（宪法学与行政法学专业论文）公安交通管理非现场执法存在问题及对策研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 近年来，非现场执法作为一种在公安交通管理执法领域广泛运用的新型执法模 式，因其自身具有的执法效率高、应用广泛、规范性强等特点，在实际工作中发挥了 重要作用，也成为未来公安交通管理执法工作的发展趋势。但是，由于非现场执法在 法律依据、执法程序等方面还存在诸多问题，导致侵害行政相对人合法权益的情况时 有发生，其执法的合法性、合理性受到质疑。例如：抓拍出现错误、交通设施设置不 合理、告知不及时、不全面，不重视行政相对人陈述和申辩权，救济制度不完善等。 笔者希望通过系统介绍公安交通管理非现场执法的概念、特点、程序、作用等，分析 执法实践中存在的突出问题，运用行政法平衡理论，从立法完善、依法行政以及公安 交警执法规范化建设等方面探讨完善非现场执法的对策，促进非现场执法可持续发 展，使其在道路交通管理工作中更好的发挥作用。 第一章首先从公安交通管理工作入手，系统地介绍了非现场执法的概念，通过 与现场执法的对比分析了其自身特点，简要介绍了非现场执法的发展现状、法律依据 和基本程序，以及在公安交通管理实际工作中发挥的重要作用，基本理清了公安交通 管理非现场执法的概念。 第二章从非现场执法的基本程序入手，从立法保障、执法机制、法律程序等角 度深入分析了当前非现场执法实践中存在的问题，特别是从行政法理的角度，分析了 行政告知、处罚环节存在的侵害行政相对人合法权益等行政违法问题。 第三章首先简要介绍了域外非现场执法的主要做法和优势，并着重三个方面提 出完善非现场执法的构想。是，进一步加强立法保障，主要是通过适当的立法形式 解决困扰当前执法的几个争议问题；二是，平衡行政主体和行政相对人权利义务关系， 促进行政执法公平与效率价值目标的全面实现；三是，加强公安交通管理执法规范化 建设，主要是通过加强公安交警队伍建设，完善内部规范和监督，提高非现场执法水 平。 关键词：公安交通管理；非现场执法；对策 会勇 阳仉ii 扩 山东大学硕七学位论文 a b s t r a c t i nr e c e n t y e a r s ，o f f - s i t ee n f o r c e m e n ta san e wt y p ee n f o r c e m e n tm o d e ，p l a ya n i m p o r t a n tr o l ei np r a c t i c a lw o r kb e c a u s ei t se f f i c i e n t 、e x t e n s i v eu s ea n ds t r o n g l y n o r m a t i v e ，a n di tw i l lf o r mt h ed e v e l o p m e n tt r e n di nt h ef u t u r ep u b l i cs e c u r i t yt r a f f i c m a n a g e m e n t l o t so fp r o b l e m sa b o u tl e g a lb a s i s 、e n f o r c e m e n tp r o c e d u r e sl e a dt ov i o l a t e l e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fa d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r to c c a s i o n a l l y ，s oi t sl e g a l i t ya n d r a t i o n a l i t yc o m eu n d e rq u e s t i o n f o re x a m p l e ，s h o o t i n gt h ep i c t u r eb ym i s t a k e 、i n s t a l l i n g 倘cf a c i l i t i e si r r a t i o n a l l y 、i n f o r m i n gn o ti nt i m ea n dn o t c o m p r e h e n s i v e l y 、t h i n k i n gl i t t l e o fa d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r ta b o u tt h e i rs t a t 堍a n de x p l a i n i n g 、r e l i f i n gn o tp e r f e c t b y m e a n so fi n t r o d u c i n gc o n c e p t ，c h a r a c t e r i s t i c ，p r o c e d u r e ，r o l eo fp u b l i cs e c u r i t yt r a f f i c m a n a g e m e n t0 1 1o f f - s i t ee n f o r c e m e n t ，p e n m a nh o p et oa n a l y s eo u t s t a n d i n gp r o b l e m so f e n f o r c e m e n t p r a c t i c e ，u s eb a l a n c et h e o r y i na d m i n i s t r a t i v e l a w , p e r f e c to f f - s i t e e n f o r c e m e n tf r o m l e g i s l a t i o n 、l a wa d m i n i s t r a t i o n , i n o r d e rt o p r o m o t es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to fo f f o s i t ee n f o r c e m e n ta n db e t t e rp l a yar o l ei nt r a f f i cm a n a g e m e n t 。 f i r s t l y ，b a s e do np u b l i cs e c u r i t yt r a f f i cm a n a g e m e n t ，i n t r o d u c i n gt h em e a n i n go f o f f - s i t ee n f o r c e m e n t t h r o u g ht h ea n a l y s i so fc h a r a c t e r i s t i c sb e t w e e no f f - s i t ee n f o r c e m e n t a n do n s i t ee n f o r c e m e n t ，a n a l y z i n gt h ec u r r e n ts i t u a t i o n 、l e g a lb a s i s 、b a s i cp r o c e d u r ea n d i m p o r t a n tr o l ei nt h et r a f f i cm a n a g e m e n to fo f f - s i t ee n f o r c e m e n t s e c o n d l y ，t h o r o u g h l ya n a l y z i n gt h ep r o b l e m s o fo f f - s i t ee n f o r c e m e n tf r o m l e g i s l a t i o n 、e n f o r c e m e n tm e c h a n i s m 、l e g a lp r o c e d u r e sa r e a s ，p a r t i c u l a r l yf r o mt h e a d m i n i s t r a t i v e l e g a la r e a , a n a l y z i n ga d m i n i s t r a t i v ei l l e g a l i t yp r o b l e m sw h i c hv i o l a t e l e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fa d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r tf r o ma d m i n i s t r a t i v ei n f o r m i n g 、 p u n i s h m e n ta r e a s t h i r d l y ，i n t r o d u c i n gb a s i cp r a c t i c e sa n da d v a n t a g e so f o v e r s e a sa b o u to f f - s i t e e n f o r c e m e n t , a n df o c u s i n go nd i s c r i b i n gt h r e ea r e a sa b o u to f f - s i t ee n f o r c e m e n t ：f u r t h e r s t r e n g t h e nl e g i s l a t i o n , m a i n l yt h r o u g ht h ea p p r o p r i a t el e g i s l a t i v ef o r mt os o l v es e v e r a l c o n t r o v e r s i a l p r o b l e m ；b a l a n c er e l a t i o n s h i p o f r i g h t s a n d o b l i g a t i o n s b e t w e e n a d m i n i s t r a t i v es u b j e c ta n da d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r tt of u l l yr e a l i z ea d m i n i s t r a t i v el a w e n f o r c e m e n tf a i r n e s sa n de f f i c i e n c y ；s t r e n g t h e ns t a n d a r d i z a t i o nc o n s t r u c t i o no fp u b l i c 2 山东大学硕士学位论文 s e c u r i t y 麟cm a n a g e m e n t ，m a i n l yt h r o u g hs t r e n g t h e n i n gp u b l i cs e c u r i t yt r a m cp o l i c e t e a mc o n s t r u c t i o n ，p e r f a c t i n gi n t e r n a ls t a n d a r da n ds u p e r v i s i o n , r a i s i n gt h el e v e lo fo f f - s i t e e n f o r c e m e n t k e y w o r d ：p u b l i c s e c u r i t y t r a f f i c m a n a g e m e n t ；o f f - s i t ee n f o r c e m e n ； 岔勇 l 、i 、l 孑。 3 山东大学硕士学位论文 c o n t e n t c h i n e s ea b s t r a c t 1 a b s t r a c t 2 p r e f a c e 1 c h a p t e ri o f f - s i t ee n f o r c e m e n to u t l i n e d 2 、t h e m e a n i n g o f o f f - s i t e e n f o r c e m e n t 2 二、t h el e g a lb a s i sa n dp r o c e d u r e so fo f f - s i t ee n f o r c e m e n t 6 三、t h er o l eo fo f f - s i t ee n f o r c e m e n t 8 c h a p t e ri ip r o b l e m so no f f - s i t ee n f o r c e m e n t 1 1 、p r o b l e m so f d a t ac o l l e c t i o nl i n k ：1 1 二、p r o b l e m so f e x a m i n i n ga n dv e r i f y i n gl i n k 1 2 三、p r o b l e m so fi n f o r m a t i o nd i s t r i b u t i o nl i n k 1 3 四、p r o b l e m so f p u n i s h m e n tl i n k 1 4 c h a p t e rh is t u d yo f p e r f e c t i n go f f - s i t ee n f o r c e m e n t 2 0 、b a s i cp r a c t i c e so fo v e r s e a sa b o u to f f - s i t ee n f o r c e m e n t 2 0 二、s o u n d i n ga n dp e r f e c t i n gt h ep r o t e c t i o no ft h el e g i s l a t i o n 2 2 三、b a l a n c er e l a t i o n s h i po f r i g h t sa n do b l i g a t i o n sb e t w e e na d m i n i s t r a t i v es u b j e c ta n d a d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t 2 4 四、s h 踟i g l 肌s t a n d a r d i z a t i o nc 0 邺m l 西o no fp u b l i cs e c u r i t yu a _ f 五cm a n a g e m e n t 3 0 e n d i n g 3 3 r e f e r e n c ed o c u m e n t s 3 4 t h a n k s 3 6 山东大学硕士学位论文 引言 近年来，我国社会经济持续快速发展，城市化进程不断推进，特别是汽车工业 的高速发展使城市道路交通发生了深刻地变革：汽车数量高速增长，非机动车和摩托 车逐步减少，而公共交通发展相对滞后，城市交通压力持续增加，交通拥堵日益加剧， 交通安全形势严峻，成为困扰城市管理和发展的突出问题。其中，规范机动车这一交 通强者的交通行为成为维护良好的交通秩序，遏制道路交通事故的关键环节，也是摆 在公安交警部门面前的一项重要课题。然而，面对机动车数量持续高增长的新局面， 以往传统靠交通民警现场执法查处交通违法行为的方式已不能满足交通管理形势发 展的要求，因此借助电视监控、摄录像等科技设备进行非现场执法的模式应运而生， 大大提高了执法效率，规范了执法行为，在交通管理工作中发挥了重要作用。 但同时我们也应该看到，随着我国民主发展进程的不断推进，人民群众的法制 意识不断增强，而非现场执法作为一种新型执法模式，在法律依据、运行机制、执法 程序等方面还存在诸多问题，日常执法中管理者与被管理者之间因非现场执法发生争 议的情况时有发生，本文试图通过对非现场执法中存在问题的分析，从立法、制度完 善、软硬件建设、规范执法行为等方面提出解决问题的对策、建议，期望对公安交通 管理非现场执法模式的完善与发展有所裨益。 山东大学硕士学位论文 第一章公安交通管理非现场执法概述 一、公安交通管理非现场执法的含义 ( 一) 公安交通管理和交通秩序管理的含义 非现场执法是交通秩序管理的重要执法方式之一，而交通秩序管理是公安交通 管理的重要组成部分，因此，要从整体上对非现场执法进行界定，首先要了解公安交 通管理和交通秩序管理的含义。“公安交通管理是指，依法履行道路交通管理职责的 公安机关，为了保障道路交通的安全与畅通，协调人、车、路在交通活动中的相互关 系，根据道路交通管理法律规范，运用行政手段和科学管理方法，对道路、车辆和所 有交通参与者进行的组织、指挥、疏导、控制、处理等活动。一中华人民共和国 道路交通安全法第一章第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理 工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交 通安全管理工作。 因此，我国的道路交通管理称之为公安交通管理。公安机关交通 管理部门按照我国道路交通安全法等法律、法规规定，通过实施交通秩序管控、车辆 和驾驶人管理、交通事故处理以及交通安全宣传教育等法定职能，综合协调道路交通 系统中人、车、路等交通要素的关系，从而达到维护良好的交通秩序、减少道路交通 事故、提高道路通行效率的目的。 “应当指出，道路交通活动体现在交通管理关系上是一种社会关系和自然关系 的统一体。具体来说，也就是各交通参与者之间的权利义务关系，即交通活动中管理 主体与管理对象、交通参与者相互之间的社会关系；还有人与其他交通要素之间的关 系以及其他交通要素之间发生和存在的时间、空间的自然关系等。这些关系可以概括 归纳为社会关系和自然关系，两种关系在道路交通活动中始终存在着；而公安交通管 理的任务就是不断调整和处理这两种关系，这就决定了公安交通管理具有社会属性和 自然属性。 圆而交通秩序管理作为公安交通管理重要组成部分，是指公安交通管理 部门及其交通警察依据交通管理法律规范，在道路交通活动中，为保证交通活动过程 惠生武：公安交通管理学 。中国政法大学出版社2 0 0 6 年版，第7 9 页 丁立民主编： 道路交通管理 ，警官教育出版社1 9 9 9 年版，第3 页。 2 山东大学硕士学位论文 的规范有序，采用行政的、技术的等多种手段，对交通参与者实施的宣传教育、指挥 疏导、调节控制等管理行为。交通秩序管理的内容主要有对机动车行驶秩序的管理、 对非机动车行驶秩序的管理、对行人行走秩序的管理、对乘车人、候车人的秩序管理 以及非交通性障碍的管理等五个方面，因此交通秩序管理主要是涉及管理主体与管理 对象、交通参与者之间的权利、义务关系，更多的体现公安交通管理的社会属性。 当前，随着我国社会经济特别是汽车工业的快速发展，城市机动车数量急剧增 加，交通拥堵日益加剧，道路交通安全行驶日益严峻。截至2 0 1 1 年6 月底，全国机 动车总保有量达2 1 7 1 1 5 4 6 9 辆；其中，汽车( 含三轮汽车和低速载货汽车) 保有量为 9 8 4 6 3 2 3 4 辆。载客汽车保有量为6 7 8 5 4 4 2 9 辆，与2 0 1 0 年底相比，增加6 6 5 9 9 8 2 辆， 增长9 8 2 。与去年同期相比，增加1 3 4 9 8 0 1 2 辆，增长2 4 8 3 ，其中小型载客汽车 6 1 4 5 8 8 3 4 辆，占9 0 5 7 。从统计情况看，上半年载客汽车增量占汽车增量的8 7 5 9 ， 是汽车实现快速增长的主要因素。从载客汽车构成来看，小型载客汽车所占比例较大， 大型、中型载客汽车所占比例较低。圆 从以上分析可以看出，规范汽车特别是占比较大、增长最快的小型客车通行秩 序是当前城市交通管理工作的重点，也成为摆在公安交通管理部门面前的一项重要课 题。 ( 二) 现场执法与非现场执法的含义 “查处交通违法行为是交通秩序管理最主要的执法方式，是指公安交通管理部 门依法定程序和方法，对违反道路交通法律规范的行为人所进行的监督检查、纠举教 育和处罚惩戒的交通管理活动。 按照对交通违法行为人是否现场做出处罚决定来 分类，可分为现场执法和非现场执法。现场执法通常是指交通民警在查纠交通违法行 为后，依照相关法律规定，当场对交通违法行为人做出处罚决定的执法方式。现场执 法只适用于符合简易程序即当场处罚程序的交通违法行为。道路交通安全违法行为 处罚程序规定第4 1 条第2 款规定，“对违法行为人处以二百元( 不含) 以上罚款、 暂扣或者吊销机动车驾驶证的，应当适用一般程序。 非现场执法有广义和狭义之分。 所谓广义的非现场执法是指除交通民警对交通违法行为人当场实施处罚之外的处罚 方式，包括根据交通技术监控设备记录实施的处罚，以及适用一般程序对交通违法行 为实施处罚等。而狭义的非现场执法通常是指公安交通管理部门及其交通民警运用电 参见惠生武公安交通管理学，中国政法大学出版社2 0 0 6 年版，第1 2 1 1 2 2 页。 参见公安部十七局交通管理工作简报，第1 1 4 期。 惠生武： 公安交通管理学，中国政法大学出版社2 0 0 6 年版，第2 2 9 页。 3 山东大学硕士学位论文 视监控等科技手段自动对交通违法行为进行取证，或者交通民警借助移动取证设备对 交通违法行为进行取证，从而获取交通违法证据，并实施处罚的一种执法方式。它应 当包括取证、复核、告知( 查询) 、处罚等环节在内的执法全过程。本文要探讨的就 是狭义的非现场执法。 非现场执法主要有以下几个特点： 一是，执法主体的法定性。非现场执法的执法主体必须是公安机关交通管理部 门及具备执法资格的交通民警。具体来讲，通过电视监控、测速设备等科技设备自动 取证，实施非现场执法的，设置机关必须是公安机关交通管理部门；而通过移动取证 设备，如照相机、摄像机等取证的，取证主体必须是具备执法资格的交通民警。近年 来，郑州、沈阳等城市相继出台了鼓励普通市民群众抓拍交通违法行为，并以此作为 处罚依据，对抓拍人予以奖励的措施。2 0 1 0 年1 2 月，有媒体报道了乌鲁木齐公安交 管部门采纳了首个由市民抓拍的违章车辆影像资料，并已录入交警部门违法信息系统 的新闻。笔者认为采集证据作为查处交通违法行为的一个重要环节，应由具有法定 职能的公安交通管理部门及其交通警察依照法定程序实施，其他部门、单位和个人无 权实施；同时，行政处罚法第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理 秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政 机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无 效。 显然，由普通市民抓拍交通违法行为不符合法定程序，依此做出的处罚决定也 就归于无效。 二是，违法证据的客观性和规范性。传统的现场执法手段一般是交警对交通参 与者实施的交通违法行为予以现场查纠，主观认定其交通违法行为，一般不对违法情 况进行记录，实施处罚是建立在当事人承认违法事实，并签名确认的基础上，而当事 人不承认或对违法事实有争议的，交警在处罚决定书上注明后视为送达，因此交警与 违法行为人之间容易产生纠纷和争议。而非现场执法是通过固定或移动( 交警操作) 的电子抓拍设备客观的记录交通违法情况，违法证据通过图片、录像等形式予以保存， 具有客观性和规范性的特点，为实施处罚提供了可靠的依据，也从一定程度上避免了 因交警执法水平、主观因素等引发的争议。 三是，取证与处罚分离。传统的现场执法是由交警在执法现场完成对交通违法 行为的查纠、认定和处罚，交警与行政相对人之间容易因违法事实、罚款数额等发生 参见交警采纳首个市民拍摄违章视频，载2 0 0 9 年1 2 月1 8 日乌鲁木齐晚报 4 山东大学硕士学位论文 争议，从而产生对立。而非现场执法避免了上述矛盾，取证环节与实施处罚在空间和 时间上分离，从而避免了类似纠纷的发生。 四是，绝大多数违法主体即责任主体具有不确定性。现场执法过程中，交警对 违法事实的认定包括违法行为人、交通工具、违法情节等全部事实。而非现场执法的 取证一般只能对违法行为人驾驶的交通工具以及实施的交通违法行为进行认定，限于 现有的技术设备条件，违法者的身份在绝大多数情况下无法确定，可能是机动车的所 有人或其他使用人。 五是，取证效率的先定性。交通违法行为一旦被抓拍并经公安交通管理部门审 核即被推定为有效，不论当事人是否知晓或有无疑义，除能提供与之相反的证据，否 则都将作为处罚的依据。 此外，非现场执法的对象有特定性，从现有电子警察技术状况和应用实践来看， 非现场执法的对象一般为汽车，而摩托车以及非机动车和行人一般不作为非现场执法 的对象。 ( 三) 非现场执法的发展现状 1 9 9 7 年4 月，深圳市公安交警部门在全国首先开发并使用“冲红灯自动拍照仪 。 1 9 9 7 年7 月，公安部下发了关于推广使用交通监控系统查处交通违章做法的通知 ( 公交管 1 9 9 7 1 4 1 号) ，要求在大城市和有条件的中小城市推广使用交通监控系统 查处交通违章的做法。1 9 9 7 年1 2 月，公安部在道路交通管理科技发展“九五 计 划和2 0 1 0 年规划中，将非现场执法作为“九五 期间交通管理科技发展的重点任 务，要求在省会城市和有条件的大、中城市建立。1 9 9 8 年2 月公安部交通管理局再 次下发了关于进一步推广使用路口闯红灯监控技术通知( 公交管 1 9 9 8 1 2 3 号) ， 要求省会城市和计划单列市在1 9 9 8 年底全部使用这项技术。2 0 0 0 年以后，随着交通 监控技术的快速发展和广泛应用，“非现场执法”的概念被提出。目前，非现场执法 模式已经由最初单一的闯红灯自动拍照系统发展为运用测速、监控、高清拍照、摄像 等技术设备，综合查处各类交通违法行为的执法新模式，在公安交通秩序管理工作中 发挥了越来越重要的作用。以济南市为例，截至2 0 1 0 年底，全市共有电视监视点4 7 5 处、闯红灯自动拍照3 3 0 套，另外还设有智能电子卡口系统3 9 处，可实现对3 1 9 条 车道通行车辆的实时记录和黑名单比对报警功能；同时，每名民警都配备多功能移动 警务通，可以对执勤中发现的交通违法行为进行人工抓拍。非现场执法抓拍的交通违 法数量约占交通违法查处总量的5 0 左右。 气 山东大学硕士学位论文 二、非现场执法的法律依据及基本程序 自2 0 世纪就9 0 年代末，非现场执法模式在全国各地公安交通管理执法中推广 使用以来，相关道路交通安全法律法规没有对此做专门规定，直到2 0 0 4 年道路交 通安全法颁布实施之后，这种不利局面逐步得到改变。道路交通安全法第一百 一十四条：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动 车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法 予以处罚。 初步确立了非现场执法的合法地位。而就其具体执法程序等方面，目前 道路交通安全法及其他法律法规没有专门对其进行明确、专门的规定，各地公安 交通管理部门大多只是将非现场执法视为有别于传统现场执法的一种取证手段，依据 行政处罚法、行政诉讼法以及道路交通安全违法行为处理程序规定等相 关规定，对执法实践中容易发生的问题予以规范，其程序一般分为以下几个步骤： ( 一) 数据采集 数据采集是指公安机关交通管理部门通过固定或移动的非现场执法设备对交通 违法信息数据进行收集、传输、储存的过程。数据采集按照前端采集设备的类型一般 分为两类： 一是，“固定设备采集 ，是通过安装在固定地点的设备自动采集交通违法信 息。此类设备通常配备计算机处理系统，可以通过数据采集模块完成数据收集，并自 动完成数据存储和传输功能。常见的固定设备主要包括闯红灯自动拍照、治安卡口高 清拍照、固定测速设备、公交专用车道抓拍等。 二是，“移动设备采集 ，是指设备不安装在固定地点，执法时需人工设置并 操作完成数据采集。此类设备主要包括车载及民警随身携带的移动测速设备、数码相 机、摄像机、警务通等，其不能通过安装系统软件来达到数据自动传输目的，只能通 过人工将数据以文件的形式拷贝或远程传输到服务器上。 道路交通安全违法行为处理程序规定( 公安部令第1 0 5 号) 第十五至十七 条规定：“公安机关交通管理部门可以利用交通技术监控设备收集、固定违法行为证 据。交通技术监控设备应当符合国家标准或者行业标准，并经国家有关部门认定、检 定合格后，方可用于收集违法行为证据。交通技术监控设备应当定期进行维护、保养、 检测，保持功能完好。交通技术监控设备的设置应当遵循科学、规范、合理的原则， 6 山东大学硕士学位论文 设置的地点应当有明确规范相应交通行为的交通信号。固定式交通技术监控设备设置 地点应当向社会公布。使用固定式交通技术监控设备测速的路段，应当设置测速警告 标志。使用移动测速设备测速的，应当由交通警察操作。使用车载移动测速设备的， 还应当使用制式警车。 同时，随着交通技术监控设备的不断推广和应有，公安部也 陆续发布了交通技术监控信息数据规范( g a 6 4 8 2 0 0 6 ) 、道路交通安全违法行 为图像取证技术规范( g a t8 3 2 - - 2 0 0 9 ) 、机动车号牌图像自动识别技术规范 ( g a t8 3 3 - - 2 0 0 9 ) 、公路车辆监测记录系统通用技术条件( g a t 4 9 7 2 0 0 9 ) 等 技术规范，数据采集的规范和技术标准不断健全和完善。 ( 二) 审核录入 审核录入是指对采集数据的准确度和有效性进行确认，并将确认的数据输入交 通违法处理系统数据库作为处罚依据。道路交通安全违法行为处理程序规定第十 八、十九条规定：“作为处理依据的交通技术监控设备收集的违法行为记录资料，应 当清晰、准确地反映机动车类型、号牌、外观等特征以及违法时间、地点、事实。自 交通技术监控设备收集违法行为记录资料之日起的十日内，违法行为发生地公安机关 交通管理部门应当对记录内容进行审核，经审核无误后录入道路交通违法信息管理系 统，作为违法行为的证据。公安机关交通管理部门对交通技术监控设备收集的违法行 为记录内容应当严格审核制度，完善审核程序。上述规定对采集信息的标准和审核 时限、程序等进行了规范。 ( 三) 信息发布 信息发布是指将经过审核的交通违法信息通过实施告知、公告、提供查询等形 式通知车辆所有人或管理人。此环节实质应为告知环节，但目前受到主客观条件的限 制，无法实现真正意义上的行政告知。道路交通安全违法行为处理程序规定第二 十条规定：“交通技术监控设备记录的违法行为信息录入道路交通违法信息管理系统 后三日内，公安机关交通管理部门应当向社会提供查询；并可以通过邮寄、发送手机 短信、电子邮件等方式通知机动车所有人或者管理人。 目前各地公安机关交通管理 部门在实际工作中也大多采取变通的方式实施告知，告知方式主要有以下几种： 1 、通过拨打付费服务电话进行查询； 2 、通过公安机关交通管理部门在互联网设立的服务网站进行查询； 3 、公安机关交通管理部门在各窗口单位以及有条件的社会场所内设立自助查询 设备，提供交通违法信息查询等各种服务； 7 山东大学硕士学位论文 4 、公告( 媒体) 告知。通过报纸、广播、电视等新闻媒体，定期公告交通违法 信息： 5 、审验告知。车管部门在驾驶证审验、机动车检验时登录交通违法处理系统， 如发现驾驶人和机动车有交通违法未处理，实施当场告知，并发放交通违法行为处 理通知书： 6 、邮寄告知，由于在实际工作中机动车和驾驶人信息系统不完善，导致退信率 较高，所以此种告知方式没有有效施行； 7 、电话或手机短信告知。对登记有真实电话号码( 手机) 的机动车所有入通过 打电话或发短信的方式实施告知。 ( 四) 处罚 处罚是指公安交通管理部门依据法定的权限、程序和交通安全违法行为信息对 违法行为人进行行政处罚。道路交通安全违法行为处理程序规定第五十条规定， 对交通技术监控设备记录的违法行为，当事人应当及时到公安机关交通管理部门接受 处理，处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序；处以二百元( 不含) 以 上罚款、吊销机动车驾驶证的，应当适用一般程序。处理地点可在违法行为发生地， 也可在违法车辆注册地交通管理部门。同时，该规定第二十一条还列举了9 种应予撤 销违法行为信息，不予处罚的情形，分别为1 、警车、消防车、救护车、工程救险车 执行紧急任务的；2 、机动车被盗抢期间发生的；3 、有证据证明救助危难或者紧急 避险造成的；4 、现场已被交通警察处理的；5 、因交通信号指示不一致造成的；6 、 不符合本规定第十八条规定要求的；7 、记录的机动车号牌信息错误的；8 、因使用伪 造、变造或者其他机动车号牌发生违法行为造成合法机动车被记录的；9 、其他应当 消除的情形。而在实施处罚中经常遇到的违法行为人的确定、处罚的次数等争议问题， 笔者将在第二章进行详细论述。 三、非现场执法在公安交通管理实际工作中发挥的作用 作为一种科学、高效的新型执法模式，非现场执法越来越受到公安机关交通管 理部门的重视，在日常交通管理工作中发挥的作用也越来越重要，主要体现在以下几 个方面： 8 山东大学硕士学位论文 ( 一) 提高执法效率，缓解当前道路交通管理任务日益繁重，警力严重不足的 局面 当前，公安交通管理工作面临的形势十分严峻，任务日益繁重。一方面，随着 我国经济社会快速发展，人、车、物流激增，道路交通违法行为和道路交通事故高发， 道路交通安全形势不容乐观；另一方面，随着人民群众收入的提高和汽车工业的发展， 我国大中城市相继踏入汽车社会，大量私家车进入家庭，城市交通拥堵加剧，日益成 为困扰城市发展的顽疾。以济南市为例，2 0 0 0 年底机动车总量为5 5 9 万辆，截至2 0 1 0 年末，机动车总量达到1 2 2 万辆，1 0 年增长了1 1 7 8 ，而期间警力只增长了2 4 2 ，警力的增长远远不能适应当前交通管理工作的需要。在这种形势下，发展智能 交通，提高执法效率就显得尤为重要。而行政效率是行政权的生命，“与秩序、正义 和自由一样，效率也是一个社会最重要的美德。一个良好的社会必须是有秩序的社会、 自由的社会、公正的社会，也必须是高效的社会。 而非现场执法模式不论是采取 人工抓拍或是固定设备抓拍，执法效率都远远高于现场执法。现场执法只能在民警上 岗时间实施，且从发现交通违法行为到实施处罚需要一定过程和时间，单位时间内查 处的交通违法行为有限；而非现场执法能够连续抓拍交通违法行为，固定设备能够对 覆盖范围内的交通违法行为实现全天2 4 小时不见断抓拍，大大缓解了警力不足的现 状，同时还扩大了执法范围，延长了执法时间，改变了以往单纯依靠拼人力、拼体力、 拼时间的传统做法，开始将交通民警从简单的体力劳动中解放出来，实现了从劳动密 集型向科技密集型的转变。 ( 二) 促进执法公正，提升公安交警执法的公信力。推动社会公平、正义的实现 与传统的现场执法方式不同，非现场执法是通过科技设备记录交通违法行为， 证据通过照片或录像的形式予以固定，具有客观性和规范性的特点，为实施处罚提供 了可靠依据。在交通违法行为认定过程中，也有效避免了执法交警因为能力限制等主 观因素所造成的瑕疵，规范了民警的执法行为。同时，非现场执法取证与处罚分离的 特点，也避免了现场执法过程中民警与违法嫌疑人之间因认识偏差造成的对违法事 实、处罚依据等的争议，减少了纠纷和投诉，进一步提高了执法规范性和公信力，维 护了公安机关的良好形象，密切了警民关系，也促进了社会公平、正义的实现。 参见2 0 0 0 、2 0 1 0 年度济南市道路交通管理摹础数据统计汇编( 内部资料) 张文显： 法哲学范畴研究( 修n - t ；反) ，中国政法大学出版社2 0 0 1 年版，第2 1 7 页。 9 山东大学硕士学位论文 ( 三) 利于习惯养成，增强交通参与者交通安全和法制意识，提升城市交通文明 人、车、路是道路交通的基本要素，而作为交通参与者的人是三要素中最能动 的因素，其交通安全和法制意识的高低是决定道路交通安全最关键的环节。因此，提 高广大交通参与者的交通安全意识是预防和减少道路交通事故，维护交通安全的治本 之策。而交通参与者自身交通安全和法律意识的提高需要一个过程，并非一朝一夕能 够改变，甚至需要几代人的不懈努力，经过日复一日的重复，潜移默化地养成良好的 交通习惯，实现从被动守法到自觉遵章的转变。因此，在日常的交通管理执法中，有 警时间守法率较高、交通秩序较好，而无警时间守法率较低、交通秩序混乱的情况大 量存在。而电视监控等非现场执法手段可以全天2 4 小时对固定点位的交通违法行为 进行不见断抓拍取证，“使有违法欲望的驾驶人感到一种无形的压力，迫使其在看不 到警察的时候也能对自己的驾驶行为进行约束 ，从而杜绝了交通参与者的侥幸心 理，达到规范驾驶行为，减少交通违法的目的，有利于广大交通参与者养成良好的交 通习惯，自觉遵守交通法规，维护良好的道路交通秩序，促进城市交通文明的提升。 ( 四) 提供证据支持，为交通肇事逃逸、刑事( 治安) 案件侦破等工作服务 当前，随着科技强警战略的逐步实施，包括电子抓拍设备在内的城市道路电视 监控系统不断完善，逐步形成覆盖全市的电视监控网络。特别是治安卡口高清拍摄设 备的应用，进一步拓展了非现场执法的应用范围。以济南交警支队为例，目前在市区 主要出入口均设置了高清拍摄设备，设备可以对经过卡口的每辆车进行实施拍照，照 片可清楚的记录被拍车辆的车牌号、驾驶人的面部细节特征等，可以为侦破交通肇事 逃逸、刑事( 治安) 案件提供有力证据。 武垫：交通管理中公安部门非现场执法问题研究，载江苏警官学院学报2 0 0 6 年5 月第2 l 卷第3 期。 1 0 山东大学硕士学位论文 第二章非现场执法实践中存在的问题 非现场执法作为一种新型交通管理执法模式，在公安交通管理实际工作中发挥 了重要作用，但同时也暴露出诸多问题，由于在立法依据、执法程序、司法救济等方 面还存在不少缺陷，执法不规范、侵犯行政相对人权益等问题还大量存在。笔者试图 从非现场执法程序入手，分析各个执法环节存在的问题。 一、数据采集环节存在的问题 ( 一) 交通技术监控设备良莠不齐，抓拍质量有待不高 虽然近年来公安部等部门相继发布了一系列关于交通技术监控设备及抓拍规范 的国家标准，但各地在建设中仍然存在采用的设备标准不统一、不达标的情况，导致 出现计量不准、抓拍质量差等情况，甚至可能发生数据错误现象，进而造成违法事实 认定错误。以闯红灯自动抓拍设备为例，各地采用的设备良莠不齐，特别是早期建设 的多通过普通照相机进行拍照，后来才发展为应用数字照相机和视频检测，当遇到雨 雪雾等恶劣天气条件以及夜间等能见度较低的情况，容易发生数据采集错误，引起争 议。有些地方虽然按照国家标准对设备进行采购、建设，但日常管理和维护不规范， 设备没有获得质监部门的检测，或者没有按照要求进行定期检测和维护，造成执法错 误，引起行政复议或行政诉讼。 ( 二) 人工抓拍行为不规范 对于交警手持警务通等摄录像设备抓拍交通违法行为，没有专门统一的规范， 部分公安交通管理部门根据工作实际，自行制定工作规范，或多或少存在不严密、不 健全、不完善的情况。以抓拍违法停车交通违法行为为例，现有法律法规对抓拍的角 度、取景方式、参照物等没有统一标准，而违法停车的地点、车辆停放方式千变万化， 民警只能通过自己的理解进行抓拍，很容易发生抓拍取证不准确、不全面的情况；有 的民警执法随意性大，对同一交通违法行为在一段时间内连续拍摄，重复记录，为后 续交通违法行为的认定和处罚造成影响，执法者与行政相对人之间的争议也时有发 生。 1 l 山东大学硕士学位论文 ( 三) 交通标志设置不规范，造成“电子警察一非现场执法依据不足 交通信号、交通标志等交通安全设施是非现场执法的重要依据，设置不规范、 不人性化，将直接影响到非现场执法的公正性和事实认定的准确性。道路交通安全 法第2 5 条规定：“全国实行统一的道路交通信号。交通信号、交通标志、交通标 线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、明确、 完好。增设、调换、更新限制性的交通信号，应当提前向社会公告、广泛进行宣传 。 但是，目前我国道路交通设施标志不全、标志不清、设置不合理的现象比较严重，特 别是在增设、调换、更新限制性的交通信号、标志前进行公告、宣传的更是少而又少。 例如，有些道路交通信号设置过于密集，导致大量闯红灯交通违法行为的发生；有些 路口交通信号配时不科学，红灯、绿灯交替没有相应的过渡和提示，导致驾驶人通过 路口时反应不及而闯红灯。又如限速标志设置问题，在限速值的设定上缺乏科学规范， 随意性较大，部分道路存在限速值设定偏低的情况。 二、审核录入环节存在的问题 如前所述，道路交通安全违法行为处理程序规定第十八、十九条对审核录 入环节做出了相应规定，但各地在非现场执法实践中还或多或少存在审核不严格、录 入不准确灯情况，影响执法公正性，损害行政相对人的权利。信息审核录入是一