控制性详细规划编制技术的创新与发展方向_多个城市控规开展情况的对比研究.docx

控制性详细规划编制技术的创新与发展方向多个城市控规开展情况的对比研究程洪江1 ，谭敏2( 1 同济大学建筑与城市规划学院，上海 200092; 2 四川省宜宾市住建局，四川宜宾 644000)【摘 要】 文章在归纳我国控制性详细规划实施以来面临的问题与困境基础上，重点分析总结了多个城市基于控规编制技术进行的改良和创新，在此基础上对控制性详细规划编制的技术创新方向进行了思考。【关键词】 城乡规划法; 控制性详细规划; 规划编制; 创新tu984. 11 + 1【中图分类号】【文献标识码】a控制性详细规划( 以下简称控规) 的引进，为政府控制和引导城市土地开发提供了最直接的工具，是我国城市规划体 系建立以来的重要内容，为推进城市规划管理的规范化起到了重要作用。中华人 民共和国城乡规划法 ( 以 下 简 称城 乡 规 划 法) 的出台，对控规的编制、审批、修改程序及其在规划管理中的法理地位作出了明确规定，要求城乡规划主管部门进行规划用地许可必须严格依据控规依法行政。随 着 控 规 在 城 市规划管理中的地位不断强化，为了解决控规在市场经济条 件下实施过程中存在的诸多问题，有条件的城市根据自身情 况创新控规编制办法的情况多有出现。本文即在对比研究 多个城市控规开展情况的前提下，对我国未来控规编制的方 法和发展方向进行了思考。1 控规执行过程中的问题与困境自 20 世纪 90 年代中后期以来，经过十年左右控规的大 规模编制，国 内多数大中城市已完成了控规全面覆盖的工 作。但随之而来控规执行层面的问题开始显现，主要表现在 两方面: 一是由于控规编制本身尚不完善，使得控规编制与 规划管理模式存在 脱 节，导致规划实施过程中的矛盾; 二 是 控规法定地位相对模糊，在控规实施过程中没有明确依据进 行监管，使得控规在城市建设中的控制作用被减弱。2008 年城乡规划法的出台明确了控规的法定地位，但控规编制不 完善带来的问题与困境尚未有效解决，概括起来主要有以下 几个方面。在物质规划层面，编制人员更多关心的是技术合理和空间美观的问题，控规中很多强制性指标 ( 如容积率、建筑高度等) 的给定、公共服务配套设施的布置均缺乏依据，主 要 依 靠 编 制人员的主观判断，再加上公众参与的程度又远远不够，控 规科学性受到质疑难以避免。1. 2 刚性与弹性的矛盾我国处于快速城市化的发展阶段，城 市 建 设 量 大 面 广， 市场经济瞬息万 变。即使再高明的规划师也无法准确预测 未来的投资商是谁，对地块的使用有什 么 要 求 ( 尤 其 是 新 区 开发的地块) 。这就需要在控规编制中必须达到刚性控制与 弹性引导的高度 统 一。然而从我国目前大多数城市控规实 施的情况来看，受计划经济思维影响的控规编制方法往往显 得弹性不足。控规内容要求统一、面 面 俱 到，指 标 管 理 采 用 一刀切的硬性模式。应当强制性规定、保障政府职责的内容 没有“刚”起来，而应当引导性规定、突出市场效率的内容 确 被统得过死，没有足够的弹性。其结果是公共利益逐渐被市 场所蚕食，公众利益受损、控规失效、城市失控。弹性的缺失 使得规划管理部门实际操作中，在收到大量涉及关键性指标 的调整申请时，或忽视控规所制定的指标而根据个案情况重 新确定指标体系，或机械的“维护控规的权威性”，影响规 划 管理的行政效率，陷入了两难的境地。1. 3“全覆盖”要求与发展时序的矛盾城乡规划法对于控规在规划管理中核心地位的 确 定要求各个城市应当实现控规的“全覆盖”，否则无控规区域的城市建设行为就会出现规划许可无依据的状态。目 前 控 规 编制主要做法是规划师依据上位规划、相 关 规 划，凭 主 观 经 验详细确定地块各项指标，对规划区内的建设安排十分详尽 而全面。但根据总体规划进行全面覆盖的控规，对城市 10 20 年的建设进行了全面细致的假设，往往到了需要大规模 1. 1科学性和法定性的矛盾城乡规划法的出台使控规的法定地位得到了进 一 步的巩固。一方面在控规法定的大趋势下，规划主管部门在实施控规的过程中更强调其权威性，控规被突破调整的门槛越 来越高; 另一方面由于控规自身存在的诸多问题使其科学性在实施过程中始终 受 到 质 疑，原因可以归纳为两方面: 一 是我国大多数城市的控规是以“大跃进”式的方式突击完成全 覆盖的短时间、大面 积、运动式编制的控规很难保证其编制 质量进而影响其 操 作 性。另一原因则是我国控规编制的技 术体系尚需完善。我国目前的规划实践很大程度上还停留 定稿日期20120207作者简介程 洪 江 ( 1977 ) ，男，硕 士 研 究 生，注 册 城 市规划师，研究方向: 控制性详细规划编制与规划管理; 谭敏 ( 1978 ) ，男，城市规划博士。四川建筑 第 32 卷 5 期2012 1011城乡规划与环境建设实施的时候，城市建设机制和条件已经发生了很多的变化。投资的主体、开发模式、市场环境、区域的建设和运营机制等 都与原来规划的设想不一致，产业、交通、居住的模式都已超 出了原来的设想，这时候会发现早已完成的控规已经变得非 常不合时 宜，需 要 重 新 编 制，浪费了大量的人 力、物 力 和 财力。阶段强调公众参与; 审查阶段包括规划主管部门初审、公示、规划委员会审批、规划委员会主任委员批准签发等程序; 修 改程序必须经历规划主管部门初审、公 示、法定图则委员会 复审、规划委员会终审全过程。在技术支撑方面，法 定 图 则 拥有一套较为严密的配套支撑体系，深圳市法定图则编制 技术规定等一系列技术规范的出台以 及深 圳 市 密 度 分区等相关配套技术的支持，都为法定图则的编制提供了技 术层面的有效指导。总体来说，深圳的法定图则模式进行了两个方面的探索 与创新: 一是在法律关系上明确了控规的法定地位。深圳法 定图则是我国从立法层面对控规改革的一次具有深远影响 的探索，为后来其他城市的控规法定化及城乡规划法的出 台提供了有益的 经 验。二是在程序设计上规范了控规的编 制、审批及调整。深圳率先开展的以城市规划委员会为平台 的一系列控规审议、审 批 机 制，在推进规划的民主决策和科 学决策，加强规划的公众参与等方面都发挥了积极作用，这项制度已为社会各界充分肯定并在全国各省、市推广。1. 4统一标准与地区差异的矛盾不同地区不同的开发建设要求、背景特征决定了完全统一的编制方法不符合实际的规划管理要求，造成了相当多的矛盾，主要体现在两个方面: 一是同一城市内旧城区、近期重 点开发区、远期开发用地采用统一的编制方法和深度不符合实际要求。旧城区的建设现状情况与矛盾复杂，需要控规对各个地块进行深入细致的分析和论证。近期重点开发区主 要集中于近期成片 的 新 区 开 发，市场情况灵活多变，需 要 控 规在严格控制政府主导项目用地( 基础设施、公共服务设施、 绿地等) 的基础上，充分尊重市场规律给予控规一定的弹性。 远期开发用地的建设主要是零星小规模的建设，是城市五年 内不会大规模开发的区域，其控规的编制应当在协调好近期 建设与远期规划关系的原则下尽可能简化，待该区域明确进 行大规模开发前再进行控规的深化和细化工作，统一的编制 标准显然不符合实 际 情 况; 另一方面是大城市、发 达 城 市 与 中小城市、欠发达城市采用统一编制方法和深度要求也不符 合实际情况。大城市、发达城市的规划专业技术人员与资金 支持相对充裕，精细化的管理要求有条件实现。中 小 城 市、 欠发达城市专业技术人员缺乏、规划编制经费紧张的情况在 我国普遍存在，目前立足于精细化管理的控规编制办法在中 小城市往往面临着后续动态维护难( 没有高水平本地设计机 构支撑) 、执行走样、突破频率高等问题。2多城市创新对比研究在城市规划编制办法确立的原则下，为了解决控规实施 过程中存在的 问 题，充分发挥控规对于城市建设的控制作 用，许多城市对控规编制技术进行了摸索和创新。其中深圳 的法定图则模式、上海的控制性单元模式、广州的控制性规 划导则模式和成都的控规 +通则 +城市设计模式具有一定的 代表性，分别在不同的方面对控规的编制技术和管理进行了 有益的探索。2. 1 深圳模式控规立法的创新深圳市通过对自身规划探索的总结，根据城市发展的实 际情况，确立了以市场为管理导向、以规划立法为主要手段、以实现城市规划编制和管理的程序化和法制化为基本目标 的五层次规划体系，自上而下分别为全市域总体规划、次 区 域规划、分区规 划、法定图则和详细蓝图。法 定 图 则 是 深 圳规划体系中的核心 层 次，它是在总体规划、次区域规划和分 区规划的指导 下，对分区内各片区的土地利用性质及相容 性、开发强度、配套设施、道路交通组织及城市设计指引等各 方面做出详细 规 定，对分区规划确定的指标进行深化和落 实。为了使法定图则成为真正的地方法规，深圳市在法规与 政策方面作了一系列配套保障工作。在操作机制方面，法定图则的编制、审批、修改必须按照严格的法定程序进行，编制2. 2上海模式编制体系的创新2003 年颁布的上海市城市规划条例将制定和实施城市规划分为五个层次: 总体规划、分区规划、控制性编制单元规划、控制性详细规划和建设项目审批。其中控制性编制单 元规划是编制控制性详细规划的重要依据。在 城 市 规 划 各 层次中，起到承上启下的作用，上承全市总体规划、中心城分 区规划，下启控制性详细规划。控制性编制单元规划这一层 次，解决了过去在编制详细规划中，多大的地域内应该编制 一个详细规划，各个详细规划之间如何衔接，详 细 规 划 中 哪 些内容是强制性的，不容随意变更等问题。以控制性编制单 元为基本单位，对人口、建筑量进行分解和控制; 落实社区级 公共服务配套设施; 确 定 市 政、道路等基础设施的分布和规 模; 提出历史文 化 风 貌 区、优秀历史建筑的保护要求等。控 制性详细规划的编制，则遵循控制性编制单元规划所提出的 原则与控制要求。上海为适应特大城市的城市规划管理要求，在部颁标准 的规划体系基础上进行了控规层次创新。在控制性详细规 划层次上增加控制性编制单元层次，通过该层次规划在片区 层面上解决了 指 标 分 解、设施落地和要素明确三方面的内 容。该创新的优势主要体现在两个方面: 一方面从技术角度通过“控规分层”的概念，避免了原编制办法在大面积编制控 规的过程中，由于采用统一标准编制深度过深、过 细 造 成 的各种矛盾，为在控规“全覆盖”前提下结合发展时序分片、分 期编制更深层次的详细规划提供了解决方案。同时，增加控 制性编制单元层面规划有利于在一定区域内协调公建的配 置，更好的将控制性详细规划与上位总体规划、分 区 规 划 相 衔接; 另一方面从管理角度“控规分层”以后为特大城市实现 规划的分级管理提供了技术平台，且通过不同层次的控规分别重点解决强制性和指导性内容，为规划实施过程中“刚性”与“弹性”内容的把握提供了明确的依据。2. 3广州模式内容形式的创新为了解决全覆盖以后控规在实施过程中存在的灵活性 不足、与管理脱节等问题，广州市于 2001 年开始探索面向规四川建筑 第 32 卷 5 期2012 1012城乡规划与环境建设划管理的控规 编 制 方 法，提出了控制性规划导则的编制思 路。在技术创新层面上，控制性规划导则建立了基 于“规 划 管理单元”的规划控制体系: 以规划管理单元控制内容为强 制性控制内容，以单个地块的控制指标为指导性内容，规 划管理各业务环节中可在遵循规划管理单元强制性控制内容 的前提下，依照一定 的 程 序，对单个地块的控制指标进行调 整; 这种基于规划管理单元的控制方法，在规划管理单元层 面保证了强制性控制内容的稳定性与权威性，体现了对单个 地块控制的灵活性，提高了规划的弹性，保证了规划管理的 刚柔并济。广州控制性规划导则模式在部颁控规编制办法的基础 上对控规编制的内容和表达形式进行了大的改进: 较之传统 的控制性详细规划，其最大的优点是探索了一种直接面向于 日常规划管理、兼具权威性与灵活性的规划管理图则新模 式基于规划管理单元的“一张图”模 式。它 以 规 划 管 理 单元为单位编制，主要确定规划管理单元层面的强制性与指 导性内容、分地块的 控 制 指 标，并制定规划控制条文对该规 划管理单元的开发建设提出控制要求 等，通 过“规 划 管 理 单 元”的控制体系较好解决了规划管理中刚性与弹性的矛盾。2. 4 成都模式管理理念的创新成都市城市土地开发控制在规划管理中可以概括为控 规+通则+城市 设 计 综合管理的模式。其中控规也采 用“控 规分层”理念分为大纲图则与详细图 则 两 个 层 次，并 分 别 采 用不同的编制深度标准。成都市的控规编制内容在国家编制办法的基础上作了 简化，除了特殊地块外控规中不再给定具体地块的强制性指 标如容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等。控规地块重点 对用地性质( 包括兼容性质) 进行细化，其他开发指标在给定 地块规划设计条件时，在强度分区的基 础 上 依 据成 都 市 规 划管理技术规定( 以 下 简 称技 术 规 定) 中的通则性内容 进行给定。对于城市中的重点区域或即将实施的有重大业 主进驻的重点地区，则通过城市设计给定更精细化的指标和 控制导则来塑造特定的城市形象。成都市将开发强度等指标纳入技术规定中实施 通 则 式管理是其重要的特色与创新，其好处至少有两个: 一是“控 规+通则”的形式对基本发展条件相同的用地提出统一的控 制要求，有利于体现公平。在公平的基础上技术规定的内 容具有较强的刚性 难 以 被 突 破，有利于维护控规的权威性。 同时技术规定在制定过程中明确了管理过程中的自由裁 量权，给予了一 定 的 弹 性，有利于增强控规的可操作性。二 是由于技术规定每年会根据城市建设的实际情况进行更 新，实际在一定程度上实现了控规内容的动态更新。另 外， 由于控规通则式的 管 理，对单个地块的研究不足，容 易 造 成 城市特色丧失的情况发生。因此，重点地段城市设计的手段 作为了成都管理模式的必要补充。从这个角度来讲，“控规 + 通则+城市设计”的模式较好的解决了重点区域与普通区域 分类管理的问题。一大步的同时，也使得控规编制方法中存在的问题进一步突出。虽然有很多城市在编制方法上进行了创新和改良，但从 全国范围来看，完善控规编制办法，全面指导和规范我国各 城市的控规编制工作显得非常必要和紧迫。结 合 相 关 城 市 经验，笔者认为控规编制办法应当在以下几方面进行突破。3. 1 分层落实总规的内容在控规层面引入了“控规分层”的理念十 分 有 必 要。随 着控规法律 地位的明确和在规划管理中所处地位的提高， “控规分层”应当成为我国控规编制办法改良的一个方向。 在总体规划和分区规划的指导下，特别是在特大城市里将控 规形成“片区街区街坊”的三级结构体系，有利于解决传 统控规编制层次缺 少 过 渡 衔 接、难 以 落 实 总 规、难 以 实 现 总 量平衡的问题。控规分层编制后在不同的空间层次上控制不同的深度 内容，一方面 有利于总体平衡公共服务设施和开发建设总 量，解决详细规划层面的编制依据问题; 另一方面在大城市、 特大城市内，控规分层同时能够结合分级管理的要求建立适 应城市分级管理的技术平台，并合理掌控控规管理的刚性与 弹性。3. 2不同区域的分类施控不同规模、经济发展条件的城市和同一城市内的不同区域，由于不同的特点 和 实 际 情 况，对于规划管理有着不同的 要求，需要在控规编制方法上作出相应的应对。中小城市在城市建设的复杂程度、规 划 管 理 的 水 平、专 业技术人员的数量、规划管理的社会环境方面与大城市、特大城市有着较大的不同。适应大城市、发达城市精细化管理要求的规划编制方法在中小城市往往容易执行走样。同 一 城市内发展条件和机遇不同的区域其需要控制的重点和目 的有很大的不同，采用统一的编制深度和方法容易产生诸多矛盾。目前一般的控规编制办法采用一套标准“包打天下” 的思路事实证明很难奏效，应当通过区域和类型的划分确定 差异化的编制 办 法。其 中，加强对区域划分依据的研究、科 学的选择控规的控 制 要 素、合理的制定不同的编制深度，是 对不同区域实施分类控制的关键因素。在具体的方式上可 采用针对不同规模的城市在控规层次上适应不同的要求，针 对城市内旧城、新区、远期发展区分别采用不同的编制深度， 在文保区、城市核心 区、城市一般区域采用不同的控制要素 等办法来分类制定差异化的控规编制办法，指导实施不同区 域的分类控制。3. 3 进一步明确刚性与弹性为解决传统控规思想中政府与市场职能不清、控规带有 很强的计划经济特征等问题，需要对控规控制要素中的刚性 与弹性内容进行进一步明确。在各地控规的创新中，普遍将控制性内容进行了弹性和 刚性的划分，以主动适应市场的不确定性。在内容划分标准上，大多以政府主导和市场主导为界定标准。政府主导的内 容主要体现公益性，如公共服务设施、市政基础设施、公共空 间等，这部分内容以政府投入为主，易于控制，应当在管理中体现刚性; 市场主导的内容更体现经济性，主要由社会资金( 下转第 16 页)3完善控规编制方法的几点思考新的城乡规划法实施以后，在控规法定化层面迈出了四川建筑 第 32 卷 5 期2012 1013城乡规划与环境建设外，布置一些服务于人日常生活需求的设施，如 小 型 商 业 服务设施、休息处、绿化带等，从而提高道路空间的使用率和吸 引力。4. 3. 2 提高慢行交通安全保障通过道路平面线形的设计降低车速，在道路交叉口处设 置路障来限制车辆转弯或前进等。如日本的道路交叉口处， 采用路缘石向道路中心线展宽的方式，可增加行人等候的空 间，缩短通过交叉口 的 时 间，同时也可降低机动车的行驶速 度，保障行人的安全。4. 2提供便捷的慢行交通与公共交通衔接体系4. 2. 1 完善自行车停车设施科学合理地“扩大”自行车停车场的覆盖 范 围。除 了 在 地铁站等公共交通设施周边要设立自行车大型停车场外，还 要在商业中心区、行政办公区乃至居民小区内或周边建设自 行车停车场。只要有了方便周到的服务，才会引来更多的市 民将自行车出行作为短途出行的首选。在公共交通站点处设置与之相衔接的公共免费自行车 停车场，从而实现居民交通出行方式的无缝衔接、减 少 私 家 车等机动车辆出行 率，缓解城市交通拥堵、降低城市空气污 染，提高城市居民出行效率。4. 2. 2 自行车搭载的组合交通模式将常规公交客运车辆适当加长，在其加长部分的后区域 设置乘客私人自行车托载区，从而让乘客能够随时随地保持 公交与自行车的无缝对接，提高换乘效率。实现交通运行方 式的流动性衔接、实 时 衔 接，最大限度地整合自行车与公共 交通两种交通资源的优势，有效提高自行车与公交车的换乘 效率。参 考 文 献1云美萍，杨晓光，李盛 慢行交通系统规划简述j 城 市 交 通，2009( 3)徐循初 城市道路与交通规划m 中国建筑工业出版社，2005马强 走向“精明 增 长”: 从“小 汽 车 城 市 ”到“公 共 交 通 城 市 ”m 中国建筑工业出版社，2007孔令斌 城市发展与交通规划m 人民交通出版社，2009 沈磊，孙洪刚 效率与活力: 现代城 市 街 道 结 构m 中 国 建 筑 工业出版社，2007卡 门 哈 斯 克 劳 文 明 的 街 道m 郭 志 锋，陈 秀 娟，译 中 国 建筑工业出版社，2008陆化普，石京，李瑞敏 城市交通规 划 案 例 集m 清 华 大 学 出 版社，200723454. 3改善道路微观环境4. 3. 1 建立步行友好的道