（经济法学专业论文）我国地方税收立法权问题研究.pdf

以三 ； jjj磊一j1。叫i1。o 1 _ 一 一c l a s s i f i e di n d e x ： 0 j 1 i ) u d c ： ad i s s e r t a t i o nf o rt h ed e g r e eo fm l a w r e s e a r c ho nt h ep r o b l e mo f l e g i s l e t i v e a u t h o r i t yo f l o c a lt a x a t i o no fc h i n a c a n d i d a t e ：l im i n g h u i s u p e r v is o r ：p r o f e s s o rl i um o r u a c a d e m i cd e g r e ea p p li e df o r ：m a s t e ro fl a w s p e c i a l i t y ：e c o n o m i cl a w d a t eo fs u b m i s s i o n ：a p r i l ，2 0 1 0 d a t eo fo r a le x a m i n a t i o n ：j u n e ，2 0 1 0 u n i v e r s i t y ：h a r b i ne n g i n e e r i n gu n i v e r s i t y 摹产 j 7 j ，唯0 p ，蛙 一 ； x 0 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导下，由 作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文献的引用已在 文中指出，并与参考文献相对应。除文中已注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体己经公开发表的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 作者( 签字) ：车稠砰 日期：加抄年月砰日 哈尔滨工程大学 学位论文授权使用声明 本人完全了解学校保护知识产权的有关规定，即研究生在校 攻读学位期间论文工作的知识产权属于哈尔滨工程大学。哈尔滨 工程大学有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件。 本人允许哈尔滨工程大学将论文的部分或全部内容编入有关数据 库进行检索，可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文，可以公布论文的全部内容。同时本人保证毕业后结合 学位论文研究课题再撰写的论文一律注明作者第一署名单位为哈 尔滨工程大学。涉密学位论文待解密后适用本声明。 本论文( 切在授予学位后即可口在授予学位1 2 个月后口 解密后) 由哈尔滨工程大学送交有关部门进行保存、汇编等。 作者( 签字) ：聋圈砰导师( 签字) ：易李转 日期：2 p 肜年月纡日2 矿年月垆日。 ，j卜 o 0 毋 v j r ，；艇 t 。 入 0 我国地方税收立法权问题研究 摘要 我国通过1 9 9 4 年的分税制财政管理体制改革，初步建立了具有社会主义市 场经济特色的“一元，两级，多主体”的税收立法权分配体制。在此后近1 5 年的经 济发展中，这种税收立法权分配体制在一定程度匕发挥了正面且积极的作用。但由 于这次改革并t q 陆j - j 底，其税收立法权划分有违税收法定原则，税收立法权过于集中 于中央等缺陷逐渐暴露出来，并且导致了一系列的现实问题。在此背景下探讨我国 地方税收立法权完善问题，就显得更具有针对性、迫切性和现实意义。 本文对我国地方税收立法权的相关问题进行了探讨，厘清了地方税收立法权的 基本内涵，指出地方税收立法权公权力与公“权利”的双重性质及其地域性、依赖 性和低层级、小范围的特征，论述了各国现行的中央集权型、地方分权型以及集权 与分权兼顾型三种税收立：! 法权纵向划分模式和这三种模式各自的特点，指出其对我 国税收立法权纵向划分的启示。作者不但阐明了在我国赋予地方适当的税收立法权 的必要性和可行性，而目从宏观立法和微观辅助和监督两个层面论述了如何完善我 国的分税制财政管理体制。最后，作者得出结论，在我国建立分税制财政管理体制， 赋予地方适当的税收立法权，于理于法于我国国情均是可行的。我们在遵循相关基 本原则的前提下通过宏观立法和微观辅助和监督实现我国地方税收立法权，进一步 完善我国分税制财政管理体制。 关键词：税收立法权；地方税收立法权；纵向划分；制度完善 哈尔滨t 程大学硕十学位论文 a b s t r a c t b yt h er e f o r mo fs e p a r a t et a x a t i o ns y s t e mi n1 9 9 4 , c h i n ah a si n i t i a l l ye s t a b l i s h e dt h e t a xl e g i s l a t i o nd i s t n b u t i o n s y s t e mw i t ht h ec h a r a c t e r i s t i c so f ”o n e - u n i f y , t w o - s t a g e , m u l t i - s u b j e c t ”d u r i n gt h en e x t1 5y e a r s ，t h i ss y s t e mh a sb e e np l a y i n ga na c t i v er o l ei nt h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n t b u tb e c a u s eo ft h eh a l f w a yo ft h er e f o r m ，t h ed e f e c to ft h er e f o r m s u c ha st h ev i o l a t i o no ft h et a xp r i n c i p l e , l e g i s l a t i v ep o w e r so ft a xi st o oc o n c e n t r a t e di n t h ec e n t r a l , i sb e o r a n g r e v e a la n dl e a das e d e so ff a c t i c a lq u e s t i o n h o wt oe s t a b l i s ht h e l e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo fl o c a lt a x t a t i o nr e a s o n a b l yi sb e c o m em o r ep o i n t e da n dm o r e p r a c t i c a la g a i n s tt h i sb a c k g r o u n d i nt h i sp a p e r , t h el e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo fl o c a lt a x t a t i o na n dt h er e l e v a n ti s s u e sa l e d i s c u s s e d ，t h ea u t h o rm a i n l yi n t o r d u c e sc o n n o t a t i o n so ft h r e ei t e m s ：l e g i s l a t i v ea u t h o r i t y , l e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo ft a x a t i o na n dl e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo fl o c a lt a x a t i o na n dd i s c u s si n d e t a i lc h a r a c t e r i s t i c so ft h el e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo fl o c a lt a x a t i o nb yc o m p a r ew i t ht h e l e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo fc e n t r a lt a x a t i o n t h e nt h ea u t h o ra n a l y s i so nt h r e em o d e l so ft h e l e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo ft a x a t i o na b r o a d , a n dd r a w so u ts o m ec o n c l u s i o n s , w h i c ha l eu s e f u l f o re s t a b l i s h i n gt h el e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo fl o c a lt a x a t i o nf o ro u rc o u n t r y , n o to n l yg i v et h e n e c e s s i t ya n df e a s $ i l i t yo ft h el e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo fl o c a lt a x t a t i o n , b u ta l s od i s c u s s e dh o w t oi m p r o v et h es e p a r a t et a x a t i o ns y s t e mo fc h i n ab o t hi nn m m o s c ：0 p i cp e r s p e c t i v ea n d m i c r op e r s p e c t i v e a tl a s t , t h ea u t h o rc a m et ot h ec o n c l u s i o nt h a ti ti sv i a b l et oe s t a b l i s ht h e l e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo fl o c a lt a x a t i o na n ds e p a r a t et a x a t i o ns y s t e mi nc h i n a , a n dw es h o u l d i m p r o v et h es e p a r a t et a x a t i o ns y s t e mo fc h i n ab o t hi nm a c r o s c o p i cp e r s p e c t i v ea n dm i c r o p e r s p e c t i v eo nt h ep r e m i s eo fc o m p l yw i t hf u n d a m e n t a lp r i n c i p l e k e yw o r d s ：l e g i s l a t i v ea u t h o r i t yo f t a x a t i o n ；l e g i s l a t i v ea u t h o r i t y o fl o c a lt a x a t i o n ；v e r t i c a l p a r t i o n ；i n s t i t u t i o n a li m p r o v e m e n t 1 一 、 i 矗 一 ! 呶 我国地方税收立法权问题研究 目录 第1 章绪论1 1 1 本文的写作背景、写作意义和写作目的1 1 1 1 写作背景1 1 1 2 写作意义2 1 1 3 写作目的3 1 2 国内外相关研究及其述评3 1 2 1 国外相关研究及其评述3 1 2 2 国内相关研究及其述评o 5 1 3 主要研究方法和创新之处7 1 3 1 主要研究方法7 1 3 2 创新之处8 第2 章税收立法权的内涵及其理论基础9 2 1 税权、立法权与税收立法权的内涵。9 2 1 1 移淑的内涵赢。9 2 1 2 立珐权的内涵。1 1 2 1 3 税收立法权的内涵1 2 2 2 地方税收立法权的内涵、性质与特征1 3 2 2 1 地方税收立法权的内涵_ 1 4 2 2 2 地方税收立法权的性质1 4 2 2 3 地方税收立法权的特征。1 5 2 3 本章小结。1 7 第3 章各国税收立法权纵向划分模式及其共同点1 8 3 1 各国税收立法权纵向划分模式。1 8 3 1 1 中央集权型1 8 3 1 2 地方分权型1 9 3 1 3 集权与分权兼顾型。2 0 3 2 各国税收立法权纵向划分模式的共同点2 3 3 3 各国税收立法权纵向划分模式给我国的启示2 5 哈尔滨t 稃大学硕十学f 7 ：论文 3 4 本章小结2 6 第4 章我国现行税收立法权分配状况以及存在的问题2 7 4 1 我国现行税收立法权纵向分配的现状2 7 4 1 1 我国_ _ 元、两级、多主体的税收立法权分配体制。二2 8 4 1 2 我国现行税收立法权纵向分配现状3 1 4 2 我国税收立法权纵向分配存在的问题及成因3 4 4 2 1 我国税收立法权纵向分配存在的问题3 4 4 2 2 我国税收立法权纵向分配现存问题的原因分析3 7 4 3 本章小结3 9 第5 章赋予我国地方适当的税收立法权的必要性和可行i 生4 0 5 1 赋予我国地方适当的税收立法权的必要性 5 1 1 是满足我国基本国情的必然选择。4 0 5 1 2 是深化和发展我国分税制财政管理体制的必然过程。 5 1 3 是优化资源配置，提高政府效率的必然要求 5 2 赋予我国地方适当的税收立法权的可行性 4 1 4 2 5 2 1 赋予我国地方适当的税收立法权与我国单制的国家结构形式并不矛 5 2 2 我国人民代表大会制度的政权组织形式使分权成为可能4 5 5 2 3 从我国宪法和立法法的相关规定上看，赋予地方适当的税收立法权是 剪r 行的4 6 5 3 本章小结。4 7 第6 章赋予我国地方适当的税收立法权的建议4 9 6 1 大集中，小分散，适度分权对日本税制模式的借鉴4 9 6 1 1 为何要借鉴我国与日本在诸多方面的相似眭4 9 6 1 2 要借鉴什么日本分税制体制的亮点5 1 6 1 3 要如何借鉴健全立法，适当分权，完善监督机制5 3 6 2 对赋予我国地方适当的税收立法权的建议 6 2 1 我国税收立法权纵向划分应遵循的基本原则 5 4 5 4 6 2 2 在宏观立法层面，制定税收基本法5 7 6 2 3 在微观操作层面，完善相关辅助和监督机制 。6 2 f ； 一 ， ， 我国地方税收立法权问题研究 6 3 本章小结6 5 结论。6 6 攻读硕士学位期间发表的论文和取得的科研成果鸽 参考文献 致谢 6 9 7 3 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 本文的写作背景、写作意义和写作目的 1 1 1 写作背景 地方税收立法权，是指国家依宪法、财税基本法等相关法律的规定，赋 予地方权力机关制定、修改和废止税法的权力，即特定的地方权力机关依宪 法、财税基本法等相关法律享有的在本行政区划内进行税收立法的权力。地 方税收立法权在一国税收立法权范畴之内，与中央税收立法权相对应，是税 收立法权的重要组成部分，也是税权中最根本、最原始的权力，是税权的核 心问题。赋予地方适度的税收立法权，使地方在事权、财权和税权上达到统 一，是建立完善的分税制财政管理体制的必经过程，而完善的完善的分税制 财政管理体制又是建立市场经济体制的必然要求，因此，为了我国社会主义 市场经济体制的深化发展，建立现代税收国家，将税收立法权纵向分配，赋 予地方适度的税收立法权是十分必要的。 我国为适应社会主义市场经济建立发展和经济体制进一步改革的需要， 针对原税收制度和体制与市场经济发展不相适应及存在的问题，遵循“统一 税法、公平税负、简化税制、合理分权 的基本原则，在1 9 9 4 年对我国税收 制度和管理体制进行了一次深程度、大范围的改革。这次分税制改革施行， 旨在缓解中央财政的窘迫，为减少改革阻力，提出了所谓中央与地方共赢的 渐进式改革方案兼顾中央与地方的积极性，既确保中央财力，又不损害 地方既得利益。但这次改革并未达到我们预期的目的，根本原因有- - ：一是 全国人大及其常委会税收立法缺位，导致税收行政权力过度膨胀；二是地方 税收立法权缺失，地方政府财权与事权不统一。其中最重要的原因就是地方 税收立法权的缺失。 哈尔滨。f ：稗大学硕十学位论文 基于以上背景，如何在现有的理论研究成果的基础上，在法律制度层面 上对我国地方税收立法权进行研究，深入分析我国地方税收立法权所面临的 在法律和制度上的困境，就成为本论文研究的立足点和出发点。 1 1 2 写作意义 税收，是国家存续的命脉，发挥着支撑国家财政、调节国家宏观经济、 维护国家政权、监督经济活动的重要作用。1 9 9 4 年分税制财政体制改革之后， 我国税收收入呈现稳定增长的势头。根据我国财政部税务司在今年二月份发 布的2 0 0 9 年税收收入增长结构性分析中公布的数据，2 0 0 9 年全国税收总 收入完成5 9 5 1 4 7 亿元，比上年同期增长9 8 ，同比增收5 2 9 0 9 1 亿元，增 速比2 0 0 8 年的增速回落了9 个百分点( 2 0 0 8 年税收收入增长1 8 8 ) 。但与此 相矛盾的是，地方政府财政收入相对缓慢，地区间财政收入差距逐渐扩大， 财政收支矛盾已相当尖锐。因为开支需求日益增长，许多地方县乡两级政府 的财政困难与日俱增，工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大，实际债务负担 沉重，财政风险日渐膨胀。尤其是在中央政府不断将事权下放地方政府的情 况下，地方一级的省、市和县级政府财政更加捉襟见肘，导致其提供公共产 品和服务的能力严重滞后于民众的需求。导致这种税收收入增长但地方财政 支出仍入不敷出的悖论出现的根本原因就是我国分税制财政管理体制尚不完 善，导致地方税收立法权的缺失，导地方政府事权、财权与税权的不统一。 因此，对于地方税收立法权的研究，有助于从法律层面解决税收立法权 的纵向分配问题，为赋予地方适度的税收立法权提供法律依据和制度保障， 有助于我国税收立法权纵向分权体制的建立，有助于地方政府事权、财权和 税权的统一，有助于我国分税制财政管理体制的进一步深化和完善，对我国 当前形势下，赋予地方适当的税收立法权具有重要的现实意义。 2 竹 火 第1 章绪论 1 1 3 写作目的 本文希望通过对地方税收立法权的基本理论、国际上税收立法权纵向分 权的模式、我国地方税收立法权分配的现状以及存在的问题入手，进而探究 如何在我国建立与我国国情相适应，行之有效的税收立法权纵向分权体制， 完善我国分税制财政管理体制。 ( 1 ) 本文系统梳理了国内外地方税收立法权问题的相关研究成果，进一 步理清我国地方税收立法权构建的目标与基本要求，以便更好的完善我国分 税制财政管理体制。 。 ( 2 ) 对我国地方税收立法权现状和存在的问题进行深入的分析，给予比 较系统的、富有阐释力的理论解说，并且深入分析了问题产生的深层次原因。 ( 3 ) 希望通过赋予地方税收立法权，从宏观上完善立法，从微观上的制 度保证等多角度、多侧面的建立完善的地方税收立法权的制度框架，促进我 国分税制财政管理体制改革的深化发展。 1 2 国内外相关研究及其述评 1 2 1 国外相关研究及其评述 1 2 1 1 各国税收立法权纵向划分模式 ( 1 ) 中央集权型 目前在世界上税收立法权纵向分配实行中央集权型的国家主要有法国、 英国、意大利、韩国、瑞典等，并以法国最为典型。其特点是税收立法权高 度集中于中央，地方只享有少量的税收立法权，仅限于地方税收优惠政策的 制定以及地方税税率的调整等方面，且地方税收份额在全国税收总额中占得 比重很小。 3 嚣 哈尔滨t 程大学硕士学位论文 ( 2 ) 地方分权型 目前在世界上税收立法权纵向分配实行地方分权型的国家主要有美国、 巴西、加拿大等，以美国最为典型。其特点是中央与地方税收立法权的分权， 中央与地方都拥有相对独立的税收立法权，地方政府拥有税法的制定权、税 收政策的决定权、税种的开征权和废止权以及征税方式方法的选择权等，地 方财政对中央财政的依赖性小。 ( 3 ) 健全与分权兼顾型 集权与分权兼顾型的税收立法权纵向划分模式是对中央集权型和地方分 权型两种模式的折中，既存在于像日本这样单一制国家，也存在于如德国这 样的某些联邦制国家。此模式能够兼备维护中央统一性和保持地方灵活性的 特点，及维护了中央的权威，又保证了地方能依其本地区实际情况制定税收 立法，处理得好则体现出集权而不统揽，分权而不分散的优点。 。 1 2 1 。2 国外学者对地方税收立法权的相关研究 ( 1 ) 斯蒂格勒( g s t i g l e r ) 的“用脚投票 理论。这种理论是指“人 们通过在社区间的充分流动，选择公共产品与税收的组合使自己效用最 大化的社区政府，社区只有有效率地提供人们需要的公共产品，否则， 人们会迁移到能更好地满足他们偏好的社区，这样，社区间的竞争将使 资源能够有效配置，实现帕累托最优，从而达到社会福利的最大化。” “用脚投票”理论可以阐述地方税收立法权的权限范围等多个问题，如税率 和主体税种的设计等都应考虑居民的流动性等问题。 ( 2 ) 马斯格雷夫( m u s g r a v e ) 在公共财政与公共选择：两种截 然不同的国家观中提出了公共部门活动的三个领域，即资源配鼍、收 入分配以及稳定。他作出了以下结论：“财政联邦制的核心在于以下命 题：有关资源配置职能的政策应当允许在各州之间不同，这取决于各州 居民的偏好；而收入分配职能和稳定职能目标的实现，主要是中央政府 4 第l 苹绪论 的职责。” ( 3 ) 斯蒂格勒( g s t i g l e r ) 在其发表的地方政府功能的有理范围 一文中认为：“与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，地方政府 比中央政府更加了解其所辖居民的需求；同时，国内不同区域的人们有权选 择自己需要的公共产品和服务的种类与数量。 ( 4 ) 特理西( t o l i s y ) 在公共财政一书中认为：“与中央政府相 比，地方政府与本地居民的关系更加紧密，在了解本地居民的消费偏好方面 更具有信息优势，因此，由地方政府提供本地区的公共产品可以解决中央政 府在提供公共产品过程中的偏好误识现象。 1 2 2 国内相关研究及其述评 1 2 2 1 国内有关地方税收立法权的相关法律法规 1 9 9 4 年的分税制改革中，国务院以决定、通知的形式发布了三个重要的 法律文件，国务院关于实行分税制财政体制的决定规定：“中央税、共 享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国 统一市场和企业公平竞争”。国务院转批国家税务总局工商税制改革实 施方案的通知规定：“中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央 。 国务院关于取消集市交易税牲畜交易税烧油特别税奖金税工资调节税和 将屠宰税筵席税下放给地方管理的通知规定：“屠宰税和筵席税由省级人 民政府自行决定征收或者停征，如继续征收，省级人民政府可根据国务院制 定的两个税种的条例，制定具体征收办法，并报国务院备案。这三个法律 文件确定了我国税收立法权的纵向划分原则，明确并重新分配了我国中央和 理查德a 马斯格雷夫：公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观，类承曜译，北京：中国 财政经济出版社，2 0 0 1 年，第1 8 9 页。 圆以下简称8 5g - 决定。 圆以下简称( 9 0 号决定。 国以下简称7 号通知。 5 哈尔滨f ：程大学硕十学位论文 地方的税收立法权，初步建立了具有社会主义市场经济特色的“一元，两级， 多主体”的税收立法权分配体制，但也可以从侧面反映出税收立法权高度集中 于中央，且国务院实际上是我国行使税收立法权的主要部门以及我国地方税 收立法权缺失的现实问题。 1 2 2 2 国内学者对地方税收立法权的相关研究 ( 1 ) 许善达在其中国税权研究一书中认为“税收领域的权力划分 为税收立法权、税收执法权和税收司法权，并从国家税收权益和促进国民经 济隐定发展的高度；全面探讨、研究如何健全税收立法体制、完善税收秩序、 制裁税收违法行为、推进社会主义市场经济健康发展方面发挥应有的作用。 ( 2 ) 徐孟洲主编税法原理一书中提出：“税权，也称课税权，指由 宪法和法律赋予政府开征、停征、及减税、免税、退税、补税和管理税收事 务的权力的总称。税权是由法律规定的，是国家权力在税收上的表现；它具 有专属性、法定性、优益性、公示性和不可处分性。不管是集中税权还是分 散税权，都是针对国家在税收征管方面的情况而言的，所以，税权的主体应 该是国家并限于国家。当然，国家的权力总要经过权力分工的方式实现，所 以，税权主体包括抽象意义的国家和国家机关。 ( 3 ) 刘剑文、熊伟在其税法基础理论一书中提出：“纵向的课税权 主要涉及地方的税收立法权、收益权和征收权。作者认为：“目前的地方 财政危机主要是由税收收益权分配不合理造成的，解决问题的关键应当从划 分税收收入的归属入手。至于地方税收立法权的问题，当前的谨慎做法具有 一定的生命力，不宜轻易改变。如果非要赋予地方税收立法权，除非将我国 国体改为联邦制，或者实施地方自治，否则地方税收立法权只能通过中央授 予，其本身不具有独立性。” 。许善达：中国税权研究，北京：中国税务出版社，2 0 0 3 年，第1 7 6 页。 徐孟洲：税法原理，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 8 年，第8 9 页。 嗷u 剑文、熊伟：税法基础理论，北京：北京大学出版社，2 0 0 4 年，第2 2 3 页 6 第1 章绪论 ( 4 ) 史际春、张扬、冯辉在论和谐社会语境下的地方经济法治一问 中提出：“央与地方分别所有也要求地方拥有独立的税权。因为政府的所有 权是来源于财政权，而财政权在目前的中国又是来源于税权。只有赋予地方 以独立的税权，才能使地方得以更好地发展，地方政权得以稳固地存续。因 为“地方政权的存续，需以财产权为基础，依法治国家的通例，无论是联邦 制国家还是单一制国家，这种财产权都应该是所有权，而不能只是法律上权 利( 力) 义务不明、约束和驱动不足的管辖权。 1 3 主要研究方法i l ：l f i l j 新之处 1 3 1 主要研究方法 ( 1 ) 价值分析的方法 价值分析的研究方法属于规范研究方法中的一种，是学术界进行理论研 究最常用的一种方法。本文在第1 章税收立法权的内涵及其理论基础一章中 在分析税收立法权的概念、内涵、特征等问题时使用的就是此方法。 ( 2 ) 比较分析的方法 比较分析的方法是通过将同类型的事务进行比较，分析其共同点与不同 点，从而得到最优选择的一种分析方法。笔者在第3 章各国税收立法权纵向 划分模式及其共同点一章中运用了比较分析的方法，通过比较中央集权型、 地方分权型和集权与分权兼顾型三种税收立法权的纵向划分模式，找出其共 同点，地方税收立法权的构建，分税制财政体制改革的深化提供了参考。 ( 3 ) 文献检索和阅读的方法。 地方税收立法权本身的特殊性、重要性和久远性导致文献的多样性。笔 者收集与论题直接相关的文献有5 0 多篇( 部) ，仔细阅读的有3 0 多篇( 部) ， 参考文献中列举的只是在论文中直接引用参考的部分。对文献的选择，侧重 。史际春、张扬、冯辉：论和谐社会语境下的地方经济法治，法学家，2 0 0 7 年第5 期。 7 哈尔滨r 程大学硕十学何论文 于国内文献的应用。从学科看，虽然以法学为主，但也包括经济学、财政学、 哲学和史学的相关内容。 1 3 2 创新之处 本文针对地方税收立法权构建问题上在以下两方面进行了有益的尝试和 突破： ( 1 ) 提出制定税收基本法的立法建议。笔者在文中介绍了日本的集权 与分权兼顾的税收立法权纵向划分模式，通过比较两国国体、政权组织形式 和历史文化传统等因素，多角度阐述了我国借鉴日本税制建设的可能性，并 提出借鉴日本的立法经验，制定税收基本法，并建立类似于日本“课税否决 制度的地方税收立法权监督体制。 ( 2 ) 提出以合理有效的方法在赋予地方税收立法权，建立分税制财政 管理体制的同时回收地方过度的收费权，以改变当前地方收费权滥用的现象。 笔者在规范地方收费权的论述中提出了对于一些对于地方经济普遍极为重 要，但不具备税收性质，难以通过地方税收立法过渡成为地方税种的收费权 时，中央可以考虑通过赋予地方另一项性质和收益相近的税收立法权或者赋 予地方只包括此税种政策调整权如税率的调整，税收的减免及税收政策的 监督管理权在内的部分立法权，以“以税换费”的方式在保证地方财政 收入充足稳定的情况下回收地方过度的收费权。 8 第2 章税收立法权的内涵及其理论基础 第2 章税收立法权的内涵及其理论基础 所谓地方税收立法权，是指“国家依宪法、财税基本法等相关法律的规 定，赋予地方权力机关制定、修改和废止税法的权力，即特定的地方权力机 关依法享有的进行税收立法的权力。 地方税收立法权在一国的税收立法权 范畴之内，在税收立法权的纵向划分模式中，与中央税收立法权相对应，是 税收立法权的重要组成部分。同时税收立法权也是国家立法权运用于一国税 收领域的一种体现，其必然在有其自身特点的同时又具有立法权的一般属性。 税收立法权还是税权中最为原始、最为根本同时也是最为重要的权力，是税 权的核心。因此，要理解地方税收立法权问题，首先厘清税权、立法权以及 税收立法权的内涵是十分必要的，以此达到对税权、立法权以及税收立法权 做初步了解的目的。 2 1 税权、立法权与税收立法权的内涵 2 1 1 税权的内涵 所谓税权，是指“税权是国家立法机关、国家行政机关、国家司法机关 在有关税收方面依法所拥有的各类国家权力的总称。即税权主体是国家，按 照其内容的不同，分为税收立法权、税收行政权和税收司法权，分别由不同 的国家机关代表国家( 以国家的名义) 来行使。 圆税权因其参照系不同，可以 分为广义税权和狭义税权两种。广义税权的提出基于税权主体不同，从现代 税法角度看，就国家与国民层面而言，二者均可以行使税权，成为税权的主 体，国家是征税主体，而国民是纳税主体。国家税权即国家的征税权，国民 税权是指国民在国家依税权征税时所产生的相应的与税收相关的权利，如税 。刘剑文：财税法学，北京：高等教育出版社，2 0 0 4 年，第3 5 5 页。 施正文：论征纳权利一兼论税权问题，中国法学，2 0 0 2 年第6 期。 9 哈尔滨t 祥人学硕十学位论文 收知情权、税收筹划权等。 狭义的税权专指国家的税收管辖权，诸如税收立法权、征收权、管理权 等税收管辖权专属于国家或政府，是一种典型的公权力。狭义的税权具体内 容包括税收立法权、税收征管权和税收收益权。具体来说，税收立法权是税 权中最根本、最重要、最具原始性的权力，在下文中会展开论述税收立法权， 在此就不再赘述；税权中最为经常、最为大量使用的权力是税收征管权，其 具体包括税收征收权和税收管理权，此项权利最为重要的作用是“保障国家 税收的实现，促进个人收入通过税收形式向公共部门转移 ；至于税收收益 权，是“税收征管权的一项附随性权力，随税收征管权产生而产生，其主要 目的是确认谁有权获取税收利益，谁有权将税收收入缴入国库，缴入哪个国 库的问题 。 税权的分配模式，主要包括税权的横向划分与纵向划分两种分配模式模 式。所谓税权的横向划分，是指税权在层级相同但类型不同国家机关中的划 分、配置与分割。所谓的税权的纵向划分，是指税权在层级不同但类别相同 国家机关之间的分割与配置，即中央与地方之间税权的划分。无论是税权的 横向划分，还是税权的纵向划分，都具有两种模式，即集权模式和分权模式。 在税权的横向划分中，集权模式即由立法机关独立享有税收立法权，但可能 会依法通过法律授权形式赋予行政机关少量的、适当的税收立法权；分权模 式则是税收立法权由许多立法机关和行政机关共享。无独有偶，在税权的纵 向划分中，集权模式强调税收立法权要高度集中于中央，地方不享有税收立 法权或享有极其有限的税收立法权；而分权模式则强调将税收立法权依分权 原则在各级政府机关之间分配。集权和分权的问题，在于集权和分权的程度， “此程度以法律秩序里中央规范与地方规范的多少与轻重的相对比例而定 。 全部的集权与全部的分权只是理想的两级，因为法律社会里有一个集权的 张守文：税法原理( 4 版) ，北京：北京大学出版社，2 0 0 4 年，第6 2 页。 。张守文：税法原理( 4 版) ，北京：北京大学出版社，2 0 0 4 年，第6 3 “页。 靳东升主编：依法治税中央与地方税权关系研究，北京：经济科学出版社，2 0 0 5 年，第1 3 页。 1 0 第2 章税收立法权的内涵及其理论基础 最低限度与分权的最高限度，国家才不致有瓦解的危险。”分权与集权只是 相对而言，集权模式只是相对偏重于集权，分权模式只是相对偏重于分权。 2 1 2 立法权的内涵 所谓的立法权，是指“特定的国家政权机关依法制定、修改和废止法律、 行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章的权力。从定义 中我们不难看出，有权行使立法权的国家政权机关，不仅仅是立法机关，在 有宪法依据或者依照立法法等其它一些基本法的授权时，行政机关以及一些 其他的机关也可以行使一些特定的立法权。立法权由实体性和程序性立法权 两部分组成，二者有机结合，缺一不可，实体性、程序性立法权中的任何一 项的缺失，都使其不能构成严格意义上的立法权或完整的立法权。“实体性 立法权主要包括法律的制定权、批准权、认可权、解释权、撤销与变更权、 修改权与补充权、废止权等。其中其中制定权是立法基本权力；修改、补充、 解释、废止权是立法自律权；批准、认可、变更或撤销权则是律他权。立法 的程序性权力是指立法过程中的有关权力，如提案权、审议权、表决权、公 布权以及立法调查权、听证权等。” 实体性立法权与程序性立法权有机结合， 才构成了完整意义上的立法权。 现在理论界普遍认同立法权具有可分性，这是地方税收立法权成立的理 论前提之一。立法权的划分，其实质在于“在一国特定的政治关系、经济关 系和社会关系的定位系统中，在调整权力资源格局和分配权力背后的利益的 同时明确各自责任，让各级政府在各自法定权限范围内充分发挥自主性和能 动性，以提高政府的权力效率；并最终通过各级政府的分工合作和相互制约， 真正实现国家政权体系在人民的控制下有效运转。”简而言之，就是中央与 奥凯尔森：i 去律与国家，台湾：正中书局，1 9 7 6 年，第3 7 8 页。 圆周旺生著：立法学，北京：法律出版社，2 0 0 4 年，第1 2 1 页。 孙亚妹：论我国中央与地方税收立法权限的合理划分，硕士学位论文，东北财经大学财政学院，2 0 0 2 年。 祝杰：我国税收立法权划分均衡问题研究，硕士学位论文，天津财经大学法学院，2 0 0 8 年，第7 页。 哈尔滨t 程大学硕十学何论文 地方合理且有效地分割立法权力资源、相关利益并分担责任，以达到提高政 府的立法效率和效益的目的。立法权的划分，会受到一国国体、政体的影响。 一般单一制国家地方无立法权权限或者有极其有限的立法权权限，而联邦制 或邦联制国家地方一般享有相对较为宽松的立法权限制，具有较为充分的税 收立法权限；立法、行政、司法三权分立的分权型政体国家重视权力间相互 制衡；集权型的国家行政、司法机关由权力机关产生，并向其负责。除此以 外，历史文化传统、自然地理环境、经济发展水平、政府层级划分等因素都 有可能影响到一国立法权限的划分。 2 1 3 税收立法权的内涵 在上文中论述税权的分配模式时，不难发现，无论是税权的横向划分还 是纵向划分，无论是集权模式还是分权模式，其区别主要在于税收立法权的 划分方式不同。税权的横向划分和纵向划分的主要讨论税收立法权在同层级 不同类型国家机关中的划分还是在在不同层级但相同类型的国家机关之间划 分；集权模式还是分权模式主要讨论的是税收立法权只集中于立法机关还是 由立法机关与行政机关共享。因此，我们可以发现税收立法权是税权中最为 重要、最为根本的一种公权力。“税收立法是特定的国家机关，依据特定的 法定职权和程序，运用一定的立法技术，制定、认可、修改、补充、废止、 解释和监督税法的活动。 基于此，税收立法权则是指特定的国家机关依宪 法或税收基本法享有的制定、补充、修改、废止、解释和监督税法的权力， 即税收立法的权力由特定的国家机关依法享有。税收立法权主要包括税法的 初创权、税法的修改权和解释权、税法的废止权等。值得注意的是，为防止 行政机关滥用行政征收权，“税种的开征与停征权、税目的决定权与税率的 调整权、税收优惠的确定权等，应视为税收立法权统一归由立法机关行使。 刘剑文：税法专题研究，北京：北京大学出版社，2 0 0 2 年，第2 9 页。 1 2 第2 章税收立法权的内涵及其理论基础 根据税收法定主义原则，税收立法权一般应由立法机关直接行使，但在实践 中，即使是集权模式下，行政机关一般也会依立法机关授权，在宪法和税收 基本法框架内享有一定的税收立法权，因此，一般情况下，税法不仅仅包括 税收法律，还包括税收行政法规、规章、地方性法规和其他规范性法律文件。 但是，这种税收立法权的分配模式也存在一定弊端，那就是一旦税收法定主 义原则得不到遵守和贯彻，将会产生严重问题。 笔者认为，我国目前在税法领域存在的种种问题，正是基于此原因。一 方面我国的税权体制是集权模式，地方并不享有税收立法权，但在另一方面 由于税收法定主义原则不能被很好的遵守，且由于我国地方实际情况所限， 造成了许多地方政府纷纷滥用收费权，利用地方的收费权之名行地方税收立 法权之实。笔者认为，要消除这些问题，就应当授予地方适当的税收立法权 并严格坚持税收法定主义原则，保障其实施。对于此，笔者将在后文中进行 详细的论述。 2 2 + 地方税收立法权的内涵、性质与特征 在前文中我们已经厘清了税权、立法权以及税收立法权的的内涵，为继 续研究地方税收立法权打下了理论基础。所谓地方税收立法权，是指“国家 依宪法、财税基本法等相关法律的规定，赋予地方权力机关制定、修改和废 止税法的权力，即税收立法的权力由特定的地方权力机关依法享有。地方税 收立法权在一国税收立法权范畴之内，与中央税收立法权相对应，是税收立 法权的重要组成部分。 圆 。孙亚妹：论我国中央与地方税收立法权限的合理划分，硕士学位论文，东北财经大学财政学院，2 0 0 2 年，第2 页。 留刘剑文：财税法学，北京：高等教育出版社，2 0 0 4 年，第3 5 5 页。 1 3 。 哈尔滨t 稃大学硕十学位论文 2 2 1 地方税收立法权的内涵 ， 地方税收立法权是相对于中央税收立法权而言的，在一国税收立法权范 畴之内。所谓地方税收立法权，是指“国家依宪法、财税基本法等相关法律 的规定，赋予地方权力机关制定、修改和废止税法的权力，即即税收立法的 权力由特定的地方权力机关依法享有。 我们在前文已经论述了立法权具有 可分性，这也为构建地方税收立法权框架打下了理论基础。在国家宪法、财 税基本法的层面下，我们应该把中央税收立法权和地方税收立法权置于同样 的地位，二者互为补充。 2 2 2 地方税收立法权的性质 地方税收立法权兼具权力与权利的双重性质。首先，地方税收立法权之 所以具有权力的性质，是从地方政府的职能和税收的作用角度说的。地方政 府的职能是为地方民众提供丰富的社会公共产品和优质的社会公共服务，保 证地方的稳定和发展。地方政府要履行其职能，保证其正常运转，则必然需 要有必须的财政收入作为保证，而税收的作用正体现于此。国家通过公权力 要求民众让渡一部分财产