（宪法学与行政法学专业论文）行政争议与民事争议的交织及处理.pdf

中文摘要 在民事诉讼中，经常会有一方当事人把行政决定作为公文书证使用，有时可 能双方当事人都持有公文书证，甚至会更多，而对方当事人会以行政决定违法为 由提出抗辩，这样就会出现行政争议与民事争议的交织。司法实践中对这类交织 案件的处理非常混乱，结果是有损司法的尊严和权威，也给当事人增加了负担。 笔者有感于此，参考该问题的研究概况，把论题定为“行政争议与民事争议 的交织及处理”。该问题虽未经系统的研究，然而在理论和实践中多有涉及，且 历时已久，成为无法回避的真正问题。有的学者在行政与司法的关系中谈到，有 的在行政行为公定力中论及，有的在民事诉讼证据中研究，有的在诉讼或判决中 论证。他们都做了引介性或开创性的工作，但是目前对该问题的研究只是一个开 端。笔者尝试着进行一次对该问题全面的考察，以期能为疲于两线作战的当事人 尽绵薄之力。 自民事诉讼法颁布实施以来，在为数众多的民事诉讼中就存在有公文书 作为证据出现的现象，对作为证据出现的公文书如何认定，便成为一个棘手的问 题。当时的做法比较混乱，大多数法官( 还是说法院好呢? ) 把行政决定当作免 证事实予以认定，或者说作为客观事实予以认定，也不排除个别法官对其不予采 信。行政诉讼法制定之时，该问题已经十分普遍，但由于学者研究范围所限， 或者立法者出于规避问题的考虑，并没有在该法中给予考虑。行政诉讼法的 施行又使得这问题更加明朗，也更加复杂。明朗的是有更多的人，包括当事人， 学者和法官认识到行政决定也存在违法的问题，这不再是一个秘密。在民事诉讼 中，作为证据出现的公文书，更是成为当事人争议的对象。复杂的是法院处理的 方式更加混乱，无章可循。这个问题的明朗、复杂终于吸引更多法官、学者的目 光，他们为该问题的解决提出了宝贵的意见。 行政争议与民事争议的交织问题会发生在民事诉讼，也会发生在行政诉讼 中，因实践中民事诉讼中的行政争议适法与否的问题显得更为突出。故本文侧重 于分析民事诉讼中的行政争议，附带论及行政诉讼中的民事争议。 本文分为四个部分，各部分前后相连，首尾相应，对“交织案件”的基本理 论、现状、研究概况、域外经验进行了系统的总结和分析，并提出处理“交织案 件”的方案。 第一部分主要分析了行政争议与民事争议交织问题的基本理论，即论述了其 涵义、特征、原因、条件及研究该问题的重要意义。 第二部分主要概括了当前司法实践中的审理现状和理论研究上的概况。在司 法实务上，对该问题的解决，有在民事诉讼中直接作为有效证据的，有在民事诉 讼中进行审查的，更多的是当事人被迫提起行政诉讼，人民法院中止民事诉讼， 待行政诉讼结束后，再进行民事诉讼。这还只是实践做法中主要的几种，就已经 这么多了，总之一个“乱”字可以形容。而在理论研究中，由于该问题是司法实 践中的小事件，上不了桌面，所以，系统的分析论证并不多见。 第三部分引介了其他国家和地区解决相似问题的理论和实践经验，通过对比 分析，笔者认为德国、我国台湾地区和英美国家的做法比较可取，即在民事诉讼 中对行政决定直接进行认定。 第四部分提出了关于处理行政争议与民事争议交织案件的方案：在民事诉讼 中对行政决定进行证据审查，若其合法，则予以采信；若不合法，则不予采信。 我们一旦把某种价值、某个规范当作不可置疑、不可讨论或是不予讨论、不 予置疑的前提时，拒绝反思，拒绝同具体的生活世界联系起来，拒绝经验的考证， 同时又要求其他人都必须遵循，其实这样就是把这种价值或规范权威化了，就是 道德化了。因为权威的首要特点就是把一系列丰富的可能性都简单地予以排除， 因此可以直接从一个被认为是天然j 下确的前提通过演绎获得一个似乎是必然性 的结论，无论有多少反向的证据，也拒绝重新予以反思。在民事诉讼中，曾经有 足够的证据可以推翻作为公文书证的行政决定，但是人民法院还是要么把行政决 定的内容当作是事实予以采信；要么当事人被迫提起行政诉讼，中止民事诉讼， 使当事人来回奔波于行政诉讼与民事诉讼之问，似乎这一切都是那么的合情合 理。尽管我们无法知道当事人对这种规则有什么想法，却也能感受到他们的无奈： 事实如此，有什么办法! 提出在民事诉讼中把行政决定作为证据来审查，若其合法，则予以采信；若 不合法，则不予采信。这只是笔者触案生情后一点想法，但愿行政争议与民事争 议交织案件不再成为问题。 关键词：行政争议民事争议交织处理 a b s 拄a c t i nt h ec i v i l a c t i o n ，u s u a l l yt h e r e w i l lb eo n ep a r t yw h om a yu s et h e a d m i n i s 竹a t i v ed e c i s i o n 踮t l l eo f f i c i a ld o c u m e l l ta i l dc e n i f i c a t e 。s o m e t i m e sb o t h p 8 n i e sm a y b e h o l dt 1 1 eo 珩d a ld o c 啪e n ta n dc e n 泊c a t e ，“e nw o u l d b em o r e ，b u tt h e o t h e rp a n yw i l lr e m t et l l eo p p o n e n t b yr e 嬲o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ed c c i s i o nb r e a k i n g t h e1 a w t h l l si tw i l la p p e a rt l l ei n t e r t e x t l l r co ft h ea d i i l i n i s t r a t i v ec o n t m v e r s ya n dt h e c i v i lc o n t m v e r sy - t h ep m c e s s i n go ft h j si n t e r t e x t i l r ec a s ei sv e r yc o n 如s e di nm e j u d i c i a lp m c t i c e ，i nt h er e s u l t ，i t 惭l ld a n l a g em ed i g n j t y 锄da u t h o r i t y e so ft h c j u d i c a t i l f e ，a l s ow i l li n c r e 嬲et h eb u f d 锄o nt h ep a n yc o n c 锄e d t h ew r i t e rf 酰l i n gw i mt h i s ，c o n s m t st h eg e n e r a lr e s e a r c hs i t u a t i o no ft h a t p r o b l 锄，s c t t l e st l l i st e x ta s ”t l l ei n t e r t e x t i l r c 锄dh a n d l ew i mt l l ea d m i n i s n 丑t i v e c o n t r o v e r s ya l l dt h ec i v i lc o n t f o v e f s y ”a l t l l o u 曲t 1 1 i sp r o b l 嘲d o c sn o tu n d e r 9 0 s y s t 啪a n cr e a r c h ，b u ti 1 1 v o l v ei n 恤e 协f ya n dp r a c t i c em o t e ，a n dl 龄tf o ral o n g t i m e ，b e c o m et h er e a lp r o b l 锄t l l a tc a l l tb ea v o i d e d s o m es c h o l a r sm 朋t i o na m o n g 廿l er e l a t i o n sb e t 、v e e na d m i n i s 订a t i o na n da d m i n i s 垃a t i o no fj u s t i c e ，s o m et o u c hu p o n t h e b e h a v i o r a ld u k e ss t r e n g t ho f m a k i n go f t h ea d m i n i s t e a d o n ，s o m es t u d yi nt h ec i v i l a d i o n 嘶d e n c e ，s o m ep m v ei nt h el a w s u i to r j u d g 锄e i l t t h e yh a v e 枷d o n et h el y i n g b e 柳c e no ri n m a t i v ew o r ko fg u i d i n 吕b u tt h es t t l d yo nt h i sp r o b l 锄i so n l ya b e 画m i n ga tp r c s e n t i 白啪g oo no n et ot l l i sq u e s t i o no v 啪l li n v e s t i g a t i o n ，i te x p e 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i l 删i o n ，i fi ti sl e g a l ，a d o p tm el c t t c r ；i fi si l l e g a l ，r c 血s et oa d o p tt h el c t t 盯 t h i sb u t 叫t h o r - st o u c h i n gc 船eg r o w ss o m ei d e 鹊a 船rt t l e f c e l i n g ，i fo n l y a d 玎b i n i s 仃a t i v ed i s p u t ea j l dc a s eo fj n t e n v e a v i n go fc i v i ld i s p u t ed on o tb e c o m et 1 1 e p r o b l 啪a g a i n k e y w o r d s ：a d i n i n i s 订a t i v ec o n t r o v e r s y c i v i lc o n t m v e r s y j n t e r t e x t i l r cb a n d 】e v 郑重声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没有剽窃、抄 袭等违反学术道德、学术规范的侵权行为，否则，本人愿意承担由此产生的一切 法律责任和法律后果，特此郑重声明。 学位论文作者： 盼昌 汕0 1 年f 月1 0 同 引言 自民事诉讼法颁布实施以来，在为数众多的民事诉讼中就存在有公文书 作为证据出现的现象，回对作为证据出现的公文书。如何认定，便成为一个棘手的 问题。当时的做法比较混乱，大多数法官( 还是说法院好呢? ) 把行政决定。当 作免证事实予以认定，或者说作为客观事实予以认定，也不排除个别法官对其不 予采信。行政诉讼法制定之时，该问题已经十分普遍，但由于学者研究范围 所限，或者立法者出于规避问题的考虑，并没有在该法中给予考虑。行政诉讼 法的施行又使得这一问题更加明朗，也更加复杂。明朗的是有更多的人，包括 当事人，学者和法官认识到行政决定也存在违法的问题，这不再是一个秘密。在 民事诉讼中，作为证据出现的公文书，更是成为当事人争议的对象。复杂的是法 院处理的方式更加混乱，无章可循。这个问题的明朗、复杂终于吸引更多法官、 学者的目光，他们为该问题的解决提出了宝贵的意见。 就国内来讲，该问题的出现早于该问题的研究。国外该问题的出现及研究肯 定早于国内。至于该问题的引介，目前在笔者阅读的范围内，较早的有王名扬的 法国行政法。中的附属问题。 我国目前的行政诉讼可以这样来区分，“单独的行政诉讼”和“民事诉讼进 行中的行政诉讼”。这种区分的标准是行政诉讼是否是因民事诉讼而引起，这 个标准单是从表面上来的，即是说前者并不表示其中不含有民事争议，只是说后 者是因民事诉讼而引起的。就笔者接触过的行政诉讼来看。其中有太多数属于后 者，即民事诉讼进行中的行政诉讼。当然，笔者并未进行过全国或者某一地域范 围的统计，也未进行过某一时段的统计。这种行政诉讼与单独的行政诉讼表面上 没有什么区别，但实际上有着诸多的不同，甚至本质的区别。对于民事诉讼进行 中的行政诉讼，在其中的民事诉讼中，原告提起民事诉讼，只是为了解决民事争 。当然，在刑事诉讼和行政诉讼中也存n ：这个现象，但是都没有成为突出问题。 。一般多作为书证现，当然也有以物证 n 现的。 。行政决定是指“行政机关，就公浊上具体事件所为之决定或】e 他公权力措施，瓶对外直接发生法律敛果 之单方行政行为”。参见陈新民：中国行政法学j 泉理，中国政法大学版社2 0 0 2 年版，第1 3 4 1 3 5 搬。 笔者在这单是代替具体行政行为使用的，鉴于目前对具体行政行为争议较大，界定不清，笔者使用行政决 定一词。 。土名扬：法国行政法，中国政法大学“l 版社1 9 8 8 年版。 。“民事诉讼进行中的行政诉讼”，是指扑：民事诉讼中遇到作为证据出现的公法文书后，当事人被迫提起行 政诉埝。 1 议，并无意与行政机关对峙。而在单纯的行政诉讼中，主要是为了对峙行政机关 的行政决定。 总之，我国目i j 的大多数行政诉讼都是后一种行政诉讼，即民事诉讼进行中 的行政诉讼，这种行政诉讼的提起主要目的是为了解决民事争议。从某种角度讲， 它不是真j 下的行政诉讼，是一种被迫的行政诉讼。这种以“行政诉讼”为主的审 理模式，不但给当事人增加负担，也常引起司法实务上的混乱。这个问题己经引 起学者和司法实务界人士的广泛关注，他们为之不断建言进策。 该问题虽未经系统的研究，然而在理论和实践中多有涉及，且历时己久，成 为无法回避的真j f 问题。有的学者在行政与司法的关系中谈到，有的在行政行为 公定力中论及，有的在民事诉讼证据中研究，有的在诉讼或判决中论证。他们都 做了引介性或丌创性的工作，但是目前对该问题的研究只是一个开端。笔者尝试 着进行一次对该问题全面的考察，以期能为疲于两线作战。的当事人尽绵薄之力。 行政争议与民事争议的交织问题会发生在民事诉讼，也会发生在行政诉讼 中，因实践中民事诉讼中的行政争议适法与否的问题显得更为突出。故本文侧重 于分析民事诉讼中的行政争议，附带论及行政诉讼中的民事争议。 。奉束一个案了，f 司时进行民事诉讼和行政诉讼。 第一部分行政争议与民事争议交织的基本问题 一、行政争议与民事争议交织的涵义及特征 ( ) 涵义 之所以使用“涵义”，不使用“概念”，是因为要准确地给“行政争议与民事 争议的交织”下个定义，既非易事，也无必要。目前国内对该问题的研究很不成 熟，在论题上也非常混乱。有称之为“行政、民事争议重合( 关联) 案件”的， 有称之为“行政争议与民事争议交织( 交叉) ”。的，有称之为“在行政诉讼与民 事诉讼之间” 的，还有称之为“行政行为作为民事诉讼先决问题”。的。总之， 关于行政争议与民事争议交织问题的研究在论题上尚未形成一定的共识。而这个 问题在国外也有不同的表述，如在法国行政法中叫“附属( 附带) 问题”。，在 德国、我国台湾地区和日本叫“先决问题”。，大概法国的“附属问题”相当于 德国、台湾地区和同本的“先决问题”。若直接以“附属问题”或“先决问题” 作为论题，恐为国人难以接受，都不如“行政争议与民事争议的交织”问题说得 生动形象，故本文定题目为“行政争议与民事争议的交织及处理”。 什么是行政争议? 什么是民事争议? 通行的观点认为，“行政争议是指在行 政管理过程中行政机关与相对人之问、行政机关与其公务员之问、行政机关相互 之间发生的各种争议”。民事争议，又叫民事纠纷、民事冲突，是法律纠纷和 社会纠纷的一种，“是平等主体之间发生的，以民事权利义务为内容的社会纠纷”。 。在我们国家，行政争议与行政纠纷，民事争议与民事纠纷是通用的。在其他著 。薛刚凌：处理行政、民事争议重台案件的程序探讨，载法律科学( 两北政法学院学报) 1 9 9 8 年第6 期：j ：韶华：建立我国民事行政争议关联案件审理模式的构想，载人民司法2 0 0 4 年第1 0 期。 o 马怀德、张红：行政争议与民事争议的交织，处理，载法商研究2 0 0 3 年第4 期；一f 振青：行政 与民事纠纷交叉的处理，载e 贵松主编：行政与民事争议交织的难题焦作房产纠纷案的反思b 胜开， 法律l 版社2 0 0 5 年版，第9 1 页。本文也是这种说法作为论题因为这种说法简洁而又形象生动，符台中 国国情，易为国人理解和接受。 o 葛松：讪：行政诉讼，民事诉讼之问，载罗豪才主编：行政法论从( 第2 卷) ，法律 版社1 9 9 9 年 版，第4 2 8 4 5 4 负。 o 方世荣、羊琴：论行政行为作为民事诉讼先决问题之解决，载中国法学2 0 0 5 年第4 期。 o 王名扬：法国行政法，中国政法大学i 版社1 9 8 9 年版，第5 9 0 页。 o 吴庚：行政争讼法论，三民书局1 9 9 9 年版第9 页；【1 1 】室井力主编：| 】奉现代行政法吴微译， 中国政法大学m 版社1 9 9 5 年版，第9 5 页。 。姜明蜜主编：行政法与行政诉讼法( 第二版) 。北京大学m 版、高等教育出版社2 0 0 5 年版，第4 4 4 撕。 o 江伟土编，李浩、刘荣军副主编：民事诉讼法学原理，中国人民大学小版社1 9 9 9 年版，第l 一2 页。 3 作与论文中，也有使用别的概念来阐述“行政争议与民事争议交织”这一问题的， 如在日本，美浓部达吉使用“行政事件”和“民事事件”，他认为，除刑事法 外，属于公法关系的事件，为行政事件；属于私法关系的事件，是民事事件。也 有使用“行政关系”与“民事关系”的，还有使用“行政法律关系”与“民事法 律关系”的。 要准确界定行政争议与民事争议的交织虽无必要，但确切地把握其涵义固不 可少。对其涵义，我们不妨作如下描述，在民事诉讼中，会遇到作为证据出现的 行政决定，该行政决定不是民事诉讼的主要标的，但是民事争议的解决依赖于对 行政决定效力及适法与否的判断，在这样的情况下，就形成民事争议与行政争议 的交织。 例如，公民甲与公民乙邻而居之，公民甲翻修院落，公民乙认为其超 过界限侵犯自己的宅基地，故设障碍若干以阻拦。甲无奈之下，诉诸法院。在庭 审中，甲出示其宅基地使用证，乙认为该证内容不真实。理由如下：第一，该证 什么时候颁发的，作为邻居的乙从不知晓；第二，甲、乙之间的宅基地纠纷由来 己久，按照土地管理法的规定，有争议的宅基地，暂不发证；第三，没有作 为四邻之一的乙的签字，该证不合法。法院该如何审理，这是后话，问题是本案 中就出现了行政争议与民事争议的交织，即公民甲、乙关于宅基地界限及排除妨 碍的争议和公民乙对甲的宅基地使用证不服所引发的行政争议交织在一起。 ( 二) 特征 1 、当事人对民事诉讼中的行政决定有异议，并且在民事诉讼中提出。如果 当事人对于民事诉讼中遇到的行政决定无异议，则根本不存在交织。只有当一方 当事人提出异议，引起双方当事人争执的情况下，才存在交织。例如，宅基地纠 纷中，如果当事人对政府颁发的宅基地使用证无异议，则法院可以把其作为合法 证据予以采信。 2 、行政争议与民事争议交织存在。第一，事实上的交织。民事争议的发生 由行政决定引起或出于行政决定的介入，使民事争议更加复杂。民事争议不仅是 民事诉讼审理的对象，也是行政决定的处理对象。第二，处理上的交织。一般上， 在民事诉讼中出现的行政决定，有很多都是作为核心证据出现的，对其认定与否， 。【日】美浓部选古：行政裁判法，邓定人译，中国政法大学版社2 0 0 5 年版，第3 8 页。 。当然，确：行政诉讼中，也会出现民事争议作为先决问题，但凶为在我周法院行政庭都是自行审理民事争 议，i 酊鲜有依照最高人民法院关于执行 若干问题的解释第5 l 第6 项的规 定，中止行政诉讼，所以，行政诉讼中的的先决问题在我们国家不是不存在，而是不成为问题。既然小成 为问题，所以这里的民事争议与行政争议的交织，专指民事诉浍中的交织。 4 直接左右着案件的判决结果。 3 、行政争议对于民事争议来说，具有一定的独立性。是指当事人对行政决 定不服，可以单独寻求行政救济。即使不存在民事争议，当事人也可以申请行政 复议和提起行政诉讼。 二、行政争议与民事争议交织的原因 ( 一) 社会原因 为什么会出现行政争议与民事争议的交织呢? 其社会原因在于近代社会以 来行政权的大扩张、大膨胀趋势。因为在自由资本主义时期，“管得最少的政府 是最好的政府”，政府只在税收、国防、社会治安等方面发挥自己的作用，充当 一个“守夜人”的角色，不参与“市民社会”的行为之中。这样一来，行政权力 不介入私人之问的冲突。如果市民社会内部主体之间有争议，要么由“市民社 会”内部柬解决，要么直接通过司法途径解决。如果行政机关与相对人之间发生 争议，也只是单纯的行政法律关系，行政争议与民事争议交织的情形无从产生。 然而，到了2 0 世纪初，随着社会的发展和进步，情况发生了巨大变化。英 国行政法学者韦德对行政权的大扩张有着经典描绘：“有人曾说，直到1 9 1 4 年8 月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎 没有意识到政府的存在。但是，这位可敬的先生不是一位善于观察的人，因为到 了1 9 1 4 年，大量的迹象表明政府的形象发生了深刻的变化。国立学校的教师、 国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及它们必不可少的同事 税收员，就是这些外在的、可见的变化。现代行政国正在形成，纠正社会和经济 弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感”。“如果国家对公民从摇篮到坟 墓都予以监督，保护他们的生存环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、 培训、住房、医疗机构、养老金、即为之提供衣食住行，这就需要大量的行政机 构而且这些行政机构必须有自由裁量权”。这样行政国家就产生了。市民社 会的方方面面已经逐渐被行政权力侵入。 在当今世界各困都致力于建设福利国家的时代背景下，现代社会发展与技术 进步要求政府尽最大可能去服务于社会。作为人民主权性质的国度，最大限度地 。【英】威廉韦德：行政法，徐炳等译，中国大两科全书出版社1 9 9 7 年版，第1 3 页。 5 保护最广大人民群众的合法权益，始终是我国行政权力行使的唯一出发点和最终 目的。何况，现代社会是一个权利张显的社会，人民群众已经不满足于行政权力 不侵犯他们权利的行使这种消极保护方式，更多的是要求行政机关通过积极行政 来保护他们的权利，包括运用行政权来调整民事纠纷。比如，行政裁决、行政确 认行为使用越来越频繁就是这一趋势的有力反映。因此，行政相对人权利不仅可 能遭受来自平等主体的侵害，而且还可能同时遭受行政权力的侵害。如果提起诉 讼，就产生了行政争议与民事争议交织在一起的情况。 ( 二) 国家司法制度上的原因 司法制度上的原因，就是存在着民事诉讼与行政诉讼的分工。在大陆法系有 公法与私法的区分，它们各自都有自己固有的法律原则，