（经济法学专业论文）政府间财政转移支付制度立法问题研究.pdf

论文撼要 公平正义楚人类孝会款基本诉求，也是人类终极牲价值观之一， 正如柏拉图在其共和国一书中所指出的，“正义存在于社会有机 体各个郝分阉黥和谐关系之孛”，任俺一项法终制度都必颓建立在公 平正义的基础上，才能促进整个社会的健康发展。政府间财政转移支 付制度，在均缀地区闻财力差舅和健避遗区公共服务均等伲斡过理中 发挥着重要作用，业己成为许多国家公共财政的重要特征。我国是一 个地域辽阔，政治经济发展严爨不平缝蕊太晷，为解决社会公平阃题， 缩小地区差距以构建和谐社会，就更皮充分发挥政府间转移支付的重 要 乍震，这也体现了对法的终极价值鲍追求。嚣此，加快推进转移支 付制度立法，建立与社会主义市场经济体制相适应的转移支付制度， 已成为当务之慧。基于此，笔者试图在分板政府闯转移支付嚣l 度基本 理论和相关法理的基础上，吸收与借鉴发达国家对转移支付行为在立 法帮毒度设计铃方面懿一些有麓做法，力图在借鉴学术赛前辈研究成 果的基础上，对以上问题阐发一些个人见解。 本文共包搔导谂、正文和结束语三大部分。其中，正文部分分为 四章，全文从基础理论入手，分析了政府间转移支付体制的涵义、性 质和理论基础，讨论了我国政府闻转移支 寸体系的立法现状及存在的 问题，然后在对政府间转移支付体系圈际比较的基础上提出了我国政 府阕转移支付法律体系架梅的翻步设想。 导论部分主要交代了论文的写作背景，国内外文献回顾，本文的 逻辑结构及研究重点和难点，本文的刽毅。正文部分是论文的主体， 对我国政府闯转移支付体系存在的问题及重新架构掇出了自己的思 路和建议。结东语部分则简单憨结了全文，并指出了文章不足之处。 第一章简要分析了转移支付的涵义及其存在的理论基础，接着提 出了我国政府阅转移支付立法的必要性和追切性。( 1 ) 对政府问转 移支付制度的定义进行了界定，阐述了这一制度对弥补地方财政收支 差额，维持整个国家各个地方财政负担的公共服务最低标准，创造全 国统市场、实现经济稳定黧有的羹大意义。( 2 ) 分聿斤了馥府闻转 移支付制度的经济学基础。( 3 ) 详细阐述了转移支付制度的法理学 基础，郾稷掭公平正义原薅，作为一筐公民，在享受竣府疆供的公共 服务方面应该享有平等的权利。( 4 ) 分析了我国转移支付制度立法 静必溪性，鄯转移支付涮度作为一种带有强黧政治意义静经济手段， 在我网这样个地域辽阔、民族众多的大国中具有的特殊重要意义。 第二章在魄较分析市场经济发运雷家酸府闻转移支付穗况酶鏊 础上，进一步阐述了其对我圈的借鉴和参考意义。( 1 ) 政府间转移 支嚣体箭作为一项政治稍度，其建立本身需袋一定的竣治经济箴度环 境，阍时还要受到包括民族心理、文化传统等因素的制约，在世界范 围内并没有一个统一耱模式，在裁发设计秘立法懿过程中氇各其祷 色。美国转移支付立法的一个重要特点就是以因素法为基础设计了比 较科学酶、将多稀因索琶稻在内懿转移支侍标准静诗算公式，戮均等 各地詹勺财政潜力；澳大利亚转移支付立法则以其考成因素最为全面、 设计袋为复杂著称，并成立了一个独立子政府之岁 鹃咨询枕襁来送行 协调；加拿大在收入均等化的计算中，没有考虑各地不同的需求因素， 因而产生了一令专门瓣鸯蟊拿大援或诗戴；德瓣转移支付立法在逶行鞠 确的辫权、财权划分的基础上，建立起了富有特色的纵横交错的转移 支付南l 凄；蠢本由于耩予中央集投& 鞍严重麓藿家，蠢雨实行嚣是金 覆盖式的纵向转移支付体制。( 2 ) 政府间的转移支付制度作为市场 羟济滗家处醺致府闯麓致关系麓普遍做法帮基本方式，在不阁赘鏊家 间存在一些具有共性绒代表性的东西。从制度基础准备看，各国的转 移支付毹凌帮耍溢建立在弱海各级绶府事投耪菇校鏊磋上懿镪底静 分税制为基础；从立法原则来看，各国政府间转移支付体制在立法时 都体蠛了“公平饶先，效率滚顾”髂琢焱；双政莱佟廷蓬标看，各溪 政府间转移支付制度都具有明确的政策意图和针对性，在制度设计方 面都强调要与其具体国清稳邋应；觚慈量蕊模看，各国静转移支付溪 模都比较大，而且资金来源都比较稳定：从资金分配方式看，各国的 转移支付体锚都吴有公式诧帮蕊范纯、法懿亿特征，多数霞家都通过 建立专门的机构来进行管理。 第三章简要回顾了我国政府间转移支付制度方面的立法情况和 现行政府间转移支付体制存在的问题。( 1 ) 目前我国尚未制定关于 政府间转移支付制度的专门法律，有关政府间转移支付方面内容的法 律规范散见于全国人大制定的中华人民共和国预算法和国务院及 财政税务部门出台的一系列文件等相关法规与规章之中。( 2 ) 现行 的政府间转移支付制度是在1 9 9 4 年开始实行的分税制财政管理体制 的基础上建立起来并在近几年逐步得到完善的。1 9 9 4 年的财税体制 改革，国务院在重新划分中央和地方财政收入的基础上，相应调整了 原有的财政包干体制下的转移支付形式，建立了中央政府对地方政府 的税收返还制度，初步形成了以税收返还、体制补助、专项补助等为 主要内容的政府间转移支付体系。之后几年，为配合中央其他政策的 实施，又相继建立了诸如调整工资转移支付、社会保障转移支付等多 种形式的转移支付。( 3 ) 现行的政府间转移支付制度是一种过渡性 的制度，既不规范又带有较深的旧体制的烙印，经过多年的运行，这 一制度已经暴露出了越来越多的问题，难以适应社会主义市场经济发 展的要求，需要及时立法加以完善。 在以上三章的基础上，第四章首先分析了财政法定主义原则的具 体涵义，并以此为起点，分别从我国政府间转移支付立法的指导思想、 基本原则、目标和立法形式出发，在完善转移支付内容，加强对转移 支付的监督和管理，以及立法的配套措施等方面，对我国政府间转移 支付立法提出了自己的见解。 本文在内容上具有一定的新颖性，注重发掘了政府间财政转移支 付制度存在的理论基石财政平等主义，从财政平等主义的法理 念、法律结构和特点等多维角度来努力阐释公平原则，并将这一思想 贯彻到政府间转移支付体系立法的构建设计中。我国作为一个处于转 型时期的大国，随着市场经济制度的深入发展，社会经济结构发生了 重大变化，与此相适应，建立一个符合市场经济体制内在要求并与国 际惯例接轨的政府间转移支付体系，无疑是十分重要的。政府间转移 支付体制方面的立法问题已经被提上了议事日程，但目前多数是从经 济学的角度来进行研究，在这样的背景下笔者的选题也就具有了较为 重要的理论价值和现实意义。 本文运用理论联系实际、比较分析与历史分析相结合、规范分析 与实证分析相结合的方法，综合法理学、财税法学、民法学、宪法学、 比较法学对政府间转移支付体制的立法问题进行研究，在研究中充分 发掘了政府间财政转移支付制度存在的理论基石财政平等主义， 借鉴西方市场经济发达国家关于政府间财政转移支付体制的立法模 式与实践，本着提出问题、分析问题和解决问题的逻辑思路，对我国 现行政府间转移支付立法的现状、存在的问题及原因等进行了较为全 面的分析，力图通过本文的研究，对我国政府间转移支付制度的立法 提出自己建设性的意见。但是由于笔者思维的局限性和该问题的广泛 性，加之未尝从事过政府间转移支付的实务工作，文章必然存在一些 不足，尚待进一步完善。 关键词：政府间转移支付财政平等主义 财政法定主义公平 a b s t r a c t b e c a u s eo fs p e c i a l i z a t i o n ，p u n i cf i n a n c eh a ss e i d o mb e e nt o u c h e d b yt r a d i t i o n a ls c h o l a r s h o w e v e r , i ti sa ni m p o r t a n tf i e l dm a n i f e s t i n gt h e s p i r i to fr u l eb yt a w i ne r i e c t ，f i n a n c ei sd i r e c t l yr e l a t e dt ot h ee x e c u t i o n o fp u b l i cp o w e ra n dt h ep r o t e c t i o no fn a t i o n a l s b a s i cr i g h t s ，w h i c hi s e s s e n t i a l l yap r o b l e mo ft h ec o n s t i t u t i o n t h ei n t r i n s i cq u a l i t yo ft h e c o n s t i t u t i o ni st h e s e p a r a t i o n o f p o w e r , i n c l u d i n g t h a tb e t w e e n g o v e r n m e n ta n dc i t i z e na sw e l la st h a tb e t w e e ng o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s t h e m s e l v e s t h ep o w e ro rr i g h to ff i n a n c e ，w h i c hh o l d st h ew e a l t ho ft h e s o c i e t y , i st h em a i np a r to fp o w e rs e p a r a t i o nd e t e r m i n i n gg o v e r n m e n t s w i d t ha n dd e p t ho fp r o v i d i n gp u b l i cs e r v i c ef o rc i t i z e n s i np r a c t i c e ， g o v e m m e n tc a nb ed i v i d e di n t os e v e r a lp a n s t h e r e f o r e ，i no r d e rt om a k e c h e c k sa n db a l a n c e so ng o v e r n m e n t sp o w e rg o v e r n i n gb e t w e e np u b l i c a f f a i r sa n dp u b l i c f i n a n c e ，w es h o u l df o l l o wt h ep r i n c i p l eo ff i s c a l l e g i t i m a c yt om a k ei tc l e a ra n dd e f i n i t eo nl a w g o v e r n m e n t sf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t ，w h i c hh a sa l r e a d yb e e na n i m p o r t a n tc h a r a c t e r i s t i ci nm a n yc o u n t r i e s p u b l i cf i n a n c e ，i sp l a y i n g m o r ea n dm o r eas i g n i f i c a n tr o l ei nb a l a n c i n gt h ef i n a n c es i t u a t i o na m o n g d i f f e r e n ta r e a sa n dt h ep r o m o t i o no fe q u a l i z a t i o ni np u b l i cs e r v i c e i n o r d e rt os e tu pah a r m o n i o u ss o c i e t y , c h i n ai sg o i n ga l lo u tt os o l v et h e s o c i a lp r o b l e mo fu n f a i ra n dn a r r o wi h eg a pb e t w e e nt h ee a s ta n dt h ew e s t t h u s ，i ti sd i s p e n s a b l ea n du r g e n tf o rt h eg o v e r n m e n tt of a s t e nt h e l e g i s l a t i o no i lf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ti nl i n ew i t ht h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y o nt h eb a s i so fa b s o r b i n gi ns o m ea d v a n c e de x p e r i e n c e sf r o m t h e d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h ea u t h o rt r i e st oa n a l y z et h ef i m d a m e n t a l t h e o r i e sa n dj u r i s p r u d e n c eo ff i s c a lt r a n s f e rp a y m e n ta n dt h e ng i v es o m e a d v i c e0 ni t t h i st h e s i si sc o m p o s e do fp r e f a c e ，m a i nb o d ya n dc o n c l u s i o n ，a n d t h em a i nb o d yi sd i v i d e di n t of o u rp a n sf r o mt h ep r i m a r yt h e o r y , t h i s t h e s i s a n a l y z et h em e a n i n g ，c h a r a c t e r i s t i c a n dt h e o r yb a s i so ff i s c a l t r a n s f e rp a y m e n t ，d i s c u s st h ep r e s e n tl e g i s l a t i o nc o n d i t i o na n dp r o b l e mi n c h i n ac o m p a r e dw i t ht h a ti nt h ed e v e l o p e dc o a n t r i e s a n dt h e np o i n t so u t ap r e l i m i n a r yf r a m e w o r ko fl e g a ls y s t e m t h e p r e f a c ei n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n do f t h er e s e a r c h ，t h es t a t u sa n d t h es h o r t c o m i n go ft h ed o m e s t i ca n do v e r s e a sr e s e a r c h ，t h es t r u c t u r e ， e m p h a s i s a n dd i f f i c u l t yo ft h e r e s e a r c h ，t h e i n n o v a t i o n sa n dt h e d i s a d v a n t a g e so f t h i st h e s i s t h em a i nb o d yp r o v i d e ss o m ea d v i c eo nh o w t or e s o l v et h ep r o b l e m t h ef i n a lp a r tc o n c l u d e st h ew h o l ea r t i c l e t h r o u g hc o m p a r a t i v e ，l o g i c a la n dp o s i t i v ea p p r o a c h e s ，t h i st h e s i s i n t e g r a t e st h er e s e a r c h i n gm e t h o d so fj u r i s p r u d e n c e ，c i v i ll a w , f i n a n c i a l a n dt a x i o nl a w e v e r yc o i nh a st w os i d e s t h e r ea r es t i l ls o m e d i s a d v a n t a g e se x i s t i n gi nt h et h e s i st h a tn e e d sf u r t h e ri m p r o v e m e n t k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t sf i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t ， p r i n c i p l eo ff i s c a le g a l i t a r i a n ，p r i n c i p l eo ff i s c a ll e g i t i m a c y , f a i r n e s s 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本 学位论文引起的法律后果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位论文作者签名：名笨乏 2 0 0 6 年4 月2 0 日 导论 一、研究背景 我国是一个政治上高度集权，经济上相对分权的发展中大国。政 府问财政转移支付，作为一种具有强烈政治意义的经济手段，在均衡 地区间财力差异和促进地区公共服务均等化中发挥着重要的作用，业 己成为许多国家公共财政的重要特征。我国正在努力解决社会公平问 题，缩小地区差距以构建和谐社会，就更应重视目前存在的公民之间 以及地区之间的差距问题，充分发挥政府间转移支付的重要作用。中 国现行的政府间转移支付制度是在1 9 9 4 年分税制财政体制基础上确 立的，运行以来，对于加强国家宏观调控、加大对中西部地区和少数 民族地区财政支持，保障社会稳定，促进经济持续、快速、健康发展， 发挥了重要作用，收到了良好效果。但是，在建立和完善社会主义市 场经济体制，规范中央和地方财政体制关系的过程中，现行政府间转 移支付制度的缺陷不断暴露出来，其中最主要的就是缺乏相关权威性 的法律来规范转移支付的运行，影响了其作用的进一步发挥。因此， 加快推进转移支付制度立法，建立与社会主义市场经济体制相适应的 转移支付制度，已成为当务之急。基于此，笔者试图在分析政府间转 移支付制度基本理论和相关法理的基础上，吸收和借鉴发达国家对转 移支付行为在立法和制度设计等方面的一些有益做法，力图在借鉴学 术界前辈研究成果的基础上，对以上问题阐发个人的一些见解。 二、国内外文献回顾 政府间转移支付制度在西方有着较久的历史。例如，早在1 9 世 纪初叶，美国就存在着联邦向州和地方政府的财政补助和拨款制度。 第二次世界大战结束以后，发达国家各级政府间转移支付的绝对数和 相对数总体上均呈不断增加趋势。综观这些国家的转移支付体系，一 个很重要的共同点就是都有着完善的法律作为制度保障，因而具有较 强的科学性和可操作性。 与之相比，我国政府间转移支付制度的历史则笺短得多，直到 1 9 9 4 年开始实行分税制财政管理体稍后，才在此基础上开始建立一 般意义上的财政转移支付制发，目前主要由税收返还、专项补助、原 体稍补助和上解及年终结算上解补韵等形式构成( 一度蕾出现过酶过 渡期财政转移支付现已被废止) 。由于我国现行的政府问转移支付制 度是稀具有较浓辱过度色彩盼制度，目前已经暴露出了越来越多静 问题，概括起来主要有：政府间转移支付资金的分配缺乏合理的标准， 转移支付形式繁多，管理分散；转移支付的政策导向不疆确，调节功 能微弱；政府间财政管理体制包括转移支付制度的目标不清晰；政府 闯转移支付制度立法罄次低，缺乏法律权葳髓等。究莫原因，就是缺 乏相关权威性的法律法规来规范转移支付的运行。因此，加快推进转 移支付带度立法，建立与享会主义市场羟济俸铺裙逶应於转移支付麓 度，已成为当务之急。 兰、本文的逻辑结构及 湃究重点与难点 1 。本文黪逻辑缀提 遵循提出问题、分析问题、解决问题的结构，本文从分析政府间 麓欢转移支纣麓度戆经滚学粒法理学出发，在吸收与氆签发达国家先 进经验的基础上，阐释了我国现行政府间转移支付制度的现状与缺 臻，攘出了我潼譬蔻立法过羧中应当注意缒闫题，并对这一铡疫魏设 计提出了初步构想。 2 。研究黧点与慈点 本文研究的重点是政府间转移支付制度的构建：研究的难点在于 分享厅这一囊l 泼豹经济学理论鞠法理学基硝。强霹这一闫题涉及多项学 科，疆把众多内容融会贯通、烂熟于心，对于笔者来说实属难事。 翅、本文的研究方法 方法是达到晷的的基本黪径，科学的研究方法对于丰富一篇论文 的理论体系，提升该文的整体研究水平具有十分重要的促进作用。本 文主要运用豹方法有靓范分析法、价值分析法、经济分析法、历史分 析法和比较分析法等。 五、本文的创新 本文的创新在于注重发掘了政府问财政转移支付制度存在的理 论基石财政平等主义，从财政平等主义的法理念、法律结构和特 点等多维角度来努力阐释公平原则，并将这一思想贯彻到政府间转移 支付体系立法的构建设计中。 第一章政府问转移支付理论概述 第一节政府间转移支付制度的涵义 转移支付，英文表示为t r a n s f e r ，原为“转移”、“让度”之意， 至今对这一术语还没有一个普遍认同的定义。按照戴维皮尔斯主编 的现代经济词典的解释，“转移支付是指政府或企业的一种不以 取得商品和劳务作为补偿的支出”。联合国1 9 9 0 年国民账户制度 修订案中的定义则更为宽泛：“转移支付是指货币资金、商品、服 务或者金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。转移的对象可 以是现金，也可以是实物。”1 以上定义的范围或宽或窄，但都包含以下几重含义： 1 转移支付是一种无偿性的，转移资金、商品、服务或者金融资 产的所有权由一方向另一方的无偿转移。 2 转移支付的对象既可以是货币资金和资产，也可以是商品或者 服务；既包括经常性的现金，也包括资本性转移支付。 3 转移支付只是一种资金等的使用权在不同主体之间的转移，不 会改变社会财力总量。 从财政学角度来看，转移支付的实质就是转移性财政支出，与财 政转移支付不管在概念的内涵还是外延上都是相同的。正是基于这一 认识，可以给出政府间转移支付的一般定义：“政府间转移支付，就 是一个国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架 下财政资金的相互转移。包括上级政府对下级政府的各项补助，向上 级政府的上解、共享税的分配，发达地区对不发达地区的补助等。” 2 就实质而言，是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，为 了实现一国或特定地区内公共服务水平的均等化而实行的一种财政 l 马海涛：政府问转移支付制度，中匡财政经济出版社，2 0 0 4 2 寇铁军：中央与地方财政关系研究- 东北财经大学出版社，1 9 9 6 4 资金在各级政府之间的再分配。按照资金运动方向的不同，又可把转 移支付制度分为如下三种：一是中央政府将其预算收入的一部分向下 转移给地方政府；二是地方政府将其预算收入的一部分向上转移给中 央政府；三是同级政府之间一部分预算收入的相互转移。3 它有广义 和狭义之分，狭义上理解的政府间转移支付制度仅限于上级政府对下 级政府或同级政府之间的财力转移，并不包括下级政府对上级政府的 财力转移。我国在1 9 9 4 年分税制财政体制改革基础上确立的政府间 转移支付制度，就是一种从狭义上理解的政府间转移支付制度。本文 所研究的财政转移支付体系正是从狭义的角度来理解和讨论的。 在我国现行的政府间转移支付制度下，中央政府集中了全国6 0 以上的财政收入，但按法定财政支出范围，全国大部分消耗性财政 支出应由地方直接安排，中央与地方之间这种纵向的财力不平衡只能 依靠政府间的转移支付来进行调节。同时，由于不同区域内同级地方 政府财政收入水平上的差距，许多贫困地区维持机关正常运转的财政 支出都不能保障，更不用说提供一定的公共产品，这种不同地区间横 向的财力不平衡也需要通过政府间转移支付来调节。此外，从保持中 央和地方政府问行动的一致性，实现中央特殊政策目标，以维护国家 统一的角度出发，也需要政府间的财政转移支付来发挥作用。总之， 转移支付对于弥补地方财政收支差额，维持整个国家各个地区财政承 担的公共服务最低标准，以创造全国统一市场、实现经济稳定有着重 大意义。4 第二节政府问转移支付制度的经济学基础 政府间转移支付是现代国家政府间财政运作的主要形式之一 其规模越来越大，甚至已经成为中央政府财政支出的一种主要形式 其产生及迅猛发展是具有深刻的理论基础的。 3 刘剑文财税法学，高等教育出版社，2 0 0 4 4 汪兴益试论政府间转移支付制度，财贸经济，t 9 9 48 5 一、分级公共产品理论 按照西方经济学的一般理论，在市场经济中，全部社会产品根据 其在消费中的不同性质，可分为公共产品、私人产品和混合物品三类。 混合物品与公共产品相比，只是在非排他性和非竞争性程度上有所不 同，因此又被称为准公共产品。 对于什么是公共产品，许多学者从不同的角度给出了定义，概括 起来基本可分为两类：一是从特征方面来界定公共产品，这类学者的 代表人物是美国著名经济学家萨缪尔森。按照他在论文公共支出的 纯理论中给出的定义：纯粹的公共产品是指这样的物品，即每个个 人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少，其有两个基 本特征，一为非排他性，二为非竞争性。5 以另一位著名经济学家、 马斯格雷夫经济学大词典的编撰者理查德a 马斯格雷夫为代表 的一部分学者则直接从产品的供给方法方面来界定公共产品与私人 产品，把公共产品定义为是“通过税收和预算来提供的产品”。6 尽 管定义的角度不同，但几乎所有经济学家都承认，正是由于公共产品 自身的特性，才导致了如果由市场来提供公共产品，就会发生“搭便 车”的现象，从而引起资源配置的低效率。正因如此，在具体财政实 践中，公共产品由政府提供已经成为各国政府的共识和基本职责。但 是，由于公共产品是一个庞大的系列集合，每一种产品的受益范围和 外溢程度是不同的，其间存在明显的层次性和差异性，因此，只有在 不同层级的政府之间进行合理分工和协调，才能保证公共产品的有效 供应。 从理论上说，根据公共产品受益范围和外溢程度的不同，可以把 公共产品分为全国性公共产品、地方性公共产品以及介于二者之间的 准全国性公共产品。按照成本受益相对等的原则，全国性公共产品适 宜由中央政府提供，而地方性公共产品适宜由地方政府提供，准全 国性公共产品则适宜由中央政府和地方政府联合提供。然而，上述对 公共产品层级的划分是理论上的，现实中的公共产品，除了非常典 5 赞书亭、周宗顺：中央政府与地方政府在社会保漳中的职责划分，经济体制改革，2 0 0 43 6 堙查德a 马斯格雷夫著，董勤发译：比较财政分析，上海人民出版社、上海三联书店+ 1 9 9 6 6 型的以外，往往难以完全归入某个种类。因此，我们一般不能严格按 照这一理论来划分各级政府提供公共产品的事权职责，而各级政府提 供的公共产品的受益范围往往也不局限于本级政府管辖的范围。根据 成本受益相等的原则，享受到某公共产品利益的政府就应当承担部 分成本，由此才导致了政府间转移支付的出现。而对于准全国性公共 产品的提供，由于一般是中央政府出资委托地方政府提供，因此必 然也会导致中央政府对地方政府的政府间转移支付。 二、财政宏观调控理论 二十世纪- - - z 十年代资本主义世界爆发经济危机，使得在西方 经济学中占主流地位的新古典经济学中的自由放任经济政策已经难 以适应情况的发展，以美国为代表的西方国家纷纷改而采用凯恩斯的 国家干预主义政策，财政宏观调控理论也由此诞生。 按照这一理论，在现代市场经济条件下，财政宏观调控的主要目 标是实现资源配置的优化、经济发展的稳定和可持续以及收入分配的 公平。7 地方政府由于追求自身利益的冲动，往往只是从本地区本部 门的角度出发来制定政策、措施，不可避免地与整个国家的宏观调控 方向相分离，造成效率损失，影响社会公平。因此，中央政府就需要 在集中全国大部分财政收入的基础上，通过规范化的政府间转移支 付，对财政资金进行分配，以在全国范围内实现资源的优化配置、经 济的稳定发展以及收入分配的公平。 三、分权与制衡理论 制衡的观念是在英国宪政发展的过程中于1 7 世纪逐渐形成的， 而分权的观念则是在英国宪政发展的基础上由孟德斯鸠在1 8 世纪提 出来的。”美国的宪政实践则将分权与制衡的观念合二为一，发展出 了联邦制宪政国家。在国家的不同部门以及上下级政府之间的分权与 制衡的过程中，财政是一个非常重要的手段。立法机关控制行政机关 7 邓子基主编。财政学，中国人民大学出版社2 0 0 1 8 盂德斯鸠：论法的精神商务印书馆1 9 8 5 9 斯科特戈置著，应奇、陈丽微、盂军、李勇泽控制国家西方宪政的历史，江苏人民出版社，2 0 0 7 的最有效手段是通过预算控制政府的“钱袋子”，( 例如：1 9 9 6 年共 和党国会和醚主党总统克林顿未能就年度辩政预算达成诱议，致後 美国政府在1 0 月和1 2 月两次关门达一个月之久。) ”而司法机关 独立予行政祝关的一个重要藏提是司法视关的财政猿立予行豉视关。 中央政府通过集中全国大部分财政收入并进行政府间转移支付可以 在穰大程度上控制地方政府，特爨楚在联郊裁莓家中，鸯予中央酸 府不能直接控制地方政府，政府间转移支付就是中央政府与地方政 府协商酶一个重要法宝。滇大稠妥中央政府狂娜政府藏于1 9 9 9 年6 月签署了一份中央、州财政关系改革原则的政府间协议。同时，德 国、匿本、美潼、翔零大等实行联邦箭或者魂方謇洛琵较发达游莺窳 都存在中央政府与地方政府在政府间转移支付问题上的协商，通过遮 稀协鬻，中央致裔有效箍将蠢己静意恚羹镄到了逸方。” 靼、最低支出霖要满足理论 对于世界上任何个国霖而言，如何提高各个地方政府的财政能 力，戬嫖谖其各垂懿支澎震臻，都是竣褒闼财致关系体系设诗中戆中 心问题。各级地方政府实现其财政能力的形式之一便是税收分享。但 是，无论哪秘税牧分享蕊方絮，都燎使菜些圭氇方致瘛摆较箕它遂方政 府而言，由于财政能力较弱，从而无法达到“充分”的公共服务水平。 此时，中央政府给予地方致磨转移支付兹意义麓在于，献怼力上支持 那些收入不足的地方政府，以满足其最低水平的支出需要。 第三节法的价值在转移支付立法上的折射 自古至今，人类社会普遍认为正义是一个崇高的价值目标，也是 法盛当追求的嚣拣，戈其是鑫然法学派认为法必须符合正义戆要求， 否则就不是法律，“恶法非法”。作为法的基本价值，正义始终是中 乡 法学中一个永恒静主题，宅夯是鼓腐润转移支付割疫的法理学投 。孙哲左言杀采美冒星会熟铡凄刨新和决簧行为，复旦太学出数社，2 0 0 1 l 粱叠兰、李冬梅涣大稳亚转移支嚣铺蠹的基率经验，出末瓣政学院学攒，2 0 t ) 4 3 8 源。 博登海默有一经典论述，正义是“具有一张普洛透斯似的脸，变 幻无常，随时可呈不同形状，并具有极不相同的面貌。”。2 早在古希 腊时期，苏格拉底、柏拉图等著名政治思想家就对其做出过深刻的阐 述。亚里士多德强调正义是“各得其所”，也就是每个人都应得到他 资格内理应得到的那一份。1 3 历史发展到现代，有些学者把正义与平 等联系起来进行了探究，并把公平视为正义的前提。约翰罗尔斯在 他的正义论一书中强调在一个正义的社会里，平等的公民自由是 确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益 的权衡。而离开了公平，正义就成了抽象空洞无物的东西。“在对“正 义”进行追本朔源后可以看出，公平与平等实质上就是对正义价值的 延伸。 一般说，财政法上有两大基本原则：财政平等主义和财政法定主 义。财政平等主义是对财政法在价值上的要求，它保障通过民主机制 和法律程序制定的法律本身是符合正义的；财政法定主义是对财政法 在形式上的要求，它旨在保障平等原则在制度上的实现。这两大基本 原则不仅体现了对法的公平与平等这一终极价值的追求，而且也应在 转移支付立法的全过程中加以贯彻。 一、财政平等主义转移支付法的理论基石 所谓平等，从广义上讲就是指社会主体在相同情况下于社会关 系、社会生活中处于同等的地位，具有同等的资格、发展机会和待遇， 它的核心是同等情况同等待遇，但也并不排斥合理的区别对待。平等 的范围涉及法律待遇的平等，机会的平等和人类基本需要的平等。”平 1 2 e 博登海默著，邓正来译：法理学法哲学与法律方法，中国政法大学出版社2 0 0 4 1 3 e 博登海驮著，邓正来译：法理学法哲学与法律方法，中国政法大学出版社2 0 0 4 1 4 罗尔斯还提出了社会正义的两个具体原则和五大特征顺序。社会正义第一个基本原则是基本权利平等原 则，即每个人在基本权利和义务上都是平等的，如果剥夺了一个人的政治自由、言论和集会自由、良 心的自由和思想的自由，那就是非正义。罗尔斯认为，“正义的原则是一种公平的协议或契约的结果。”第 二个基本原则是差别原则，它强调机会平等，不只是形式平等( 人人可以平等地参与竞争) ，而且是尽量的实 质平等( 为社会弱势者提供增强竞争能力的实际帮助，如优先考虑入学、就业，等等 。但它也允许保留一些 尽量有利于所有人的尽量小的差别。罗尔斯的正义论的五大特征的顺序是：基本权利平等、自e 、机会平 等、个人自定好生活理想、尊重个人独立选择。见罗尔斯：正义论，中国社会科学出版社1 9 8 8 1 5 e 埔登海默著，邓正柬译法理学法哲学与法律方法，中国政法大学出版社2 0 0 4 9 等是人类衡量自身价值的标尺之一，也是法的价值目标和制约因素。 财政平等主义实际上是平等原则在财政法上的具体体现。 财政法上之所以强调平等主义，是基于公平观的指导。平等可以 被理解为是公平的同义词，也可以理解为手段和目的的关系。当它们 被理解为同义词时，平等本身就是公平，公平也只有在平等的状态下 才有意义。但对它们进行后一种理解时，平等就可以被看作是实现公 平价值目标的一种手段。对于公平则一般有以下三种理解：即规则公 平、起点公平和结果公平。财政法所追求的公平，不仅仅是单纯的结 果公平，还包括起点和规则方面的公平，即主体无论在实体法还是程 序法上都受到平等的对待。按照罗尔斯( p a w l s ) 的观点，人们面临 的自然环境和社会条件等初始禀赋是由偶然性的因素决定的，一套公 正的制度就是减少个人在社会结构中地位受偶然性影响的制度。“那 么，如果作为同一国家的公民，在政府提供的公共服务方面没有能享 受到平等的权利，受到平等的对待，那么整个法律体系就建立在不公 平的基础上，必将失去其生存的空间和基础。 随着时代的发展和改革的不断深化，我国社会的利益关系和利益 格局发生了深刻的变化：原有的利益关系已经分化，出现了一些新的 社会阶层和日益多样化的利益群体；改革打破了原来的平均主义，地 区之间、行业之间、部门之间、城乡之间出现了收入差距，并呈逐渐 扩大的趋势；下岗失业人员、失地农民、因灾病返贫的普通劳动者、 残疾人等社会弱势群体的基本生活面临诸多困难。有鉴于此，有必要 通过建立一项有效的制度来促进不同地区间公共服务均等化，而政府 间财政转移支付制度，作为不同层级或地区政府间一种财政资金的转 移或财力平衡方式，可以有效地弥补政府间存在的纵向与横向财政失 衡，均衡政窗间的财政净受益程度，并对各地方政府为本辖区内的公 民提供大致相同的公共服务水平创造财力上的可能。 1 6 罗尔斯在他的正义论中明确地规定，正义的对象是社会的基本结构即用来分配公民的基本权利和 义务、划分由社会合作产生的利益和负担的主要制度。他认为：人们不同生活前景受到政治体制和一般的 经济社会条件的5 l 制和影响，也受到人们出生依始所具有的不平等的社会地位和自然禀赋的深刻而持久的 影响，然而这种不平等却是个人无法自主选择的。因此，这些最初的不平等就成为正义原则的最初应用对 象。换言之正义原则要通过调节主要的社会制度，采从全社会的角度处理这种出发点方面的不平等尽 量排除社会历史和自然方面的偶然任意因紊对于人们生活前景的影响。见罗尔斯：正义论中蕃社会科 学出皈社1 9 8 8 1 0 总之，财政平等主义是追求法正义价值的体现，也是公平与平等 原则在转移支付法中的具体适用。这里有两个问题需要厘清：一是我 们强调的公平不是搞平均主义；二是我们强调公平不等于牺牲效率。 转移支付法所追求的公平与平等不是“绝对的”公平与平等，它包含 着效率的原则。转移支付立法应当遵循的基本原则是“公平优先，兼 顾效率”，这一问题将在第四章中进一步阐述。 二、财政法定主义转移支付法的内在根据 法定主义是财政法一个至关重要的基本原则，它是民主和法治原 则等现代宪法原则在财政法方面的体现，对保障人权、维护国家利益 和社会公益举足轻重。不管是从起源还是发展上，财政法定主义都往 往与财政民主主义重叠在一起，它以财政民主作为基础，同时也是财 政民主非常重要的实现途径。关于财政法定主义原则与政府间财政转 移支付制度立法的理论连接，将在本文的第四章中予以展开，这里就 不再赘述。 综上所述，财政平等主义和财政法定主义是转移支付立法中应始 终遵循的价值原则，这也体现了转移支付制度的设计对法的公平与平 等这一终极价值的追求。 第四节政府间转移支付制度立法的必要性 作为一种财政资金转移或财力平衡方式，中国政府间的转移支付 制度早就存在。在传统的社会主义计划经济体制下，这种转移支付是 以高度集中的财政统收统支的形式表现出来，因而并不被人注意。随 着改革开放的不断推进，我国政府间的转移支付形式也不断发展。 现行转移支付制度是在1 9 9 4 年分税制财政体制基础上确立的， 运行以来，对于加强国家宏观调控、加大对中西部地区和少数民族地 区财政支持，保障社会稳定，促进经济持续、快速、健康发展，发挥 了重要作用，收到了良好效果。但是，在建立和完善社会主义市场经 济体制，规范中央和地方财政体制关系的过程中，现行政府间转移支 付制度的缺陷不断暴露出来，其中最主要的就是缺乏相关权威性的法 律法规来规范转移支付的运行，影响了其作用的进一步发挥。因此， 加快推进转移支付制度立法，建立与社会主义市场经济体制相适应的 转移支付制度，已成为当务之急。 一、弥补财政缺口 一般认为，市场经济条件下规范化的转移支付的模式主要包括三 种类型，即纵向转移支付、横向转移支付和纵横交叉转移支付三种。 纵向转移支付也称“父子资助式”转移支付，是中央政府依据特 定的财政管理体制，把地方政府财政收入的一部分集中起来，再根据 各地方财政平衡状况和中央宏观调控目标的需要，把集中起来的财政 收入再数量不等的分配给各地方，以达到均衡各地财力的目的，实质 上是一种上下级政府间自上而下的纵向财政平衡模式。 横向转移支付，也称“兄弟互助式”转移支付，是同级的各地方 政府之间的平行转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区转移。以 保持各同级地方政府之间的横向财政平衡的转移支付模式。 纵横交叉的转移支付，则是指以纵向转移为主，横向转移为辅， 纵横交叉，相互配合的一种转移支付模式。就其特点而言，上下级政 府的纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，同级政府间的横 向转移支付则主要用于补充经济不发达地区的财力不足。 通过以上这样模式不一的财政资金转移制度，能够妥善地处理不 同或同一层级政府之间财政能力的差异，从而为全社会提供大致均等 的公共服务。正因如此，当今世界上大多数市场经济国家，不论实行 联邦制，还是实行共和制，几乎都把建立一个与自身经济发展水平、 国土开发状况、社会发展与稳步需要相适应的规范化政府间转移支付 制度，作为正确处理各级政府间财政分配关系，充分发挥中央财政的 纵向平衡和横向平衡功能的一个重要手段。 二、均衡财政净受益程度 作为宪法平等原则在财政法中的具体适用，财政平等主义要求财 政法必须建立在公平公正的基础上，人民利益应当受到平等保护。社 会公平是财政平等主义的必然要求，也是政府间转移支付的最终目 标。社会公平不仅是指个人收入分配方面的公平，而且包括在享受政 府提供的义务教育、医疗保障和社会保障等公共服务方面的平等权 利。 我国是一个幅员辽阔，人口众多、民族成分复杂、各地资源条件 和经济发展水平差异极大的国家，当前区域经济矛盾十分突出，其中 最尖锐的一点就是东西部问发展差距过大。这是由经济基础、财政体 制、地理区位和政策环境等多种因素，在长期的历史沿革过程中形成 的。改革开放以来，我国经济得到较快的发展，但地区间差距日益拉 大的矛盾也十分突出。国家对东部沿海地区给予了较多投入，而对中 部和西部地区在宏观经济发展战略的通盘考虑中显得分量不足，加上 政策的倾斜，使发达地区凭借先进的技术、便捷的交通和信息取得了 较高的效率，占据了较多的市场，经济资源也较多地流向这些地区。 与之相对的是，落后地区虽然多数拥有大量的资源和广阔的市 场，但由于大多处于产业链的上游，在现行资源向下游流动，政策向 下游倾斜的情况下，必然导致由于缺乏资金和技术支持而产生的市场 萎缩，严重影响本地区经济发展和人民生活水平的提高。不少贫困地 区不仅难以实现财政平衡的目标，政府正常运转、基础教育和社会保 障所必须的经费都严重不足，而且经常拖欠工资，财政难以为继。如 果这些公共服务只依靠当地政府或仅限于在本地财力的范围内进行 解决的话，那么将会造成欠发达地区的社会保障、义务教育等公共服 务项目无法落实，地区之间公共