销。 第二，行政程序违法的责任主体更主要的表现为行政主体及其工作人员。一 是因为行政执法阶段突出表现出行政机关与相对一方地位不对等的特征。因此， 为了衡平行政机关与行政相对一方在执法阶段的权利义务，行政程序法普遍赋予 公民程序上的权利。 行政程序法的义务、责任主体更多的表现为行政主体及其 。罗豪才主编：现代行政法的平衡理论，北京人学 版社1 9 9 7 年版，第1 7 页。 o 手万华著：行政程序法研究，中国法制；i ；版针2 0 0 0 年版，第5 9 贞。 。罗豪才主编：现代行政法的、f 衡理论，北京人学版礼1 9 9 年版，第2 0 一2 1 贞。 6 工作人员。二是因为实际生活中，相对一方的程序义务，即行政机关的程序权利， 实际上早已独立存在，并严格按照规定追究责任。由于相对一方的程序义务一般 由单行法规定并在实践中已经落实，人们对此也习以为常。因此，人们在讨论程 序权利义务的独立性与法律责任时，实际上仅仅指行政机关的的程序义务和相对 一方的程序权利及其法律责任问题。 当然，在承认行政主体及其工作人员的责 任在行政程序违法责任的体系中占有主要的地位和研究价值的同时，我们不能否 认行政相对人的责任主体地位，只是将研究的重点放置于行政主体的程序违法责 任方面。 ( 二) 行政程序违法责任的形式 保障行政程序法立法目的的实现，必须从多个角度构建系统严密的责任体 系。行政程序违法主体任何一方责任的缺失，都可能影响到其他责任形式的效果， 并最终有损于法律的权威与尊严。当然，行政程序违法责任应当限定在行政法范 畴内，区别于民事责任和刑事责任。下面从责任性质和责任主体的两个角度，从 宏观上对行政程序违法责任的实现形式予以把握： 1 、行政主体的行政程序违法责任 补救性行政程序违法责任 行政程序违法行为产生之后，首先考虑的应当是在事实和法律许可的范围内 尽量对受损的权利义务状态予以恢复。依据违反行政程序的违法行为将产生对法 律关系和事实状态两种性质的影响，消除此种不良影响又可以分为以下两种： 第一，为针对行政行为效力的补救，如无效、撤销、补正、转换、责令履行 等行政行为的效力制度，这些责任形式使得违法状态得以停止，在法律关系上对 权利受害者进行救济。如前文所述，笔者认为由于行政行为的特殊效力，使此类 型的补救责任尤为重要。 第二，是针对事实损害的补救，如赔礼道歉、承认错误、恢复名誉、消除影 响、恢复原状、返还权益、行政赔偿等都是对权利受害者在精神或物质上的补偿。 惩罚性行政程序违法责任 对违反行政程序法律规范的行为者予以一定的惩戒，可以对义务人起到警示 的作用。惩罚性行政程序违法责任的实现形式主要有通报批评等。 。应松年主编：行政法学新论中周方正 i j 版社2 0 0 4 年版，第3 3 7 页。 7 2 、行政主体相关工作人员( 即公务员) 的行政程序违法责任 由于权利的归属主体和具体行使主体在现实生活中的分离。，导致如果要限 制违法行政行为的发生，就必须延伸到对行政主体的相关工作人员的责任的追 究。另外，我国未来行政程序法的立法应当采用内部与外部行政程序并存、以外 部行政程序为主的模式， 相关法律关系主体也自然能够成为责任主体。不过值 得注意的是，基于上述原因，行政主体相关工作人员的违法责任具有从属性、间 接性、限定性和惩罚性的特征。囝行政主体相关工作人员的行政程序违法责任主 要有通报批评、赔偿损失、行政处分。 3 、行政相对人的行政程序违法责任 行政相对人的程序义务在我国行政法律法规中实际上占有很大比重，单行法 规往往较多的规定行政机关的权力、行政相对人的义务，实际运行中容易得到实 现。行政相对人承担的行政程序违法责任比较复杂，不同的行政法律规范有多种 形式的规定，行政处罚是典型的具有惩罚性质的责任形式。如中华人民共和国 税收征收管理法第六十二条规定“纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报 送申报材料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代 收代缴税款报告表和有关材料的，由税务机关责令限期改正。可以处两千元以下 的罚款；情节严重的，可以处两千元以上一万元以下的罚款。”此期限即为程序 要求，改正和罚款则为行政相对人承担的责任形式。 行政程序法是规范行政法律关系主体行为规则的法，它要求行政法律关系主 体各方都应当遵守程序规范，违反义务规定都应当承担责任。只是实践中行政相 对人程序违法行为的责任比较容易得到行政机关通过自己制定的行政法律规范 予以规范、通过行政执法予以实现。这也从反面说明，加强行政主体程序义务、 制定统一的行政程序法的必要性。所以，学者研究的现代行政程序法的重点不是 行政相对人的程序违法责任。另外由于行政主体工作人员的行政程序违法责任所 具有的从属性、间接性，决定了本文将要详细论述的重点在于行政主体的程序违 。行政主体是行政法学理论构建的产物在实际生活中真f 行使行政权力的足自然人。这就好像民法中的 法人虽是独扛的民事主体，但其权利义务必须由法人机关去实现。 o 一：万华著；行政程序法论，载于行政法论从第- 三卷，法律 f ；版社2 0 0 0 年版，第2 7 8 页。 o 从属性指行政主体相关t 作人员的责任以行政主体承担责任为先决条件，只有确认行政主体行政行为违 法心承担相施责任，才能追究行政主体t 作人员的责任。问接性足指相关丁作人员的责任4 i 直接对行政相 对人承担，确是对国家承担。限定件足指相关t 作人墒的责任之能n 一有限范f j 内承担1 l j 非完伞赔偿。惩 罚件是指承担责任的主要目的小是补偿损失，i 山是予以警戒尽量减少行政违法行为的发生，所以以行政处 分为土。 8 法责任。 ( 三) 我国行政主体之程序违法责任形式的现状 1 、我国现行法律对行政主体程序违法责任实现形式的规定 我国目前尚未制定统一的行政程序法，有关程序违法责任的规定主要散见于 诸行政法律规范中。以程序制约行政机关的行政权力的观念，也是在程序的独立 价值被逐渐认识之后，在我国行政立法实践中逐渐得到体现。现从中华人民共 和国行政诉讼法( 以下简称行政诉讼法) 、中华人民共和国行政处罚法( 以 下简称行政处罚法) 、中华人民共和国行政复议法( 以下间称行政复议法) 及其之前的行政复议条例、最高人民法院关于执行( 中华人民共和国行政诉 讼法) 若干问题的解释( 以下简称司法解释) 、中华人民共和国行政许可法 ( 以下简称行政许可法) ，延其历史发展顺序进行分析。 我国立法对于行政程序违法责任的规定始于1 9 8 9 年颁布，并于1 9 9 0 年 l o 月1 日开始实施的行政诉讼法。该法对行政程序违法责任的问题主要规 定在第五十四条、第五十五条。五十四条第二项规定了在五种情况下具体行政行 为将导致撤销或部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为，其中第三种 就是“违反法定程序”。根据这一规定，违反法定程序可以单独作为人民法院撤 销具体行政行为的理由。违反法定程序的可以作为判决撤销、并可责令被告重新 做出具体行政行为的理由之一，也即一个具体行政行为即使实体方面不存在任何 瑕疵，只存在程序不合法的问题，也不能判决维持。行政诉讼法第五十五条 规定，“人民法院判决被告重新做出具体行政行为的，被告不得以同样的事实和 理由做出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”但最高人民法院关于 贯彻执行( 中华人民共和国行政诉讼法) 若干问题的意见( 试行) ( 己废止) 第 六十八条规定，人民法院以违反法定程序为由，判决撤销行政机关具体行政行为 的，行政机关重新做出具体行政行为时，不受行政诉讼法第五十五条规定的限制。 应当说行政诉讼法及其司法解释对于行政程序的独立价值予以了充分的肯定， 行政诉讼法第六十七条、六十八条规定的行政机关的赔偿责任也适用于行政 程序违法。但是在与实体j 下义及效率价值的协调上存在许多问题。依据上述法律 规定，如果行政机关仅仅是因为程序违法而败诉的，在重新做出行政行为时，仍 然可以基于同样的事实和理由，做出与原具体行政行为实体内容相同的具体行政 9 行为，这种结果对于减少行政机关的违法行为作用不大。 1 9 9 6 年实施的行政处罚法在程序违法方面与行政诉讼法相比有了 较大的发展。该法不仅明确了行政程序违法责任，也建立了相对立体的责任追究 体系。该法第三条明确规定，行政处罚必须依照法定程序实施，不遵守法定程序 的，行政处罚无效。该法第五十五条规定，违反法定程序的行政处罚，由上级行 政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员 依法给予行政处分。这样一来，不管实体是否正确，也不管程序违法对相对人影 响的轻重，均可对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，对于行政诉讼 法关于行政行为因程序违法被撤销后重新做出同样的行政行为的规定有所弥 补。不过，该法同样只看到了违反法定程序的一个方面，过多考虑了程序公正问 题，而没有考虑到执法成本和效益，以及对行政相对人的权益保障等多方面的因 素。 行政复议法于1 9 9 9 年生效，取代了原行政复议条例，在程序违法责 任方面将其规定与行政诉讼法衔接一致。行政复议法第二十八条关于行 政复议的决定中，将符合法定程序作为维持具体行政行为的要件之一，在对具体 行政行为违反程序的后果问题上，该条规定违反法定程序的，复议机关可决定撤 销、变更或确认该具体行政行为违法，并可责令被申请人重新做出具体行政行为。 可见，对违反法定程序的情形不作具体区分，而是只要违反法定程序，就一并对 待。而原行政复议条例第四十二条第( 二) 项规定了具体行政行为有程序上 不足的，决定被申请人补正。同条第( 四) 项又规定了具体行政行为违反法定程 序影响申请人合法权益的，才能决定撤销、变更，并可以责令被申请人重新做出 具体行政行为。可见，行政复议法在立法上与行政诉讼法一致，但是也 存在立法思维过于简单化的问题，忽视了公正与效率的矛盾。 2 0 0 0 年开始实施的司法解释在定程度上超出了“解释”的范畴，对 上述有关程序违法的规定又有所改进。首先，司法解释的第五十四条除规定 因程序违法责令被告重新做出的具体行政行为可与原来具体行政行为基本相同 外，司法解释增加了另外三种处理方法：第一、责令被诉行政机关采取相应 的补救措施；第二、向被告和有关机关提出司法建议；第三、发现违法犯罪行为 的，建议有权机关依法处理。使程序违法的责任形式丰富。其次，司法解释 1 0 第五十六条、五十七条、五十八条还增加了驳回原告诉讼请求、确认合法或有效、 确认违法责令补救、承担赔偿责任等形式，为法院针对不同情况的违反行政程序 的行为提供了区别对待的操作空间。但是具体以何标准确定不同的责任形式仍没 有专门的法律规定。 对行政程序违法的法律后果进一步规定的是自2 0 0 4 年7 月1 日起施行的行 政许可法，该法对公正与效率、个人利益与社会利益之间的矛盾做出了一定的 平衡，体现了立法思想的进步。首先，该法对违反行政程序的法律责任做出了改 正或撤销的规定，对相关工作人员明确规定了责任形式。该法第六十九条第三项 规定，违反法定程序做出准予行政许可决定的，做出行政许可决定的行政机关或 者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。 根据第七十二条规定，行政机关及其工作人员违反相关行政程序的规定，由其上 级行政机关或者监察机关责令改正：情节严重的，对直接负责的主管人员和其他 直接责