（法学理论专业论文）论我国农村社会养老保险的立法完善.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第l 页 摘要 随着经济的发展，城市化和工业化进程的加快，人民生活水平的 提高，人们的预期寿命越来越长，人口老龄化加剧，家庭保障和土地 功能持续弱化，原有的家庭养老失去了固有的根基，农村养老逐渐走 向社会化。但是我国在城乡二元经济结构的主导下，由二元经济社会 结构所决定的社会养老保险也是二元的，农村居民难以享受到城市居 民所享受的社会保障。完善农村社会养老保险立法已迫在眉睫，然而 我国目前却没有一部关于农村社会养老保险的法律，指导农村养老保 险工作的仅仅是1 9 9 2 年民政部颁布的县级农村社会养老保险基本方 案及在此方案原则指导下的各地方立法。 作为农业人口占总人口7 0 以上的发展中国家，完善农村社会养 老保险立法意义重大。本文通过对我国农村社会养老保险制度的历史 发展的阐述，对我国农村社会养老保险立法的现状的概括，分析了我 国农村社会养老保险法律制度存在的问题。 在完善农村社会养老保险立法方面我们应借鉴别国的成功经验， 德国、法国、日本的农民社会养老保险及其立法表明：农村社会养老 保险都是与本国的国情和具体实际相结合、经过不断探索建立起来的， 具有鲜明的本国特色。我们只有建立新型的、符合中国国情又便于与 城市社会保险衔接的农村社会养老保险体系，才能从根本上解决农民 养老问题。 鉴于我国目前根深蒂固的二元管理体制和经济发展态势，本文认 为应尽快建立和完善规范的农村社会养老保险法律制度，为提高农村 社会养老保险制度的权威性、稳定性，应由全国人大或其委员会制定 专门的农村社会养老保险法。在此基础上再配套颁布相关法规、规 章以及地方规章，到2 0 2 0 年( 即农村人口老龄化高峰到来之前) ，在 我国全面地建立起内容齐全、形式多样、覆盖所有农民、标准适当、 完善的农村社会养老保险法律体系。 关键词社会保险；养老保险；农村社会养老保险；立法； n西南交通大学硕士研究生学位论文第l i 页 a b s t r a c t w i t ht h e d e v e l o p m e n to fc h i n a e c o n o m y ，t h ea c c e l e r a t i o n o fo u r c o u n t r y u r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n ，t h ei n c r e a s eo ft h ec h i n e s e p e o p l e s t a n d a r do fl i v i n g ，t h el i f ee x p e c t a n c yb e c o m e sl o n g e ra n dl o n g e r ， a n dt h e a g i n gi s s u e b e c o m e sm o r ea n dm o r ep r o m i n e n t d u et ot h e w e a k e n i n go ft h es a f eg u a r df u n c t i o no ft h ef a m i l ya n dt h el a n d ，t h e s y s t e mo ft h ea g e db e i n gs u p p o r t e db yt h ef a m i l y ，w h i c hw a so n c eq u i t e p o p u l a r ，c a nn ol o n g e rf i n di t s i n h e r e n tb a s i s i n e v i t a b l y , t h eo l da g e s u p p o r ti nt h er u r a la r e ai sg r a d u a l l yb e i n gs o c i a l i z e d d e t e r m i n e db yt h e u r b a n - r u r a l b i n a r y s o c i a la n de c o n o m i cs t r u c t u r e ，h o w e v e r ，s o c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c ei sd i f f e r e n t i a t e db e t w e e nt h e c i t y a n dt h e c o u n t r y s i d e i ti s h a r df o rt h er u r a lr e s i d e n t st o e n j o yt h es a m es o c i a l w e l f a r ea st h eu r b a no n e s t h el e g i s l a t i o np e r f e c t i o no fs o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c ei nt h er u r a la r e ai st h u so fg r e a tu r g e n c y u pt on o w ，o u rn a t i o n h a sn o tc o m eu pw i t ho n es i n g l el a wa d d r e s s i n gt h ei s s u eo fr u r a ls o c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c e t h eg u i d e l i n ef o rr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c ei s m e r e l y t h ef u n d a m e n t a l p r o g r a m o f c o u n t y - l e v e l r u r a ls o c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c e ，w h i c hw a sp r o m u l g a t e db yt h em i n i s t r yo fc i v i l a f f a i r sa se a r l ya s19 9 2 ，a n dt h er e l e v a n tl o c a ll a w s c h i n ai sad e v e l o p i n gc o u n t r yw i t hr u r a lr e s i d e n t so c c u p y i n gm o r et h a n i西南交通大学硕士研究生学位论文第1 ii 页 7 0p e r c e n to fi t st o t a lp o p u l a t i o n p e r f e c t i n gi t s l e g i s l a t i o no fs o c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c ei nt h er u r a la r e ai so fg r e a ts i g n i f i c a n c e b a s e do n c h i n a sr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o rt h ed e v e l o p m e n to f h i s t o r yo n ，t h es u m m a r yo fc h i n a sr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e s y s t e mf o rt h es t a t u sq u o ，t h ew r i t e rp o i n t e do u tt h ep r o b l e m si nt h e e x i s t i n gl e g i s l a t i v es y s t e mo fs o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c ei n c h i n a s r u r a la r e a t op e r f e c tt h el e g i s l a t i o no fs o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c ei nt h er u r a l a r e a ，w ec a nl e a r nf r o mo t h e rc o u n t r i e s e x p e r i e n c e si ng e r m a n y ，f r a n c e a n dj a p a ni n d i c a t et h a tac o u n t r y sr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c eh a s t ob ei n c o n f o r m i t yw i t h i t s s p e c i f i cn a t i o n a l c o n d i t i o n sa n db ei n p o s s e s s i o n o fi t so w nd i s t i n c tn a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c ，a n d c a nb e e s t a b l i s h e do n l ya f t e rc o n t i n u o u se x p l o r a t i o n h e n c e ，o n l yb ye s t a b l i s h i n g an e ws o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi nt h er u r a la r e at h a tn o to n l y a c c o r d sw i t hc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n sb u ta l s ol i n k sw i t hs o c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c ei nt h eu r b a na r e ac a nw eb a s i c a l l ys o l v et h eo l da g e s u p p o r tp r o b l e mo fr u r a lr e s i d e n t s i nv i e wo fo u rc o u n t r y sc u r r e n te c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n di n r o o t e d b i n a r ya d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，h o w e v e r ，t h ep a p e rp r o p o s e sac h o i c e ：t h a t i s ，ad i s c i p l i n e dl e g a ls y s t e mo fr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es h o u l d b ee s t a b l i s h e da n dp e r f e c t e da ss o o na sp o s s i b l e t oe n s u r et h ea u t h o r i t y a n ds t a b i l i t yo ft h er u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，r u r a ls o c i a l i v西南交通大学硕士研究生学位论文第1v 页 e n d o w m e n ti n s u r a n c el a ws h o u l db ee n a c t e db yt h en a t i o n a lp e o p l e s c o n g r e s so ri t sc o m m i t t e e s ，a n dl o c a lr u l e sa n dr e g u l a t i o n sm u g tc o n f o r m t ot h en a t i o n a ll a w t h eo b j e c t i v ei st oe s t a b l i s hac o m p r e h e n s i v e ， d i v e r s i f i e d ，a n dp e r f e c tl e g a ls y s t e mo fr u r a ls o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e t h a tc o v e r sa l lr u r a lr e s i d e n t sa n dp o s s e s s e sa p p r o p r i a t es t a n d a r d sb yt h e y e a r2 0 2 0 ，i e ，b e f o r e t h ea r r i v a lo ft h e a g e i n gp e a ko ft h e r u r a l p o p u l a t i o n k e yw o r d s ：s o c i a li n s u r a n c e ；e n d o w m e n ti n s u r a n c e ；r u r a ls o c i a l e n d o w m e n t i n s u r a n c e ；l e g i s l a t i o n ； 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密刮，使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“) 指导老师签名：c | i 艺j 寥 v 醐： 7 护v | 、v 烈f 孔 百 名7 签 者 作7 文如 粉 位期学日 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行 研究工作所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包 含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研 究做出贡献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本人完全 意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 近几年来，国内对农村社会养老保险越来越关注，研究者们在 对我国农村养老情况做了大量现状分析的基础上，对农村社会养老 保险的相关问题进行了广泛的讨论，并提出了许多有价值的观点。 但我国广大学者多从经济学和社会学角度对农村社会养老保险制度 进行探讨，而从法学层面对相关理论及其制度构建进行的研究并不 多见，本文即着眼于此，探讨对我国农村社会养老保险进行立法完 善的途径，提出制定专门规定农村社会养老保险制度的法律，即农 村社会养老保险法，并对其具体制度作出设想。 学位论文作者签名 日期 从f 铷以， 冀 v 西南交通大学硕士研究生学位论文第vi | 页 芦i 已= ji面 中国是一个典型的农业大国。农业、农村、农民问题是中国经济 社会发展的核心问题，它深刻地影响着我国农村经济的发展，也影响 着整个社会的和谐。由于历史、政策等多方面的原因，我国一直处于 城乡二元结构的格局中，城乡差异悬殊，农民作为一个整体基本上在 社会中处于弱势地位，而我国农业人口在总人口中又占绝大多数。因 此，关注农村社会保障具有重大的现实意义，并对我国的社会稳定和 可持续发展具有深远的影响。 建立健全社会保障体系是政府的一项重要职责，农村社会保障建 设则是我国整个社会保障体系建设的重要组成部分。这项工作关系到 广大农民的切身利益，关系到农村的经济发展和社会稳定，关系到全 面建设小康社会奋斗目标能否实现。然而，随着我国城市化进程的不 断加快，传统的农民“养老靠家庭、就业靠土地”的社会保障制度已 经无法适应新形势的要求，并产生了很多问题。党的“十七大 明确 提出“探索建立农民养老保险制度 ，同时，它也是我国建设“物质文 明、政治文明、精神文明”的重要内容之一。 我国政府从8 0 年代中期开始，探索性地开展农村社会养老保险立 法工作，到目前为止已有2 0 年的历史。但2 0 年来农村社会养老保险 的改革与实践取得的初步成果与改革开放2 0 多年来的建设成就相比 显得那样的苍白。农村社会养老保险严重滞后于社会经济发展的客观 要求。当前我国农村已经进入一个新的历史时期：农村和农业经济发 展进入新阶段；社会主义市场经济体制已经初步建立并将逐步完善起 来；我国已经加入w t 0 ；在低生育率和人口流动的影响下，农村老龄 化速度快于我国经济的发展水平。完善农村社会养老保险法律制度是 我国农村老人应对农村新形势的必要条件，同时也是保障农民权利的 客观需要。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 问题的提出 第1 章绪论 农村社会养老保险是为了解除农民养老之忧而建立的保障全体农 民基本生活的制度。我国的社会养老保险制度始创于建国初期。1 9 5 1 年2 月2 6 日政务院颁布了中华人民共和国劳动保险条例( 草案) ， 标志着我国企业职工基本养老保险制度的正式产生。但是，二元经济 结构造成的城乡分割和城乡经济水平差距，使农村社会养老保险长期 处于我国社会养老保险事业的边缘，农村社会养老保险及其相关立法 严重滞后是我国社会保障领域一个不争的事实。 根据维也纳世界老龄问题大会规定的标准，6 0 岁以上的老年人口 占总人口l0 以上或6 5 岁以上人口占总人口7 以上的国家或地区称为 “老年型国家或地区。据中华人民共和国国家统计局2 0 0 5 年全国 1 人口抽样调查主要数据显示，全国内地人口总数为1 3 0 6 亿人。其 中，6 5 岁以上老年人口为1 0 0 4 5 万，占总人口比重为7 6 9 ，表明我 国已经步入“老年型”社会。而且，据预测，老年人口还将以每年3 的速度递增，到2 0 2 0 年，我国老年人口将达到2 3 亿人，约占总人口 的15 ，劳动人口与老年人口的赡养比将下降到4 ：1 ，值得注意的是， 我国老年人口近6 0 分布在农村，现在中国农村平均每8 个劳动力供 养一个老人，在人们传统的观念中，子女承担父母的养老是天经地义 的。但随着我国计划生育政策的推行，农民赖以生存的土地不断减少， 农村青壮年人口大规模的转移，到2 0 5 0 年，每2 5 个劳动力将要供养 一个老人，农村庞大的老年群体又不享受退休金待遇，这会使老年人 经济供养难以保障，最终必然降低老年人的生存质量，并激化家庭和 社会矛盾，影响农村社会的稳定，给农村社会经济发展带来巨大压力。 因此，在一定意义上说，中国的养老问题，最重要最突出的，是 农村养老保险的问题。加强对农村社会养老保险的研究，建立、健全 相关立法已成为我国当前社会经济发展的重要课题。研究并解决好农 民的养老保障问题，既是保障农民基本权利的客观需要，也是关系到 农村政治、经济、社会能否稳定、持续发展的大问题。因而，在对农 村现实社会经济条件进行剖析的基础上，充分认识建立健全农村社会 养老保险法律制度的必要性与可行性，并借鉴国外成功经验，探索设 2西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 计出适合我国国情的农村社会养老保险法律制度，促进农村社会的稳 定、经济的发展，已显得尤为迫切。本文的写作目的和研究意义也正 在于此。 1 2 国内外研究现状 1 、国外研究现状。德国是世界上最早推出社会保险立法的国家， 1 9 世纪8 0 年代，为保持工业生产的高效率与社会稳定相统一，德国 首次建立了以现代社会养老保险为主的养老保险制度。之后，丹麦 ( 1 8 9 1 年) 、新西兰( 1 8 9 8 年) 、俄国( 1 9 0 3 年) 、瑞典( 19 0 3 年) 、英国 ( 1 9 0 9 年) 、美国( 1 9 3 5 年) 、日本( 1 9 4 1 年) 等国，也相继建立了现代 社会养老保险制度。而部分发展中国家，如马来西亚、泰国、巴西等， 也先后在不同程度上建立了相应的制度。据美国社会保障署统计，1 9 9 1 年全世界已有1 3 8 个国家全面或者在个别部门建立了统一的现代社会 养老保险制度。 就世界范围来看，在以现代社会养老保险方式为主导的社会养老 保险制度建立之初，多数国家的社会养老保险都是只面向政府职员及 企业雇工，而不包括农民。这是因为社会保险是商品经济和生产社会 化发展到一定阶段的产物。农业生产的社会化和农村商品经济的发展， 较之工业生产的社会化和城市商品经济的发展而言相对缓慢，所以农 业劳动者的社会保险也往往晚于城市劳动者。直到上世纪5 0 年代，一 些发达国家才相继为其农民建立起社会养老保险年金计划，将农民全 部纳入其社会养老保障体系之中，而大多数发展中国家则迄今为止仍 未建立起覆盖全体农民的现代社会养老保险制度。就其实施情况来看， 农民社会养老保险法律制度实施较为成功的国家是德国和日本。 由于西方发达国家大多走的是城乡社会经济一体化的发展道路， 城乡差别、工农差别很小，因而农民的养老保险问题往往是被纳入到 整个社会养老保险体系中进行研究的，专门研究者并不多见。 2 、国内研究现状。长期以来，我国对老年保障的研究主要是针对 城市展开的。在上世纪5 0 年代初期，国务院就正式颁布了劳动保险 条例，建立了包括养老保险在内的现收现付制社会保险制度。之后， 经过一系列的修订完善，现已基本形成了较为完善的“社会统筹与个 人账户相结合的部分积累制模式。而新中国历史上第一个由最高国 家权力机关制定的涉及农村社会养老问题的制度，则是19 5 6 年6 月 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 3 0 日，在一届人大三次会议通过的高级农业生产合作社示范章程， 它规定农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活无 依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给予适当的 安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育 和年老的死后安葬，使他们的生、养、死、葬都有依靠。此后，便没 有任何关于农村社会养老保障的制度出台，直到改革开放后，随着人 口老龄化问题的日益突出和土地保障功能的日渐弱化，农民的养老保 障问题日益突出。到1 9 8 6 年，民政部和有关部委召开全国农村基层社 会保障工作座谈会，正式提出在发达地区发展社区型养老保险，但未 获得成功。1 9 9 1 年国务院决定由民政部选择一批有条件的地区，开展 建立县级农村社会养老保险制度的试点；在取得一定经验之后，民政 部迅速在山东等省的2 0 多个县市推广。在此基础上，民政部于同年6 月制定了县级农村社会养老保险基本方案，农村社会养老保险事业 迅猛发展。特别要提出的是，在2 0 0 7 年1 2 月2 3 日至2 9 日召开的十 届全国人大常委会第三十一次会议与2 0 0 8 年1 2 月2 2 日至2 7 日召开 的十一届全国人大常委会第六次会议上，社会保险法草案提交审议， 虽然在这部草案中对农村社会养老保险仍没有具体规定，但草案中明 确规定，国家建立农村养老保险和新型合作医疗制度，具体办法由国 务院规定。 如何建立、健全我国的农村社会养老保险法律制度，逐渐成为学 术界和政府部门研究的重点问题。研究者们在对我国农村养老情况做 了大量现状分析的基础上，对农村社会养老保险模式的选择、养老基 金的运营管理等重要问题进行了广泛的讨论，并提出了许多有价值的 观点。就近几年发表的文献资料来看，研究者们在实行农村社会养老 保险的必要性与迫切性上看法较为一致，普遍认为在二元经济向现代 市场经济的转轨过程中，在人口众多的农村建立相应的社会养老保险 法律制度是十分必要与迫切的。但是，我国广大学者多从经济学和社 会学角度对农村社会养老保险制度进行探讨，如郑伟著中国社会养 老保险一一制度变迁与经济效应( 北京大学出版社2 0 0 5 年版) ，安增 龙著中国农村养老保险制度研究( 农业出版社2 0 0 6 年版) 等等。这 便给农村社会养老保险立法留下了较大的理论空白。 4西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 1 3 主要内容及研究方法 1 、主要内容。正文主要分为四个部分： 第一部分主要论述有关农村社会养老保险法的基本问题。通过对 农村社会养老保险法律制度进行剖析，分析出农村社会养老保险法律 制度的内涵，并回顾了我国农村社会养老保险的历史沿革及其立法的 发展，说明了完善农村社会养老保险立法的重要意义。 第二部分介绍了我国农村社会养老保险立法的总体状况以及县 级农村社会养老保险基本方案的主要内容，在此基础上，总结出我 国农村社会养老保险法律制度存在的主要问题及原因。 第三部分应用比较分析的方法对国外农村社会养老保险法律制度 从立法模式、环境背景以及具体制度等方面做了个比较，虽然国外农 村社会养老保险法律制度的实施及运筹资金的方式各有特色，但通过 比较研究，可以得出一些共通点，以期对我国农村社会养老保险立法 提供借鉴作用。 第四部分，第四部分是文章的重点，结合中国国情，提出了我国农 村社会养老保险立法的理念和基本原则，提出了完善我国农村社会养 老保险立法总体思路，并对我国农村社会养老保险法的具体制度 作出了初步设想。 2 、研究方法。研究方法是研究者进行科学研究活动所使用的工具。 本文注重将基本的法学研究方法运用到论文写作中，具体将采用如下 几种研究方法： 历史分析方法：对我国建国后农村社会养老保险方面的制度进行 考察，对我国1 9 9 2 年县级农村社会养老保险基本方案( 试行) 的 具体内容进行了详尽的分析，通过对这些养老保险制度的历史考察， 既指出了其中可供借鉴的部分，又指出原有文件的不足之处，为新制 度的建立积累了经验。 规范分析方法：通过对农村社会养老保险立法的历史考察及现状 分析，本文以农村社会养老保险制度的确立和实施必须有完善的法律 来保障作为立论前提，进一步以法理学为基础对我国应如何完善农村 社会养老保险法律制度进行深入分析。 比较分析方法：通过对其他国家农村社会养老保险立法进行分析 比较，寻找可以借鉴的有益经验，结合我国具体国情，对我国农村社 会养老保险的立法完善进行论述。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 第2 章我国农村社会养老保险法概述 2 1 农村社会养老保险法含义 2 1 1 社会养老保险 社会保险，是指劳动者在年老( 退休) 、患病、生育、伤残、失业 等丧失劳动能力或中断劳动，本人及其供养家属因此失去生活来源时， 能够从社会获得物质帮助的一种制度。它是社会保障的基本内容之一， 它只在法律规定的范围内实行，以劳动者为对象。与社会保障体系的 其他内容相比，社会保险是核心内容，被喻为社会震动的“减震器 和“安全网 。当代推行社会保障制度的发达国家，用于社会保险的 支出为数庞大，占到社会保障支出的最大份额，是其他组成部分不可 比拟的，因此社会保险在社会保障体系中处于主体地位。由于各国经 济发展水平不同，社会保险的范围存在一定的差异，但就其最基本的 内容看，主要包括养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险、失业 保险五类。 社会养老保险是社会保险的重要组成部分，是社会保险五大险种 中最重要的险种之一。它是国家根据人民的体质和劳动力资源情况， 规定一个年龄界限，当劳动者达到这个年龄界限时作为年老丧失劳动 能力，解除劳动义务，由国家和社会提供物质帮助，保障其晚年基本 生活的一种社会保障制度。它包含三层含义：第一，社会养老保险是 法定年龄以上的老年人完全或基本退出社会劳动过程后，对其实施的 一种生活保障。这里所谓“完全退出社会劳动过程”，是指社会成员与 生产资料完全脱离；所谓“基本退出社会劳动过程”，是指参加社会劳 动已不是社会成员主要社会生活内容。但需强调的是，达到法定的年 龄界限( 各国有不同的标准) 才是完全或基本退出社会劳动过程切实 可行的衡量标准。第二，社会养老保险的目的是保障老年人的基本生 活需要，为其提供稳定可靠的生活来源。第三，社会养老保险以社会 保险为手段，来达到保障社会成员基本生活的目的。 目前，世界大多数国家都建立了自己的社会养老保险制度来保障 6西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 老年人的基本生活需要。作为社会保障制度的一项重要内容，它一般 具有以下特点：第一，由国家立法，强制实施，企业单位和个人都必 须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老金；第二， 社会养老保险基金的来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个 人双方共同负担，并实现广泛的社会互济；第三，由于其具有社会性， 影响很大，享受的人多且时间较长，费用支出庞大，所以必须设立专 门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。 2 1 2 农村社会养老保险 根据提供的对象不同，社会养老保险可以分为城市社会养老保险 和农村社会养老保险。关于农村社会养老保险的定义，从国内有关著 述与立法实践来看，主要有以下几种：( 1 ) 农村社会养老保险，是指 由农村居民和农村集体组织共同承担或农村居民个人承担养老保险缴 费责任，农村居民年老时按照缴纳养老保险费的情况领取养老金以保 障基本生活的社会保险制度。2 1 ( 2 ) 农村社会养老保险，是指由政府 主管部门负责组织和管理，农村经济组织、集体事业单位和各业劳动 者共同承担养老保险费缴纳义务，劳动者在年老时按照养老保险费缴 纳状况享受基本养老保险待遇的农村社会保障制度。3 1 ( 3 ) 农村社会 养老保险，是国家保障农民老年基本生活的制度，是政府的一项重要 社会政策。“1 仔细比较以上几个定义，笔者以为它们都在一定程度上反映了我 国农村社会养老保险的内涵和特点，但又不全面。第一个定义明确了 农村社会养老保险的社会保险性质，但对其缴费主体的界定不是很完 善，没有明确国家的责任；第二个定义明确了农民、农村集体经济组 织、集体事业单位和各业劳动者的缴费义务，但同样没有强调国家的 义务，对农村社会养老保险的性质也有必要加以明确；第三个定义在 一定意义上强调了国家的义务，但其表述过于简略，不利于对概念的 准确理解。笔者认为，农村社会养老保险可定义为：国家以立法的形 式，规定由国家、农村集体组织和农业劳动者以及其他各业的农民劳 动者按一定比例承担养老保险缴费责任，农村居民年老时按照缴费情 况领取养老金，以保障其基本生活需要从而实现其平等的社会养老保 险权的一种社会养老保险制度。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 2 1 3 农村社会养老保险法 在明确了农村社会养老保险的含义之后，农村社会养老保险法的 定义可以概括为：调整国家、农村集体组织和农民为保障农民的社会 养老保险权利，满足其年老时的基本生活需要，而发生的经济扶助关 系的法律规范的总称。 1 、农村社会养老保险法的涵义。农村社会养老保险法以农村社会 养老保险关系为调整对象。因此，理解农村社会养老保险关系是把握 农村社会养老保险法内涵的关键。 首先，关于农村社会养老保险关系的主体。农村社会养老保险是国 家保障全体农民老年基本生活的制度，是农村社会保险制度的核心内 容，也是政府的一项重要社会政策。1 因此，国家始终是农村社会养 老保险关系的主体之一。农村社会养老保险的确立、管理和运作、监 督乃至有关争议的解决等，都要通过具体的社会保障机构以及国家的 职能部门来操作。因而，在农村社会养老保险关系中，社会保险职能 机构始终代表国家一方，国家也始终是农村社会养老保险关系中的一 方主体。农村集体组织包括乡镇办企业、村办企业等，它们都负有为 本单位的农民职工办理社会养老保险的义务，也是我国农村社会养老 保险关系的主体之一。由于我国经济发展水平和农村集体经济实力的 限制，我们在建立农村社会养老保险过程中，更主要的是强调农民自 身的义务和责任。农村社会养老保险中的“农民”主要是指非城镇户 口的农村居民，他具有以下特征。首先，农民是社会成员的一部分。 其次，农民必须具有农村户籍，没有农村户籍的社会成员不可能是农 民，这是农民这一概念的本质特征。最后，农民是从事农业生产劳动， 以农业收益为主要收入来源的社会成员。这是农民的非本质特征，在 现代社会转型的过程中，许多农民已暂时或永久的脱离部分或全部的 以农业生产劳动为谋生手段的传统，传统农民阶层正历经多元化的分 野与变迁。 从当前中国农村的实际状况出发，以农民的实际职业状态为标准， 又可以将农民分为四类：第一类是纯农民，也就传统意义上的农民， 是指具有农村户籍且生活在农村并从事农业生产劳动的人。就目前情 况而言，这类农民绝大多数四十岁以上的中老年人，由于年龄的原因 及家里的现实需要，一方面，他们在家从事农业生产劳动，另一方面 也担当起照顾孙子、孙女的重任。第二类是农民工，主要是指具有农 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 村户籍，在外地从事非农业生产劳动的人。从年龄结构上讲，主要是 一些青壮年人。从工作地讲，农民工主要是指外地打工的农民，他们 离土又离乡，成为城市的“候鸟族。往返于全国各地之间，形成当前 所特有的“民工潮现象。第三类是乡镇企业职工，主要指具有农村 户籍且在乡镇企业工作的农民。乡镇企业职工主要集中于农村经济比 较发达的东南沿海地区和某些中西部地区，他们离土不离乡，在本地 从事着非农业生产劳动，为优化农业产业结构做出了巨大贡献。第四 类是失地农民，是指基于社会公共利益的需要而被国家全部或部分征 收其所承包土地的农民。他们实质上是农民中的边缘人群，这是因为 在失去土地之后，一方面他们将被转化为城镇户口，属于“准城镇人 口 ，另一方面，他们的未来生活又与他们曾经是农民的身份有着极其 密切的联系。比如征地补偿费用标准、住房、就业安置，征地后的生 活保障等无不与他们之前“农民身份”息息相关，且这种“农民身份 在现在以至将来仍对他们的生活发生极其重大的甚至是决定性的影 响。 其次，对我国农村社会养老保险关系的性质问题，学界也存在着 不同的观点，有观点认为，农村社会养老保险由于采取个人缴费为主、 建立个人账户、储备积累、预定利率等商业保险的做法，不能定性为 社会保险。1 笔者认为，我国广大农村地区差别大，发展不平衡，收 入不稳定。在这么大的范围内，探索解决无固定收入者的社会养老保 险问题，世界上尚无成功经验。我国农村社会养老保险制度的设计， 从我国国情出发，没有照搬国外模式或城镇模式，而是走出了一条符 合我国农村实际的道路，它具有社会保险的特征：一是由政府组织实 施，是国家的一项社会政策，是政府推行建立的一种社会保险制度； 二是不以赢利为目的，积累的基金全部返还给农民；三是集体给予补 助，国家给予扶持；四是积累期间个人不能随意支取，不能用于偿还 债务和抵押，具有约束性。因此，农村社会养老保险完全具有社会保 险的性质和特征，农村社会养老保险关系也具有社会保险关系的属性。 最后，对于农村社会养老保险，他的内容究竟是保障农民的最低 生活水平，还是基本生活水平，也是个值得注意的问题。我国农村的 养老模式长期以来都是以家庭养老为主，养老水平也因各地区经济水 平、各家庭经济收入状况以及子女的敬老意识等因素的不同而各不相 同。1 9 9 4 年国务院颁布的农村五保供养工作条例，规定五保供养 标准不应低于当地村民的一般生活水平，具体标准由乡、民族乡、镇 人民政府规定。它标志着我国农村社会养老事业的重大进步。与此同 9西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 时，由于农村养老问题的日益突出，随着我国部分地区开展农村社会 养老保险的成功试点，民政部于19 9 2 年1 月颁布了县级农村社会养 老保险基本方案( 以下简称基本方案) ，这是我国当前较完全意义 上的关于农村社会养老保险的一个部门规章，它规定的保障标准为“保 障老年人的基本生活”。但是，当前在实施农村社会养老保险的各个地 区，由于各自经济发展水平的差异，有的地方保障水平低于当地一般 人的基本生活水平，有的地方则与当地人基本生活水平相差无几，有 的地方则稍高于一般人的基本生活水平。笔者认为，我国当前的农村 社会养老保险应该以保障“基本生活需要”为基础，同时允许地方差 异的存在，以使老年农民生活水平随着经济的发展而不断提高。 2 、农村社会养老保险的法律渊源。法的渊源，也称“法源”，或 “法律渊源 ，是指那些具有法的效力作用和意义的法的外在表现形 式，因此，法的渊源也l i 法的形式。川对于农民这一特殊群体的养老 保险问题的立法，各国的方式各异。有的国家将农民养老保险问题与 工业劳动者一并规定，实行一体化的立法，如美国和英国等发达国家。 也有的国家除了有统一的立法之外，还就农民的养老保险问题单独立 法，以体现其特殊性。如日本1 9 9 3 年颁布的农民年金基金法，完 善了农民年金制度；德国1 9 5 7 年颁布的农民老年救济法，都是单 独立法的典型代表。我国到目前为止并没有关于社会保障的基本法， 也没有关于农村社会养老保险的单独立法，现在各地农村推行的社会 养老保险，主要是依据国务院民政部于1 9 9 2 年颁布的县级农村社会 养老保险基本方案，以及各地关于农村社会养老保险的地方性法规、 规章。经过分析，笔者以为，我国的农村社会养老保险法的渊源主要 有以下几种： ( 1 ) 宪法。宪法第4 5 条第l 款规定：“中华人民共和国公民 在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质 帮助的权利。国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救 济和医疗卫生事业。”这一规定赋予了中国公民社会保障的基本权利， 即获得物质帮助的权利。宪法赋予社会保障权的对象是中华人民共和 国全体公民，农民自然也包括在内。宪法作为国家的根本大法，是制 定其他一切法的渊源。因此可以说这是农村社会养老保险法的最根本 的渊源。 ( 2 ) 法律。我国目前并没有一部关于规范社会养老保险方面的立 法，但部分法律中都或多或少地存在着对农村社会养老保险问题的直 接或间接的规定。比如1 9 9 2 年颁布并于2 0 0 5 年修改的中华人民共 1 0西南交通大学硕士研究生学位论文第10 页 和国妇女权益保护法在第2 8 条规定，国家发展社会保险、社会救助、 社会福利和医疗卫生事业，保障妇女享有社会保险、社会救助、社会 福利和卫生保健等权益。1 9 9 4 年的中华人民共和国劳动法第九章 对劳动者的社会保险和福利作了专门规定，其中第7 0 条规定：“国家 发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动 者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。 这里 的“劳动者 当然包括了在乡镇企业以及其他企业中的农民职工。又 比如1 9 9 6 年颁布的中华人民共和国老年人权益保护法第2 0 条规 定：“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。 第2 2 条进一 步规定：“农村除根据情况建立养老保险制度外，有条件的还可以将未 承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收 益供老年人养老。 ( 3 ) 行政法规。行政法规是由国务院根据宪法和法律制定颁布的 一种规范性法律文件。由于实施社会养老保险是国家和政府的行为， 许多有关社会养老保险的具体规定都是通过行政法规的颁发来实施 的。比如1 9 9 9 年颁布的社会保险费征缴暂行条例第2 条第一款规 定：“基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费( 以下统称社会 保险费) 的征收、缴纳，适用本条例。在第3 条第一款又规定，基本 养老保险费的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、 城镇私营企业和其他私营企业及其职工，实行企业化管理的事业单位 及其职工。 ( 4 ) 部门规章。部门规章是指由国务院的部、委制定的规范性法 律文件。我国关于农村社会养老保险的规范性文件很大一部分是由它 构成。如民政部1 9 9 2 年颁布的县级农村社会养老保险基本方案， 劳动部1 9 9 2 颁发的乡镇企业职工养老保险办法，财政部与原劳动 和社会保障部1 9 9 9 年联合颁发的社会保险基金财务制度等。 ( 5 ) 地方性法规和政府规章。在当代中国法的渊源中，地方性法 规与政府规章是数量最大的一类法律渊源。地方性法规是指由省、自 治区、直辖市，国务院批准的较大的市和省政府所在地的市的人民代 表大会及其常委会制定的规范性法律文件。地方政府规章则是指由省、 自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市，以及国 务院批准的较大的市人民政府所制定的规范性法律文件。我国目前农 村社会养老保险工作都是在国家有关法律法规的指导下，主要依照本 地颁布的地方性法规和地方政府规章推进的。例如，北京市老年人权 益保护条例( 北京市人大常委会1 9 9 5 年) ，江苏省农村社会养老保 1 1西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 险办法( 江苏省人民政府1 9 9 7 年) ，厦门市农村社会养老保险暂行 规定( 厦门市人民政府1 9 9 6 年) 等等。 ( 6 ) 其他规范性文件。其他规范性法律文件的法律要素很少，一 般不具有法律效力，难以作为追究法律责任和审判的依据。但是在社 会保险的实施上，规范性法律文件却起着重要的指挥、组织和规范作 用。这类规范性法律文件主要有决定、通知、意见、复函、批复、批 转、会议纪要等，主要由最高国家行政机关发布；它传达、贯彻着党 和国家的政策、方针，是地方和基层实施社会保险的重要依据，起着 补充法律、法规的作用。例如：国务院办公厅关于做好农民进城务工 就业管理和服务工作的通知( 国务院办公厅2 0 0 3 年1 月) ，民政部 关于农村社会养老保险对象问题的复函( 民政部1 9 9 5 年) ，等等。 ( 7 ) 国际公约。我国现已加入了十多个国际人权公约，这些国际 公约为我国的社会