（经济法学专业论文）我国公用事业竞争化改革的法律规制.pdf

闪谷摘要 公用事业是我国公共产品和服务的重要提供者和公有制经济的重要组成部 分，也是社会主义经济体制改革的难点。我国经济转型能否顺利实现，广大人 民的福祉能否明显增加，都与公用事业的经营状况和绩效密切相关。f 在进行 的竞争化改革也仞显了一些成效，但相关市场游戏规则还没有真币建立起来， 法律舰制才是符合现代法治需求的重要手段，它应该成为公用事业竞争化改革 过程及实现有效竞争格局以后的制度保障。 竞争化改革的目标是放松并重建政府管制， r 放市场，吸引多元化的投资 主体，引入竞争机制，实现充分的有效的竞争。法律规制就要包含政府如何放 松和重建管制、公平竞争的秩序如何维护等内容。按此思路，除引言外，本文 从以下矗个方面展开：第一部分主要涉及公用事业的一般理论阀题，重点是其 垄断地位取得的理由和在我国所具备的特征。第二部分分析了我国公用事业行 业垄断的弊端，介绍了各国对于公用事业反垄断的实践，提出了在加入世贸组 织的背景 、如何与其傈持在竞争规则上致的问题，进而确定了进行竞争化改 革的法律舰制原则和法律体系的框架。第三、四、血部分是法律舰制的主要内 容，从政府依法管制、反垄断法规制和对政府管制的规制三方面展丌，其中第 三和第网部分是本文重点。在第三部分中借用了“公私伙伴关系”( 公私合作) 概念，我国许多地区公用事业改革的最早动机就是引进所缺资会，对公用企业 进行改组重组，多元化的投资主体是公私合作的有力体现。但仅改制是不够的， 没有充分竞争的市场结构私人垄断的危害便将产生，因此本文强调公私合作 与竞争机制的统一；同时明确了依然需要政府管制，但这是作为公共管理者的 职责，重点是市场准入和价格管制、信息披露制度的建立。第四部分是反垄断 法对公用事业适用的介入，因为引入竞争机制的许多行业或环节在经营上并没 有消除垄断特性，这就要以觇制滥用f f 场支配地位行为作为反垄断法的重点了。 第五部分为监督政府管制设计了法律规则，利用已有的法治资源制约政府的权 力确保市场的有效竞争秩序和社会公共利益的不受侵犯。 关键词：公用事业竞争化改革政府管制 反垄断规制 a b s t r a c t p u b l i cu t i l i t i e sa r ep u b l i cp r o d u c t so fo u rc o u n t r ya n di m p o r t a n tc o m p o n e n to f i m p o n a n tp r o v i d e ta n dp u b l i c o w n e de c o n o m yo f t h cs e r v i c e ，i “sad i m c u l tp o i n to f t h es o c i a l i s te c o n o m i cs y s t e mr e f o 咖t o o w h e t h e rt h ee c o n o m i ct r a n s i t i o no fo u r c o u n t r yc o u l db er e a l i z e ds m o o t h ly ，w h e t h e rt h ew e l f a r eo ft h em a s s e so fp e o p l e c o u 】do b v i o u s l yi n c r e a s e ，“i sc i o s e l yr e l a t e dt om a n a g e m e n ts t a t ea n dp e r f o r m a n c e o fp u b i i cu t m t i e s t h ec o m p e t i t i o na f o o th a sr e f o r m e da n ds h o w ns o m ee f f e c t s t e n t a t i v e l yt o o ，b u tt h eg a m em l eo fr e l e v a n tm a r k e t sh a sn o tb e e nr e a l l ys e tu py e t ， t h el e g a is t r u c t u r ei sa ni m p o r t a n im e a n st oa c c o r dw i t hm o d e r nd e m a n dg o v e r n e db y i a w t h eg o a lo fm ec o m p e t i t i o nr e f o r mi st or e l a xa n dr e b u i l dt h eg o v e r n m e m n t r o l ，o p e nt h em a i k d s a t t r a c tt h ep l u r a l i s t i ci n v e s t m e ms u b j e c t ，i n t r o d u c e c o m p e t i t i o nm e c h a n i s m ，r e a l i z et h ea b u n d a n te f 俺c t i v ec o m p e t i t i o n l e g a is t r u c t u r e i n c l u d eh o wr e l a xa i l di si tc o n t b lt or e b u 订dg o v e r n m e n t，h o wc o n t e n to f m a i n t a i n i n ge t c i tw i l l b ef 越ro r d e rs o o n a c c o r d i n gt ot h i st h i n k i n 昏b e s i d e s f o r e w o r d ，山i st e x tl a u n c h e sf r o mn v ef o l l o w i n gr e s p e c t s ：f i r s tp a nt h em a i ng e i l e r a l t h e o r e t i c a iq u e s t i o nr e l a t e dt op u b l i cu t i l i t i e si st h er e a s o nw h yi t sm o n o p o l yp o s i t i o n i sm a d ee s p e c i a l l ya n di nt h ec h a a c t e r i s t i ct h a to u rc o u n t r yp o s s e s s s e c o n dp a r t h a v ea n a l y s et h ed r a w b a c kt h a tt h et r a d eo fp u b l i cu t j l i t i e so fo u rc o u n t r y m o n o p o l i z e s ，h a si n t r o d u c e dp r a c t i c ea n t i t m s tt op u b l i cu t i l i t i e sa b r o a d h o wi n s t e a d o fu n a n j m o u sq u e s t ；o n 彻l h ec o m p e 傩o nr u l et op u tf b r w a r du n d e rb a c k g r o l u l do f a c c e s s j o nt ot h ew t 0 ，a n dt h e nh a sc o n f i r m e dt h a tc a 州e so nt h el e g a ls t m c t u r e p r i n c i p i eo ft h ec o m p e t i t i o nr e f o r n la n df r 帅eo ft h ej e g a ls y s t e m t h i r d ，f o u r t h ，t h e 6 弛p a r tl e g a lm a i nc o n t e n to fs _ 【r u c t u r e ，c o n t r o na c c o r d a n c e 、i mt h el a w 矗o m g o v e m m e n t ，a n t i t r u s tr c g u l a t i o nm a k ea j l d1 a u n c ht os t r u c t l l r e 3t h a tg o v e 删n c n t c o 小m l 扪o n gm e mt h et h i r da n dt h ef o u r t hp a r ti sf o c a lp o i n t so ft h i st e x th a v e u s e dt h ec o n c e p to f ”p a n n e r s h i pp u b 】i ca n dp “v a t e “( c o o p e r a t e sp u b l i ca 1 1 dp r i v a t e ) i nt h et h i r dp a n ，o u rc o u n t r yal o to fa r e at h a tp u b l i cu t m t i e sr e f o r mm o t i v et o i n t r o d u c et h ef u n dl a c k e dn r s l ，r e o 曜a n i z i n gr e c o m b i n a t i n gt op u b l i ce n t e r p r i s e s ，t h e p l u r a l i s t i ci n v e s t h l e n ts u b j e c ti st h es t r o n ge m b o d i m e n tc o o p e r a t i n gp u b l i ca n d p r i v a t e b u ti t i sn o te n o u 曲t oo n l yr e f o r ms y s t e m ，t h e r ei sn om a r k e ts t r u c t u r eo f a b u n d a n tc o m p e t i t i o n ，d a n g e rt h a ti n d j v i d u a l m o n o p o l i z ep r o d u c e ，s ot h i st e x t e m p h a s i z ec o o p e m t i o na n du n i t yo fc o m p e t i t i o nm e c h a n i s mp u b l i ca n dp “v a t e ；s t i i j n e e dg o v e r n m e n tc o n t r d lc l e a r l ya tm es a m et i r n e b u tt h i si sa d m yw h i c hi sr e g 甜d e d a st h ep u b j j ca d m i 订j s t f i a o lf h ef o c a ip o i n tj st h es e 蹦n g u po fm a r k e fa c c e s s ，pr i c e c o n t m l ，i n f o r m a t i o na n n o u n c i n gs y s t e mt h ef o 州hp a ni ti st h ea n t i m o n o p o l yl a w t h a t ，t ot h ea p p l i c a b l ei n v o i v e m e n to fp u b l i cu t i l i t i e s ，b e c a u s eal o to ft r a d e so rl i n k s o fi n t r o d u c i n gc o m p e t i t i o nm e c h a n i s mh a v en o td i s p e l l e dt h ec h a r a c t e r i s t i co f m o n o p o i i z i n gi nm a n a g e m e n t ，t h i sw i l la b u s et h em a r k e ta n da r r a n g et h ef o c a lp o i n t a st h ea n t i m o n o p o l yl a wo ft h es t a t u sb e h a v i o r 、v i t ht h es t m c t u r es o o n t h en 劬p a n f o rs u p e r v i s i n gt h eg o v e m m e n tc o n t r 。ld e s i g n i n gt h el e g a lr u ! e ，u t i l i z ee x i s t n g r e s o u r c e sg o v e m e db yl a wt or e s t r i c tt h eg o v e r n m e n t sp o w e r ，g u a r a n t e et h en o t i n f r i n g i n go ft h ee 矗、e c t i v ec o m p e t i t i o no r d e ro f t h em a r k e ta n ds o c i a lp u b l i ci n t e r e s t s k e yw o r d s ：p u b l i cu t i l i t i e s ；t h ec o m p e t i t i o nr e f o m l i n g ：g o v e m m e n tc o n t r o l a n t i m o n o p o l y ；s t r u c t u r e 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得钌数大学或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：承叛眷签字魄硒年华月，7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解望 投大学有关保留、使用学位论文的规定 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权受散文驷以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：宗；五眷导师签名：j 蝴 鏊字日期：渺年p 月7 日 签字日期 拳位论文作者毕业去向： e 作单位：；f 毛向幸丕鼋雅易p 受讯地址：留牧并蕾l 訇币每鳘 寺专p x “f 年午月( j 日 电话：i ；8 。5 5 牟0 ；5 s 邮编： 2 弓己口o 引言 我国公用事业的经营效率低下、服务质量不高、获取高额利润是有目共睹 的，根本原因在于公用事业固有的自然垄断性所致的独占经营，加上长期的政 企不分等体制因素，增加了法律规制的难度。随着社会主义市场经济体制的逐 步构建，市场经济观念已经深入人心，竞争和法治对我国经济所起到的促进作 用也日益显现。特黝是我国已经加入了世贸组织，其体制下的竞争规刚对我国 公用事业垄断的现状产生了极大冲击，也使现有的公用事业经营者面临激烈的 竞争挑战。公用事业的竞争化改革势在必行。 实践中已不乏在公用事业的一些领域引入竞争机制的实例。如电信业改革 形成包括中国网通、中国电信、中国移动、联通、铁通和中国卫星通信集团在 内的“5 + l ”市场格局：电力行业实行“厂网分开竞价上网”，形成两大电网 公司( 国家电网公司、南方电网公司) 和五大发电公司( 华能、华电、大唐集 团公司等) 新格局。在开放市场准入方面的力度也在不断加大。民间资本和外 资纷纷进军公用事业领域。仅以笔者所在的淮南市为例，至2 0 0 4 年1 2 月供 水排水、公交、燃气企业分别与北京首创股份有限公司、南京中托( 集团) 股 份有限公司、中国燃气控股有限公司合资重组，在引入资金的同时，更引入了 先进的管理理念，服务质量已大为提高，今年还将制定实施淮南市公用事业 特许经营管理条例，使竞争的开展有法可依。多元化的投资主体和政府职能转 换的格局已有所显现。 但是，公用事业的自然垄断地位在一定范围内虽被打破。其市场支配地位 依然存在。经营者会在市场竞争中增强对利润的追逐，客观上更使其利用支配 力谋取不正当利益。我国又正处于经济体制转型期，在开放市场、行业重组过 程中极易产生政府与经营者之间的“寻租”和其他行为，最终损害消费者利益， 并且限制、阻碍和扭曲竞争在公用事业领域的展开。因此，通过法律为公用事 业竞争化改革提供有效的规则显得尤为必要。 一、我国公用事业垄断地位的取得 一一 毯冒垒腰蔓些蟊垒监兹至殴溘建趣劐 ( 一) 公用事业的界定 何谓公用事业，从字面上讲，一般是指城市中为适应公众的物质生活需要 而经营的各种事业，涉及道路桥梁、电信系统、自来水系统、污水处理系统、 机场、市政建筑、体育设施、大众传播等等。现代汉语词典的解释是：城市 乡镇中供居民使用的电报、电话、电灯、自来水、公共交通等企业的统称。鉴 于现实国情，广大农村地区尚未被完全覆盖上述服务，本文所指的公用事业首 先限定为城市公用事业。 我国反不正当竞争法使用的是公用企业的概念其第六条规定：“公用 企业或其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的 商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”该法的起草者解释公用企业是指“包括 自来水公司、煤气公司、供电公司等从事公用事业的企业”。1 9 9 3 年1 2 月国家 工商行政管理局颁布的关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定则将其 定义为“涉及公用事业的经营者。包括供水、供电、供气、邮政、电讯、交通 运输等行业的经营者”。这两种界定都采取了列举式，并且最终又都落脚到“公 用事业”。 那么，公用事业和公用企业有区别吗? 两者可以通用吗? 研究市场规制法 律制度、特别是反垄断的法学家大都认为：公用事业与公用企业在英文中有羞 同一个词源。即p u b l i cu t i l i t i e s ，也就是说公用事业和公用企业是同义语， 司以不做区分。其实，我们可以从广义上来理解这一概念。公用事业是一个“产 业”，公用企业是一种“企业”，公用事业可以以企业鲍形式来势，也可以事业 单位的形式来办。我国民法通则在法人的分类上有企业法人与事业法人之 分，企业法人以营利为目的，而事业法入是非营利的。由于管理体制的原因， 我国存在着一些按事业单位登记的公用企业，并长期以事业单位的形式存在， 这在一定程度上混淆了视听，因此。参与反不正当竞争法起草工作的专家 指出：“公用企业，通常包括从事电力、自来水、热力、煤气、通讯、公共交通 “全国人大常委会法制工作蚕曼会民法室： 释义，北京；法律出版社 1 9 9 4 年版第1 8 员 2 叠冒坌目蔓墼盐垄断挫健煎亟馒 等行业经营管理的企业、事业单位。”从这个意义上看，“公用事业”与“公用 企业”也可通用绝大多数公用事业的经营者都转制为企业或以企业化方式经 营，现存的事业单位性质的经营者，也将随着事业单位改革进程的加快而转为 企业，如各地的有限电视台、广播电台等。 以上通过列举的方式定义仅仅表明了公用事业的职能，即提供公共服务 但是提供公共服务的机构还有很多，随着政治体制改革的深入，政府及其许多 部门也都承担着公共服务的重要职责，而这些并不属于本文从竞争法律规制角 度所探讨的范畴，因此上述定义无法精确划定公用事业的外延和内涵，必须揭 示出它的本质特征，以区别于其他社会组织。本文将其界定为：通过网络或者 其他基础设旋提供公共服务，以网络运营为特征，具有一定程度的鲁然垄断性 和公益性的行业，典型的有电力、电信、供水、燃气、铁路、民航、由s 政等。 ( 二) 公用事业的特征 同其他行业相比，公用事业一般具备以下本质特征： 1 网络性。这里所指的网络，是指在一定区域内为输送人员、货物或者信 息而形成的系统。盘例如，公路、铁路、水陆和航空形成的交通运输网络：输送 燃气、自来水、电力形成的网络；邮电业务形成的邮政网络；由计算机连接形 成的互联网络。网络性，就是指公用事业提供服务方式的网络化，即通过网络 或者其他关键设施主要是基础设施提供公共服务。由于具有网络特性，公用事 业提供服务时往往牵涉地下管网的铺设。铺设管道的成本高昂，但铺设完毕后， 却不需要更多的资金投入，使得边际成本趋向于零。如果这些行业允许竞争， 新的投资者必然要对已有的设施进行重复投资，一旦进入市场便无法退出。形 成所谓沉淀成本，由此必然引发新竞争者与原有经营者进行价格竞争，导致整 个行业都不能取得正常利润甚至亏损。网络性是形成公用事业其他经济特性的 重要基础。 2 规模经济性。网络在相关地域内具有规模经济的优势，即在一定容量条 件下和一定距离内。使用网络运输的人员或商品越多，或传输的信息量越大， “反不正当竞争法全书( 1 9 9 3 年分册) ，北京：中国法律年鉴杜，1 9 9 3 年版。第3 5 页 ”孔祥俊：反垄断法原理 ，北京：中雹法制出版杜，2 0 0 0 年6 月第l 版，第4 6 5 页。 一 叠国垒周墨些霆垒丝弦堇曲鎏挂型劐 运输成本或者传输费用就越低，也就表明边际投资收益越大。这也称为网络外 部性，即用户从该产品中的获益总是随着使用这种产品的其他用户数量的增加 而增加的特性。因此，在网络尚未达到极限的情况下，重复铺设或者建立相同 的网络会造成运输成本或信息费用的上涨，在资源配置上不经济。换句话说， 在同区域内，单个公用事业经营者的规模越大，平均单位成本越低，其经营 效率也越高。 3 公益性。从运营对象看，公用事业所提供的服务与人们生活息息相关， 是社会大众基本生活的j 必需品，具有公用性。其经营状况如何，能否提供安全 的和价格合理的产品或服务，直接关系到人民生活水平的提高和国民经济的发 展。那么，从社会政策的角度考虑，这些产品或服务的价格应当使一般消费者 都具有支付能力，公用事业的运营目的就具有社会公益性，是经济效益与社会 效益的结合，其生产在某种程度上是为了满足社会的普遍需求和产品廉价及其 供应过程的可靠性、稳定性、安全性。政府则有义务保障每位居民得到适当的 公共服务，公用事、监酌提供者则要为辖区内所有居民提供普遍服务，而不能因 消费者个人身份、地位、职业、收入、种族等外在因素拒绝服务。 4 自然垄断性。传统理论认为，因为规模经济性的特征，公用事业所处的 行业属于自然垄断，即由于资源合理配置的需要。必须由一家厂商提供某种产 品的全部销量以最大限度满足社会普遍需求的市场状态。换言之，自然垄断就 是一个经营者能够以低于两个或者更多的经营者的成本向整个市场供给一种产 品或服务而产生的垄断。公用事业的生产经营具有自然垄断性，使其提供者在 市场上处于独占地位，控制该市场上产品或服务供给，决定产品或市场价格。 在发达市场经济国家或者计划经济国家或者是我国这样的经济体制转轨国家， 公用事业都呈现出( 或曾经出现过) 不同程度的垄断经营状况。例如，英国在 现行电力法出台以前，由中央电力局垄断发电输电，它把电卖给1 2 个地方电力 局，由他们负责向各自所在区域或特许的地区供电。我国电力行业长期以来都 是层层垄断一个乡镇电管站就可以垄断公民的用电权。 5 受政府特殊管制。正是因为公用事业的公益性和自然垄断等特征，长期 以来在实现公共利益方面都被认为市场会“失灵”，需要受到政府的特殊管制， 4 一 越国垒围蔓业垄甄地焦鲤墅盟 以克服无度的自由竞争造成的资源浪费和社会福利损失。各国政府这时是作为 社会公共利益代表而在不同程度上介入经济运行的，政府管制是作为一种克服 公用事业自然垄断缺陷( 如制定垄断高价、破坏性竞争) 、满足社会对公用产品 的普遍需求和产品廉价及其供应过程的可靠性、稳定性和安全性的手段与办法。 ( 三) 垄断经营的正当化依据 1 公用事业的自然垄断经营在传统的经济学理论中有两个支持，即规模经 济效应和沉淀成本理论。 前文已提及规模经济性和沉淀成本。公用事业具有规模经济效应的原因有 两个：平均成本下降导致的规模经济和网络导致的规模经济。非自然垄断行业 中，单个企业随着产量的增长，其生产成本先降后升，存在一个最佳经济规模： 自然垄断行业中，平均成本随产量增长持续下降，以至于单个企业生产所有产 品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和。在具备网络性特征的公 用事业领域，如果存在多个生产厂商，将提高生产成本，最终损害消费者利益。 最佳的状态就是一家垄断所有产品或服务的提供。沉淀成本又称固定成本，是 指没有重新选择机会的投入或开支。公用事业在设备和基础设施方面投资巨大， 而且固定资本一旦形成，折旧很慢，也很难再转于其他用途，这就构成较高的 进入壁垒和退出壁垒，从而在公用事业市场中，原有经济因素的退出和新生资 本的介入都有难度，进而形成垄断。 2 现代经济学理论的支持：弱可加性。 1 9 8 2 年，经济学家重新定义了自然垄断，建立在弱可加性而非规模经济的 基础上。弱可加性又称次可加性，在单一产品的情形下，弱可加性意味着由单 一企业生产给定产量的总成本小于由多个企业生产时的总成本；在多产品情形 下，弱可加性意味耆由单一企业生产给定数量的多种产品的总成本小于由多个 企业生产该产品组合时的总成本。根据这个定义，如果个行业被称为自然垄 断的，在有意义的产出区间，成本函数是弱可加的，但弱可加性不定意昧着 成本下降；在多产品情形下，自然垄断不一定要求平均成本非下降不可。也就 是说，只要弱可加性存在就是自然垄断。 张帆：对自然垄断的管制，载于汤敏、茅于轼主编 由此，公用事业的自然垄断特征又有 ：现代经济学前沿专题，商务印书馆1 9 9 3 年版。 我量坌周蔓些蠡生生墨夔苎地基健趣捌 了新的诠释：范围经济效益和规模经济。范围经济以成本的弱可加性为基础， 其原理在于，它要求企业必须将密切相关的业务有效聚合起来，进行一体化经 营才可以节约交易成本，增强企业的市场竞争力。自然垄断企业能够收到生产 与分配的纵向统一利益和对多种用户提供多种服务的复合供给利益。规模经济 自然是符合弱可加性的，但根据弱可加性，在规模不经济的情况下，自然垄断 也能成立。可见，这一理论更加强化了对公用事业自然垄断属性的解释。 3 政治上的公共利益保护说支持。 因为公用事业的公益性特征，需要政府和社会的“干预”，即保护。公用事 业提供社会公众日常生活必需品，直接为机关、企事业单位、社会团体的各种 公务、经营活动提供基础性服务，其意义不仅仅局限于公用事业运营本身。在 一定程度上它可谓社会经济生活的神经中枢，由谁经营事关国计民生、国家 主权与安全，非一般的竞争性行业能够比拟。开放市场实行自由竞争，势必以 个体利益最大化原则占上风，社会公共利益和国家安全就失去了保障。另外， 公共产品或服务是向整个社会或某个区域提供的，在全国范围也好，在某地区 内也好，都具有效用上的不可分割性，总是要由全国或某一区域所有成员共同 消费使用，这就要求产品或服务在提供上的统一性，以满足特定集团的公共需 求。 ( 四) 我国公用事业垄断的特点 从经济学的角度看，我国公用事业垄断的性质也属于自然垄断。因为长期 实行计划经济体制，自然垄断演变成了“国家垄断”。从政治上说，实行国家垄 断是维护社会安全与稳定的重要方式；从经济上说，国家垄断是克服公用事业 市场失灵的重要手段。从历史上看，西方国家在对公用事业放松管制前，大多 是由国家垄断经营。即使在管制改革后，在现有的经济技术条件下，国家垄断 也没有从公用事业中消失，许多业务如电信网、电网、铁路网等仍需由国家垄 断。但我国的公用事业在此基础上还存在着普遍的行政垄断，构成具有中国特 色的垄断行为：政府及其所属部门滥用行政权力限谁4 竞争，通过行政j 睦限制准 趸磊磊逦蔼蘸习玎萄爵窿吾蕊反垄断问题，季晓南主缓：中国反垄断法研究人民法院出版社 2 0 0 1 年敝，第4 页。 6 一 叠屋套且要些垄蚯缝健丝墅堡 入和计划配置资源，赋予经营者参与政治经济生活的各种特权，后来者不是得 不到政府的进入许可，就是因没有政府优惠和保护而处于不平等竞争地位。可 以说，我国公用事业虽具有一定的自然垄断属性，但其垄断更主要的是由于政 府的授权或特许所致，呈现出以下特色： 1 独占性与国有化并存。由于公用事业所提供的产品或服务的不可替代性 以及投资固定资本的巨额性、沉淀性，受一定的规模经济与技术条件限制，以 及资源有效配置的特殊要求，供水、供电、供煤、邮电、铁路等行业均具独占 性，并且基本采用国有国营的方式。但经营者的独占地位不是通过市场竞争取 得，而是由政府赋予的。 2 公益性与营利性并存。方面，这些行业都是关乎国计民生的基础性设 施，要为社会公众提供基本的服务，应具有很强的公益性；但作为经营者，又 在追求利润和效率，具有营利性。于是公用事业陷入了悖论的困境中，在公益 性与营利性的矛盾中生存发展。 3 行政性与行业性并存。通常，行业的行政主管部门既是政府的职能部门， 又是该行业国有资产的总代表，是管理者和受益者。典型例子如铁道部。这容 易使行政权力向行业领域渗透，导致“权钱互易”的怪圈，出现“政企同盟” 现状：其一，双重身份无法保证站在中立的立场对待所有的市场参与者，新进 入者或菲国有企、监很可能受到歧视；其二，有可能在立法和执法过程中藐视消 费者利益集团和新进入企业集团的力量，置其合法权益于不顾；其三，由于在 目前的政治体制下还无法打破这种政企同盟，管制者在滥用其行政职权的同时， 使受管制产业的资源配置效率惊人的低下。 4 效率低下与高报酬并存。我国消费者几乎无从知道公用事业的投资、收 益等运营状况，即存在明显的信息不对称，经营者方几乎拥有所有信息“保 密权”：自然垄断性又决定了没有竞争者，存在市场“失灵”，国家作为产权者 又“缺位”，必然导致资源配置方式效率极低。而员工的报酬却极高，因为这些 行业既获取着超额的垄断利润，可以“寻租”，又同时享受着国家的政策补贴。 。余辉：受管制市场中的政企同盟，载于中国规钢与竞争：理论和政娥北京：社会科学文献出版 社2 0 0 0 年敝，第2 b 页。 一越冒尘届蔓些意茔丝丝蔓曲迭i 茎赳劁 5 垂直一体化与地域性并存。垂直一体化是指公用事业不区分可竞争环节 和自然垄断环节，都由垄断部门或企业掌握，实行一揽子统一管理或经营，如 发电、输电、配电统由电力公司经营，供水供气管网的铺设和生产供应统由供 水公司和燃气公司经营。而公用事业主要又是为城市居民提供公共产品和服务 的，与一个地区的经济发展水平密切相关，因此又呈现出明显的地域特征，这 也凸现了地方政府在公用事业发展方面的重要职责。 二、我国公用事业竞争化改革的背景 ( 一) 反垄断发展的趋势 1 对垄断正当化理论依据的反思 随着科技和理论的发展，支撑公用事业传统经营模式的理论根基发生了动 摇，经济规律和政治需求不断更新使垄断正当化依据受到挑战。 ( 1 ) 自然垄断正当化的经济学反思 西方经济学对公用事业自然垄断的分析建立在微观经济学的般框架之 上，它以一种市场供求总量均衡为前提进行抽象分析，忽视了市场不断动态变 化的现实，舍弃了供求的多样性及由此产生的替代性，抽掉了技术进步及其对 规模经济、市场容量、成本、价格等方面的影响。具体而言，存在以下不足： 第一，缺乏对自然垄断程度的分析。公用事业内部不同环节对垄断的需求是不 同的。一方面，从整体上说，公用事业属于自然垄断产业，但这并不等于这些 产业的所有业务都具有自然垄断性质。也即存在着自然垄断业务和非自然垄断 渡务之分。类似于固定网络性的操作业务属于前者。例如电力产业中的高压输 电和低压配电业务、电信产业中的有线通信网络业务，其它则属于后者，即属 于竞争性环节，如基础电信业务和增值性电信业务区分之后，对移动、短信等 增值性业务开放，引入了竞争机制。另一方面，即使在自然垄断环节，也存在 着垄断程度的强弱之分。例如，铁路运输的路轨网、通信网属于强自然垄断环 节，面货运、客运、桥梁建设等则属于弱自然垄断环节。弱自然垄断产业的边 际成本高于平均成本，以边际成本定价即可赢利，既保证了企业不亏损， 我国垒旦蔓些壹釜丝丛蔓艘登曩 一 又实现了社会资源的有效配置，并且因为以高于最低平均成本点而稍低于弱自 然垄断企业的定价出售产品也会获利，会吸引潜在的竞争者进入，维持企业垄 断地位的根基已发生动摇。因此，将公用事业笼统地视为自然垄断行业的理论 并未反映该行业的实际情况，相反，随着科技的进步和产业专业化分工，公用 事业内部自然垄断环节和竞争性环节的分野日益明显。 第二，在定义自然垄断内涵时忽略了经济发展和技术进步的影响。首先， 随着科技和经济的进步，部分公用事业已逐步退出自然垄断领域。像市话、长 话电信业务，因互联网、卫星通讯等数据传输技术的发展，在不另建网络的情 况下，也可实现多家经营。替代性的新产品已经挑战原有的垄断产品，竞争性逐 渐增强。其次，技术进步改变了生产成本函数，降低了进入市场的门槛。如2 0 世纪8 0 年代，光缆的普及使长途传输的成本几乎可以忽略不计，据国际电联1 9 9 8 年的报告，横跨大西洋光缆的电话传输成本仅为每分钟百分之一美分，这大大 提高了很多部门引入竞争的可能性。再者，技术进步和经济发展扩大了市场需 求。为新进入者提供了可能，某些自然垄断行业也会向竞争领域过渡。 ( 2 ) 政府管制同保护公共利益的冲突 第一。公用事业的国家管制和垄断在一定程度上维护了消费者利益，然而 随着公用事业中行政力量的膨胀，代表国家的经营者已经从一个社会的福祉的 创造者蜕变成了狭隘的经济人，而且是一个有国家意志和行政权力作掩护的更 容易掠夺消费者的经济人。定价不合理、服务质量低劣、交叉补贴等问题长期 存在，严重损害了社会利益。铁路部门利用春运期间涨价就是一个例证，虽经 价格听证，依然未能改变涨价的格局。政府划定的春运期间和价格涨幅的上限 反而成为维持涨价的合理依据。公用事业垄断已经违背了其设立的目的。 第二，政府管制具有两难性。经营者向政府管制当局申请，取得与消费者 间的交易条件的批准和认可，再将此条件作为合同条款要求消费者同意，从而 在当事人之间建立交易关系，交易条件并非和消费者直接交涉确定的。管制者 就面临两种选择：如果成为消费者的代理人，就应以消费者利益最大化为行动 目标，企业就不一定能获得投资所可能带来的收益；如果以经营者为行动基准， “1 陈 自：公用企业望断经营的正当化依据及其质疑参见鲢l q ；! 跫型：! 皇! ：l i ：! 鲤2 q q ；：! ! ：2 1 我国公田皇业竟生业改堇曲i 去建趣制 采取保证其利益最大化的立场，消费者的利益就可能受到损害。更为困难的是， 政府与被管制的经营者之间存在着严重的信息不对称。管制机构知道的有关经 营者的信息要远远少于经营者所知道的信息。政府直接管制的结果可能导致垄 断企业内部无效率，资源无法合理配景。 ( 3 ) 资本市场的发展使竞争成为可能 公用事业的前期管网铺设等投资巨大，虽然此后不需多少投资，回收相对 稳定，但是回收期限较长，在生产力发展水平相对较低的早期，由私人企业或 民间资本进行建设不大可能，只能由国家投资建设，这样既便于宏观调控，又 有利于国民经济的发展，避免社会资源的浪费。但经济的发展、民间资本的壮 大为打破公用事业打破垄断提供了客观物质基础，同时，随着金融国际化和一 体化态势的日趋强化，金融产品日益丰富，金融市场日新月异，已从根本上改 变了公用事业竞争不可能的局面。当前，滞留于各国资本市场的资金高达几十 万亿美元，只要公用事业有较高的投资收益率，这些资本中的一部分就会流向 公用事业，只待开放市场，导入竞争机制。 2 我国公用事业行业垄断的弊端 因为公用事业的公益性与营利性的双重性、两难性特征，过分强调其中之 一，都会有损于对立面。在我国，又因受体制和经济模式制约，该行业垄断存 在的问题非常突出。 ( 】) 经营效率低下。受计划经济和传统观念的影响，我国公用事业在实际 运营中完全照搬行政管理模式进行垄断化经营，使公用事业行政管理的制度结 构与企业营运模式相互混同，主次功能地位颠倒。失去追求利益的目标。在经 营者内部由于可以凭借垄断地位和特殊政策，简单地通过行政性提价、收费 等方式，就能将成本转嫁给消费者和社会，加上国家大量无偿的政策性投入和 投资贷款，导致经营者缺乏有效的成本约束；在外部环境上，出于实行严格的 进入管制，没有竞争的刺激，没有破产的压力，没有激励的动力，更是导致了 技术停滞、效益低下。从1 9 8 5 年至1 9 9 6 年1 2 年间，我国平均劳动生产率年均 提高8 3 9 6 ，而铁路劳动生产率仅提高1 8 ，电力工业为5 1 ：工业资本利用率 1 0 我国公田基业竟璺此改堇曲登最 年均提高3 ，而铁路资本利用率年均提高幅度为零，电力工业则为负0 8 。o 与 此同时，政府出于公共利益的考虑，长期给予低效率造成严重亏损的公用事业 经营者财政补贴，又进一步助长了公用事业的官僚主义作风，人浮于事服务 意识淡薄，服务质量低下，也加重了国家财政的负担，处于一种恶性循环状态。 ( 2 ) 供需矛盾突出，制约经济发展。在行政性排他和国有独占经营缺乏自 我积累的条件下，公用事业只能由政府担负起投资者的角色。而政府资源有限， 对公用事业的投入严重不足，造成技术装备落后，发展缓慢，消费拥挤，供需 缺口长期存在。以电力发展为例，近年随着经济的快速增长，全国范围内的供 需矛盾更为紧张，地区性、季节性严重缺电的现象大量存在，尤其2 0 0 4 年是电 力短缺最严重的一年，2 6 个省市( 包括合肥市) 均被迫实行不同程度的拉闸限 电，严重制约了工农业生产，也给居民工作、生活造成了不利影响，据称今年 电力缺口约2 5 0 0 万千瓦，华东、华北地区夏季高峰时期供需矛盾依然突出。另 一典型则是铁路运输，据统计，现在我国人均拥有铁路长度1 0 厘米，路网规模 小，技术标准低，不能满足国民经济和社会发展的需要。但是，公用事业所提 供的产品或服务价格的上升幅度远远快于社会平均价格指数，改革以来2 0 年， 电力、铁路货运、邮政资费比同期工业品价格总水平上升幅度高2 5 4 。地区之 间发展极不平衡，当北京燃气( 天然气) 每立方米l _ 4 0 元的时候，同期淮南市燃 气( 空混气) 每立方米2 7 0 元。这种状况大大增加了国民经济中其他部门的运营 成本，降低了其他部门的市场竞争力，也加大了地区差别，造成地区经济和社 会发展的不公平。 ( 3 ) 行为极不规范，侵犯消费者利益。长期的事业化管理体制，市场经营 与行业管理的结合，使得公用事业的经营者忽视了自己的民事主体资格，利用 市场独占地位和便利的行政权力去谋取不正当经济利益，损害消费者的合法权 益，危害社会公共利益。此即构成滥用市场优势地位的行为。如捆绑交易，强 迫消费者购买或接受其指定的产品或服务，像邮电、通讯企业强制搭售话机、 来电显示设备。如滥收费用，有线电视收费标准不统一、不透明，淮南市实行 多年的每月1 4 元价格一直高于杭州等大城市的标准。如歧视行为，对在电信局 “刘树杰：垄断性产业改革，北京：中国计划出版社1 9 9 9 年版，第4 8 页。 1 1 我国公用蔓业壹量此改堇白皇法建坷盥l 购买手机的入网者和自买手机的入网者收取不同的入网费。再如掠夺行为，任 意定价，获得远远超出社会平均利润的暴利，像打往美国的长途电话每分钟价 格是美国打往中国的3 倍，国内长途和市话在一片降价的宣传声中反而上涨， 手机仍然坚持双向收费等。近年因煤炭价格的上涨电力行业的利润空间较往 年有所缩小，虽然仍高于社会生产的平均利润率，但行业的优势心理早已忍耐 不住，据称今年将正式通过政府提价。种种“劣行”不胜枚举，在国家工商行 政管理总局每一年度的报告中，公用事业滥用市场优势地位侵权均为十大热点 问题之一，2 0 0 4 年尤其表现为针对“霸王合同条款”的投诉和公愤。 ( 4 ) 行业垄断利益，加剧分配不公。计划经济时期政府在分配资源方面形 成的行政配置体制使垄断企事业单位无偿获得了航线、频道、频谱等公共资 源和专卖权、各种指标等特许资源，垄断利润归于国家支配。改革开放后国家 放权让利，但并未相应将这些资源收归国有，仍由垄断企事业单位无偿占用， 形成独特的成本优势，获得超额利润。应属于国家的垄断利益转化成了经营者 的利益，进而转化为个人的收益。电信、电力、电视台、铁路等行业职工的年 平均工资是其他行业工资的3 倍多。其高收入、高福利既不是通过新科技、提 高劳动生产率获得的，也不是通过提高产品和服务质量而获得的，也不存在投 资风险，因而不符合按劳分配的标准，也不属于宪法规定的其他分配形式，是 典型的社会财富分配不公，已经引起群众的不满，影响了和谐社会的构建。 ( 二) w t o 框架下对公用事业垄断的法律规制和竞争的法律保障 我国已于2 0 0 1 年1 2 月1 1 日正式成为世界贸易组织( w t o ) 成员，这意味 着我国将进一步推进改革开放进程。按照承诺，我国会进一步开放国内市场， 放宽市场准入条件和领域，包括公用事业领域。目前，外国一些资会、技术雄 厚的公司已经参股或取得特许经营公用事业，如德国柏林水务公司、加拿大威 利雅集团。等到其完全进入我国市场在公用事业领域展开竞争，不难想象，仅 凭我国公用企业事业单位低效率的运作现状是难以适应这种竞争的。因此，必 须抢先进行内部改革，导入竞争机制，在竞争中壮大和发展自身。这不仅是保 护社会公共利益和促进经济发展的需要，也是