（宪法学与行政法学专业论文）社会中介组织的行政法研究.pdf

论文摘要 随着社会主义市场经济体制的发展， 在构建 “ 小政府、大社会”的公共行政 改革中， 一批批社会中 介组织如雨后 春笋般发展起来。 政府越来越多的从某些公 共领域退出， 将一部分公共管理职权交给社会中 介组织行使。 它们在联系政府与 社会、 政府与企业的过程中， 为制约政府权力、 促进政府高效廉洁、 规范企业行 为、 平衡社会主体利益冲突、 维护法人、 公民的合法权益等方面正发挥着日益重 要的作用。 在我国， 传统行政法学的 研究对象主要是国家行政机关的行政活动。 随着公 共行政的发展， 公共行政也不仅仅限于国 家行政， 还包括社会行政。 社会中介组 织在行使社会公共管理职权时与其他社会成员发生的管理与被管理的关系， 是否 应纳入行政法的调整范围; 同时作为被监督和管理方的社会中 介组织和社会成员 在利益受到侵犯时，如何救济的问 题已 经提上了议事日 程。 本文试图 对社会中 介组织应否纳入行政法的 调整范围、 路径如何， 社会中 介 组织的 法律地位， 以 及行政法应如何对其规制和救济的问 题做一探讨。 本文的结 构层次如下: 引言部分介绍了中介组织的概念、 发展阶段和分类， 进一步界定了 本文的 研究范围是社会中介组织; 第一部分介绍了社会中介组织的特征、 理论基 础和作用， 使我们对社会中介组织有一个初步的了解; 第二部分探讨了社会中介 组织的 法律地位， 先阐述了 社会中 介组织作为社会行政的 代表以 及治 理理论的 兴 起对我国 行政法各方面的影响， 接着分析了 社会中 介组织的 地位独立且具有双重 性: 第三部分从可行性和必要性两个方面入手， 从比较法的角度阐述了 社会中介 组织应纳入行政法调整范围; 第四 部分勾画了 行政法应如何对社会中介组织进行 法律规范， 包括规定对其的管理监督、 救济途径和立法规制三个层面。 最后论述 了社会中介组织对政府的监督和制约，主要是参与和诉讼两个途径。 关键词: 公共行政 社会中介组织 行政法 规制 行政主体 ab s t r a c t w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s o c i a l i s m m a r k e t e c o n o m i c s y s t e m , a g o o d m a n y s o c i a l i n t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s a r e s p r in g i n g u p j u s t l i k e m u s h ro o m s i n t h e p ro c e s s o f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n re f o r m o f c o n s t r u c t i n g l it t le g o v e r n m e n t , b i g s o c i e t y . g o v e rn m e n t g r a d u a l l y w it h d r a w s fr o m s o m e p u b l i c fi e ld s , a n d g i v e s s o c i a l i n t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s p a r ti a l p o w e r s o f p u b l i c m a n a g e m e n t . s o c i a l i n t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s a re p i 娜n g m o r e a n d m o r e i m p o r ta n t r o l e s i n t h e c o n n e c t i o n o f g o v e rn m e n t a n d s o c i e t y , a s w e l l a s g o v e rn m e n t a n d e n t e r p r i s e s , w h i c h i s i m p o r ta n t f o r l i m i t i n g g o v e rn m e n t p o w e r , p r o m o t i n g t h e e ff i c i e n c y a n d p r o b i t y o f g o v e rn m e n t , r e g u l a t i n g e n t e r p r i s e s b e h a v i o r s , b a la n c i n g t h e i n t e r e s t c o n fl i c t o f s o c i a l m a i n b o d y , a n d m a in t a in i n g t h e l e g a l r i g h t s a n d i n t e r e s t s o f c o r p o r a t i o n s a n d c i t i z e n s . i n o u r c o u n t ry , t h e m a i n r e s e a r c h o b j e c t o f c o n v e n t i o n a l a d m i n i s t r a t i v e l a w i s t h e a d m i n i s t r a t i v e a c t iv i t i e s o f t h e a d m i n i s t r a t i v e o r g a n s . w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f p u b l i c a d m in i s t r a t i o n , p u b l i c a d m in i s t r a t i o n in c l u d e s s o c i a l a d m i n i s t r a t i o n b e s i d e s c o u n t ry a d m i n i s t r a t i o n . wh e t h e r t h e a d m i n i s t e r in g a n d a d m i n i s t e r e d re l a t i o n s h i p b e t w e e n s o c i a l in t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s a n d o t h e r s o c i a l m e m b e r s i n t h e p ro c e s s o f t h e e x e rt i o n o f s o c i a l p u b l i c a d m i n i s t r a t i v e p o w e r s h o u l d b e i n c l u d e d i n t h e r e g u l a t i o n r a n g e o f a d m i n i s t r a t i v e l a w , a n d t h e re l i e f p ro b l e m s w h e n t h e r i g h t s a n d i n t e r e s t s o f s o c i a l i n t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s a n d o t h e r s o c i a l m e m b e r s a r e b e i n g i m p i n g e d a r e b e i n g b r o u g h t u p o n t h e a g e n d a . t h e a i m s o f t h i s t h e s i s a re t o s t u d y w h e t h e r o r n o t t h e s o c i a l i n t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s s h o u l d b e a n d h o w t o b e i n c l u d e d i n t h e r e g u l a t io n s c o p e o f a d m i n i s t r a t i v e l a w . a l s o , w e w i l l d i s c u s s t h e le g a l s t a t u s o f s o c i a l i n t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s , a n d h o w i t b e r e g u l a t e d a n d re l i e v e d b y a d m i n i s t r a t i v e l a w . t h e c o n t e n t s o f t h i s a r t i c l e a r e a s f o l l o w s . i n t h e i n tr o d u c t i o n p a rt , t h e c o n c e p t , d e v e l o p i n g p r o c e s s a n d c a t e g o ry o f i n t e r m e d ia t e o r g a n i z a t i o n s a r e d e s c r ib e d , f u r th e r c o n f i r m i n g t h a t t h e s t u d y o b j e c t o f t h i s t h e s i s i s s o c i a l in t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s . i n t h e f i r s t p a r t , t h e c h a r a c t e r s , t h e o ry b a s i s a n d fu n c t i o n s o f s o c i a l in t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s a r e d e s c r i b e d , m a k i n g t h e r e a d e r s p re l i m i n a r i l y k n o w t h e s o c i a l i n t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s ; i n t h e s e c o n d p a r t , t h e l e g a l s t a t u s o f s o c i a l i n t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s i s d i s c u s s e d . f i r s t o f a l l , t h e i n fl u e n c e o f s o c ia l i n t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s a s s o c i a l a d m i n i s tr a t i v e r e p r e s e n t a t i v e a n d t h e i r a d m i n i s t e r i n g t h e o ry o n t h e a d m in i s tr a t i v e l a w o f o u r c o u n t ry i s d i s c u s s e d . s u b s e q u e n t l y , t h e u n a t t a c h e d s t a t u s o f s o c ia l i n t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s a n d t h e i r d o u b l e c h a r a c t e r s a r e a n a l y z e d . i n t h e t h i r d p a r t , t h e i s s u e t h a t s o c i a l i n t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s s h o u l d b e b r o u g h t in t o t h e r e g u l a t i n g s c o p e o f a d m i n i s t r a t i v e l a w i s e x p a t i a t e d fr o m t h e a n g l e o f c o m p a ri s o n l a w o n t h e b a s i s o f f e a s i b i l i t y a n d n e c e s s i t y . i n t h e f o u r th p a r t , t h e i s s u e o f h o w t o re g u l a t e s o c i a l in t e r m e d i a t e o r g a n i z a t i o n s勿 a d m i n i s t r a t i v e l a w i s s k e t c h e d fr o m t h e a n g l e s o f a d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o n , re l i e f p a t h w a y a n d l e g i s l a t io n re g u l a t i o n . f i n a l l y , t h e s u p e r v i s i o n a n d re s t r i c t i o n o f s o c i a l i n t e r m e d ia t e o r g a n i z a t i o n s o n g o v e r n m e n t a r e d i s c u s s e d , m a i n l y b y w a y o f p a r t i c i p a t i o n a n d li t i g a t i o n . k e y wo r d s : p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n , s o c i a l me d i a t e o r g a n i z a t i o n , a d m i n i s tr a t i v e l a w , r e g u l a t i o n , a d m i n i s t r a t i v e b o d y 随着社会经济的发展，作为界于政府和公民之间的一种特殊的组织形态 社会中 介组织承担着越来越多的公 共管理职能。 它是政府与公民 联系的纽带， 在实 现 两 者 的 双向 互 动 方 面 发 挥 着 重 要 的 作 用 。 由 于 我 国 传 统 行 政 法 的 研 究 对 象 仅 限 于 国家行政机关， 社会中介组织的发展无疑对我国目 前行政法的调整范围 提出了 新的 挑战， 本文试图 从政府和公民 之间的中间 环节这一角度对社会中介组织纳入行政法 的调整范围来做一探讨。 一、中介组织的概念 我国社会主义市场经济体制的不断完善， 使各类中介组织得到迅速发展， 并日 益成为经济、社会活动中不可或缺的组成部分。严格地说， “ 中介组织”是一个中 国 式的 概念， 在英语中 找不到准确的 对应词汇， 学术上至今没有一个严格而确切的 定义。国 外关于类似社会组织也有多 种定义， 如美国学者列维特 ( t . l e v i tt ) 首先 提出“ 第三部门”的 概念. 他认为，以 往人们仅仅把社会组织分为 “ 公”与 “ 私” 两部分， 这种简单的 划分， 忽略了一大批处于政府与私营企业之间的社会组织， 对 于处于两者之间的组织，他统称为“ 第三部门” ， 这些组织一般是指相对处于政府 和私营企业之间的， 活动于这块制度空间， 发挥服务社会的职能， 并赖此生存和发 展。 列维特的这个概念被美国学术界接受，以 后被频繁使用， 这类部门同时也常被 称作“ 独立部门” 。 在其他国家， 类似的社会组织称为“ 民间组织” 、 “ 非政府组织，、 “ 第三部门” 、 “ 非营利性组织“ 、 “ 慈善组织” 、 “ 志愿者组织” ， 等等。由于各国的 具体情况， 这类组织有不同 的侧重和作用， 各自 发挥的影响和国 家政策也不尽相同。 从总体上说， 这类组织作为政府和企业的 补充， 承担了 政府和企业“ 不愿做， 做不 好， 或不常做”的事， 服务于市场和社会，促进市场经济的有效运行，其基本职能 包括社会沟通、协调与监督，是市场经济社会中不可或缺的组成部分。 党的十四界三中全会通过的 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问 题的决定指出: “ 发展市场中介组织， 发挥其服务、沟通、公证、监督作用。当 前要着重发展会计师、审计师和律师事务所、公证和仲裁机构、计量和质量检验认 证机构、信息咨询机构、资产和资信评估机构等。发挥行业协会、商会等组织的作 用。中介组织要依法通过资格认证，依据市场规则，建立自 律性运行机制，承担相 应的法律和经济责任，并接受有关部门的管理和监督。 ”党的十五大报告进一步指 出，要 “ 培育和发展社会中介组织。 ”1 9 9 8年召开的九届人大一次会议提出了进行 行政机构改革，指出政府要将该交给社会的权力下决心交出去，不能单独搞部门之 复旦大学硕 士学位击 文 第 7贡 引言 间的 权力转移， 也正式提出了 社会中 介组织的概念: “ 随着社会主义法制的完善和 社会中介组织的发育，需要及时改革政府机构设置原则和职能运作方式，明确界定 政府企业和社会中介组织的责任，实 现社会主义市场经济的 法制化、 规范化。 ” i 国 内 学者对现阶段我国中介组织的定义， 大致是指在市场经济条件下， 按照一定的法 律、 法 规 、 规 章， 或 者 根 据 政 府 委 托 而 成 立 的 、 具 有 独 立 法 律 人 格 的 ， 遵 循 独 立 、 公平和公正原则，凭借其特有的社会服务功能、 沟通功能、 公证鉴定功能和监督管 理等功能， 沟通政府与经济主体之间的 信息， 协调双方利益， 为全社会提供各种有 偿服务的社会自 律性组织。 二、 我国中 介组织的三个发展阶段 我国中介组织的发展大致经历了 三个阶段: 第一阶段为1 9 4 9 年到1 9 5 6 年。 新中国 成立之初， 我国 处于国民 经济恢复 发展 阶段， 市场经济在经济运行中仍占 较重比 例，中介组织的作用十分明显，大量具体 事务只能由中 介组织承担. 会计师事务所、 协会等对于沟通政府与企业、政府与社 会之间关系， 促进经济恢复发展发挥一定作用。 1 9 5 6 年以后，由于对农业、 手工业 和资本主义工商业的社会主义改造任务的完成和社会主义建设的全面展开， 计划经 济体制逐步形成，政府机构设置趋向 产品化、部门化， 一切都由 政府包办，社会经 济成分结构单一， 社会利益集团单一，几乎没有社会中介组织发展的空间。中介组 织存在的必要性日 渐减弱，以至消失。 第二阶段是1 9 7 8 年到1 9 9 4 年。 党的 十一届三中 全会以 后， 全党工作重点 转移 到现代化建设上来， 计划经济逐步向 有计划商品经济、 市场经济过渡， 政府不断的 减少和解除国家对社会经济生活的垄断和控制。 企业在竟争中也希望获得发展所必 需的新产品、新技术信息。一些协调企业利益关系，为企业提高服务的咨询机构、 行业协会和律师事务所等也得到相继恢复和发展。但这时的中介组织的发展规模， 发展数量均很小，社会影响不大。 第三阶段为1 9 9 4 年至今。 党的十四大确立了 建立社会主义市场经济体制目 标。 改革开放以 后， 尤其是向 市场经济过渡中， 伴随着所有制成分多元化， 转换国 有企 业经营机制、 建立现代企业制度以 及政府监管职能与服务职能逐步分离等各项改革 的 逐步深入，中介组织有了 很大的发展空间， 在短短的时期内，中介组织得以 蓬勃 发展，己初步形成具有多种机构类别、多种组织形式和多种服务方式的中介组织体 系，其业务涉及到了生产、流通、消费、社会保障等各领域。此外，中介市场对外 开放步伐加快，己有十多家国际知名会计师事务所在我国设立常驻代表处，几家中 外合作会计师事务所已 批准成立。 这些涉外会计师事务所在促进会计业务的中外合 复旦大学项 士李位资 文 . 焦 g a . 第 2 页 引言 巴二二巴巴巴二巴二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二 作 及 提 高中 国 注 册 会 计 师 水 平 等 方 面， 起 到了 引 导 作 用 国 家对中 介组织的影响一般有以 下三种 情况:( 1 ) 国家对中 介组织的生成未发 挥特别明显的 作用， 主要是靠其自 身力量发 展壮大起来. 这样的中 介组织对国 家的 依赖性较少， 独立能力 和自 治能力 较强。 ( 2 ) 国 家通过各种强制性的政策和措施， 对中 介组织进行全面而严格的 控制， 严重阻 碍了 社会的自 身发 展. 在这种情况国家 权力无所不在， 基本上无法形成独立的社会空间。( 3 ) 国家处于特定目 的有意识地 培 育、 支 持 中 介 组 织的 发 展. z 西 欧 国 家 属 于 第 一 种 情况， 它 们 具 有 城 市自 治的 渊 源， 资 本主义一 般都发 展较早， 拥有力量较为强大的 市民 阶层， 因而中 介组织主要是通 过自 身力量生 成. 专 制主义中 央集权国 家属于 第二种情况， 在国 家高 度集中统治下， 中 介组织没有独立存 在的可能 性。 第 三种 情况一 般发生 在发展中国 家的 特定时期， 如我国目 前所处的转型时期。 我国 现代化路 径与西方发 达国家的内 源型模式不同， 属 于外 诱 型的 变 革 模式. 发 达国 家 的 制 度 创 新主 要 来自 于 社会力 量的 作用 和影响， 我国 改 革 虽 然 也 离 不开 社 会 发 展的 推 动， 但 更 大 程度上是由 国 家 和 政 府完 成的。 因 此， 我国 中 介 组 织的 形 成 和发 展不 仅 依 赖 于 政 府的 主动 退出， 而 且 还要 求 政府自 上 而 下的 推 动、 培 育 和 支 持. 可以 说 我 国 中 介 组 织 的 发 展不 仅 是 市 场 机 制 作 用的 产 物， 同时也是政府政策作用的结果. 近 十 年 来， 我国 的 中 介 组 织虽 然 取 得了 长 足的 发 展， 但目 前由 于受 体 制因 素的 制 约 和 市 场 发 育 水 平 的 限 制， 中 介 组 织 在 发 展中 也 存 在 一 些问 题. 总 的 来说， 中 介 组 织 的 发 展 滞 后 于 市 场 经 济 制 度 的 建 设 ， 主 要 表 现 为 : ( 1 ) 中 介 组 织 数 量 偏 少 ， 种 类 不 齐 全， 规 模 小 而 散 ， 资 金 来 源 不 足; ( 2 ) 布 局 不 合 理， 发 展 不 平 衡: ( 3 ) 管 理 体 制 不 顺， 条 块 分 割 ， 难以 协 调 运 作， 竞 争 机 制 扭曲 ; ( 4 ) 法 律 滞 后， 规 章 制 度不 完 善 ， 自 律 机 制 不 健 全 ; ( 5 ) 人 员 结 构 不 合 理 ， 素 质 巫 待 提 高 ; ( 6 ) 定 位 不 准， 官 办 色 彩 浓 厚 ， 独 立 性 差 ; ( 7 ) 服 务 意 识 不 强 ， 因 受 利 益 驱 动 而 影 响 服 务 质 量的 现 象 严 重 存 在: ( 8 ) 国 家 对 社 会中 介 组 织的 管 理 和 调 控 制度甚为 薄弱等。 三、中 介组 织的 分 类 根据中 介组织活 动领域和功能， 可以 把中 介组织划分为两大类，即市场中介组 织和社会中介组织. ( 一)市 场中介组织.这类组织通过中 介服务获取收益， 在承担社会的经济职 能或市场职能的同时， 也承担部分社会职能。 市 场经济组织的 产生和发展与经济的 市场化取向密切相关，随着市场经济的发展成熟迅速发展壮大，为社会发展的需要 提供多样化专业服务， 并获得经济利润， 所得收 益按照各单位的所有制性质进行分 配， 如事业性的、 私营性的、 股份制的。 这类中 介组织属于营利性民间组织，处于 复旦大学硕士学位击 文 第 3 页 引言 政府与企业之间， 其中不少类型可归属于第三产业中现代服务行业。按照市场中介 组织的职能和活动范围， 还可以 细分为鉴证类、 评估类、经纪等类型。 ( 二) 社会中 介组织。 社会中 介组织是指在政府与企业之间发挥着服务、 沟通、 协调、 公证、 监督等作用的 社会组织。 这类组织 代表着公 / 私领域二元建构基础上的 一种社会中介机制， 是社会结构分化的 产物， 主要从事社会活动， 充当利益或志趣 相同或相近的 组织、 群体的 社会中 介，自 身没有 特殊利益， 在活动中 也不以 营利为 目 的。它包括:( 1 ) 行业自 主性中介组织， 如行业协会、商会等:( 2 ) 社会运行监 督组织， 如律师、 会计、审 计、 税务事务 所、 公证和仲裁机构、资 产评估机构等; ( 3 )为市场活动提供咨询、技术服务的中介组织，如信息中心、结算中心、经纪 行、 技术交易站、 拍 卖行等; ( 4 ) 监督市 场活 动的中 介组织， 如消费 者协会、 商品 检验中 心、 质量检 测中 心、 计量检测中 心等; ( 5 ) 促进劳动力就业的 社会中介组织， 如职业介绍所、 人才交流中心、再就业服务中 心、留学归国人员服务中心等;( 6 ) 促进科学研究、 文化教育、 体育卫生发展的中 介组织， 如基金会、 俱乐部、 联谊会、 联 合 会 、 学 会、 协 会 等 。 3 以 上 社 会中 介 组 织 发 挥 着 既 不同 于 政 府的 社 会 事 务管 理 功 能，又履行异于一般商业经营的社会服务义务。 本文以 社 会中 介组织为 研究对象， 从大概 念的角度出 发， 把党政机关、 企业组 织之外的所有社会组织都统称为社会中介组织来展开论述的. 复旦大学硕士李位疮 文 里 夫ifi 第 4 页 第一章 社会中 介组织的 特征、 理论基础和作用 第一章 社会中介组织的 特征、理论基础和作用 第一节 社会中介组织的特征 美国约翰 霍普金斯大学的塞拉蒙教授在考察全球 1 3个国家的非营利组织的 基 础 上， 提出 了 被 学 术 界 奉 为 经 典 的 非 营 利 部门 的6 大 基 本 特性: 一 是 正 规 性， 即 必须具有正式注册的 合法身份; 二 是民 间性， 即 从 组织机构上与 政府分离; 三是非 营利性，即不得为其拥有者谋求利润;四是自 治性，即要能控制自己的活动;五是 志愿性，即活动和管理中均有显著的志愿参与成分; 六是公益性， 即服务于某些公 共目 的 和 为 公 众 奉 献 . 斗 根 据 这 些 特 性， 我 们 把 社 会中 介 组 醉的 特 征 概 括 如 下 : ( 一) 中立性。 社会中 介组织活动于 政府与 企业之间， 就其社会组织特性而言， 带有明显的非政府性和民间代表性， 此外，中介组织提供的社会协调、公证鉴定和 监督管理等服务，也需具有中立立场. ( 二) 公益性和非 营 利性。 社会中 介组织活动的宗旨 是为社会提供公益性 服务， 它不以 营利为主要目 的，更多体现的 是服务的 社会价值或社会效益。 ( 三)自 治性。 社会中 介组织的自 治 性包括其地位的独立性和行为的自 律性两 个方面。 社会中 介组织的 组织构成 应依照法律、 法规或者接受政府委托， 成为 独立 法人组织，必须遵循法律、 法规进行自 我管理、自 我约束、 严格自 律， 才能维护社 会的公正、公平。 ( 四) 公共管理职能。有些社会中 介组织享有对一定公共事务进行管理的公共 权力， 社会中 介组织同 非营 利性和非政 府组织的区别在于某些非营利性组织不具有 管理公共事务的 职能。 如诗歌爱 好者 协会、 体育爱好者协会等组织， 只是为了 满足 人们的某种兴趣爱好而自 发形成的民间组织， 不享有公共管理职权， 只能算非政府 组织，而不是社会中 介组织。 研究社会中介组织对于推动我国法治进程和建设政治文明具有深远的意义。 加 世纪8 0年代的 市民 社会理论主张社会分 化为 不同的 领域， 具有代表性的 观点 认为 社会机构可以 分为“ 社会 经济 国 家” 三元模式。 社会中介组织的发展要求 政府将政治权力退出社会领域，实现一定程度的社会自 治。西方学者认为: “ 如果 资 金、 人员、 大 众传媒都掌 握在政府手里， 而公民的言论、出 版、 集会、 结社的权 力 也 集 中 在 政 府 手 中 ， 那 么 社 会 领 域 就 没 有 社 会 权 力 。 ” 而 政 府 权 力 全 面 控 制 财 管 了 许多不该管，也管不了、 管不好的事，导 致工作效率低下， 社会中介组织的健全 和完善以及国家权力从经济领域的退出， 将真正形成国家、社会和经济领域的三足 鼎 立， 有利于“ 社会 权力 制约国 家 权力” ， 促进政府的高效廉洁和公民的参政议政。 复旦大学硕士学位论 文 第 5 页 第一章 社会中介组织的特征、 理论基础和作用 二二二巴二二巴巴二二二二二二二二二二二二二二巴巴二巴巴巴巴二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二二 二二 二二二二二二二 二二二 二二= 二 第二节 社会中介组织产生的理论基础 一、市民社会 ( c i v i l s o c i e ty) 传统的政治学和法学理论倾向于把社会分为两部分。一部分是政治国家，一部 分是市民社会。政治国家的组织和行为是由公法调整的，与之相联系的是管理和公 共 权 力 。 市 民 社 会 的 组 织 和 行 为 是由 私 法 调 整的 ， 与 之 相 联 系 的 概 念 是自 治 和 公 民 权利。 市民社会组织的理论可以追溯到古希腊时代。古希腊思想家柏拉图认为，在共 和体制之下，尽管不同的政府制度和结构对于公民的地位和作用可能有不同的安 排， 但公民 对于整个社会负有责任。 一个理想的 政治社会是公民积极地参与国家事 务和社会生活， 并通过自 己 的 参与制约国 家权力。 欧洲文艺复兴时期的 马基雅维里 提出， 在理想的 共和国中， 一方面， 公民 应该保留自 治的 权利和自 由， 另一方面也 要具有爱国 和文明的品 格。 这二者的结合表现为公民负责任地参与国家和社会事 务。 在西方社会的发展过程中， 这类组织被称为“ 市民 社会”以区别于政府组织。 迄今为止， 西方社会模式中的“ 市民 社会” 在形式上的 发展经历了 三个阶段: 第一 阶段， 公民 在法律范围内自 由 结社， 不受国 家权力和其他社会势力的干预。 结社自 由 作为人权的一个重要组成部分， 其作用在于以“ 权利” 制约或对抗“ 权力” 的 滥 用。 在传统的“ 公” “ 私” 两分理论中，公民 是自 治的主体， 他们转让了 一部分权 力 给 政 府， 同 时 保留 基 本 人 权 和自 由 。 没 有 正当 理由 ， 政 府 不 得 干预 公民 在法 律 范 围 内 的 活 动。 第 二 阶 段， 国 家 和 社 会良 性 互 动。 即 国 家 把“ 市民 社 会” 视 为 一 个巨 大的 资 源， 在 通 过 立 法 保障 其 权 利的 同 时， 也以 法 律为 杠 杆引 导 、 促 进 其 活 动， 在 公 益 事 务中 吸 引 更多 的 公民 参 与， 一 方 面 减 轻 政 府负 担， 另 一 方 面 调 动 社 会的 积极 性。 “ 公 ，、 “ 私” 两 分 开 始呈 融 合 趋势。 第三 阶 段，即目 前的 发 展 阶 段。 与 社 会的 发 展 相 适 应， 当 前 很 多 国 家 的 市民 社 会 组 织 不 仅 在 国 内 活 动 ， 而 且 形 成国 际 规 模; 不 仅 在 社 会 生 活 中 发 挥 作 用 ， 而 且 能 影 响 政 府 决 策的 制 定 和 政 策 的 结 果 。 政 府 与 市 民 社 会 的 关 系 不 再 是 对 立 关 系， 而 是“ 你 中 有 我， 我中 有 你” 。 由 于 政 治 影 响 力 越 来 越 大， 因 此， 公民 结 社自 由 的 政 治 程 序公 开 化， 活 动 法 律 化 成 为 趋 势。 二 、 市 场失 灵 和 政 府失 灵( m a r k e t f a i l u r e a n d g o v e r n m e n t f a i lu r e ) 2 0 世纪3 0 年代以 前， 西方传统理论认为， 自 由 竞争的市场经济是非常完美的， 市场机制能自 动使社会资源实现最优配置。 英国经济学家亚当 斯密主张让市场这 只 “ 看不见的手”充分发挥作用，而政府的活动仅限于国家安全、法律秩序的维持 和部分社会基础设施的建立和维护，起一个 “ 守夜人”的作用。 但是，随着生产的 社会化和垄断的产生、发展，市场的缺陷日 益暴露出来，西方自由放任的市场经济 美旦大学硕士学位论 文 旦 止 李 第 6 页 仓气 nu ni ve 日 s已 ， 、 第一章 社会中介组织的特征、理论基础和作用 理论开始动摇，并遭到批判，特别是 1 9 2 9 -1 9 3 3年世界性经济危机的爆发，无情 地宣告了市场无所不能理论的破产，出现 “ 市场失灵” 现象。 于是，许多西方经济 学家开始对市场缺陷进行分析、研究， 认为就市场机制本身来看， 存在以 下几个方 面的失灵: 第一， 市场竞争导致垄断， 垄断会造成 “ 市场失灵” 。 第二， 经济的外 在效应，会造成 “ 市场失灵” 。第三，单纯的市场调节无法为社会提供公共产品和 服务，造成 “ 市场失灵” 。第四，市场不能解决社会公平问题，造成 “ 市场失灵” 。 第五， 单纯的市场无法解决国民经济发展的战略性、 全局性、 长远性问题， 形成“ 市 场失灵” 。 市场失灵说明了 如果由公共物品由 市场提供的 话， 大家都会设法“ 免费搭车” ， 其后果是公共物品没人提供，证明了政府干预的必要性.实际上， 准确地说，公共 物品的任务必须由非市场机制提供， 包括政府和非营利组织。 西方经济学家在2 0 世纪2 0 年代末对 “ 市场失灵” 进行分析和研究的同时，开 始深入探讨国家千预的必要性和合理性，产生了以凯恩斯为代表的国家干预主义。 凯恩斯主义者认为，自由市场机制不能保证在充分就业条件下实现供求平衡， 要解 决经济危机和失业， 最好的选择是国家用经济政策干预和调节经济活动。凯恩斯及 其追随者们在强调国家干预的同时，并没有完全否定自由 竞争与市场作用的重要 性。 他们认为国家干预的主要目的不是代替市场机制， 而是弥补市场机制的不足使 市场机制能正常地发挥作用。 凯恩斯对 “ 市场失灵”的分析得到了西方经济学界和 西方国家政府的肯定，成为西方国 家对经济实行干预的依据。 2 0 世纪 6 0 年代末，由于长期采用凯恩斯主义的政策， 过度强调政府干预的作 用， 西方国家经济出 现了严重的“ 滞胀” 局面， 凯恩斯主义的国家干预论也不能提 供解决危机的措施，出 现了“ 政府失灵”的现象， 其表现及原因有以下几个方面: 第一， 政府官员也是经济人。 他们同市场经济中的其他人一样， 追求个人利益， 忽视公共利益， 其动机并不必然代表全社会的利益，因此，由 他们往往会通过工资 外的收入来增加个人利益。 这样， 不仅会使各个政府机构为自己争取尽可能多的财 政预算和权力，而且还会使各个政府决策并不必然能达到 “ 帕累托最优” ，实现资 源最优配置。 第二， 政府决策能力的局限性。首先，由 于作出决策的信息分布在无数个微观 经济主体中， 政府掌握的信息往往是不完全的，甚至有时失真.因此， 政府不可能 得出精确的结果， 这就使政府决策缺乏科学性。其次，政府调控和决策往往需要巨 大的财政能力，但其财政能力是有限的，影响了政府干预经济、弥补 “ 市场失灵” 的能力。再次，政府调节的作用是有限的，而且各种手段的影响是相互牵制、相互 抵消的。 最后，政府的各部门都提供某种特殊的劳务， 这类劳务供给被政府官员们 复旦大学硕士学位论 文 q 夹李 第 7 页 d a n u ni vf j ti1 t y 第一章 社会中介组织的 特征、理论基础和作用 垄断， 使政府行为缺乏竞争， 从而 政府官员 提供的劳务无须进行成本收益核算， 无 须追求高效率， 第三， 政府干预通常带有主观性。 由于政府官员是追求利益最大化的“ 经济人” 他们也有自己的偏好和需要，因此，在决策时不可避免地要带进主观因素。同时， 政府官员通常是若干年内 要进行更换，因而， 政府干预容易造成目 光短浅的短期行 为。 第四，政府干预易产生 “ 寻租” 现象。政府的 干预与调节容易形成权力集中， 这样会引起许多人为了自 身的利益行贿、拉关系、走后门， 进行 “ 寻租”活动，以 使政府对自己 具有正效应， 避免负效应。 这样会致使一些政府官员腐败、堕落，最 终导致政府干预失灵。 “ 政府失灵” 理论解释了 第三部门 作为市场和政府之外的制度形式存在的必要性; 公共物品的性质使得物品、公共服务由 非营利组织提供比国 家有效。 三、合约失灵 ( c o n t r a c t f a i l u r e ) 这一理论是由汉斯曼 ( h a n s m a n n ) 提出来的， 该理论解释了在市场机制与第三 部门 之间 选择后者的原因。 他认为 市场 机制存 在着信息 不对 称问 题 ( a s y m m e t r i c a l d i s t r i b u t i o n o f i n f o n n a t i o n ) ， 在某些领域， 消费 者缺少足够的信息来评估服务的质和 量， 当服务提供者与消费者之间的 信息不平等时，就会发生合约失灵现象。 例如家 长很难判断幼儿园的服务质量，因为他们年幼的 孩子才是服务的直接对象。 在这种 情况下， 如果服务由 营利性企业提供的 话， 他们很可能利用自 己 在信息不对称关系 中所占的 优势地位欺骗消费者， 谋求自己 利润的 最大化。 非营利组织则不同， 他们 不是以 营利为目的，故而受到 “ 不得分配盈利”的约束， 所以 它们利用信息不对称 获利的可能性就小得多。 合约失灵理论与上述市场失灵和政府失灵理论并不矛盾，而是互为补充的。 合 约失灵理论解释的是为什么有些私人物品要由 非营利组织提供， 而市场失灵和政府 失灵理论解释的是为什么有些公共物品要由非营利组织提供。 第三节 社会中介组织存在的必要性 第一， 是现代公共管理的需要。社会中 介组织作为一种中间调节机制， 可以弥 补市场调节和政府管理的不足，承担许多政府无法做，也无力做的事情。而政府则 应将精力集中于一些重要的基础性工作。 第二，是提高管理效率的需要。现在行政管理专业性、技术性很强，大量的管 理都需要相关的专业技术知识。如税务监督产品质量检测、工程竣工检验等，都需 复旦大学硕士学位抢文 , 0 jj ! _3,din l ivem - 第 8 页 第一章 社会中介组织的特征、理论基础和作用 要专门 知识。 这类技术性的管理如果全部由 政府承担， 一方面会加大管理成本， 另 一方面， 难以 保证这些技术的竞争发展和中 立性。 这些技术人员作为公务员的一部 分，容易依赖于政府，听命于政府，难以 保证其工作的中立。 此外，这类纯技术性 的管理工作宜由社会中介组织承担，政府通过控制社会中介组织实现对社会的管 理， 从 而 减 轻 管 理 成 本 ， 提 高 管 理 效 率 。 第三，是民 主参与、市民自 治的需要。 社会中介组织建立在自 治的基础上，依 法自主管理。无论是其机构、人员还是经费都不依赖于政府。 在这样一种自治组织 中，个人可以通过直接的方式参与决策和管理，并决定与自己 利益相关的事。如律 师协会可以决定律师的从业资格， 发放律师从业证书， 对律师进行培训，对违法失 职的律师予以制裁等. 在现代社会， 随着人类对自 身认识的加深和个人价值的肯定， 通过各种方式发挥个人的潜能，开发个人的才智，增进个人的福利就成为现代文明 的核心任务。社会中介组织正是提高了这样一种市民自 治的组织形式，因而为西方 国家所认可，并得到迅速发展。 第四，是社会利益多元化发展的需要。不同的群体有不同的利益和需求，这种 利益需求应有合理的渠道表达和合理的机构维护。 社会中 介组织包含了许多利益团 体， 如行业协会、 社区组织等， 它们介于国家和个人之间，既可以有效的表达各种 利益团体的愿望和心声，影响政府决策，维护其成员的利益和团体整体利益，又能 承担大量的 公共职能， 协助政府推进有关经济、社会政策。 第五，是有效控制行政权的需要。社会中介组织的 存在， 一方面是对政府权力 的限制和制约。 社会中介组织承担相应管理权， 可以避免政府因权力过度集中而带 来腐败和专制。 社会中介组织可以作为某些利益集团的代表， 影响政府的方针政策。 当政府越权侵犯社会特定团体的利益时， 社会中介组织可以通过诉讼等手段获得救 济。另一方面，社会中介组织享有的权力也受政府的监督和制约。社会中介组织在 履行有关公共职能时适用公法规则， 其行为受司法控制， 从而确保其权力运行合法 公正。 在现代社会， 国家权力强大，