（政治经济学专业论文）论我国政府采购制度与实施.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中加以特别标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得一酉j e 盔堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的 材料。与我一同丁作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的c ：l 明斤表小感谫j 。 学位论文作者签名：娄叫l 签字目期：2 ，z 年j 月) 中日 摘要 政府采购是我国财政支出管理改革的重要组成部分之一。面临入世的压力 和建立公共财政的要求，我国现在正在积极的探索和研究如何建立一个符合中国 国情的政府采购制度。 本文正是针对这一需要和趋势，对如何建立和完善我国的政府采购制度作 了一些理论和实践上的探讨。全文共分为5 个部分，第一部分介绍了政府采购的 一些相关概念、背景知识和理论意义，使大家对政府采购有一个初步的了解：第 二部分介绍了发达市场经济国家建立和实施政府采购制度的相关经验：第三部分 讨论了我国之所以要实施政府采购的国内和国际原因：第四部分讨论和分析了我 国政府采购制度运行初期存在的一些问题，并介绍了一些省市实施政府采购的具 体经验；第五部分就建立和完善我国政府采购制度提出了一些理论和实践上的具 体建议和对策。 其实，建立和完善政府采购制度，不仅仅需要我们借鉴发达市场经济国家 的经验，还需要我们结合自己的国情灵活运用，发展出适合我国的政府采购理论， 并把它付诸实践。而且，更为重要的是，我们必须在具体的实践过程中积累经验， 总结教训，探索和建立起符合实际国情的政府采购制度。本文也正是从这一角度 出发，不仅注重理论的探讨，也把实践经验的总结放到了重要的位置来加以研究， 并提出了将工程采购尽快纳入政府采购实施范围以及积极将政府采购政策和国 家产业政策相结合的新观点。 关键词：政府采购公共采购财政支出管理招投标 公共财政 wt o abstract ( 翔v e m m e n tp r o c u r e m e n tbo n el m p o r 七a n tp a r to fn 暑| o r m so ff l n a n c b e p e n d l t u r em a n a g e r n e n t f o c i n gw i t hs t r e s so fe n b e n n gv v t oa n dd e m a n d o fe s t a b i i s h i n g 匕h ei n s t i t u t i o no fp u b i i cf i n a n c e o u rs t a t ei 5g r o p i n gf o rt h e w a yt h a t 、 ，ec o ns e ：u pt h ei n 5 t i t u t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u n 鲁m e n tt h a tl sf i t f o rt h es i t u a t i o no fo u rc o 【j n t r y t h i so r t i c i ei sp o i n t e dt ot h ed e m a n da n dt r e n d a n dd i s c u s s e sh o wt o s e tu po n dp r d m o t eo u ri n s 廿t u t l o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti nt h e o r y o n dd r a c t i c e t h ew h o i e0 r t i c l ec o n 5 i 5 t so ff e c h a p t e r 5 t h ef i r s tc h a p t e r f n t r o d u c e sc o n c e p t s b o c k g r o u n dk n o w f e d g ea n dt h e o n o t f c a f s f g n i f f c a n c e a b o u 七g o v e r n m e n tp r o c u n o m e n 七- t om a k et h er e a d e r sk n o wt h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n thow a y ：t h es e n dc h a p t e ri n t r o d u c e st h ee p e r i e n c eo f d e l o p e dm o r k e tc o u n t r y _ ne s t o b l i s h l n go n d1 m p l e m e n t i n gt h ei n s 廿t u t j o no f g a v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ：t h et h i r dd h a p t e rd i s c u s s e s 七h er b a s o n sw h yo u r c o u n t r ys h o u i dc a r r yt h eg o v e r n m e n tp r o c u r 它m e n ti n t oe f f e c t ：t h ef o r t h c h a p 乜e rd i s c u s s e s t h ep r o b l e m 5t h a 七w o se x i s t e di nt h ed r o c e s so f i m p l e m e n t i n gt h e9 0 v e r n m e n ：p r o c u r e m e n t o n di n t r o d u c e ss o m ee x d c r i e n c e o fu sa d u r i n gt ”e i m p l e m e n t i n go fg a v e r n m e n t 口r o c u r e m e n t t h ef i f t h c h a p t e rb n n 9 5f o r a r dt h es u g g e s t i o n 5a n dp 0 1 i c i e 5a b o u th o wt oe s t o b i i s h a n dp e r f e c to u ri n s t i t u t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r 弓m e n ti nt h e o r ya n d nf a c 屯e s t d b l i s h i n ga n dp 曰f e c t i n gt h ei n s 七l t u 廿o no fg o ，e m m e n t n e e d sl 腰n o to n i yt oj e a mf r c mt h ee x p e r l e n c eo fd 目 拿l o p e dm a n ( e t u n t b s b u to i s ot ou s et h ee x p e r i e n c ef r o mo 匕h e rc o u n t r l e 【sf l e x i b i ya n d m b j n et h e mw i t ht h es j t u a t l o no fo u rc o u n t r _ y t od e v e l o po u ro w nt h e o e s t h a ta r ef j tf o ro u rc o u n t r y 口n dp u tt h e mi n t oe f f e c t m o r e o v e r t h eb e 七t e r i m p o r t a n tt h i n gi st h a tw em u s ta c c u m u i a t et h ee p e r l e n c ef r o mt h e p r a c t i c ed u r i n gt h e1 m p l e m e n t i n gp r o c e s sa n di nf i n a is e tu pt h e1 n s t i t u t i o n o fg o v e m m e n tp r o c u r e m e n t 七h a ti sf j tf - o rp r 口c t i o 】ls i t u a t f o no fo u rs t a t e a l s ot h l sa r t i c i el sj u s ta b o u tt h eo s p e c 匕n o to n i y1 ：o c u s i n go n 匕h eg n 3 p ei n t h e o r 了 b u ta 1 5 0 p i a c i n g t h ee m p h a s i so ns u m m a r i z l n gt h ep r a c t i c a e x p e r l e n c eo n dp u t t i n gf o r w a r dn e wv i e w p o i n t s k e y w o r d s ：( 沁v e r n m e n tp r o c u r e m e n t m a n o g e m e n to ff i n a n c ee x p e n d t u 卜e n v i t i n gp u b f 】cb l d d i n ga n db i d d i n g p u b i f cf l n a n c e wto 1j一 日i i舌 到目前为止，我国大部分省、市、自治区都进行了政府采购制度的试点工 作，取得了十分显著的效果这不但节省了公共资金，提高了使用效益，而且对 防止腐败、推进康政建设亦起了重要作用 对政府公共资金的购买性支出实行政府采购( 或叫公共采购) ，是市场经济 国家的通行做法，但在我国，这还是近两三年的事情。作为一个发展中国家，我 们有一个十分有哥】的条件，那就是可以借鉴市场经济发达国家的一些被实践证明 行之有效的经验和做法，用不着另起炉灶，从头摸索。之所以能在这么短的时间 内，将前几年还根本不知为何物的政府采购迅速的在我国推行开来，恐怕与国外 经验的引进是分不开的但一项制度要真正的建立起来并有效的运转，还需要与 我国的国情融为一体，因此，如何建立中国式的政府采购制度，仍是我们深化财 政改革中的一项重大课题 本文写作的目的正是在这个领域做一些理论和实践方面的探讨，以求对我 国政府采购制度的建立和完善贡献自己的一点微薄之力 当然，本文在写作过程中肯定还存在不少的缺陷，还要请各位老师、读者 不吝赐教，帮助我尽量的完善它。 1 政府采购概论 1 1 政府采购的概念和特点 政府采购( g o v e r 衄e n tp r o c u r e m e n t ) ，也称公共采购，是指各级政府及其 所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督 下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是 指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称， 是一种对公共采购管理的制度。 政府采购是相对于个人采购、家庭采购、企业采购或团体采购而言的一种 采购管理制度，与以上几种采购方式相比，政府采购具有以下特点： 1 ) 资金来源的公共性。政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还 的公共借款，这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收 费。在财政支出中具体表现为采购支出，即财政支出减去转移支付的余 额。 2 ) 采购主体的特定性。政府采购的主体，也称采购实体，为依靠国家财政 资金运作的政府机关、事业单位和社会团体、公共事业等。 3 ) 采购活动的非商业性。政府采购为非商业性采购，它不是以盈利为目标， 也不是为卖而买，而是通过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共 利益。 4 ) 采购对象的广泛性。政府采购的对象包罗万象，为了便于管理和统计， 国际上通用的做法是按其性质将采购对象分为三大类：货物、工程和服 务。 5 ) 政策性。采购实体在采购中不能体现个人的偏好。必须遵循国家政策的 要求，包括最大限度的节约支出，购买本国产品等。 6 ) 规范性。政府采购不是简单的手交钱一手交货，而是要按照有关政 府采购的法规，根据不同的采购规模、采购对象及采购时间要求等，采 n j 小同的采购方式和采购程序，使每i j ! 采购活动都要规范运作，体现公 j l 、览争的原则接受 j 会的监督。 7 ) 影响力大。政府采购不同于个人采购、家庭采购、企业采购或团体采购， 它是指一个整体，这个整体是一个国家内最大的单一消费者，其购买力 非常巨大，在很多国家，政府采购金额占一个国家国内生产总值( g d p ) 的1 0 9 6 以上，因此，政府采购对社会经济有着非常大的影响力，采购规 模的扩大或缩小、采购结构的变化对社会经济发展状况、产业结构以及 公众的生活环境都有着十分明显的影响。正是由于政府采购对社会经济 有着其他采购主体不可替代的影响，它已成为各国政府通常使用的一种 宏观调控手段。 此外财政部门实行全方位的监督，也是政府采购的一个重要特征。为了 确保政柑公共资金能够得剑合理有效的使用，即实现物有所值的目标，财政部f j 列从采购计划的编制到采购项目验收的全过程进行监督管理，当然这种监督不是 指财政直接参与每项采购活动，而是通过制定采购法规和政策来规范采购活动， 并检查这些法规政策的执行情况。财政监督的对象不仅是采购实体，还包括采购 中介机构、供应商等参与采购活动的机构和个人。 1 2 政府采购的历史演变 政府采购是随着国家的出现而产生的，政府采购制度则是国家对政府采购行 为的规范化管理而形成的，随着世界经济一体化的形成和发展，政府采购由封闭 走向开放成为世界贸易自由化中的一个重要领域。 ( 一) 政府采购的产生 采购是商品交换中的一个重要环节，即买进或租借。采购历史非常悠久，自 从人类社会开始从事商品交换活动，采购活动也就随之产生，当时的采购主体主 要是个人、家庭和原始部落。 随着国家的产生和发展，采购主体出现了多元化，包括政权机构、企业、团 体、家庭和个人当时的政权机构的采购就是现在政府采购的雏形。自政权机构 采购出现后的相当一段历史时期，只是存在政府采购行为，而不是一种制度其 主要特j t 】是采购州模较小、包窄，而且是分散进的，没柏统一的规范 ) 蚁j f l 采蚴制f 受的形ck 政晌乐9 哟制瞍j _ i 1 ，j 臣成j ：h 纪木的曲方r j 山贸小i 二义削家j _ i ：e 要十j ： 就是对政府采购行为进行法制化的管理。如美国早在1 7 6 1 年就颁布了联邦采 购法。英国政府在1 7 8 2 年设立了文具公用局，是专门负责对政府部门所需办公 用品的采购工作。同时开始对政府采购的管理进行立法。政府机构开始就政府采 购问题进行制度建设和机构建设，标志着政府采购制度的初步形成。 我们现在所说的政府采购制度，从根本上说是现代市场经济发展的产物。在 自由资本主义时期，由于市场经济国家信奉“看不见的手”理论，政府基本上不 参与、干预国民经济活动，政府直接采购的物品和承办的公共工程十分有限，因 此，政府采购市场并不发达也不完善。但在现代市场经济阶段，特别是在本世纪 3 0 年代经济危机以后，市场经济国家认识到市场不是万能的，它本身存在着缺 陷。为了弥补市场缺陷，政府开始广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活 动，其方式之 就是通过扩大政府财政支出举办公共事业，为经济的发展刨造条 件。由于政府采购规模的迅速扩大，对社会经济产生广泛的影响，为了兴利除弊， 各项有关政府采购的法规便应运而生，并在实践中不断得到完善。 ( 三) 政府采购的国际化 政府采购制度本身是财政管理制度的一部分，其管理对象是公共支出，但 是由于支出是一种消费行为，这就出现了由谁来提供消费品的问题。正是由于支 出与消费存在着非常直接的关系，政府采购制度在加强支出管理的同时，客观上 回避不掉与贸易的关系。1 9 7 9 年以前，政府采购与贸易的关系很好协调，即购 买国内产品。因此，各国的政府采购是封闭的，不对外开放。1 9 4 7 年由各国共 同制定的关税和贸易总协定( 简称关贸防定，下同) 时，规模巨大的政府 采购却被刻意排除在外，主要是考虑到避免与当时各缔约国普遍采购本国产品、 保护本国产业的政策相冲突。 随着贸易自由化呼声越来越强烈，一些工业化国家亟待为本国产品开拓海外 市场，部分国家藉以打破贸易壁垒解决本国贸易失衡问题，政府采购潜在的巨大 市场，在国际贸易领域r 盏受到重视。一些欧美国家提出应将政府采购纳入国际 协议并利用关贸协定举行东京回合谈判的机会，在1 9 7 9 年制定了政府采购 守则( 简称守则，下川1 ，饵j 性质是非强制性的，由各缔约国在f j 愿的基 础f 。掺智、通过栩7 】欧列确j 歧i ；f ：f 采4 f = f 放的程度。当时有美田等固家巷fj “) 则成为i ) ：则成员。 守则于1 9 8 1 年开始生效。守则仅适用于门槛价达到1 5 万特别提款 权以上的中央政府采购项目，1 9 8 8 年门槛价降为1 3 万特别提款权。尽管如此， 守则涵盖的政府采购市场仅是各国政府采购总额的一小部分，其在国际贸易 中发挥的作用是非常有限的。 在关贸组织乌拉圭回合谈判期间，对守则 的内容进行了大幅度的调整， 形成了已经取代了关贸组织的世贸组织的政府采购协议( 简称( 协议，下同) ， 协议中规定，采购实体不仅包括中央政府，还包括地方政府咀及公用事业单 位并相应规定了中央政府、地方政府、公用事业单位货物、工程和服务采购的 门槛价。 协议于1 9 9 6 年1 月1 闩正式生效实施。协议仅对签字成员有约束力， 许多发达国家先后签署协议。协议成员希望有更多的国家加盟，并采取一 些强制措施迫使想加入世界贸易组织的国家签署协议。 在原关贸组织开始就政府采购市场的开放问题进行多边谈判的同时，许多 区域性组织也将政府采购纳入地区贸易自由化之中。如亚太经济合作组织( 简称 a p e c ，下同) ，根据1 9 9 5 年1 2 月的a p e c 部长级会议和领导人非正式会议通过的 大旺行动议程，将政府采购列为a p e c 贸易投资自由化与便利化的1 5 个具体 领域之一。 1 3 政府采购的意义与作用 ( 一) 建立我国政府采购制度的重大意义 1 建立政府采购制度，有利于强化市场意识，促进观念转变 首先，有助于树立政府与纳税人之间的契约关系的观念。实行政府采购制 度后，纳税人与政府之间的契约关系更加明朗，即纳税人是委托方，委托政府在 管理公共事务中用其缴纳的税收采购公共产品：政府是受托方，政府在市场上采 购货物、工程和服务的行为是代理纳税人采购。这种委托与被委托关系的确立， 可以增强政府的公仆意识和公民的主人意识。 第二，有助于树立政府也是一个消费者的观念。在市场经济活动中，政府不 仅要消费，而且是一个国家掣晟大的单一消费者，其消费量占国家消费总量的 i 1 0 。爻施政府采购必将带来生产与消费关系的一次观念转变。在市场经济条件 下，政府对经济发展应实施宏观调控方式政府调控市场，市场引导企业。政府 对企业和生产者的支持不一定非要采取减税让利的方式而是可以提出消费要 求，通过对生产适销对路产品的政府采购来增加企业和生产者的收入，利用经济 手段促进生产结构调整，提高产品质量，改善服务质量。例如：如果将国家储备 粮作为政府集中采购项目之一，政府则可以通过调整粮食收购价和品种、标准， 向农民发出信息，实现既保护农民利益，又更新农业品种的目的，而不必再采取 下达播种计划等行政手段。 第三，有助于树立通过商业化途径提供政府消费更为便利的观念。我国政府 部门的内部都设有各种各样的服务机构，其消费供给方式和消费倾向由机构内提 供。这种做法是计划经济体制的产物虽有其便利之处，但按照市场经济条件下 公共财政管理原则来衡量显然是弊大于利，突出表现在：重复建设，人员、设 施闲置浪费，服务态度和服务质量差，机构臃肿，增大财政供养人口等。实践证 明，依靠部门或系统内部提供服务的做法不仅享受不到服务的便利和高效，反 而增加了财政负担，有损政府形象。在发达或较为发达的市场经济国家，政府部 门消费不采取政府内部提供的方式，而是通过市场提供，即向市场购买各种所需 服务。实践证明，通过商业化途径由市场提供政府消费，成本低，效率高，服务 周到。 近几年来，我国已在努力推行机关服务实体与机关脱钩的尝试，但效果并不 明显，这与缺乏相应的机制密切相关。我国可以以建立政府采购制度为契机，将 机关的各种服务实体推向社会，让各机关同类服务体组成一个更大的实体政府 部门需要服务时向这些实体购买，建立起机关与服务实体之间的商业性关系，从 根本上解决依靠政府部门自我提供服务的方式，避免可能产生的各种问题。 第四，有助于树立集约理财观念。长期以来，我国财政支出管理一直是采取 粗放型的管理方式，存在着预算编制不细，支出管理不严的问题。实行政府采购 制度，首先是科学编制采购预算从源头上防止重复采购和盲目采购。同时，通 过采购预算的编制和执行，也有助于预算单位加强定员、定额管理和促进工程、 货物及服务单价的形成，为改革预算编制方法细化预算项目创造条件。 实行政府采购制度。财政拨款的依据不再是预算指标而是合同价格，采购资 金由财政部门直接支付给供应商而4 i 是采购机关。这种拨款方式的改变，能够减 少资金的流通环节，延伸财政管理职能。防止挪用资金以及由此产生的一系列问 题。此外，实行政府采购制度可以强化国有资产管理部门的责任，有利于加强行 政、事业单位国有资产的管理。 2 建立政府采购制度，有利于加强支出管理，提高财政资金的使用效益 今后的一个时期，我国财政收支矛盾将会十分尖锐。一方面，随着经济的发 展和各项改革政策的到位，财政收入将会得到一定的增加，政府采购资金达到国 际公认的占p 的10 9 6 是完全有可能的，也就是说我国的财政预算中的政府采购 资金将达到上万亿元。另一方面，各部门增加支出的要求也十分强劲。如果我们 下决心加强这方面的工作，通过逐步扩大政府采购的范围，可以从预算上控制采 购支出，节约预算资会，有利于缓解则政收支矛盾。同时，由于采购制度引入竞 标机制，因此，能够最大限度的提高预算资金使用效益。 3 建立政府采购制度，有利于提高采购活动的透明度促进廉政建设 按照国际经验，建立完善的政府采购制度将会在采购工作中形成直接监督、 行政监督和司法监督机制，即供应商以向招标人质疑的方式、向采购管理机关投 诉的方式和向法院诉讼的方式，对其它供应商、采购机关及采购管理机关形成监 督，从而可以全方位形成对政府行为的全面监督。 在我国，通过建立政府采购制度，明确公开、公正、公平的原则及要求，有 利于提高采购活动的透明度。纪检、司法等部门共同参与采购活动，有利于加强 对采购活动的监督和管理。政府采购监督机制的形成，消除了“暗箱操作”存在 的弊端，有助于促进我国的廉政建设。 4 建立政府采购制度有利于优先购买国内产品，保护国内企业 世界通行的保护国内产业的手段分为关税贸易壁垒和非关税贸易壁垒，后者 是前者的补充手段，这两种手段通常是同时发挥作用的。关贸协定签订的目的就 是要逐步消除关税贸易壁垒。随着世界贸易投资自由化、全球经济一体化进程的 快速推进，各国利用关税手段保护国内企业的作用已经弱化，与此同时，非贸易 壁垒的作用却不断强化。 政府采购制度是种非关税贸易壁垒，一直是各国保护本国产业的有效手 段。荚贸协定形成时，备国可咀把政府排除在投资贸易自由领域之外，目的就是 为了1 i 违背当时各固均在利用政_ l f ：j 采购保护陶内企业这一既成事实。利用政府采 购手段保护国内企业方面的主要措施有：一是禁止采购外国产品。如我国台湾地 区曾在政府机关及公营事业机构办理进口签证须知中规定，对于机械、电子、 电机等机器设备的进口，超过6 0 万美元时应附加工业局无产制说明否则无法 获得进口签证。二是产品原产地的限制，规定产品国产化价值的比重。如美国在 1 9 9 3 年制定的购买美国产品法，规定联邦政府在购买货物或签订公共工程委 托合同时，必须有购买美国产品或使用美国物资的要求，即原产地制造比率须超 过5 0 9 6 。此法令不适用于违反公共利益、采购成本高于外国产品6 以上、美国境 内没有制造等采购项目。三是价格优惠，即在国内外产品性能相同的情况下，允 许给予国内产品价格优惠，优先购买本国产品。如欧盟于1 9 9 3 年1 月规定，自 来水、能源、运输及通讯等公共事业在采购时，必须采购当地产品5 0 以上，凡 3 价格差异以内的，应优先采购欧盟产品。四是贸易补偿，采购国为了培育当地 产业或是为了改善国际收支，要求得标的外国供应商需达到某个比例的国内采 购，或者需在国内建厂制造等。如美国根据1 9 9 1 年的道路运输效率法规定，各 州接受联邦运输部补助采购包括轨道车辆等大众运输机械时，在其采购成本中必 须有6 0 以上的美国产品，而且车辆最后必须在美国国内组装。 在国际上，政府利用纳税人的钱购买外国产品冲击本国企业，是不符合纳税 人利益的。我国长期实行计划经济，没有政府采购市场这个概念一些政府部门 追求采购外国产品。目前，我国企业整体竞争力还不很强，经受不起外国企业的 冲击，政府必须进行适当的保护。因此，建立政府采购制度，通过法律形式强 制要求采购机关必须优先购买国内产品，可以促进国内最具竞争力的大、中企业 发展，同时起到扩大内需的作用。即使我国加入世界贸易组织( 耵0 ) 后，也可以 充分利用该组织的一些规则和对发展中国家的一些优惠政策继续促进国内工业 的发展。 ( 二) 政府采购的重要作用 1 政府采购是公共财政的一个重要组成部分 在市场经济条件下，国家对经济的管理，由直接管理转变为间接管理。资源 配簧由政府配置全部资源方式转变为以市场为主体配置方式。对“市场失灵”领 域如国防、外交、社会治安、公共设施、基础教育、基础科研、卫生保健、环境 保护、物质储备等等，则作为社会公共需要范畴仍需要政府继续发挥职能。具体 表现就是由政府向广大公众提供公共产品和服务。政府为履行其职能，必须以税 收等形式筹集资金，再用这些资金去采购广大公众需要的公共产品和服务，即开 展政府采购活动。因此，在市场经济国家的政府财政也称为公共财政，政府采购 也称为公共采购。政府本级公共采购支出以是否获得等价物为标准，分为转移支 出和采购支出。其中，转移支出主要是指政府对企业的补助、政府对居民的补助， 以及上级政府对下级政府的财力补助等；采购支出则是指政府直接用于采购公共 工程、商品和服务的支出。在西方国家，采购支出一般占财政支出的3 0 以上， 占g d p 的比重一般在1 0 左右。 政府采购不同于其它消费主体开展的采购活动，它的资金来源于纳税人缴纳 的税金。因此，采购资金的使用也要满足于纳税人的要求，做到配置合理，所以， 采购活动要坚持公正、公丌、公平的原则。 2 政府采购制度是实现公共资源优化配置的一种机制 国际经验表明，在公共资源的配置过程中，依靠道德自律或互相监督是不能 杜绝小集团与政府部门采购官员之间的合谋和腐败现象的而公开竞争机制的引 入则大大降低了其合谋的概率。 实行政府采购制度，将竞争机制引入财政管理后，供应商、采购机关以及资 金管理部门相互之间的合谋与不合谋的利益差别己不那么悬殊，而合谋还要承担 被揭发或查处的危险。具体来说，由于要通过公开竞争选出最优标，众多供应商 在竞标中市场化的成本增大，中标的风险加大，中标的概率下降，其合谋的预期 收益下降，合谋的欲望受到抑制：同时采购机关在招标、评标的规范程序中所 起的作用较之没有公开竞争的采购方式也大打折扣其主动合谋的欲望因成功率 太低且风险较大而受到制约。由于受供应商与采购机关的合谋欲望下降的影响， 供应商、采购机关与资金管理部门间的合谋也受到扼制。这样，一方面形成了三 者之间不易再合谋的外部环境：另一方面有利于采购机关、供应商和资金管理部 门三者的内在目标的一致性：对采购机关来说，优中选优，获得价格质量比最仕 的商品、工程和服务激励r 商更好地为政府这个最大的消费者服务：对供应商 水说促进乓适应f h 场要求，f i 懂改善价格质量比提高竞争实力：对资余符州 托r j 求蜕，仃利j 提r b 资箭“眦嗣1 + 士崩的透h 月度，1 j 约支蚀化坝弹约，如，一 此撩h 纳税j 、f ! ：众) 。- 一。iz 然成为最大的受i j0 此为丁域少i i l v i i ! 象，实现物有所值的目标，政府采购必须坚持透明度原则和竞争择优原则。 3 政府采购作用的经济学图表分析 显而易见的，通过政府集中采购，一方面可以节约政府采购支出，提高采购 商品的质量：另一方面，可以促进供应商之间的公平竞争，降低政府采购的交易 成本。 下面，我们通过图表来分析，在实施政府采购的前后，政府、供应商以及社 会的福利变化情况，如下图： p p p + f 0q g q 假设： s 是实施政府采购前的供给曲线 s 是实施政府采购后的供给曲线 p 是实施政府采购前的均衡价格 p 是实施政府采购后的均衡价格 q 。是政府采购的采购数量 c ，是实旋政府采i i ! j 后每单位采购量节约的资金 由图表分析可um4 j ： 。史施政府采9 1 1 j m 政府9 1 j 买方的潲j 竹“剩余是：pb 线以17 的部分 供给商的生产者剩余是：三角形p b a 社会的总福利就是前两者相加之和 实施政府采购后： 政府购买方的消费者剩余是：p b 线以上的部分 供给商的生产者剩余是：三角形p b f 社会的总福利就是前两者相加之和 通过比较我们可以看出： a 作为采购方的政府的消费者剩余增加了矩形p b b r b 作为供应方的生产者剩余并没有发生变化( p b a + = p b a + ) c 社会的总福利增加四边形a bb + a + ( 即矩形pbb + p ) 结论： a 通过实施政府采购，我们可以节约政府的采购资金支出，可以用更少的 钱购买更多的商品、服务或工程，从而达到了节约政府采购支出的目的。 b 由于政府采购多采用标准化的招投标方式进行，通过完全市场化的购买 手段，可以有效的防止采购机关与供应商之间的合谋现象，提高购买商 品的质量，并促进供应商之间的市场竞争，优胜劣汰，优化资源配置。 c 通过实施政府采购，可以节约更多的政府资金，也就是节约了更多的纳 税人的钱，并投向更多的新的项目或者采购中，从而达到增加政府的可 支配资金数量和促进经济发展的目标，最终体现了政府积极为纳税人服 务的宗旨。 4 政府采购的博弈分析 如果把制度描述为“契约”，制度创新就是“信息不对称条件下契约的形成 过程”。在我国，建立社会主义市场经济体制，整个经济体系的运转必须由行政 督导为主转向契约的激励和约束为主，必然会面临一系列制度创新的现实需要。 实行政府采购是以公开招标、投标为主要方式选择供应商( 厂商) ，从国内、外 市场上为政府部门或所属团体购买商品或服务的一项经济行为。作为计划经济体 制下以指令性计划或指导性计划来控制社会集团购买力的制度的替代物，政府采 购能否实现社会福利的帕累托改进，需要从经济学的角度进行认真地分析。 在计划经济体制下政府支出的拄购管理制度，容易出现供应商( 厂商) 、 采购实体和财政部门官员合谋共同对付国家( 财政部) ，使得在供应商( 厂商) 和采购实体利益最大化的同时。国家成为最大的受损方。这种管理模式下财政资 金的使用效率非常低下。下面对供应商、采购实体、财政部官员和国家( 财政部) 这四方参与人进行博弈均衡分析。 供 应 商 采购实体( 卫生部) 合谋不合谋 合谋 1 0 0 01 0 0 05 0 09 0 0 不合谋 08 0 05 0 06 0 0 上图是计划经济体制下供应商( 厂商) 与采购实体之间的合作型博弈矩阵。 供应商( 厂商) 和采购实体( 卫生部) 在各种策略组合下的支付函数如上图所示。 显然，对于供应商而言，无论卫生部采取何种战略，合谋总是有利的，因而是一 个“超优战略”：但对于卫生部来说，由于只是国家的一家代理机构，在缺乏必 要监督的情况下，易于置国家利益于不顾，追求局部利益的最大化，此时无论供 应商采取何种战略，均以合谋为其最优选择。由于博弈双方都有超优战略，所以 必然的结果就是双方合谋。采购实体( 卫生部) 与供应商的博弈构成了上面谈到 的四方参与人的局部博弈。由于卫生部和供应商有一个合作型超优战略均衡解， 于是卫生部与供应商统一为一个利益主体。这个利益主体与财政部官员又构成一 级博弈，这级博弈也有个合作型超优战略均衡解，即( 合谋、合谋) 。最后， 供应商、采购实体和财政部官员共同合谋对付国家，这是我们很容易找到国家预 算支出屡屡突破计划以及财政资金使用效率低下的根源所在。 市场经济条件下的政府采购与计划经济体制下控购的区别在于：控购是对稀 缺资源的配额管理，没有对资金的流程进行全面的监管。在控购制度下，很难靠 道德自律或互相监督来杜绝小集团及政府部门代理人之间的共谋和腐败现象。而 政府采购制度由于引进了招标、投标的竞争机制，采购实体( 卫生部) 与供应商 之间的合谋型博弈转化为“囚徒困境”型博弈。采购实体在众多的供应商中，要 经过竞争选出最优标。众多投标商在竞标中市场化的成本增大，中标的风险加大， 中标的概率下降，供应商行贿的预期下降；而采购实体在招标、评标的标准程序 中所起的作用较之计划控购制度下也大打折扣，其主动合谋的预期支付函数也因 成功的概率太低且风险( 揭发和查处的危险) 较大而降低了。下图为市场经济条 件下供应商与采购实体之间的“囚徒困境”型博弈的支付矩阵。 供 应 商 采购实体( 卫生部) 合谋不合谋 合谋 8 0 08 0 0一1 0 01 0 0 0 不合谋1 0 0 02 0 0 7 5 0 7 5 0 这是的博弈为非合作博弈。采购实体( 卫生部) 和供应商都有两种战略：合 谋和不合谋。虽然( 合谋，合谋) 是双方的最有利的选择，但是由于顾虑到对方 有可能为了获得最大可能的收益而采取不合作的战略，最后的均衡解是一个纳什 均衡解，即( 不合谋，不合谋) ，双方各得7 5 0 个单位的效应值。这种博弈同样 适用于供应商、采购实体、财政部门官员三方及各方之间，其结果是以上各方的 非合作博弈均衡提高了国家财政资金的使用效率以及社会福利水平。 古典经济学把帕累托最优化作为衡量效率的标准。从参与政府采购的主体来 看，采购实体、供应商和财政部门三者的目标具有“一致性”。首先，采购实体 为了节约资金，提高所购货物、工程和服务的质量，通过招标竞价的方式，优中 选优，符合市场竞价的理论“消费者就是上帝”，激励厂商更好的为政府这 个最大的消费者服务，是采购实体实现经济、社会成本收益的最大化。其次， 从财政部门的角度看，政府采购有利于提高资金效益，压缩支出规模，硬化预算 约束，为深化财政体制改革指明了方向。最后从供应商角度看。政府采购制度能 够促使企业逐步适应市场，使其在市场竞价的大潮中学会游泳，造就中国的企业 家和企业集团，同时也可以保护一批符合国家产业政策的中小企业。总之，政府 采购过程是博弈理论的具体应用。 2 国外政府采购制度的实施与运作 2 1 美国的政府采购制度 ( 一) 美国政府采购制度的几个基本内容 美国政府采购制度是美国国家预算中公共支出管理的重要手段。政府部门的 大多数开支都要通过政府采购的方式进行。政府采购的办法和规定也多以法律的 形式确定下来，使政府采购制度能在公共预算管理中发挥重要的作用，同时也保 证了政府公共预算支出的高效、透明。本节简要介绍一下美国联邦政府的政府采 购制度。 我们先简要介绍一下美国政府采购制度的儿个基本内容： 1 政府采购的基本制度是确定的 政府部门的公共支出基本上都要按照政府采购的形式进行。政府采购制度形 成了一套完整的体系，各种行为都有一定的法律规范和比较切合实际的操作方 法。但是，就政府采购制度本身及其目标和作用而言，也是灵活多变的。随着美 国政府在国内自由市场经济的发展过程中角色的不断变化，采购制度的目标也在 发生着相应的变化。例如，随着美国经济的增长及美国政府规模的不断精简，政 府采购在国内生产总值中所占的比例也在逐渐减少。同时，随着政府不断改进其 采购的方式，采购制度的规则也在不断地更新和完善。 2 竞争是美国采购制度最基本的原则 不论是“密封投标”( 指政府不经协商与报价最低、能满足政府需求的投标 商签订合同的采购方式) 还是“协商采购”( 指政府与报价方进行协商，并就价格、 技术能力及其它质量问题进行谈判的采购方式) ，竞争能使政府有效地利用商业 竞争和金融刺激，从市场上买到最好的商品及服务。 总之，在采购过程中，美国政府和其它单个的买方一样在自由市场进行采购。 如果买卖双方不能达成交易，卖方并没有任何义务根据特殊条件向政府销售商 品。 3 政府采购制度是建立在法制基础之上的 美国政府在实施采购制度满足自身要求的同时，也通过法律、法规来约束自 己的采购行为。这些法律法规维护了采购信誉、保持了采购制度的透明同时保 证政府实现其社会和经济目标。 尽管在实行政府采购过程中，有不少人抱怨立法机构通过了太多的法律、总 统及行政机构颁布了太多的法规，而且相当复杂，使采购制度负重累累。但从本 质上说，法制程序体现的是民主精神，其目的是为了保证并兼顾各方利益，尽量 满足全体公民及纳税人的要求，这些法律程序实际上是一种民主程序，它使政府 采购制度能够帮助各级政府快捷、有效地采购自己所需的商品或服务，当然，在 实际操作过程中，如果有些法律法规使政府采购制度过于臃肿，过于官僚化，政 府会在一定的时候采取措旆加以简化，精简条文。从目前情况看，精简采购程序、 建立投资少、运行良好的政府采购制度是美国政府的当务之急，也是美国公众关 注的热点之一。美国副总统国内政绩周刊曾有评论，对政府采购法律制度的 改革是改善政府职能及工作程序、完善政府机制、建立公众信任的新举措。最近， 美国在政府采购的法律、法规及政策上已经有不少改革，它使政府可以从所采购 的商品和服务中获取更大的利益，从而也使政府职能得到了进一步的改善。 4 美国政府采购制度中还有一项很重要的“申诉”制度 公众( 或供货商) 可以对政府的采购行为( 主要是对签约决定) 提出申诉。这种 申诉制度有助于维护采购的公正、捍卫采购制度的透明，并且这种公正和透明都 是建立在竞争和立法基础之上的。这种申诉制度可以在很大程度上克服武断决 议，大大减少政府在采购过程中发生的决策性失误所造成的损失。 ( 二) 美国政府采购过程概述 美国政府采购过程由三个阶段组成 第一阶段：确定采购需求 第二阶段：签订采购合同 第三阶段：管理、执行采购合同 1 确定采购需求 第一阶段是“确定采购需求”阶段。在这个阶段，政府部门( 买方) 要提出自 己所需商品或服务，并对这些商品和服务做一个说明说明必须包括所有跟该商 品或服务价格密切相关的信息。 2 签订采购合同 第二阶段是“签订采购合同”阶段。这个阶段政府各部门具体的签订采购合 同的方式可能各不相同。政府部门采取哪种方式进行采购，主要取决于政府采购 能否通过竞争的方式予以实现。在竞争激烈的采购中，政府通过采购邀请，向报 价方说明具体的需求，然后卖方准备报价提案，政府再在各家报价提案中选定签 约人签订采购合同。 风险负担是政府采购合同谈判中的一个重要问题。一般说来，采购过程中的 风险是由政府和供应商双方分担的，分担的风险的多少取决于合同双方承担风险 的能力。有时政府在采购中承担主要风险，这样做能给政府带来更大的利益，不 然的话报价方就会以风险为由拾高价格使政府受到更大的损失。 3 采购合同的执行 第三阶段是“采购合同执行”阶段。这个阶段包括一切必要的、旨在监督卖 方执行合同的过程。这一阶段是为了保证卖方所提供的商品及服务满足合同上的 质量及性能要求，同时保证卖方按期定量交货。 4 抗议及索赔 美国政府采购制度是建立在承诺基础上的。根据承诺，所有商家均有权根据 政府的需求说明进行报价，有权要求政府依照所说的评判标准，排除一切不相关 的干扰，根据其提议的优劣对其报价做出评判。美国采购制度允许未中标的报价 方或签约人对政府不合理的行为提出抗议，并由中立的第三方( 即仲裁机构) 听取 其抗议并做出裁决。 ( 三) 采购类别 美国联邦采购数据系统是在公共法9 3 4 0 0 号的基础上建立起来的。该 系统是根据从各级政府机构所获得的信息进行收集、整理而形成的。总的说来， 联邦采购主要可以分为三类，任何一类的财政支出若超过2 5 0 0 美元须向美国政 府联邦采购数据系统汇报。这三类包括： 1 设备及器材 2 其他服务 3 开发研究 此外还有“小额采购”，即2 5 0 0 美元以下的采购。 ( 四) 联邦政府采购与各州政府采购的关系 一般说来，联邦政府与各州政府在合同签定过程中既不互相关联，也不存在 相互的影响。在大多数情况下，联邦政府通过拨款的方式将资金分配到各州，各 州再使用这些资金与厂商( 供应商) 签约。从而进一步为公众服务( 例如，联邦政 府通过拨款的方式资助各州的公路建设，但真正建修公路的不是联邦政府，而是 各州政府) 。各州政府还根据联邦采购条例制定相应的采购制度( “美国标准 协会”也根据联邦的采购制度制定了供各州使用的标准采购编码) 。同时， 根据世界贸易组织政府采购协议的规定，美国贸易代表处应与各州政府在采 购责任上进行相互协调。 ( 五) 贸易协定 美国是多边采购贸易协定的签订国，如北美自由贸易协定、世界贸易组 织政府采购协议以及美国以色列贸易协定。总的说来，尽管美国国 会通过美国产品购买法，鼓励各政府机构采购国内产品，但如果其他国家允 许美国商家对其政府工程投标，那么根据以上协定，美国政府机构就可以获准从 这些国家采购商品。这些贸易协定不仅使美国政府及美国商家有利可图，而且也 使外国政府及外国商家获益匪浅。在政府采购中，由于贸易协定的