（行政管理专业论文）“企业家政府”理论在我国应用问题研究.pdf

东北大学硕士学位论文摘要 “企业家政府，理论在我国应用问题研究 摘要 2 0 世纪9 0 年代以来，随着全球化、信息化和市场化浪潮的推进，为解决日趋 复杂的国内社会问题，减轻日益沉重的财政压力和债务负担，西方各国纷纷开展 了大规模的政府再造运动，新公共管理运动随之兴起。这轮新的公共管理改革的 主导理论就是“企业家政府，理论，即将企业经营上重视成本、效益、质量、顾客满 意的策略引入政府公共管理活动中，运用企业管理的成功机制来改造传统缺乏创 新、效率低下、不计成本的官僚体系，使政府的运作更高效、更富创新精神，创 建一个花钱少效率离的政府、一个“具有企业家精神的政府”。“企业家政府”理论的 提出为构建新的政府管理机制，建设一个充满活力的政府提供了基础。 “企业家政府”理论是在回应规避时弊的巨大社会呼声中应运而生的，它与传 统官僚制政府的不同在于，从单一的制度性研究视角和方法转变为多学科的研究视 角和方法，努力缩短政治与行政的距离，把政治或政策与行政在政府管理中的接壤 和融合视为合理趋势，主张重视政府管理中的政策研究。它认为，政府应该加强战略 研究，重视远期规划，促成地域合作，成为具有较强预见能力的前瞻性政府，政府要注 重团队管理，减少并取消某些层次，成为分权化政府，这些见解它不仅对当前我国的 行政管理体制改革也具有重大的现实指导意义，同时对我们今天的行政管理学的 本土化研究也具有重要的意义。当然，由于历史和阶级的局限，“企业家政府”理论 也存在着一定的理论缺陷。 关键词：企业家政府；应用；理论 l i 东北大学硕士学位论文a b s t r a c t ap r o b ei n t o a p p l i c a t i o no fe n t e r p h s e r g o v e r n m e n t t h e o r yi nc h i n a a b s t r a c t s i n c e1 9 9 0 s ，w i t ht h ea d v a n c e m e n to fg l o b a l i z a t i o n ，i n f o r m a t i o na n dm a r k e tw a v e ，i n o r d e rt os o l v et h ei n c r e a s i n g l yc o m p l e xd o m e s t i cs o c i e t yq u e s t i o na n dr e d u c et h em o r ea n d m o r es e r i o u sf i n a n c i a lp r e s s u r ea n dt h ed e b tb u r d e n ，t h ew e s t e r nv a r i o u sc o u n t r i e sc a r r y o u tt h el a r g e - s c a l er e e n g i n e e r i n gg o v e r n m e n tm o v e m e n t ，t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t m o v e m e n te m e r g e da l o n gw i t hi t t h i sl e a d i n gt h e o r yo ft h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t r e f o r mi st h ee n t e r p r i s e rg o v e r n m e n tt h e o r y i n t r o d u c et h es t r a t e g yo ft h ec o s t ，t h eb e n e f i t ， t h eq u a l i t y , t h ec u s t o m e rs a t i s f i e se n t e r p r i s eo fb u s i n e s s e si n t ot h ep u b l i cm a n a g e m e n t m o v e m e n to fg o v e r n m e n t ，t r a n s f o r mt h et r a d i t i o n a lb u r e a u c r a c ys y s t e mw h i c hw a sl a c ko f i n n o v a t i o n , e f f i c i e n c yl o w l ya n dr e g a r d l e s so fc o s t w i t ht h es u c c e s s f u lm e c h a n i s mo f e n t e r p r i s em a n a g e m e n t ，m a k et h eg o v e r n m e n to p e r a t i o nm o r ee f f i c i e n t l y w i t hm o r e i n n o v a t i o ns p i r i t ，s e tu pt h eg o v e r n m e n tt h a ti sl e s sc o s ta n dh i l g he f f i c i e n t , t h eg o v e r n m e n t t h a th a st h ee n t e r p r i s e rs p r i t r a i s eo fe n t e r p r i s e rg o v e r n m e n tt h e o r yp r o v i d e dt h eb a s e f o rt h ef o u n d a t i o no fan e wg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tm e c h a n i s ma n daf u l lo ft h ee n e r g y g o v e r n m e n t e n t e r p r i s e rg o v e r n m e n tt h e o r ye m e r g e da st h et i m e sr e q u i r ei nt h eh u g es o c i a lc a l l t h a tr e s p o n d e dt ot h ed o d g et h ee v i lo ft h ea g e i tm a d et h eg o v e r n m e n td i f f e r e n tf r o mt h e t r a d i t i o n a lb u r e a u c r a t t r a n s f o r mf r o mt h es o l es y s t e m a t i cr e s e a r c ha n g l eo fv i e wa n dt h e m e t h o di n t ot h em u l t i - d i s c i p l i n a r yr e s e a r c ha n g l eo fv i e wa n dt h em e t h o d ，r e d u c e dp o l i t i c a l a n dt h ea d m i n i s t r a t i v ed i s t a n c ed i l i g e n t l y , r e g a r dt h eb o r d e r i n go na n dm e r g eo fp o l i t i c so r t h ep o l i c ya n dt h ea d m i n i s t r a t i o ni nt h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta st h er e a s o n a b l e t e n d e n c y , e m p h a s i z ep o l i c yr e s e a r c hi nt h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t a c c o r d i n gt ot h e t h e o r y , t h eg o v e r n m e n ts h o u l ds t r e n g t h e nt h es t r a t e g i cr e s e a r c h ，a t t a c hi m p o r t a n c e t o l o n g - d a t e dp l a n ，f a c i l i t a t e st h er e g i o nc o o p e r a t i o ns ot h a tb e c o m e st h ef o r e s i g h t e d n e s s g o v e r n m e n t t h eg o v e r n m e n ts h o u l dp a yg r e a ta t t e n t i o nt ot h et e a mm a n a g e m e n t ，r e d u c e s a n dc a n c e l sc e r t a i nl e v e l ss ot h a tb e c o m e st h ep o w e r d i v i d e dg o v e r n m e n t n o to n l yi st h e i i i 东北大学硕士学位论文 t h e o r yo fr e a l i s t i cd i r e c t i o ni m p o r t a n c et ot h en o w a d a y sr e f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e s y s t e m ，b u ta l s oi ti sg o o dt ot h er e s e a r c ho fa d m i n i s t r a t i o ni nc h i n a t h ee n t e r p r i s e r g o v e r n m e n tt h e o r y h a sc e r t a i n t h e o r y l i m i t a t i o n sd u et ot h eh i s t o r i c a la n dc l a s s l o c a l i z a t i o n s k e y w o r d s ：e n t e r p r i s e rg o v e r n m e n t ；a p p l i c a t i o n ：t h e o r y 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表 或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：浯鼍 日期：珈易z 多 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字日期： 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 第一章绪论 1 1 选题背景、目的与意义 1 。1 。1 选题背景与目的 2 0 世纪9 0 年代以来，随着全球化、信息化和市场化浪潮的推进，为解决日趋 复杂的国内社会问题，减轻日益沉重的财政压力和债务负担，西方各国纷纷开展 了大规模的政府再造运动，新公共管理运动随之兴起。这轮新的公共管理改革的 主导理论就是“企业家政府”理论，即将企业经营上重视成本、效益、质量、顾客满 意的策略引入政府公共管理活动中，运用企业管理的成功机制来改造传统缺乏创 新、效率低下、不计成本的官僚体系，使政府的运作更高效、更富创新精神，创 建一个花钱少效率高的政府、一个“具有企业家精神的政府，。“企业家政府”理念的 提出为构建新的政府管理机制，建设一个充满活力的政府提供了基础。 我国当前正在进行政治体制改革和行政管理体制改革，这场改革既要立足于 中国，又要面向世界，要注重吸取当代世界行政改革与发展的有益成果，特剐是 伴随着全球一体化浪潮袭来，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济 建设中的作用，政府如何运用市场机制革新公共事务管理，政府改革的路径选择 如何拓宽和多样化。这是摆在我们面前现实而又紧迫的课题。 在理论研究方面，认真思考企业家理论在我国应用问题就显得十分有必要了， 因此，本篇论文从“企业家政府”理论分析入手，从多方面对中西方应用“企业家政 府”理论进行对比，分析“企业家政府”理论在我国应用可行性及其价值、考察其在 中国行政改革中的定位，最后本文还对“企业家政府”在我国应用的路径作了建设性 的建议。 1 1 2 选题意义 首先，理论意义。“企业家政府”理论于2 0 世纪9 0 年代初期伴随着西方传统政 府官僚体制的危机而出现的一种旨在运用企业家精神来对政府进行重新塑造的新 型的政府管理范式。“企业家政府”理论不仅对政府的本质及其存在的必要性做出了 1 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 新的回答，而且还对“企业家政府”的本质与特征作了简洁而形象的刻划，特别是作 为其基本内容的十项原则为我们重新审视现时代的政府角色提供了重要的启示。 因此，对“企业家政府”理论的研究将大大丰富我国的行政管理理论，其理论思想中 的科学成分对我国的行政管理理论研究具有一定的指导意义。 “企业家政府”理论的确为当代世界的再造提出了新的思维。但也有许多学者对 企业型政府提出了不少有价值的反思，风靡欧美之时也遭到一些尖锐的批评。然 而，理论上的争论往往是各自强调了同一事物的不同侧面。我们知道，任何种 制度的产生都有与之相适应的客观环境。西方人对再造政府制度不满，很大程度 上是对政府的管理模式没能适应社会从传统工业时代向信息时代的转交而感到失 望。尽管西方国家政府所面临的各种危机与我国改革中面临的问题不尽相同，但 我国在从传统的计划经济体制向社会主义市场经济转轨过程中难免会出现西方政 府面临的某些矛盾，因此，我们应该善于从它们的经验中借鉴一些有益的东西。 其次，现实意义。思想是行动的指南，观念是行动的先导。“企业家政府”理论 中所谈到官僚制度下产生的种种问题，在当前我国公共管理中也同样存在，其理 论对于处在转型期的中国公共管理体制具有积极的借鉴意义。我国正在加快经济 体制改革步伐，旧的行政管理制度与新形势的发展越来越不相适应，机构膨胀， 人员臃肿，行政效率低下，财政负担沉重等阔题亟待解决，行政管理制度改革已 引起社会各界的高度重视。尤其是随着我国加入w t o 后，政府管理制度与国际相 接轨，如何建立起高效、务实、服务型的公共管理制度成为理论者帮实践者共同 关注的闯题。奥斯本的“企业家政府理论无疑为当前我国行政管理制度改革提供了 许多有益的启示。 1 2 研究现状 研究“企业家政府 理论具有重大的理论意义和现实意义。目前，学术界对其的 研究大多在于研究其理论内涵，探讨其对于处在转型期的中国公共管理体制的启 示及借鉴意义等方面。蜀前的研究主要从“企业家政府”理论所倡导的十项基本原则 入手，着重探讨在我国公共管理中的应用，并提出了一些观点，如提倡公共管理 观念、公共管理制度韵创新，政府职能从管理型向服务型转变，以新的从价值理 2 查些查兰塑主兰垒熊查整= 主丝 新的回答，而且还对“企业家政府”的本质与特征作了简洁而形象的刻划，特剐是作 为其基本内容的十项原则为我们重新审视现时代的政府角色提供了重要的启示。 因此，对“企业家政府”理论的研究将大大丰富我国的行政管理理论，其理论思想中 的科学成分对我国的行政管理理论研究具有一定的指导意义。 “企业家政府”理论的确为当代世界的再造提出了新的思维。但也有许多学者对 企业型政府提出了不少有价值的反思，风靡欧美之时也遭到一些尖锐的批评。然 而。理论上的争论往往是各自强调了同一事物的不同侧面。我们知道，任何一种 制度的产生都有与之相适应的客观环境。西方人对再造政府翻度不满，很大程度 上是对政府的管理模式没能适应社会从传统工业时代向信息时代的转变而感到失 望。尽管西方国家政府所面临的各种危机与我国改革中面临的问题不尽相同，但 我国在从传统的计划经济体制向社会主义市场经济转轨过程中难免会出现西方政 府面临的某些矛盾，因此，我们应该善于从它们的经验中借鉴一些有益的东西。 其次。现实意义。思想是行动的指南，观念是行动的先导。“企业家政府“理论 中所谈到官僚制度下产生的种种问题，在当前我国公共管理中也同样存在，其理 论对于处在转型期的中国公共管理体制具有积极的借鉴意义。我国正在加快经济 体制改革步伐，旧的行政管理制度与新形势的发展越来越不相适应，辊构膨胀， 人员臃肿，行政效率低下，财政负担沉重等河题亟特解决，行政管理制度改革已 引起社会各界的高度重视。尤其是随着我国加入w t o 后，政府管理错度与国际相 接轨，如何建立起高效、务实、服务型的公共管理制度成为理论者和实践者共同 关注的问题。奥斯本的“企业家政府”理论无疑为当前我国行政管理制度改革提供了 许多有益的启示。 1 2 研究现状 研究t t 企业家政府”理论具有重大的理论意义和现实意义。目前，学术界对其的 研究大多在于研究其理论内涵，探讨其对于处在转型期的中国公共管理体制的启 示及借鉴意义等方面。目前的研究主要从“企业家政府”理论所倡导的十项基本原则 入手，着重探讨在我国公共管理中的应用，并提出了一些观点，如提但公共管理 观念、公共管理制度的刨新，政府职能从管理型向服务型转变，以新的从价值理 观念、公共管理制度的创新，政府职能从管理型向服务型转变。以新的从价值理 2 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 念与管理方法和技术融合的视角对政府改革的一系列重大理论问题进行研究，从 而推进政府改革。在这些方面，理论界已取得了一些重要的研究成果。综观学者 们的研究成果，其中很多具有重要的学术价值，是笔者研究“企业家政府”理论的重 要参考资料，但是，笔者认为，这些资料也存在研究上的盲点，有着一定的缺陷 和不足。 1 2 1 学术界研究“企业家政府”理论所取得的有益成果 有关“企业家政府 理论内容一企业家、企业家精神、企业家政府特征、十大 原则及其对我国公共管理的启示等，理论界已经进行了广泛而深入的研究并取得 了相当的成果。例如，企业家政府理论产生的背景，企业家政府的本质含义，企 业家政府理论的基本内容及十项原则，政府组织和企业组织对比、理论在美国应 用的实践效果，企业家政府理论实现的条件与途径及对我国公共管理的启发意义、 企业家政府的建立原则及政府再造的关键环节分析与展望等等。这些有关“企业家 政府”理论的单项研究成果很多都论述比较深刻，具有重要的参考价值。 1 2 。2 学术界研究“企业家政府”理论所存在的缺陷和不足 学术界大多侧重于论述“企业家政府的理论内涵及其特征，以其十项原则为研 究出发点，讨论对我国公共管理的启示及借鉴，但并没有通过对比中西方应用企 业家理论不同背景条件及其他方面来考虑该理论在我国应用价值及契合度问题， 从而也缺乏客观可行的“企业家政府”理论在我国的应用路径。这些是目前研究中所 存在的盲点，也正是本篇研究论文的着力开拓之处。 1 3 研究方法 本篇论文的写作从整体上是运用了历史与逻辑相统一的研究方法。具体运用 了文献分析方法、比较分析方法和系统分析方法，并以文献分析和比较分析两种 方法为主。 首先，历史与逻辑相统一的方法 逻辑分析方法与历史分析方法的科学统一，是理论思想研究中应该且必须遵 3 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 循的基本方法论原则。这既是科学思维规律和实践唯物主义内在统一的必然要求 和具体体现，也为马克思主义创始人的理论实践所证实。逻辑方法与历史方法的 正确运用必然要求二者的科学统一。这不仅因为无论单独使用哪一种方法都具有 明显的局限性，只有二者的科学结合才能使其得以弥补和校正。而且，任何一种 方法的正确运用，都必然地包含着另一种方法的正确运用。历史分析方法是一种 基于时间序列的纵向的分析方法，又称史学研究法。研究企业家政府，我们需要 研究其理论的总特点，但同时我们也要注意研究理论在不同时期、不同历史环境 的不同特点，即其思想的发展状况。 其次，文献分析方法 又称为间接研究或图书馆分析方法，其研究方式主要通过查阅现有的法律法 规条文、政策文件、文书档案、书刊、论文、研究报告等，寻求对一定闷题或现 象的理解。我们需要查阅相关的一些历史文献与研究论文，并从中总结出其思想 的发展脉络、内容和特点。 再次，比较分析方法 有比较才能鉴别，有鉴别才能有发展。本篇论文在研究“企业家政府”理论的过 程中，注意把理论在不同背景条件、不同历史时期加以比较研究，寻求异同及原 因，以期加深对“企业家政府理论的理解。 最后，系统分析方法 又称生态研究法或环境研究法。我们在研究“企业家政府 理论时不能脱离理论 产生的历史环境雨对其思想妄加评论，我们应该把“企业家政府 理论与其所处的社 会环境视为一个有机整体，考察其与当时历史条件的相互作用关系。 1 4 论文的创新点 首先，“企业家政府”理论在诬方国家与中国应用比较分析 任何行政管理理论都是在特定的环境下产生的，这种环境是客观存在的，是 多层次、多因素的总和。它包括国际国内的政治、经济、文化、自然等各个方面。 实施有中国特色的行政管理，借鉴外国的行政管理理论，那就需要考虑行政生态 环境。 4 东北大学硕士学位论文第一章绪论 在研究“企业家政府”理论的过程中，笔者将对“企业家政府”理论在西方国家 与中国应用进行比较，即从应用技术基础，市场经济的发展程度，改革的原动力 析，民主发展过程中面临的问题等四个方面进行分析比较。 其次，“企业家政府”理论在我国应用契合度研究 在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在放之四海皆准的行政准则。按 照建设有中国特色的社会主义的要求，立足于对中国特殊生态的了解，以开放的 思想对待国际的经验，通过比较、鉴别、有选择的吸引，发展中国自己的公共行 政与公共管理理论，并积极致力于实践，探索具有中国特色的公共行政体制及公 共管理模式，是中国公共行政与公共管理发展的现实选择。“企业家政府”理论的本 质是运用市场机制的作用推动政府管理的现代化、科学化。“企业家政府”理论对于 我国政府改革有一定的借鉴和参考价值。那就需要我们来研究借鉴和参考价值， 从而判断分析“企业家政府”理论在我国应用的契合度。 最后，“企业家政府”理论在我国的应用路径 虽然，我国现阶段的行政改革无法直接吸收美国行政改革的经验作为我们的 改革政策的选择，但在剔除各自国家的特殊性之后，还会有一些共性因素。在对 其复杂的具体的改革实践选择过滤之后，可以提炼其中一些富有启发的理念注入 到现在和将来的行政发展之中。根据本篇论文前面对“企业家政府”理论在我孱应用 契合度研究，从而提出建立合理可行的应用路径。 5 第二章“企业家政府”理论产生背景、内容及 其应用实践 2 1 “企业家政府”理论产生的背景 上世纪7 0 年代末年代初话方国家为了走出财政危机、管理危机和信任危 机而兴起了一声深刻丽广泛的公共行政改革运动，这场行政改革运动，被看作是 一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动。“企业家政府幞式是上 世纪8 0 年代以来发端、兴盛于英美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模 式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。 具体而言，“企业家政府”理论的诞生和发展是基于以美国为代表的西方发达 国家政府所面临的四种危机： 第一，社会危机 2 0 世纪5 0 年代的越南战争，6 0 年代的民权运动、妇女解放运动以及黑人运 动，引发了一系列的社会矛盾，使得美国社会陷入了分崩离析和阶层之间韵激烈 之中；一系列的社会福莉政策使得穷人越穷，富人越富。随着工业化和科技发展， 在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题等等。比如都市化问题、社会治安 问题、环境恶化问题、失业问题、教育问题、健康问题、交通问题、种族歧视问 题等等。旧的问题尚未解决，新的问题又开始涌现，政府面临的公共问题的复杂 性、动荡性和多元性的环境【1 1 ，导致政府的不可治理性增加。 第二，财政危机 财政危机是推动“企业家政府”理论和再造行动的直接动力。西方的行政改革 可以称之为“财政驱动的改革”。造成财政危机的主要原因在于政府规模与职能的 不断扩张。政府规模的毫无节制的扩张，导致了机构重叠、人浮于事、繁文缛节， 直接的后果是政府财政支出占国民收入的比重不断提高，行政成本大幅度攀升。 西方政府为了保证统治的合法性与合理性，必须进行削减政府开支、提升政府能 力的行政改革。 6 壅韭叁堂堡查茔焦垒盘一一第章 “拿业家政府”理论产生背景、内容及其应用实践 第三，官僚制危机 马克斯韦伯认为，官僚制作为种理想的行政组织形式，具有分工明确、职 能权限清晰、等级结构合理、专业化程度高、拥有严格的规章制度以及组织成员 的非人格化。韦伯认为，从技术的角度讲，纯粹的官僚制行政组织能够大大地发 挥行政效率。但是官僚制的畸形发展却导致了它走向自己的对立面。首先，官僚 制实行严格的等级制，最高层发号施令，基层的公务员只能消极被动地接受命令， 这样的组织文化压抑了基层公务员的积极性和主动性，与近代以来所倡导的人文 精神和民主意识格格不入。其次，官僚制是一个按照专业分工的组织，对专业技 术的极度崇拜，使得政府分为许多职能部门，这些部门被形象地称为“鸽笼。这 些“鸽笼”与“鸽笼”之间彼此分割，缺乏沟通和协商，导致部门主义、本位主义严 重，降低了行政效率。第三，官僚制强调恪守规章制度固然可以防止腐败和出现 坏事情，但是同样也防止出现好事情。公务员把对规章制度的尊崇当作目的而不 是手段。僵化的规章制度使得政府的程序繁琐，步履沉重，人民苦不堪言、怨声 载道。总之，官僚制已经变成了一个刚性的、没有生机、没有生气的巨型机器， 凌驾于社会之上，高居于权力之巅，成为变革与进步的障碍。 第四，政府的信任危机 2 0 世纪8 0 年代即将结束之际，美国时代周刊在其封面上提出一个阚题， “政府死亡了吗? ”在闯题的背后隐藏着公众对美国政府的信任危机，根据官方调 查结果t 不相信美国政府“秉公办事”的公众的比例从1 9 5 8 年的2 3 上升到1 9 8 0 年的7 8 ；认为华盛顿在浪费纳税人金钱的人的比例在1 9 8 0 年已经到了8 0 ； 认为公职人员“比较诚实”的人的比例，从5 9 下降到了3 0 。因此，克林顿在1 9 9 3 年上台时说：“我们不仅面临着巨大的预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的成绩 效果赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决这个问题，否则一切都 无从谈起”【2 】。 7 壅韭叁鲎塑查鲎堡熊支 一 第二章 “企业家政府”理论产生背景、内容魔其摩用实践 2 2 “企业家政府”理论内容 2 2 1 企业家及企业家精神 “企业家政府 理论集中体现在美国学者戴维奥斯本、彼得盖布勒1 9 9 3 年出 版的改革政府一企业精神如何改革着公营部门一书中。奥斯本和盖布勒认为： 解决政府危机的唯一价值选择就在于重新定位政府的职能，向企业学习，按照企 业家精神重塑政府。 对“企业家”一词的理解，奥斯本引用了法国经济学家j b 萨伊的定义。1 8 0 0 年，萨伊写到，企业家把经济资源从生产率和支出较低的地方转移到较高的地 方。换言之，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效1 3 1 。在奥斯本和 盖布勒看来，“萨伊所下的定义，既适用于私营部门，也同样适用于公营部门和自 愿者参加的第三部门。有胆有识的督学和校长用新的方式来使用资源，创造最大 限度的生产率和实效，具有革新精神的机场管理者也是这么做的。福利事业的专 员们，劳工部长们，商业部的官吏们都能够把资源注入生产率和产出更高的地方。 我们说到公共事业的企业家，指的是习惯性地这般行事的公营部门的机构，不断 地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能”【4 1 。在他政府体制。奥斯本和盖布 勒创立“企业家政府 理论的初衷正是希望把企业管理的糟髓一企业家糟神移植到 政府中来，通过改变传统政府官僚体制内部的管理机制和内部驱动力，来达到重 新塑造政府体制的目的。 这里企业家并非专指私营部门的从业者，企业家是能够将低产值的经济资源 转移至较高的生产力领域，并获取较大效益者。 企业精神是应用创新方法使用资源，以使生产力及效用最大化。奥斯本和盖 布勒创立“企业家政府”理论的初衷正是希望把企业管理的精髓一企业家精神移植 到政府中来，通过改变传统政府官僚体制内部的管理机制和内部驱动力，来达到 重新塑造政府体制的目的。 现代企业精神思想之父熊彼特( j a s c h u m p t e r ) 认为企业家精神的核心是创 新。企业型政府，并不是要将政府变为企业，像企业那样运作，而是认为政府必 8 东北大学硕士学位论文第二章 “企业家政府”理论产生背景、内容及其应用实践 须在市场导向的观念下，引进竞争机制，运用创新策略1 5 1 。 2 2 2 “企业家政府”含义及其特征 戴维奥斯本、彼得盖布勒在改革政府一企业精神如何改革着公营部i - j 一 书中讲到；“我们说到企业家式的模式时，指的是这般行事的公营部门的机构，不断 地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能”【6 】。可见，“企业家政府”的核心问 题，是政府效率问题，也就是时间、人力、资金等方面的投入产出比。“企业家政府” 的核心理念，是将合理利用资源、注重效率的企业家精神，移植到政府管理中来。 “企业家政府”是与官僚科层制政府相对应的一个概念，是指政府部门由一群 富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用种种创新的策略，使原本僵化 的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率。简单讲，凡是能够运用 创新策略，有效运用资源、实现高绩效的政府即为企业型政府同。因此，t t 企业家 政府”并不是要将政府变为企业，或变成私人政府，也不是使政府像企业那样来运 作。而是像企业一样重视成本效益关系、强调顾客导向、强调市场选择和竞争、 主张授权、创新和变革。 为了更进一步地揭示“企业家政府”的本质特征，奥斯本和盖布勒专门对这一 概念作了说明并对政府组织与企业组织的差异进行了比较分析。他们明确指出： “我们使用企业家政府一词来指我们目睹在美国各地出现的新模式。这个词也许 会使许多读者感到意外，读者们认为企业家就是男女生意人。但是，企业家一 词的真正涵义要更加广泛得多。在他们看来，今天我们问题的根本之处不是政府 太大或者政府太小；而是问题的根本之处在于我们政府的类型错了。我们不需要 什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府。说得更加精确点，我们需 要更好的政府治理。政府是我们使用的一种工具。一旦这个工具过时了，重新发 明的过程就开始了。我们不需要再来一次新政，也不需要再来一次里根革命。我 们需要的是一种美国的改革一即用企业家重新塑造政府体制”【引。 我国学者张成福对企业型政府的基本特征，总结为以下五个方面： 第一，重视成本效益关系。企业型政府改变过去只关心投入而不关心产如的做法 强调政策、规划、基础上的成本效益关系，要求以最小的投入，获取最大 9 盘坐叁鲎塑茎焦垒塞箜三主坌坐家政府”理论产生背景，内容及英应用实践 的效益。 第二，强调顾客导向。政府的公共提供应有强烈的当事人取向。施政目标应以公 民的需求为考虑，视顾客为关怀的对象，强调对顾客负责，并以顾客满意 为衡量公共服务质量的标准。 第三，强调市场机制，重视选择和竞争。主张遥过市场机制的发挥，提供公共服 务；使民间机构与政府共同生产，提供多种选择机会。 第四，授权。企业型政府主张给予公共管理者给行政自由裁量权来完成，由于创 新的政策与管理，必须使公共管理者充分了解其工作目标，这意味着裁量 权的扩大，同时也包含着支持与容忍错误。 第五，创新与改革。剖新及企业型政府的主要特征。企业型政府要求解除规则枷 锁，打破结构惯性，活化官员思维。主张公共企业家运用各种趟新策赂达 到管理的日标【9 l 。 2 2 3 “企业家政府”理论十大原则 综观“企业家政府”理论的主要思路，是用企业家精神来克服政府管理体制的 官僚病症，即如何“去官僚化为此，奥斯本和盖布勒为改造传统的政府管理体制 提出了十项原则，但他们并没有简单地把其思想观点推向极端。 2 2 3 1 掌舵而不是划桨 政府的中心工作应该是掌舵，而不是划桨，向社会提供各种划桨功能，政府 并不精于此道。具有企业家精神的政府领导应该懂得如果让其他人干更多的划桨 工作而他们就能更有效地进行掌舵。如果一个组织最佳的精力和智慧都用于划桨， 掌舵就会很困难。 2 2 3 2 重妥善授权而非搴必躬亲 在一个民众自治的国家里，政府的行政专家们要善于授权，鼓励公众参与管 理。但在管理公共事业时，往往忘记这一点，致使公共服务领域逐渐被官僚机构 所控制，而将服务对象的主动性忘在脑后。 2 2 3 3 注重引入竞争机制 1 0 苤! 垦壁塑主堂堡垒塞 第二章 “企业家政府”理论产生背景、内容及其应用实践 奥斯本认为政府之所以没有商界那样富于效率，主要原因在于政府的天然垄 断性，导致政府运作中缺乏竞争机制。竞争最明显的好处是提高效率，即投入少 产出多，竞争迫使公营或私营垄断组织对顾客的需要做出反应。竞争奖励革新， 而垄断扼杀革新。竞争是促进革新的永恒动力，而政府通常是缺乏这一动力的。 但奥斯本也指出竞争不是自流的东西，不经规范的竞争可能导致严重的社会问题。 公共政府必须规范什么样的竞争可以开展，什么样的不能。 2 2 3 。4 注意目标使命而非繁文缛节 长期以来，大多数公共组织被它们的规章制度和预算所左右，使政府难以对 瞬息万变的环境做出反应。“企业家政府”是有使命感的政府，它摆脱了繁文缛节 的束缚，只是简单地界定他们的基本目标和任务，再根据这一目标和任务制定必 要的规章和预算，然后放手让其雇员去履行各自的责任，即“任务驱动的政府”。 2 2 3 5 重产出而非投入 传统的官僚制度注重投入，而非产出，使得政府部f - j r 是设法追求多预算、 多编制、多权力，而不是低成本、高效率。奥斯本分析产生这种现象的根本原因 是政府工作好坏的根本标志不是它的表现，而是它能否连任，而成本的高低与其 连任并没有直接的关系。政治家能否当选，取决于选民和利益集团是否接受他们， 而不是政府能否提供良好的社会服务。奥斯本认为“企业家政府”可避免传统政府 官僚体制的不足，因为“企业家政府”是讲究效果的政府。尽管对政府的行为结果 测量有一定难度，但也可以通过一定的方法加以改进。如按业绩付酬、按业绩进 行管理、按效果作预算等。 2 2 3 6 具备顾客意识 企业的钱直接来自于顾客，而政府是依靠议会拨款，纳税人交税。通过顾客 驱动制度可以迫使服务提供者对他们的顾客负责，同时不受政治影响，促进政府 做更多的革新。 2 2 3 7 有收益而不浪费 奥斯本认为，“企业家政府”是有事业心的政府，是有收益而不浪费的政府， 1 1 - 蕉丛堂塑主壁垒堕查鱼三章“全业家政府”理论产生背景、内容及关应用实践 它不应仅仅靠预算度日，应学会用种种形式集资、赚钱，它主张以花钱来省钱， 为回报而投资。“企业家政府”的一个重要特征就是具有一种投资观点，变管理者 为企业家，变花钱政府为赚钱政府。但是，奥斯本认为，这里面有利益机制闻蹶。 因此他提出要使政府雇员具有收入意识，需要有奖励刺激，如对适用公共设施实 行收费制度，开发一些赢利性项目。 2 2 3 8 重预防而不是治疗 政府针对各种已经发生的问题花费大量财力、物力，常常扮演消防员的角色， 而对采取预防对策却又最得缺乏。奥斯本认为有企业家精神的政府应该着眼于预 防为主，应该具有预见力。“精明的人解决问题，天才的入避免问题。” 2 。2 3 9 重参与协作的分析模式而非层级节镧的集权模式 奥斯本认为分权式的政府组织形式较层级节制的集权模式更具优越性，他提 出“合作式组织”形式，即围绕某一具体项目，组成跨组织间的合作式攻关小组完 成任务。 2 2 3 1 0 重市场机制调节商非仅靠行政指令控制 奥斯本认为政府要善于建立市场机制，不能只靠指令控制进行管理f l o j 。 2 2 4 “企业家政府理论的缺陷 企业型政府的确为当代政府再造提出了新的思维。但也有许多学者对企业型 政府提出了不少有价值的反思。学者贝龙和戈尔( b e l l o na n dg o e r l ，1 9 9 2 ) 对于企 业型政府提出四种反思，认为在企业型政府理念中，存在着企业自主性与民主责 任性之冲突；公共企业愿景与市民参与价值之间的冲突；企业秘密性与民主开放 性之间的冲突；企业风险承担与民主的公共财产处置责任之间的冲突l 1 1 1 。 学者凯顿认为，由于对政治与制度环境的忽视，企业型政府将使改革失去者 产生错误假定：将公共管理视为单独功能，而忽略其中包含的政治问题；认为企 业的成功经验是好的经验；以大致的营利观点评价行政绩效，将忽视其可能对社 会环境造成的破坏。 学者寨瑞( 1 9 9 3 ) 提出企业型政府有三方面的限制：公共企业家偏好问题； 1 2 叁墼堂塑圭茎堡垒塞 一篓二章 ! 企业家政府”理论产生背景、内容及其应用实践 公共企业家崇尚变革与创新，然而许多变革与创新未必带来组织的正面发展以及 公共企业家有反传统的倾向，轻视存在了好几个世纪的价值与信仰f 1 2 l 。 总而言之，任何种理论或公共管理模式，都是为解决一定问题而出现或存 在的，其在解决一定问题时，又会带来和产生另一些问题。期望一种理论或公共 管理模式能解决一国和社会现实所面临的一切问题，这在事实上不可能。“企业家 政府理论亦是如此，其存在的主要问题、困难和矛盾是： 第一，没有形成个系统的理论体系和概念框架。该理论只是一种描述，主 要是通过列举许多来自美国各级政府的生动例子来描述企业家政府是什么样子以 及这样的政府是如何运作的，而缺乏严密的逻辑论证和系统说明。 第二，用企业家政府来取代官僚制有让人困惑的地方。在整个2 0 世纪中，官 僚制并不是政府行政管理所特有的体制，而是一个渗透到一切管理活动中的管理 体制。在企业中，我们看到的也是官僚制的作用，企业家的管理方式也是官僚制 的管理方式。该理论提出在政府中引进企业家精神，无异于说，用官僚制来代替 官僚制，这是很有些荒唐味道的。 第三，理论认为向社会提供各种服务是划桨，政府不精通此道，所以政府不需去 做也不应去做，政府应集中精力做好决策工作，而把具体的服务性工作承包给私营 企业和非营利性机构去做。这似乎过于绝对。首先，当代各国行政改革的实践普遍 证明，一些关系国计民生的服务性工作，如城市公共交通、环境保护、国家安全等由 于投资大、建设周期长，且关系国家切身利益一般的私人企业或组织难于负担或不 宜负担：其次，这些公共服务都有一个显著的特点，即私人边际收益( 成本) 与社会 边际收益( 成本) 不相符因其成本和收益无法在公民之间均等地划分而存在“免费 搭车问题等等。这些特点决定了这类服务应该由政府来提供。因此，在政府只负 责决策的前提下，推向企业的服务性工作只能是有选择的。换句话说，政府对服务 性工作的干预是必不可少的，甚至某些服务性工作如国家安全等只能由政府来提 供。 第四，理论主张政府应学会用种种形式集资、赚钱，以花钱来省钱，为回报而 投资，这显然与政府的职责和目标是背道而驰的。因为，与企业活动的根本目的 获取利润相区别，政府的本质决定了政府必须侧重选择公共利益、长远利益而 1 3 东北大学硕士学位论文第二章“盒业家政府”理论产生背景、内容及其应用实践 非经济利益、暂时利益，即使这种选择有悖于或冲突于经济利益或暂时利益。这就 决定了政府不可能像企业样为回报而投资，将集资赚钱作为主要目标之一。否则， 政府产生及其存在、发展的根基就将受到质疑。 第五，理论在主张政府应削平复杂的层级组织模式，将集权式的管理权下放 的同时，忽略了对下放权力的监管问题。下放权力一方面可以使权力得以因地制宜 的合理、有效地运用，但另一方面也容易滋生权力的滥用，因为在缺乏监管的情况 下，一切握有权力的人都可能滥用权力可见，对下放权力的监管是下放权力不可缺 少的对等物，不解决这一问题，则下放权力将很难达到预期的效果，甚至会适得其 反。 第六，因为政府对社会的管理是一种宏观式的管理，这就使得对政府的工作 效果，尤其是对具体工作人员的行为结果的评估是困难的。“企业家政府理论在 提出改进业绩的三种措施的同时没能提出公平、公正、准确地测量工作效果的方 法，这就使得理论在这一方箍的可操作性大打折扣。 诚然，理论上的争论往往是各自强调了同一事物的不同侧面，而正是这样的争 论才推动了理论研究的发展和进步，作为“企业家政府 理论，奥斯本本人也并没 有将其视为完美无缺的终极真理，正如他自己所说：“我们所提供的十项原则 只是重塑政府的粗略草稿而不是最后文本我们企盼着在他们又发现新土地时， 会画出更新更好的地图供后继者使用 。 2 3 “企业家政府 理论在西方国家应用实践及启示 2 3 1 企业家政府 理论在西方国家应用实践 2 0 世纪最后的2 0 余年，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及 摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府效率，西方各国相继掀起了政府改革或政 府再造的热潮。当代的“企业家政府”理论的应用，以美国、英国、新西兰为典型 代表，现将这三个国家的“企业家政府”理论应用实践说明如下： 2 3 1 1 美国的政府再造 1 4 东北大学硕士学位论文第二章 “企业家政府”理论产生背景、内容及其应用实践 1 9 9 3 年3 月美国总统克林顿宣布，针对联邦政府进行的为期六个月的“国家 绩效评估”( n a t i o n a l p e r f o r m a n c er e v i e w ) ，由