（专门史专业论文）海关与晚清管理的近代化——以赫德时期（1863—1911）海关行政管理为例.pdf

摘要 晚清海关自外籍税务司制度建立以后，引起了晚清社会的深 刻变革，在管理上给古老衰迈的封建肌体里注入了新鲜的i f 液。 海关管理引进了西方先进的行政管理经验，由此造成了海关组织 结构、运行机制、管理模式的变化。在海关人事管理、海关财务 管理、海关事务管理等方面，采用了不同于封建旧海关的管理措 施，取得了良好的管理效果，清政府的关税收入也随之增加，成 为晚清政府财政收入的主要来源之一。同时，晚清海关所倡导和 经办的一些洋务，也因为海关管理的科学化、制度化、海关人员 工作的高效率，为其开办洋务提供了良好的管理基础。海关管理 的良好绩效为晚清政府推行的三次政治体制改革提供了可资借鉴 的行政管理经验。如在改革中推行精减机构、整顿吏治、刷新纲 纪等。在洋务派经营的洋务企业中，海关管理的经验和方法也被 洋务派运用到洋务企业的经营管理上，如募用懂技术、善管理的 外国人帮办洋务，借鉴海关的管理方法制订企业经营管理的规章 制度等，都取得了明显的效果。晚清铁路的经营管理模式也受到 海关管理的影响，在铁路管理机构、铁路人事、铁路财务等方面 部可看到海关管理经验对它的作用与影响。由此可见，海关行政 管理对促进管理现代化的作用是较大的。 关键词：晚清海关行政管理管理近代化 a b s t r a c t l a t e q i n gc u s t o m sh a d c a u s el a t e q i n gd e e pc h a n g eo ft h e s o c i e t y s i n c e f o r e i g nc u s t o m sc o m m i s s i o n e r + ss y s t e mw a ss e tu p ， w h i c hh a di n j e c t e dt h ef r e s hb l o o di n t ot h eo l df e u d a l s o c i e t y i n m a n a g e m e n t t h e c u s t o m s m a n a g e m e n t i n t r o d u c e dt h ea d v a n c e d a d m i n i s t r a t i o n e x p e r i e n c e i nt h e w e s t ，w h i c hm a d ec h a n g e so f c u s t o m s i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k ，o p e r a t i n g m e c h a n i s ma n d m a n a g e m e n t m o d e ，i ns u c h a s p e c t s a s c u s t o m s p e r s o n n e l m a n a g e m e n t ，c u s t o m s f i n a n c i a la d m i n i s t r a t i o n ，c u s t o m s t r a n s a c t i o n m a n a g e m e n t ，t h e yh a da d o p t e dt h ec o n t r o lm e a s u r e sd i f f e r e n tf r o m t h ef e u d a lo l dc u s t o m s ，w h i c hh a dm a d et h eg o o dm a n a g e m e n t r e s u l t ， t h et a r i f fi n c o m eo ft h eq i n gg o v e r n m e n ti n c r e a s e dt h e r e u p o nt o o ， a n db e c a m eo n eo ft h em a i ns o u r c e so ff i s c a lr e v e n u e so ft h eq i n g g o v e r n m e n ti a t e m e a n w h i l e ，s o m ef o r e i g na f f a i rw h i c hl a t eq i n g a d v o c a t e da n dh a n d l e dc u s t o m sa n db e c a u s eo fc u s t o m ss c i e n t i f i c p r o c e s s ，i n s t i t u t i o n a l i z e d ，h i g he f f i c i e n c yt h a tc u s t o m s o f f i c e rw o r ko f m a n a g e m e n t ，h a v e o f f e r e dt h e g o o dm a n a g e m e n t f o u n d a t i o nf o r i u n n i n gf o r e i g n a f f a i r t h e g o o dp e r f o r m a n c e o fc u s t o m s m a n a g e m e n t h a so f f e r e dt h ea d m i n i s t r a t i o n e x p e r i e n c e u s e d 如r r e f e r e n c ef o rt h r e e p o l i t i c a l s t r u c t u r er e f o r l i l st h a tl a t e q i n g g o v e r n m e n t p u r s u e s f o ri n s t a n c e ，r e d u c i n g t h en u m b e ro f o r g a n i z a t i o n ，r e c t i f y i n ga d m i n i s t r a t i o no f l o c a lo f f i c i a l s ，b r e a k i n gk e y l i n k d i s c i p l i n ee t c ，d u r i n g t h e r e f o r m a m o n gf o r e i g n a f f a i r e n t e r p r i s e st h a t w e s t e r n i z a t i o n ”g r o u pm a n a g e ，t h ee x p e r i e n c ea n d m e t h o do fc u s t o m s m a n a g e m e n t w e r e a p p l i e d t o f o r e i g n a f f a i r e n t e r p r i s e sb y w e s t e r n i z a t i o n ”g r o u p ，s u c ha se m p l o y i n gf o r e i g n e r s w 1 0u n d e r s t a n d t e c h n o l o g y , a n dm a n a g e m e n tt oh e l p d e a l i n gw i t h t o r e i g na t t i t i r , m a k i n ge n t e r p r i s er u l e sa n d r e g u l a t i o n so f m a n a g e m e n t a n da d m i n i s t r a t i o nb yd r a w i n gl e s s o n sf r o mt h em e t h o d s o fc u s t o m s m a n a g e m e n te t c ，a n di th a dm a d eo b v i o u sr e s u l t t h e m a n a g e m e n t m o d eo ft h e r a i l w a y o fl a t e q i n g w a si n f l u e n c e d b yc u s t o m s ， m a n a g e m e n tt o o ，l tc a nb es e e nt h ef u n c t i o na n di n f l u e n c eo ft h e e x p e r i e n c e o f m a n a g e m e n t o ft h ec u s t o m s i ns u c h a s p e c t s a s m a n a g e m e n to r g a n i z a t i o no f t h er a i l w a y ，r a i l w a yp e r s o n n e l ，r a i l w a y f i n a n c i a la f f a i r s t h e r e f o r e ，c u s t o m s a d m i n i s t r a t i o ni s r e l a t i v e l yg r e a t t ot h ef u n c t i o nw h i c h p r o m o t e st h em o d e r n i z a t i o no f m a n a g e m e n t k e y w o r d s ：l a t e q i n g c u s t o m sa d m i n i s t r a t i o n m o d e r n i z a t i o no f m a n a g e m e n t 海关与晚清管理的近代化 以赫德时期( 1 8 6 3 1 9 1 1 ) 海关行政管理为例 引言 晚清海关自外籍税务司制度建立以后，海关行政管理发生了很 大的变化，在管理上引进了西方先进的行政管理制度。海关行政管 理就是海关组织依法对海关事务和对海关自身的有效管理，它是管 理的一部分。在整个赫德时期( 1 8 6 3 一1 9 11 ) ，晚清海关从行政管 理的理念、方法、措施到海关组织机构的设置、海关人事管理、海 关财务管理、海关事务管理等方面，都随着海关关务的开展和海关 业务的扩大而不断得到完善，海关行政管理高效的运作机制、良好 的管理绩效、科学的制度管理、严格的财务纪律，对晚清社会产生 了深远的影响，在管理方面为清政府的行政管理改革，洋务企业， 晚清铁路的管理等多方面，起了借鉴与参考作用。因此，以赫德时 期的海关行政管理为例来论述其对管理现代化的促进作用，更能说 明海关行政对管理现代化的影响。 晚清海关史的研究始于民国时期，当时是为了争回关税自主 权。主要成果有黄序鸩的海关通志( 商务印书馆，1 9 1 7 年) 、杨 德森的中国海关制度沿革( 商务印书馆，1 9 2 5 年) 、贾士毅的关 税与国权( 商务印书馆，1 9 2 7 年) 。解放初期，由陈翰笙、范文澜 等编译了一套“帝国主义与中国海关”丛书，自1 9 5 7 一1 9 6 5 年共 出了1 0 辑，1 9 8 3 年由中华书局再版。此后，海关史研究陷入沉寂。 进入2 0 世纪8 0 年以后，对晚清海关史进行开拓性、系统性研 究的当数陈诗启教授，他先后发表和出版了一批颇有影响的论文和 专著，代表性论文有中国半殖民地海关的创设和巩固过程、中 国半殖民地海关的扩展时期、论中国近代海关行政的几个特点、 中国近代海关海务部门的设立和海务工作的设施、从总税务司 职位的争夺看中国近代海关的作用：著作有中国近代海关史问 题初探、中国近代海关史。其他研究者的主要论文成果有姚贤 镐的第一次鸦片战争后中国海关行政权丧失述略、戴一峰的论 清末海关兼管常关、夏良才的海关与中国近代化的关系论 中国海关驻伦敦办事处。著作有蔡渭洲的中国海关简史、加 葛松的李泰国与中英关系、陈霞飞主编的中国海关密档、汪 敬虞的赫德与近代中西关系等等。【1 1 综观前人对晚清海关史的研究，主要是对海关的制度沿革、 关务政策、税则修订及对帝国主义侵夺中国海关主权的批判和揭 露。涉及的有地方海关史、关税制度、财政、辑私、邮政、海务、 外交、人物、资料、海关行政制度等方面。但从行政管理学的角度 对海关史进行研究的则比较少见。陈诗启在中国近代海关史 书中，对海关行政管理进行了开拓性的研究，如海关主要行政部门 的沿革、海关人事制度等。但主要还是围绕论述近代海关的历史演 变过程进行的。对海关所从事的洋务活动也做了评价，较少涉及对 管理现代化的促进作用。刘俊生、吴- - - n 在中国近代海关行政管 理权的丧失及对社会经济的影响( 宁夏大学学报社科版，1 9 8 9 年第2 期) 一文中，论述了行政管理权的丧失过程，重点说明了管 理权的丧失对经济的负面影响，并由此得出结论：这是造成近代中 国落后的重要原因之一。孙修福等在外籍税务司制度下的中国海 关人事制度的特点与弊端( 民国档案2 0 0 2 年第2 期) 中，对海 关人事制度的特点作了论述，并进而指出其弊端，认为这是歧视华 员、高薪增加财政负担、缺乏竞争机制的人事制度。詹庆华在中 国近代海关总税务司募用洋员特权问题新论( 近代史研究1 9 9 5 年第l 期) 中，对总税务司取得募用洋员特权进行了论述，认为聘 用洋员参与管理具有一定的进步性，但却加剧了中国近代海关的半 殖民地化，从而阻碍了民族经济的正常发展。其他的一些涉及海关 行政管理的研究成果也大抵如此，主要从主权的角度出发，以某一 方面或角度为切入点进行论述，这无疑是正确的。然而，管理作为 一门科学，有它自身的结构体系及内部运作的规律，其组成部分是 相互作用、相互关联、相互影响的。如海关职员的变动，就不仅仅 是人事管理的问题，还必然涉及到财务管理和事务管理等诸多方 面。外籍税务司制度下的晚清海关又能在多变的政局中保持稳定， 并在某种程度上得以不断完善，它内部的管理机制及运行规律是重 要的原因之一。因此，从管理学角度系统地把握晚清海关的行政管 理，分析其内部的运作机制，有利于全面认识海关行政管理在当时 历史条件下的作用以及由此对管理现代化带来的积极影响。一味地 把海关所推行的行政管理措施完全当作帝国主义对中国主权的进 一步破坏，是失之偏颇的。事实上，晚清海关作为一个不同于清朝 衙门的行政机关，无论是从组织结构、运行机制，还是管理制度等 方面，都有可取之处。赫德指出中国所有的机构都要向海关学习， 是不无道理的。海关所推行的管理措施对晚清的政治、经济、文化、 军事等方面的影响是深远的。如晚清政府募用懂技术、善管理的外 国人帮办洋务；在政治体制改革中引进先进的行政管理经验，整顿 吏治，刷新纲纪；新式教育的管理方式等等。 晚清海关的行政管理制度，在当时无疑是先进的、科学的。就 是对今天建设有中国特色社会主义行政管理体制也具有很强的借 鉴意义。 第一章海关外籍税务司制度的确立 及海关行政管理体制的转变 第一节海关外籍税务司制度的确立 一、鸦片战争为海关外籍税务司制度的确立奠定了基础 1 8 4 2 年中英南京条约签订后，中国开放了广州、福州、厦 门、宁波、上海等五处为通商口岸。西方资本主义国家把大量的商 品运到中国来销售，但由于中国传统的自给自足的自然经济对外国 商品具有顽强的抵抗作用，导致了西方商品大量滞销，他们发现“近 来同这个国家的贸易处于十分不能令人满意的状态”。【2 j 西方资产阶 级把商品滞销的原因归咎于中国的门户开放不够，强烈要求修约以 最大限度地开放中国市场。与此同时，中国管理进出口贸易的征收 关税的海关日益成为资本主义国家关注的目标。 南京条约还废除了清政府在广州设立的“公行”对海关的 管理权，同时要求外国商船应纳各项税饷，由五口英国领事担保。 领事担保制度由此产生。1 8 4 3 年签订的中英五口通商附粘善后章 程规定，英国要“严饬所属管事官等，将凡系英国在各港口来往 贸易之商人，加意约束，四面查察，以杜弊端；倘访闻有偷漏走私 之案，该管事官即时通报中华地方官，以便本地官捉拿”。1 3 1 1 司年签 订的中法黄埔条约规定：对海关查获的走私物“于未入官之先， 速宜知会附近驻国之佛兰西领事。”1 4 j 这实际上是要中国海关查缉走 私之前要先报告给英法领事，以征求他们的意见。海关主权遭到破 坏，为外国领事与商人走私打开了方便之门。上海开埠之后，资本 主义国家的通商贸易主要集中在上海。1 8 4 5 年，英国海军上校巴富 尔为了加强控制上海海关，两使上海道把设在上海县城东北之间的 江海关迁进位于英国租界的外滩中心区。这样“不单是为商人们提 供一个最所祈求的便利，而且要使中国当局和作为负责其事的领事 他本人，能够( 对上海海关) 实施监督y g a 5 1 实际上，英国已经控 制了江海关。 二、1 8 5 3 年上海小刀会起义加速了海关外籍税务司制度的建立 始于1 9f ! 纪五十年代的太平天国农民起义，强烈地震撼着清 王朝的统治。受此影响，1 8 5 3 年9 月，上海小刀会起义，一举占领 了上海县城，江海关被毁，海关事务陷入了瘫痪。英、美、法三国 领事见有机可乘，借口“在本埠海关机构及合法当局尚付缺如的状 态下，”为了履行“庄严条约”，“保障中国关税的征收。”1 6 1 公布了 海关行政停顿期间船舶舰结关暂行条例，条例强调：在上海海 关当局不能行使权力时，由英美领事替中国海关向商人征税，所得 税款由领事代管。这就是所谓的“领事代征制”。江海关关务被包 办，此时，清政府为镇压太平天国运动急需筹款，便接受了由英美 法三国领事各派人管理上海海关的要求。1 8 5 4 年6 月，上海道吴 健彰与英美法三国领事签订了上海海关征税规则，7 月，英国人 威妥玛、美国人卡尔、法国人史密斯三人组成税务管理委员会，接 管了上海海关行政事务。这是中国第一个由外国人管理的海关，中 国近代海关制度就这样开始了。 1 8 5 8 年天津条约附约通商章程善后条约规定：一一、关 于海关任用洋员一事，“各口划一办理”；二、“任凭总理大臣邀请 英人帮办税务，毋庸荚官指荐干预”。【7 】英国人李泰国被清政府 任命为总税务司，随后，李泰国在广州组建了海关税务司，任命英 国人费士来为税务司、赫德和马福臣为副税务司。此后李泰国又展 开了对其他几个通商1 2 1 岸的海关按江海关方式进行了改造。1 8 6 1 年 北京条约签订后，李泰国被清政府任命为中国海关总税务司， 统管中国海关，名义上属总理衙门管理，但却管理不了，因为“各 关所有外国人帮办事宜，均由总税务司募请调派，其薪水如何增减， 其调往各口以及应行撤退，均由总税务司作主。”【8 】至此，中国近代 海关外籍税务司制度便完全确立了。 1 8 6 4 年，李泰国因“阿思本舰队”事件被清政府革职回国，由 原广州海关副税务司赫德担任总税务司。赫德任总税务司一职直至 1 9 1 1 年去世，历时4 8 年。成为中国近代海关外籍税务司制度以来 任职时间最长、对近代中国影响最大的人物。 近代中国的历史是外国资本主义侵略中国的历史，也是中华民 族奋起反抗的历史。伴随着侵略的炮火声，海关外籍税务司制度得 以建立，成了西方资产阶级插手中国内政外交的据点，扩大了对华 贸易，占领并控制了中国市场。资本主义国家在殖民扩张的过程中， 在输出大量的物质文明的同时，西方的价值、观念等精神产品也随 之而来，这里面包括了因社会化大生产而积累的科学技术成果，先 进的管理经验和方法等。 第二节海关行政管理体制的转变 一、外籍税务司制度前的中国海关行政管理 1 6 8 4 年( 康熙二十三年) ，清政府宣布废除禁海政策。次年，开 辟广州、漳州、宁波和云台山( 江苏连云港) 为对外贸易口岸，管理 进出口贸易，全国分设粤海关、闽海关、浙海关和江海关，虽然是 近代意义的中国海关开始诞生，但主要还是封建性的。它不是为了 应对资本主义商品贸易而设置的，而是为了维护自身的统治利益而 设的管理对外贸易、监督外国商人的机构。 从行政组织、人事管理、征税制度、查缉办法、财务管理等方 面看，都是落后的。 鸦片战争以前的海关，管理海关的行政长官大都由地方官吏派 员或直接管理。“每年钦差监督一员，驻扎宁波府城，管理统关税 务，一年任满更换”这和管理地方其他事务一样，只是管理海关的 官员不断发生变化而已，“至康熙六十一年，归并抚宪管理。雍正 二年，题委宁绍台道宪就近护理。”【9 】1 7 3 4 年( 雍正十二年) ，情况又 有了变化，谕旨以“直省关税监督，于地方官原不相统辖，一切呼 应不灵，而大小口岸甚多，监督一人势难分身兼顾，而地方文 武官弁，以为无与己事，并不协力，或转怀挟私意，则奸商之隐漏， 地棍之把持，督抚或不关心，监督动则掣肘。不独于税务无补，即 于地方亦难免扰累。嗣后凡有监督各关，着该督、抚兼管所属口岸， 饬令该地方文武各官不时巡查，如有纵容滋扰情弊，昕该督抚参 处。”叫这样一来，各口岸海关由督抚兼理，地方文武官员不定时 地检查海关工作。应该说这种出发点还是好的，目的是为了管理好 海关，整治吏治，严防走私。督抚是数省或一省的地方最高行政长 官，海关由地方督抚管理，说明清政府在一定程度上还是重视海关 工作的。鸦片战争以后，中国门户洞开，海关本该面对形势的变化 进行行政管理改革，以应对西方资本主义国家的贸易挑战和经济侵 略。除粤海关因系肥缺，由皇帝从内府差使领派海关监督、并由两 广总督协同办理之外，其他各口海关管理体制依旧。这就造成了条 块分割、各自为政的后果，管理海关的地方官分属各地，不相统属， 各自为政。各口海关内部管理方式也不大相同，中央对地方的关系 没有处理好，缺乏对海关重要性的认识。这种海关行政管理体制显 然是封建性的、落后的。 就人事管理来说，海关组织管理散漫松驰、规章制度形同虚实、 封建衙门的一切恶习都在海关内存在。五口通商以后，西方资本主 义国家对华贸易额在不断增加，以英国为例，1 8 3 7 年输华商品总值 为9 0 多万英镑，1 8 4 3 年增加到1 4 5 6 万多英镑。1 8 4 5 年竟达2 3 9 4 万多英磅。与此同时，美国输华商品也有显著增加。1 面对日益剧 增的进出口贸易，海关不思振作，一切弊窦原封不动。再加上日益 严重的武装走私集团的猖狂，使本已十分落后的海关在管理方面， 处理关务工作等方面，处处被动。海关员役经不起走私贩的腐蚀， 大量收受贿赂，包庇纵容走私，甚至互相串通、共同走私。耆英曾 于五口通商后两年奏称，海关稽察征收，假手书役，“监督一入耳 目难周，不惟易起通同隐蔽之端，且恐别滋征多报少之弊。”i l 2 j “海 关经理不善，用度太烦”：“加以奸商之偷漏，丁蠹之卖放，种种侵 耗，此关税之弊，不可不除。叫”j 然而，走私却愈演愈烈，1 8 5 1 年1 月，英国一艘装运茶叶出口的商船，报关缴税的不及实际装运 的一半。仅仅是这一次走私，就使中国海关损失四千关两税收入。 在进r - 贸易中，情况更加严重。1 8 5 2 年，在四个月的时1 目里，只有 八百五十匹印花棉布申报进口，但是卖出的却有二万五千匹。而且 申报的八百五十匹印花布，都是当作涂色布和花边布进口的，它们 的关税只相当印花布的三分之一多一点。【1 4 1 这表明，海关查稽制度 形同虚设。 在税则制订和征税方面，也因陋规苛繁，腹削日剧，所定税则， 层层加码，不仅损害了商贾的利益，而且手续繁琐，效率低下，不 利于经济的发展。 财务管理也漏洞百出，清海关采取的是包税制度，只要满足所 包定额，其余部分则由各海关自行决定，这必然导致循私舞弊、中 饱私囊。 海关的这种行政管理体制远远不能满足经济的发展和应对西 方资本主义国家的贸易需求。改革势在必行。但改革却是在帝国主 义侵略中国的过程中，通过在中国海关建立外籍税务司制度后得以 进行的。 二、海关行政管理体制转变的理论来源 晚清海关外籍税务司制度的确立是在外国资本帝国主义的侵 略下被迫建立的。封建的、落后的旧海关行政管理显然已不能适应 形势发展的需要了，必须要建立一套比原来海关行政管理制度先进 的体制外籍税务司制度。而这种体制又是从那里来? 有什么特点? 为此，有必要对鸦片战争前后西方主要资本主义国家行政管理体制 的沿革( 以英国为例) 发展作一简单介绍，以加深对海关外籍税务司 制度的全面理解及海关行政管理体制的理论来源。 当古老的中国还在封建的噩梦中酣睡的时候，远在欧洲的英国 在1 6 4 0 年爆发了资产阶级革命，推翻了封建统治。1 8 世纪后半叶 又进行了工业革命，蒸汽机的发明和使用极大地提高了社会生产 力，机器工业逐渐取代了工场手工业，生产关系和社会结构也发生 ，急剧变化，工业生产的发展突飞猛进，例如煤产量从1 7 0 0 年的 2 6 0 万吨，增加到1 8 3 6 年的3 0 0 0 万吨；生铁产量从1 7 4 0 年的1 7 万多吨，增加到1 8 4 0 年的1 4 0 万吨；机械纺纱业使用棉花量，由 1 8 世纪7 0 年代的5 0 0 万镑，猛增到1 8 4 1 年的5 2 8 亿镑。 m 1 英国 成为当时世界上最先进、最强大的资本主义工业国家。 随着英国工业经济的高速发展，反映到国家内部的行政管理上 也发生了变化，( 那些通过资本原始积累而成为新兴的资产阶级，他 们要求参与政治，在国家政权中寻求自己的代理人) ，l7 世纪英国 资产阶级革命以后，资产阶级虽然掌握了议会，但行政官吏的任命 大权仍掌握在王室之手，“恩赐制”使官场人员庞杂腐朽，引起人 们的强烈不满。到1 9 世纪两党制度正式形成时，又加上政党“分 赃制”，使结党营私、卖官鬻爵之风大行，在人们的强烈呼吁下， 1 6 8 9 年制订的权力法案对历史上形成的宪法性习惯作了总结， 重申了人们公认的古老权力如议会定期召开、征税权属于议会等， 未经议会许可国王不得终止法律、不得滥用法律赦免权等。17 0 0 年 通过澄清吏治法，规定除部长及国务员之外，凡领取皇家薪资及年 金的，均不得为议员。1 7 0 1 年的王位继承法规定，在威廉和玛丽之 后王位由玛丽的妹妹安娜继承，安娜之后由汉诺威家族继承，从而 使5 7 个信仰天主教的斯图亚特后裔失去了继承权，沉重地打击了 正统主义和世袭原则。1 8 0 5 年英国在财政部首先正式设立常务官， 以便保持政府工作的稳定和使用处理政府工作专长的人才得以留 任，虽然这种制度得以推广，但影响不是很大。而促成文官制度建 立的直接原因则是东印度公司的人事纠纷。 英国于1 6 0 0 年成立东印度公司，以垄断东方贸易。因该公司 待遇优厚，油水很多，于是为获得公司肥缺而引起了激烈的斗争。 英国政府便于1 8 5 3 年任命了一个以麦考利为首的三人委员会研究 该公司的人事制度改革并提出报告。在此之前，英政府已于1 8 4 8 年委托查理斯特里维廉与斯坦福德诺恩科特考察政府各机关的 考选与用人情况，二人于1 8 5 3 年提出了关于建立英国常任文官 制度的报告，史称“特星维廉诺恩科特报告”。报告详细指出 了当时官场存在的种种弊端，并建议通过考试录用官吏，并对考试 办法，以及官吏的使用、分级、考核、晋升、待遇和调动作了统一 的规定。1 8 5 4 年经国会讨论，但反对者居多。导致这一制度推行的 是1 8 5 5 年英国在克里米亚战争中失败后引起舆论的哗然，人们指 责失利的原因是官场腐败所致，于是报告被拟成命令正式执行。从 此便奠定了英国文官制度的基础。此后又根据社会的发展变化作了 多次改革，并一直沿用下来。 这种反映社会前进和资本主义经济发展的文官制度显然是先 进的。当资本主义殖民扩张冲破落后国家的国门时，为建立资本主 义广阔的商品市场和原料产地，在被侵略的国家强制推行这种制 度，便成为很自然的事情了。 在考察晚清海关的过程中，赫德这个人就不能不谈，否则就不 能理解晚清海关的历史变革及海关行政管理对清政府的影响。 鹭宾赫德于1 8 3 5 年2 月2 0 日出生在英国北爱尔兰亚马郡的 一个小镇上，早年在希尔斯堡开始上学。1 8 5 0 年，赫德结束了在都 柏林四年的学习，考进了办学宗旨比较开明的贝尔法斯特学院。在 大学里，他刻苦学习，对哲学( 逻辑学、玄学) 和英国文学非常感 兴趣，在哲学教授詹姆士麦克锡( 1 8 l l 1 8 9 4 ) 的影响下，以英 国哲学家米尔( 1 8 0 6 1 8 7 3 ) 的一部著名哲学著作推理归纳逻辑 大系为教材，全面培养赫德的思维能力。这种能力的形成，使得 他以后在中国海关纷繁复杂的事务中始终抓住要害，沉着应对各种 复杂的局面。 1 6 1 他喜欢拉丁语和希腊语，晚年他在给友人的信中说： “我真希望拉丁语和希腊语将来不会消失，孩提时代，柏拉图和索 福克勒斯迷住了我，今天我却已不能阅读它们了，然而它们深入了 我的灵魂，就象树木的成长，是雨露阳光的渗入使之成型和坚固一 样。” 1 7 1 这种对语言的爱好和天赋，使他自1 8 5 4 年进入中国后，便 开始努力学习汉语，诵读四书、五经，在经营晚清海关时完 全灵活自如，没有了语言障碍，并将海关洋员必须通晓汉语作为海 关管理制度推广。 赫德青年时代正是维多利亚女王全盛的时期，殖民势力所到之 处，资本主义生产方式必然打破“过去那种地方的和民族的自给自 足和闭关自守状态民族的片面性和局限性日益成为不可 能。资产阶级，由于切生产工具的迅速改进，由于交通的极 其便利，把一切民族甚至最野蛮的民族都卷到文明中来了它使 未开化和半开化的国家从属于文明的国家，使农民的民族从属于资 产阶级的民族，使东方从属于西方”。【旧1 正是在这种历史条件下， 西方先进的管理经验和模式便自然地被运应到了晚清海关的行政 管理上。并随着海关的发展而不断得到完善。 晚清海关外籍税务司制度在李泰国在位时就已建立，但还是刚 刚开始，到1 8 6 3 年赫德被实授海关总税务司以后，一系列关于海 关行政管理的改革便开始了。 三、海关行政管理体制的全面统一和转变 1 8 5 9 年李泰国就任总税务司时，只有江海关一个新关，无须建 立一个统辖各个海关的机构。总理衙门设立后，任命赫德为署理总 税务司，与此同时，随着全国各口海关开办数量的增加，设立统辖 全国各关的领导机构就成为当务之急了。总税务司署就是在这样的 条件下逐步建立起来的。 关于海关行政管理的统一，曾任税务司的班思德就实行协定税 则与统一关政问题作过论述，他说：“天津条约及其附约，对于 进出口税则的规定，是全国统一的，而且必须准确施行；若非海关 行政高度统一，执行条约规定的税则，便无法画一。总税务司考虑 到清朝官员管理下的海关，都由各省地方官员负责，他们的征税办 法，各不相同，在事员司，也不一定能够实施条约的规定，所以觉 得非实行关政统一不可。” i9 】赫德对于统一海关行政也作过论述， 他说：“贸易日见进展，手续益趋繁复，商入请领退税存票，免重 征执照，及其他单据等事，无日蔑有，需要相当记载，以为办理之 根据，故海关制度殊有整饬之必要。其道端在税课之公允，记载翔 实，公务熟谙，办理适当。全国各埠，不容纷歧，更须一致”；进 而指出“通商口岸，多至十余处，商行之数，当以百计，小资本家 又麇集其问，办理手续，曰见复杂，势须官商务尽其责，相辅而行， 始克有济。就官方言之，惟有施行完善画一之海关制度，始可无忝 厥职。”在组织及人事管理方面，他强调：“各关内部之组织及一切 制度，均待悉心规划，勿令参差；又须物色各国人士，一炉共冶， 妥为影“练，俾泯猜嫌，同守纪律”。随着各口新关的开办和海关 业务的展开，设置一个统辖各关行政的管理机构，已是刻不容缓的 事情了。另一方面，北京续增条约赋予海关偿还英法赔款的职 责一事，促成了总税务司署的设立。1 8 6 2 年总税务司已经有了独立 编制一一稽核文案。到1 8 6 4 年发出以总税务司署( 1 n s p e r c t o r a t e g e n e n a lo f c u s t o m s ) 第l 号通札时，总税务司署已完全形成。罕此， 晚清海关行政管理全部统一一。 为保证海关高效率地运作，排除地方府衙及其他部门的干扰， 赫德于1 8 6 4 年向各海关发出第8 号通札，就涉及海关管理的多方 面作出了详细的规定，成为指导晚清海关行政管理的一个纲领性文 件。 他告诫属下：“海关公署是中国的行政机构，不是外国的机构， 因此各关关员与华人或官员交往时，必须注意避免导致敌视或冒犯 的行为”。“作为领取中国政府俸禄的雇员，最低限度行为上必须不 得伤害中国人的感情，也不得激起中国人的嫉妒、猜疑及厌恶”。 在如何处理税务司与海关监督的关系时，赫德指出：“税务司是总 税务司的代表( 应记住，总税务司是海关中唯一对中国政府负责的 人) ，而且被指派管理那些协助中国海关监督征税及办理海关事务的 洋员。职务上税务司是海关监督之下的行政部门首长。但是同 时作为个人，他又不同于海关监督的下属人员”。“为使关务工作更 有效率，各税务司应以身作则并做下属的工作，鼓励他们热爱本职， 富有集体精神，增进学识达到晋升的资格，要让关务负责入对其属 员的能力充满信心作为海关税务司，全面而高效率地履行本身 的职责，是不会有空闲去做任何其它工作的。”口“ 1 8 6 4 年8 月，总理衙门颁布的通商各口募用外国人帮办税务 章程规定：“各关所有外国人帮办税务事宜，均由总税务司募请 调派，其薪水如何增减，其调往各口以及应行撤退，均由总税务司 作主。各口税务司系总税务司所派委之员。各口税务司、总办、扦 子手、头目四项，若有不妥，由总税务司一人作主撤退”。q 这 就为总税务司募用海关洋员及海关完全人事管理自主的特权提供 了法律保障。至此，晚清海关的行政管理体制完成了统一和转变， 由原来的中国人自己管理的海关转变为外籍税务司制度下的海关 行政管理，并享有至高无上的人事行政权的近代海关管理体制。奠 定了晚清海关行政管理运作的组织和人事基础。 第二章海关行政管理体系 第一节海关组织机构的设置 一、总税务司署的设置 一定的组织机构设置必然以一定的目的为前提，目标是行政组 织建立和存在的先决条件。晚清海关行政组织机构的设置是为了实 现关政统一，保证关税收入的增加。以尽快支付各资本主义国家的 赔款，增加清政府的财政收入。总税务司署建立时，由于海关数量 较少，关务工作不多，其组织机构也简单： 总税务司一员 委员( 清政府代表) 帮办写字一名 中国写字先生三名 差役十名【2 3 j 这是最初的组织计划编制。随着进出口贸易量及海关数量的增 加，海关业务也随之增加，为适应形势发展的需要，海关行政组织 不断扩大。从1 8 7 6 年总税务司署的行政组织可以看出这种趋势。 北京 内班总税务司 总理文案 代理总理方案 汉文文案 稽核账目文案 副汉文文案 副稽核账目文案 二等帮办后班 四等帮办前班 杂项煤气营造师 上海 内班造册文案 ( 选册处) 署造册文案 造册文案帮办 伦敦 内班驻外文案【z 刮 以上是总税务司署的行政管理机构，其中造册处是由原江海关 的印书房和表报处合并而成并上升为总税务司署的机构，负责印制 提供各海关使用的统一表格及各种海关证件，编印海关贸易报告， 统计年报，印刷海关文件、书籍等。f 2 5 1 驻伦敦内班，也就是海关总 税务司署驻伦敦办事处，为其派出机构，主要负责为中国海关采购 灯塔、航标工程所需器材，招聘洋员，募借外债，为北洋海军购置 军舰、军械等事宜。 为提高各机构的办事效率，保证总税务司署管理机构能有效地 对各海关实施指导和管理。( 1 8 7 4 年) 对总税务司署各文案的日常 事务及分管工作方面作出规定： 一般文报等事务由总理文案负责； 一般汉文文报册结等工作由汉文文案负责； 海关开支等事务由稽查账目文案负责： 筹造一般贸易册报、财务册报等事务，由造册文案负责； 海关供应等事务，由驻外文案负责。并要求“各文案下达的指 示，要和总税务司本身起草和签名的指示一样完全地执行。” 2 6 】此 外，随着关务工作的开展，还设置了总税务司私人秘书( 总税务司 录事司) ，但没有增加人员编制，而由帮办充任，负责签发机要文 件及处理总税务司私人事务。 二、海关税务司的设立 海关外籍税务司制度确定以后，各口海关募用洋人帮办事务便 开始推行起来，“在全国各埠，不容纷歧”；“惟有施行完善画。之 海关制度，始可毋忝厥职”的形势下，总税务司把海关关员从清政 府的行政人员中划分出来，然后“把关税行政完全从地方当局手中 取出，而另行委派直接录属于北京衙门和它负责的关税征收人员一 节，”“可以保证制度的划一以及把一一切争执问题呈总理衙门王大臣 和北京政府请示。” 2 7 l 各关税务司一律听命于总税务司：对来自总 税务司以外的命令一概拒绝执行。清政府对各关不能直接下达命 令，而要通过总税务司。海关完全从清政府的行政序列中分离出来， 实行了高度自主的垂直领导体制。 各口海关主要部门税务部门，由各口的税务司负总责，并 向总税务司报告工作。其组织机构及人员编制有： 税务司、副税务司、帮办写字、扦予手、通事、书办、差役、 水手六等，这是最初的模式。从1 8 7 6 年开始，总税务司署造册处 编印的新关题名录，便对各关的编制及人员配备作了准确的记 载。( 以江海关为例) ： 征税部门： 内班：税务司、副税务司、一等帮办前班后班、二等帮办前班 后班、三等帮办前班后班、四等帮办、试用帮办、理船厅未列等供 事、未指派的税务司，共2 1 人。 外班：头等总巡、总巡、二等总巡、验货、额外验货、三等验 货、头等钤字手( 后改为稽查员) 、二等钤字手。共4 4 人。 海班：“魁星”( k u a h s i n g ) 缉私船管驾官、署理大副、署理二副。 共3 人。 华员：各等供事、文案( 文牍员) 、书办、技员、仆役和海班人 员共2 2 5 人。 上述四类人员共2 9 3 人。驯 各关因关务工作的不同所配人员亦有各异。内班是在办公室工 作的行政管理人员，各关根据总税务司分配的内班各等人员，按照 业务性质分设各种机构。大致为内班设有大公事房、存票房、总结 房、账房、大写台、验单台、进1 2 1 台、出口台、内地单台和结关台 等。为适应形势的变化和关务工作的开展，机构也相应地发生变化。 如厦门关于l8 7 7 年设有大公事房、账房、总结房、洋文文案房、 汉文文案等机构，到1 9 0 3 年便改设总务课、秘书课、会计课、总 结课、造册课、常关分遗课、进口台、出口台等。1 2 9 它采取逐级授权的方式，通过规定或制度，将行政权力逐级授 了，下级海关税务司，税务司再根据本关的实际情况将行政管理权力 分别授予海关不同业务的部门，并对其职权作出了具体规定。如对 各税务司人事权就这样规定：“各税务司无权对任何帮办、通事、 总巡或副总巡降俸或进行撤职，”但“可将钤字手和华员( 通事除 外) 撤职。”针对各口岸的大小及关税征收数额的不同，“有些海关 有数名税务司，其它海关或只有署理税务司甚或代理税务司，级别 不同”，但“总税务司所授之权行事的代理税务司与其它口岸主管 官员享有完全相同的权利。税务司有权派遣下属人员至规定中 各海岸范围内任何地点进行公务活动。”p u j 这些规定对各海关组织 部门和官员从事行政管理提供了制度保障。 为使海关行政有章可循，防止任意性、随意性和长官意志，还 制订了具体的税务管理章程，如各国商船进出起下货物完纳钞税 条款；运出入内地货物事宜；发存票事例等。【3 i j 这些措施对 海关应管的事务大都管了起来，为防止流弊，赌塞漏洞，使章程在 实施过程中具有可操作性，章程作了周密的规定：“来自内地的 出口货，先在本关请领运出内地货凭照，在第一个子口验货，送货 之人必须开单，注明货物若干，应在何口卸货，呈交该子u 存留， 并呈验海关原始运出凭照，该子口即日发给执照，亦详载货物件数， 并于海关原给凭照上加盖骑缝图记，准其起运。路上各子口律查 验盖戮，均于凭照上加盖骑缝图记，至最后子口或海关分卡，该商 呈出内地第一子口所领执照，交子口分号存查，货亦暂存。一面先 赴海关银号照完税则一半，掣取号收( 即收据) ，连原领凭照呈本 关查验，换给收照。该商持收照赴子口分卡呈验。相符者，该子口 分卡将收照留下，连该商所缴内地执照一并送关，准将货物过卡放 行。本关仍将原给凭照，内地执照，逐一核对。如沿途有一处漏未 加戳及无骑缝图记者，即系该商不遵章程，体议罚。”这一规定 是针对外商从内地运内地货出口制订的。从手续及各关卡的职责来 看，是繁琐的，但这一管理措施却考虑细致，各号可能出现的问题 都被考虑进来并进行了具体分工。使关税偷漏几乎成为不可能。这 一规定对关税收入“是现有条件下最合理的，它比其它任何制 度能带来更多的利益和效益。”1 3 2 1 在税收方面，制定了一套比较严密的纳税办法，办法规定洋商 卸货、验估货税之后，由海关发给“验单”，洋商持单向银号纳税， 银号掣发和验单税额相符的“号收”，号收转送海关，海关据以编 制实收税款季度报表，上报给总税务司。这种纳税规定是将验单和 税款分离，对防止关员和洋商勾结，保证关税收入，规范征税行为 有很好的作用。 此外，为保障各口海关行政管理的有序性，对其管理权和管辖 范围作了详细的规定，以防止管理权的叠加和冲突，避免政出多门， 造成混乱。这些管辖范围的划分定为： a 主管粤海关负责人不得被约请去干预或受理发生于香港以 东或目前海南以西的任何事务： b 主管潮海关负责人的职权将限于香港及东澎岛之间的海岸 部分； c 东澎岛以北至泉州( 包括泉州) 为主管厦门关负责人管辖区： d 泉州以北至百官港( 包括百官港) ，为主管闽海关负责人管辖 区： e 百官港以北至杭州湾目前为主管浙海关负责人管辖区； f 自杭州湾沿海岸北纬3 4 。之老黄河口，并溯扬子江而上至 狼山渡口，为主管江海关负责人管辖区； g 。自老黄河口至大清河之沿海由东海关管辖； h 自大清河至山海关为津海关管辖： i 自山海关至牛庄及自牛庄南至大连湾为山海关管辖； j 在扬子江上，自狼山渡口至南京为镇江关管辖的江段； k 九江关目前对南京至九江以西之江峡江段实施监管； i 江汉关对江峡至洞庭湖口之