（宪法学与行政法学专业论文）行政行为说明理由制度新论.pdf

中文摘要 中文摘要 行政行为说明理由制度是行政程序法中的一项重要制度，它的建立与完善既 有利于保护行政相对人的知情权，又有利于提高行政行为效率。虽然我国的行政 程序法还没有出台，但这项制度已经在单行法律、法规中有所规定，这个进步是 值得肯定的。长期以来，由于缺乏完善立法和理论研究，使得这项制度在实施和 执行中显得不尽人意。我国学者已有很多人开始研究这项制度，提出了自己的观 点与设想，但很少有学者参考与借鉴外国先进的、完善的行政行为说明理由制度， 具体分析我国的国情来进行讨论，笔者正是看到了这些方面的不足，在深入分析 我国学者的观点，充分借鉴外国先进经验的基础上，根据我国的实际来具体规划 行政行为说明理由制度。 关键词：行政行为；说明理由；国外理论；完善建议 iiyliiiilllllll119llll4iiiiioiiiiil9111110111111磐 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ea c t i o nj u s t i f i e di nt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a ws y s t e mi sa n i m p o r t a n ts y s t e m , i ti sc o n d u c i v et ot h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to fp e o p l e s r i g h tt ok n o wt h er e l a t i v ep r o t e c t i o no ft h ee x e c u t i v e ，b u ta l s oh e l pi m p r o v et h e e f f i c i e n c yo fa d m i n i s t r a t i v ea c t s a l t h o u g hc h i n ah a sn o ty e tp r o m u l g a t e dt h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ea c t , b u tt h i s s y s t e mh a sb e e ni nt h es i n g l e ，l a w sa n d r e g u l a t i o n sr e q u i r e db yl a w , t h i sp r o g r e s si sw o r t h yo fr e c o g n i t i o n f o ra l o n gt i m e ，d u e t ol a c ko f p r o p e rl e g i s l a t i o na n dt h e o r y , m a k i n gt h es y s t e ma p p e a ri nt h ei m p l e m e n t a t i o n a n de n f o r c e m e n to fu n s a t i s f a c t o r y t h e r ea r em a n yc h i n e s es c h o l a r sb e g a nt os t u d yo f t h i ss y s t e mp r o p o s e do fo w np o mo fv i e wa n di d e a s ，b u tf e ws c h o l a r sr e f e r e n c ea n d e x p e r i e n c ef o r e i g na d v a n c e ds o u n ds y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v er e a s o n sa c t i o n , c h i n a s n a t i o n a lc o n d i t i o n su n i q u ea n a l y s i st od i s c u s st h ew r i t e r i ti st os e et h ed e f i c i e n c i e si n t h e s ea r e a s ，i n - d e p t ha n a l y s i so ft h ea c a d e m i cp o i mo fv i e w , f u l l yl e a r nt h ea d v a n c e d e x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e so nt h eb a s i s ，a c c o r d i n gt oc h i n a sa c t u a lt oc o n c r e t e r e a s o n st oa d m i n i s t r a t i v ea c tp l a n n i n gs y s t e m ，t h i sa r t i c l ei sa tt h r e ep a r t s k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n ：r e a s o n s ：f o r e i g nt h e o r y ：s u g g e s t i o n sf o r i m p r o v e m e n t 一- 引言 引言 我国的很多法律法规中都有行政机关做出行政行为应当说明理由的规定。如： 执业医师法第十五条规定：“受理申请的卫生行政部门对不符合条件不予注 册的，应当自收到申请之日起第三十日内书面通知申请人，并说明理由 ； 集 会游行示威法第九条规定：“主管机关接到集会、游行示威申请书后，应当在 申请举行日期的二日前，将许可或者不许可的决定书面通知其负责人。不许可的， 应当说明理由”，行政许可法规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面 决定的，应当说明理由。行政机关对其行政行为说明理由有助于行政相对人心 悦诚服地了解行政机关的决定，从而增强对政府的信任感，使相对人不仅知道行 政机关作出了何行政行为，而且知道行政机关为什么这样作。从另一个方面来说， 行政行为说明理由制度还可以使行政机关在做出行政行为时要认真考虑，有理有 据，不恣意擅断。行政机关说明理由解释其决定的合法性是人民政府对人民负责 的重要体现，是依法行政、理性行政的必然要求。当前我国关于行政行为说明理 由制度还不是很完善和系统，由此，现阶段对其完善具有重要意义，而对行政行 为说明理由的分类和范围、内容、方式等方面的探讨和研究对其构建是颇有裨益 的。 笔者在写作该篇论文过程中，通过网络、书籍、期刊和论文等形式，查阅了 大量的相关资料，总结、提炼出现在社会上的主流观点，结合当前国外相关问题 的研究和我国现在的基本国情，得出自己对行政行为说明理由制度的观点。 首先，笔者查阅了大量的有关国内外行政行为说明理由制度研究的著作或译 著，这些对于本文的写作有巨大的参考价值。如张正钊，韩大元比较行政法( 中 国人民大学出版社1 9 9 0 版) ，杨寅中国行政程序法治化：法理学与法文化分析 ( 中国政法大学出版社2 0 0 1 版) ，王学辉行政程序法精要( 群众出版社2 0 0 1 版) ，皮纯协行政程序法比较研究( 中国人民公安大学出版社2 0 0 0 版) ，应松 年行政程序法律制度( 商务印书馆2 0 0 2 版) ，章剑生行政程序法比较研究 黑龙江大学硕士学位论文 ( 杭州大学出版社1 9 9 7 版) 和行政行为说明理由判解( 武汉大学出版社2 0 0 0 版) ，应松年外国行政程序法汇编( 中国法制出版社2 0 0 4 版) 和行政程序法 立法研究( 中国法制出版社2 0 0 1 版) ，英国的威廉韦德著，徐炳译的行政法 ( 中国大百科全书出版社1 9 9 7 版) ，肖北庚宪政法律秩序论( 中国人民公安大 学出版社2 0 0 2 版) ，章剑生行政程序法基本理论( 法律出版社2 0 0 3 版) ，美国 的欧内斯特盖尔霍恩，罗纳德m 利文著，黄列译行政法和行政程序概要( 中 国社会科学出版社1 9 9 6 版) ，王名扬法国行政法( 中国政法大学出版社1 9 8 8 版) 。在这些著作和译著中，都有作者对行政行为说明理由制度的论述，有的涉及 的内容论述比较详细，有的只占著作的一小部分，但足以对本论文的写作给予指 导和帮助。 其次，各级各类法学期刊上有关行政行为说明理由制度的论文也为笔者对他 人经验的借鉴提供了便利。如章剑生论行政行为说明理由( 法学研究，1 9 9 8 、3 ) ， 李春燕行政行为说明理由制度的构建( f f 政法学研究，1 9 9 8 、3 ) ，彭修凯论 行政行为说明理由制度( 当代法学，2 0 0 2 、6 ) ，白慧静关于行政程序中的说明 理由制度( 山西高等学校社会科学学报，1 9 9 9 、1 2 ) ，李永德，陈海波具体行政 行为说明理由制度( 河南公安高等专科学校学报，2 0 0 0 、1 ) ，王振峰，饶亚东论 行政行为说明理由( 全国法院系统第十二届学术讨论会论文选) ，姜明安行政 的现代化与行政程序制度( 法制与社会发展，1 9 9 8 、2 ) ，杨汉国论行政行为说 明理由的瑕疵及其法律救济( 江西行政学院学报，2 0 0 4 、6 ) ，美国的伯纳德施 瓦茨关于行政程序的几个问题( 法学译丛，1 9 8 3 、6 ) ，汪栋简论行政行为说 明理由制度( 行政与法，2 0 0 4 、2 ) ，葛启斌违反行政程序的表现形态及其法律 后果( 江苏警官学院学报，2 0 0 3 、1 ) ，熊菁华行政程序法的基本原则及相应制 度( 行政法学研究，2 0 0 3 、2 ) ，王东京，徐沛亮论行政程序说明理由制度( 江 汉大学学报，哲学社会科学版，2 0 0 4 、1 ) 。所谓“仁者见仁，智者见智”，学者们 从不同的方面、不同的视角展开了对行政行为说明理由制度的论述，这些论述都 代表了作者经过深思熟虑所得出的结论，因此这些成果在总体上基本反映了我国 行政行为说明理由制度研究的现状及其发展的趋势和规律，为此项制度的进一步 引言 研究和深入探讨奠定了良好的基础。 再次，国外关于行政程序法的研究比较早，关于行政行为说明理由制度的研 究也取得了一些成果，法律中有详细的规定，而且有的国家还专门制定了这方面 的法律，如1 9 7 9 年法国的行政行为说明理由和改善行政机关与公民之间的关系 法，2 0 世纪9 0 年代初期葡萄牙的行政程序法，1 9 7 5 年澳大利亚的联邦裁 判所法和1 9 7 7 年澳大利亚联邦议会制定的行政决定( 司法审查) 法，1 9 9 2 年西班牙制定的公共行政机关及共同行政程序法，1 9 9 6 年韩国制定的行政程 序法，1 9 9 1 年奥地利制定的普通行政程序法，1 9 6 7 年挪威的挪威公共行政 法。在西方国家，由于长期的法律传统，行政行为说明理由制度或作为行政程序 法的一个条文规定下来，或通过普通法的判例以原则的形式确定下来，成为各国 行政法的重要制度之一。无论是英美法系，还是大陆法系国家，都很重视行政行 为说明理由制度，英国著名行政法学家威廉韦德认为：“没有哪一个单独的因素 比公共机构不负说明理由的义务更为严重地阻碍过英国行政法的发展了。美国学 者侧重从公众知情权的角度研究说明理由制度；法国学者则侧重从改善行政机关 和公民关系角度研究该制度。实践中，这项制度在法国、葡萄牙等西方国家已十 分完备，澳大利亚行政说明理由制度包括普通法和制定法两类。在普通法上，行政 说明理由制度还未成为一项普遍承认的原则，但是法院也有条件地承认其存在。在 我国的行政程序法即将酝酿出台之际，我们来对几个典型的西方国家的行政程序 法律以及它的行政行为说明理由制度进行研究，以期对我国行政行为说明理由制 度的完善和行政程序法的制定起到借鉴作用。 最后，笔者还查阅了我国现有的单行法律、法规关于行政行为说明理由制度 的相关规定，执业医师法第十五条，集会游行示威法第九条，行政许 可法第三十八条，行政处罚法第三十一条，外商投资电信企业管理规定 第十一条，国家文物保护法实施条例第二十一条，治安管理处罚法第七十 八条，上面的几部法律中，行政行为说明理由制度只隐含在个别条文中，有的甚 至是一笔带过，并没有把说明理由的详细内容，时间，方式等进行细致的说明。 多数是在制定实体法时附带一两条之规定，让执法者感觉此项规定是可有可无的， 3 黑龙江大学硕士学位论文 得不到足够的重视，甚至于多数情况下被忽视，使相对人的合法权益得不到很好 的保护，也使得行政主体的执法过程丧失严肃性。同时，在这些行政法律、法规 和规章中大量存在着“不予登记 “不予许可 “决定不批准的”等等否定性的行 政行为，认为只有这时才能适用行政行为说明理由制度。从没有哪部法律、法规、 或规章规定肯定性的行政行为，赋权性的行政行为也要说明理由。 就目前来看，我国有关行政程序的宏观研究已渐成体系，但在微观操作层面上 的探讨尚处于起步阶段，而对行政行为说明理由这一行政执法领域重要制度的研 究则更显粗糙。长期以来，由于缺乏完善的立法和理论研究，使得这项制度在实 施和执行中显得不尽人意。我国学者已有很多人开始研究这项制度，提出了自己 的观点与设想，但很少有学者参考与借鉴外国先进的、完善的行政行为说明理由 制度，具体分析我国的国情来进行讨论，笔者正是看到了这些方面的不足，在深 入分析我国学者的观点，充分借鉴外国先进经验的基础上，根据我国的实际来具 体规划行政行为说明理由制度。首先探讨的是行政行为说明理由制度的基本理论， 通过对专家学者的已有定义进行分析，根据我国行政法律制度的习惯，得出自己 的关于行政行为说明理由的定义，同时在这个问题中还要探讨一下行政行为说明 理由的特点和研究价值。接下来以法国、葡萄牙和澳大利亚为例探讨了外国成型 的行政行为说明理由制度的规定以及它们的优点与不足，以资为我国制定行政程 序法时借鉴和应用。本文的重点在第三章，是反复论证笔者观点和建议的一章， 通过分析我国的行政行为说明理由制度的现状，结合我国的具体国情和对已有制 度的执行情况，提出完善我国行政行为说明理由制度的建议。既包括在具体法律 制度中的完善建议，也包括在行政程序法中的完善建议。 第一章行政行为说明理由制度的基本理论 第一章行政行为说明理由制度的基本理论 随着社会的发展，人们社会地位的提高，法制观念的增强，人们不仅要求行 政机关的“给付性服务，同时也要求行政机关能够尊重服务对象的权利，因为 人们追求的不仅是物质生活的发展，还有社会正义、利益、安全和人的尊严，这 就不仅要求行政机关依法行政、依程序行政，而且要求行政机关在行政过程中充 分尊重相对人的权利，说明行政行为的理由，以使相对人充分理解行政行为是什 么，明白为什么这样做出，接下来自己应该怎么办。 这就涉及到行政程序的一项重要制度一行政行为说明理由制度，这项制度的 建立既有利于相对人权益的保障，也有利于行政程序效率的提高，在建设社会主 义法治社会和共创和谐的社会大背景下，探讨这一制度，充实行政程序法的内容， 有着积极的意义。 第一节行政行为说明理由制度的涵义 近几年，在新出台的中华人民共和国行政许可法和中华人民共和国行 政处罚法等单行法律法规中都已经出现了行政行为说明理由这一程序性规定， 但遗憾的是，这些法律法规均没有给出明确的行政行为说明理由的概念。好在有 一些学者已经对此问题做出了自己的独到见解。归纳起来大致有五种不同的概念。 第一种认为：“说明理由制度是指行政主体作出涉及相对人权益的决定、裁决， 特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决时，必须在决定书、裁决书中 说明其事实根据、法律根据或行政主体的政策考虑，除了具体行政行为外，行政 机关在制定行政法规、规章或发布其它规范性文件时，在可能的条件下，也应在 有关政府公报中说明其事实和法律根据。 此概念对行政行为说明理由的界定不 仅在具体行政行为中，在抽象行政行为中也要有必要的说明理由。是一个涵盖面 比较大的概念。 姜明安著行政的现代化与行政程序制度 j 法制与社会，1 9 9 8 ( 2 ) 黑龙江大学硕士学位论文 第二种认为：“行政行为说明理由是指行政主体作出涉及相对人权益的决定、 裁决，特别是作出对相对人有不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁决书中 说明事实根据、法律法规根据和政策根据以及理由。厕 第三种认为：“行政行为说明理由是指行政机关在作出影响相对人权利的行政 决定时，要说明作出该决定的事实依据和法律根据的制度。囝 第四种认为：“行政行为说明理由是指行政主体作出具体行政行为时为了使相 对人对决定易于接受和配合实施必须向相对方说明行政主体作出该行为所基于的 事实依据、法律依据及相互关系的认识。囝这三种认识与第一种界定的主要区别 在于，没有谈及抽象行政行为是否也应该说明理由。 第五种认为：“行政行为说明理由是行政主体在作出对相对人合法权益产生不 利影响的行政行为时，除有法律特别规定外，必须向行政相对人说明其作出行政 行为的事实依据、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。 固 此概念只要求在具体行政行为且限于不利行政行为中说明理由，而且说明理由还 必须具备一定的条件，即法律没有特别规定时才可以向相对人作出说明理由的行 为，充分考虑了一些情景如涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私时应当例外。 在具体探讨行政行为说明理由这个概念之前，我们首先应该把行政行为这个 概念明确一下。“行政行为一词最早出现于法国行政法学，但作为一个涵义明确的、 特定的理论概念，最早却是由德国行政法学鼻祖奥图梅叶尔运用概念法学的方 法而提炼、概括出来的。”现在在我国行政法学界普遍认同的概念是，行政行为 是享有行政权能的组织( 行政主体) 运用行政权对行政相对人所作的法律行为。 这个概念内涵很广，既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。所谓具体行政 行为是行政机关对特定的行政相对人作出的，一次性的产生法律效力而不能反复 。王连昌行政法学 m 中国政法大学出版社，1 9 9 5 第2 5 4 页 。方世荣行政法与行政诉讼法 m 中国政法大学出版社，1 9 9 8 第1 3 2 页 。李永德，陈海波具体行政行为说明理由制度 j 河南公安高等专科学校学报，2 0 0 2 ，( 1 ) 回章剑生著行政程序法基本理论 m 法律出版社，2 0 0 3 年，第1 9 0 页 囝姜明安行政法与行政诉讼法 m 北京大学出版社，高等教育出版社，1 9 9 9 ，第1 3 9 页 第一章行政行为说明理由制度的基本理论 应用的行政行为。包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政奖励等。抽象行政 行为是指针对不特定的相对人作出的可以反复适用的决定、命令的行为。有些人 把它叫做行政立法行为，但抽象行政行为的内涵要比行政立法行为的内涵广阔一 些，抽象行政行为不仅包括行政立法行为( 制定行政法规、规章的行为) ，还包括 制定其他规范性文件的行为。 所以，有的学者在给行政行为说明理由制度下定义的时候，认为行政行为中 应该包括抽象行政行为，例如姜明安教授的观点：行政机关在制定行政法规、规 章或发布其他规范性文件时，在可能的条件下，也应在政府公报中说明其事实和 法律依据。而有的学者只字不提抽象行政行为的说明理由，认为抽象行政行为是 制定行政决定、命令的行为，针对的对象具有不特定性，不会对特定的人的利益 产生影响，如果抽象行政行为不合法，或者与宪法和法律相冲突，就不可能适用 或要被废止，所以对其说明理由没有必要。 笔者认为在给行政行为说明理由制度下定义时要务求全面，行政行为说明理 由制度是行政程序法中的一项重要制度，在行政程序法出台之前，我们要全面的 论证这项制度，以期在行政程序法中有详细、具体而全面的规定，使行政机关在 行政时能有法可依、有章可循，促进依法行政、建设良好的官民关系，为和谐社 会的缔造贡献力量。在给行政行为说明理由制度下定义时，既包括作出具体行政 行为时的说明理由，也要包括作出抽象行政行为时的说明理由，而且在说明理由 时不要无所顾忌的、不分辨场合与相对人而一股脑的把行政行为的理由说清说明， 必须有所限制，有些理由是可以公开的，有些理由却是不好说的，例如国家秘密、 商业秘密和个人隐私等。刑法、民法和诉讼法上都要求保密，何况我们的行政活 动呢。至于说明理由的内容，不仅包括作出行政行为时的事实根据，还要包括根 据事实适用法律的法律依据，有的还应包括政策依据，不同时期的政策具有不同 的规定，所以，这也是必须考虑的因素。除了这些，还有一点也是必须要注意的 问题，关于行政主体作出对相对人的权益有不利影响的行政决定、裁决时，要说 明作出行政行为的理由，那么，行政主体如果作出有利于相对入权益的行政决定、 裁决时，是否也应说明理由。笔者认为可以说明理由，这里用到的是“可以 一 7 黑龙江大学硕士学位论文 词，这样，可以给行政相对人一个自主选择的机会，如果相对人要求行政主体说 明理由，则行政主体必须说明理由；如果相对人不要求说明理由，本着行政效率 的原则，行政主体可不必负说明理由的义务。不必搞“一刀切 ，把行政程序弄得 繁杂不务实。 综上，笔者认为，行政行为说明理由制度的概念应是：行政行为说明理由制 度是指行政主体在作出行政行为时，除法律特别规定外，要把其依据的事实依据、 法律依据和政策告知相对人，其中，对相对人有益的行政行为是否说明理由，有 待于相对人的申请。 可以看出，此概念包括5 层含义：第一，行政主体针对相对人作出的行政行 为，无论是抽象行政行为还是具体行政行为，均应说明理由。第二，说明理由的 内容包括事实依据、法律依据和政策。第三，说明理由不能无所顾忌，法律有特 别规定的事项不能作为说明理由的内容。第四，对相对人的权益有不利影响的行 政行为必须说明理由。第五，对相对人的权益有益的行政行为可不说明理由，如 果相对人要求说明，则必须说明理由。 第二节行政行为说明理由制度的特点 行政行为说明理由制度的概念我们明确了，为了更好地理解行政行为说明理 由这一行政程序法的重要制度，我们来进一步分析一下它的特征。 一、行政行为说明理由制度具有附属性 行政行为说明理由制度虽与行政听证制度、行政回避制度、审裁分离制度、 信息获取制度、案卷制度一样作为行政程序法的一项重要制度，但它本身并不具 有独立性，不是可以独立实施的制度。它必须附属于行政行为之上，只有在行政 行为作出并已经成立后，说明理由之行为才具有实际意义，否则，失去行政行为 这个可附着物，单独谈说明理由制度是毫无意义的。这种附属性特征要求，说明 理由应当同行政决定或裁决同时到达相对人，说明理由与行政行为二者不仅有附 着与被附着的关系，而且也具有时间上的一致性。严格的说，这些需要向行政相 第一罩行政行为说明理由制度的基本理论 对人说明理由的依据在行政主体作出行政行为之前的收集证据阶段就已经形成， 在行政主体向相对人作出行政决定、裁决时并告知给相对人。否则的话，如果 说明理由制度独立行使，便构成行政程序上的不合法。而行政行为作出之后的说 明理由也只有在行政或司法救济程序中承担的举证责任时才具有合理性，虽行为 合理，但也不能作为支持原行政行为合法有效的依据，这不属于我们论证的范围 之内，在此就不赘述了。 二、行政行为说明理由制度具有程序性 在大多数国家的行政程序法中，行政行为说明理由制度都作为一项基本制度， 可以说在此方面达到了高度的一致。 行政行为说明理由的程序性，是指行政主体在作出行政行为的同时或在一定 时限内，必须依照法定的程序说明该行政行为的理由。它既可以说是一种行政程 序，又可以说是行政行为法定程序的一个环节。反过来，如果行政程序中无此环 节，就将构成程序违法，使相对人抗拒执行行政决定、命令，或者导致行政行为 进入救济领域时得不到有效维持。我国现有行政法律规范关于说明理由制度这一 程序性的规定与英美法系有类似的地方，那就是行政主体在作出行政行为时除了 具备实体合法性之外，还要符合行政程序，否则势必导致行政行为的瑕疵而使行 政行为无效。这在英美法系国家当然有其悠久的历史原因与政治原因，在我国主 要是出于对相对人知情权利的维护，是民主政治进步的一种表现。 我们在对行政行为说明理由制度进行阐释的同时，还要注意的问题有二：一 是在行政主体作出行政行为之前的告知行政相对人的行为是否是行政行为说明理 由。行政主体作出行政行为之前的告知行政相对人拟做决定的理由，是为了维护 行政相对人的知情权，是履行行政行为的告知义务，是为了确保行政相对人有充 分的时间和理由来维护自己的权利和行使抗辩权。这里的告知内容往往侧重于一 种事实状态的描述，是为了推动程序向前发展，行政主体的不告知或迟延告知都 是不履行或不能全面履行自己的告知义务，是属于侵犯相对人的知情权的行为。 。章剑生论行政行为说明理由 j 法学研究，1 9 9 8 ( 3 ) ，第1 2 3 页 黑龙江大学硕士学位论文 所以这种行政行为作出之前的告知属于行政行为说明理由。二是行政行为作出后， 相对人不服，启动救济程序后，行政主体为证明自己所作出的行政行为合理合法 而提出事实依据和法律依据的行为是否是行政行为说明理由。我们知道，行政行 为进入救济领域之后，行政主体承担的主要是证明责任，虽其内容也是作出行政 行为的事实依据、法律依据、政策等，但由于所处的时间段不同，就改变了它的 性质，所以，这种救济领域的举证责任不是行政程序阶段的说明理由制度。 因此，行政行为说明理由是在行政行为的过程中作出的，是行政行为的一个 组成部分，任何在行政行为作出前或作出后的说明都不属于行政行为说明理由制 度。 三、行政行为说明理由制度具有权利和义务的相对性 行政行为说明理由制度具有的权利和义务的相对性特征可以看做是一个问题 的两个方面。行政程序中规定的行政行为说明理由制度对行政主体来说是一项义 务，并且这项义务具有强制力。行政主体在作出行政行为时必须向相对人说明他 的行政行为赖以存在的事实依据、法律依据及有关政策。否则，违反这一义务即 意味着法律责任的产生。从这一点来说，行政行为说明理由制度体现了权力制约 的思想，旨在有效地控制行政主体行政权力的滥用，控制权力的无序行使、违法 运用，促进行政的公开公平，增加行政行为的可接受性，提高行政的效率，类似 于给桀骜不驯的行政行为之马套上了一副辔头。 从另一个方面来说，行政行为说明理由制度还具有赋予利害关系人权利的特 征，体现了对相对人参与行政的权利的维护。“真正的公法上的权利是从授予个人 参与权开始的。 行政参与是行政民主化的必然要求，他使得行政相对人不再是 行政活动中被动的客体，而是积极主动的参与者，成为了主体，是行使自己权益 的重要途径，是公民权在行政法领域的重要表现，体现出权利与权力的关系，是 法治的本质。“参加行政程序是使其获得司法审查的权利真正有效的必要条件。” o 奥托迈耶著德国行政法e m 商务印书馆，2 0 0 2 第i1 4 页 。理查德b 斯图尔特著美国行政法的重构 m 商务印书馆，2 0 0 2 第一版，第1 1 4 页 第一罩行政行为说明理由制度的基本理论 “在个人利益的实现同时也有利于行政对公共目的的正确实现，这就是参与权。 行政行为说明理由正是在行政行为的过程中让行政相对人参与其中，通过知情权 制度、告知制度、听证制度的运行，行使自己的权利，影响行政行为，避免因其 不当给自己造成损失，从而使自己的利益得到很好的维护。可以这样说，当公民 真正认识到行政行为说明理由是自己的一项权利时，就会完成公民权利对行政权 力的控制，也就标志着法制的健全。 四、行政行为说明理由制度具有论理性 行政行为说明理由制度体现了现代行政法治下以理服人的特点。要求不仅要 作出行政行为，而且要对相对人晓之以理使其不仅“知其然”而且“知其所以然 。 这样才能使行政机关的裁决、决定让行政相对人更加容易接受，使行政相对人对 行政机关的裁决、决定更加明确、清楚，以欣然接受或采取下一步救济措施。这 样既能保障相对人的合法权益，又能提高行政效率，还有利于减少复议和诉讼等 救济程序的运用。现代社会中的法律关系大量使用“无固定内容的条款，使法 律规范日趋模糊，法律概念的不确定性程度普遍提高，加之每个案件不可能一样， 各有各的特点。在这种社会法制背景下，法律的说明性得以取代适用法律的机械 性，具体案件作出具体的分析阐述，使相对人知晓。同时行政行为说明理由制度 的论理性，还可使行政机关减少行使行政权的独断性、专横性和随意性。 此外，有的学者总结出行政行为说明理由制度还具有明确性特征，即行政主 体就其行政行为所作的说明理由在内容上必须是明确的具体的。还有的学者认为 行政行为说明理由制度包含质与量的两种规定性，质的要求是指行政主体说明理 由是否合法、正当和能够多大程度上为人所接受；量的要求是指每一个行政行为 说明的内容有哪些。 国奥托迈耶著德国行政法 m 商务印书馆，2 0 0 2 第1 1 5 页 宙昂格尔现代社会中的法律 m 吴玉章，周汉华译中国政法大学出版社，1 9 9 4 第1 8 4 页 黑龙江大学硕士学位论文 第三节行政行为说明理由的内容 行政行为说明理由的内容是作出或拟作出行政行为所依据的事实、法律和自 由裁量的基础等若干原因。 一、事实依据 行政行为的事实依据是指行政主体通过合法程序在最终作出行政行为前收集 的证据。行政行为在说明理由过程中，事实依据必须充分，必须做到两点：一是 说明理由中作为决定根据的事实，必须是通过合法手段获取的，由证明规则和证 明过程认定的事实。二是事实依据必须是能证明行政行为的有用证据且够充分。 在行政机关收集的事实根据中，有直接影响行政行为性质的依据，也有决定行政 行为是否做出的依据，这些依据都可以说是主要的事实依据。同时，这些主要依 据还必须是确定的、充分的。如果依据不充分，就无法构成证据锁链，行政机关 就不能做出对相对人不利的行政行为，即使做出了行政行为，在进入救济程序时 也会产生对行政主体不利的影响。 二、法律依据 行政行为的法律依据是指行政主体作出行政行为时所依照的法律条款。行政 主体在作出行政行为时必须援引法律条文，并将这些法律条文作为行政行为的理 由告知给相对人，使相对人可以根据自己的经验和认知水平来判断行政机关对其 作出的行政行为是否合法，应不应该去服从。 在我国，行政法律没有一个统一的法典，行政法律规范散见于各种单行法律 当中，它们构成了庞大的行政法律体系。这个体系虽然庞大，但却不是杂乱无章 的。这些法律规范是一个根据宪法至上，法律优位和法律保留原则建立起来的规 范体系，在这一体系中法律规范处于不同的位阶之中，不同的位阶又具有不同的 效力。下位阶的法律如果与上位阶的法律相抵触，下位阶的法律就是无效的。我 国法律的位阶由上到下依次是：宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章 等。行政主体在作出行政行为时的法律依据，应该是有效的法律依据，而不是对 1 2 第一章行政行为说明理由制度的基本理论 自己有利而与上位阶的法律相抵触的法律。所以，在很多情况下，行政主体在作 出具体行政行为时的说明理由阶段，应该在决定书中载明具体的法律的出处，这 不仅能使行政主体更好的履行职责，还能使相对人明了自己的行为处犯了哪部法 律、法规，同时，更能为行政行为进入救济程序中的司法审查机关提供法律依据。 三、政策及自由裁量的基础 社会是向前发展的，而法律的调节具有滞后性，任何一部新出台的法律只能 对它出台前发生的事情给予总结和规定，对于它出台后社会发展中新情况的产生 就显得无力了。那么，新产生的情况怎么去认定和处理? 一是根据当时政府的政 策；二就是充分利用法律赋予行政主体的自由裁量权。正是由于自由裁量权的存 在，所以要求行政主体在作出行政决定时，将其所考虑的事实情节、法律规定、 国家政策、社会形势、道德规范、社会习惯以及公共利益的影响告知行政相对人。 这样才能使行政相对人的利益得到很好的保护。这也正是行政法学上很多学者都 在讨论的行政合理性的问题。 第四节研究行政行为说明理由制度的意义及价值 一、克服国家权力行使的随意性，促使行政主体依法行政 国家赋予行政主体以管理社会的职能，行政主体的权力是国家权力的体现。 行政主体在履行职责、行使国家权力时会对相对人的权益产生很大影响，因行政 行为本身具有拘束力、确定力和执行力，行政主体一旦做出，不论是否正确与适 当，相对人都负有首先必须履行的义务，否则行政机关可依据其手中的强制执行 权强制相对人执行。相对人只有在履行后才能申请国家司法机关或上一级行政机 关对原行政行为予以审查，正确的行政行为可得到维持，错误或不当的行政行为 给予撤销。由错误的行政行为给相对人造成的损失启用国家赔偿法进行赔偿。这 样说来，相对人虽得到了赔偿，但赔偿数额与标准远远不能弥补相对人的物质和 精神损失。与其等损害造成再去弥补，不如在造成损害之前考虑细致，避免不必 要的损失。行政行为说明理由制度可促使行政主体在作出行政行为时，就事实问 1 1 黑龙江大学硕士学位论文 题、法律问题和自由裁量进行认真考虑，慎重作出决定，以避免国家权力行使的 随意性。“理由的说明不仅对所理解的程序的公正性至关重要，而且对决定的质量 同样重要。准备一份书面解释的必要性会对行政机关加以纪律制约，迫使决策人 更仔细的考虑证据并更周密的审查行动的法律和政策的正当合理性。 说明理由 制度的自我监督功能可使行政行为的作出者以一种理性的方式来行使权力和作出 决定，可以遏制行政主体及其公务员对行政权的恶意行使。“说明理由的首要作用 是行政机关的自我监督，说明理由迫使行政机关事先充分考虑行政行为的事实根 据和法律根据，并且确保其充分。 中国传统的“自省 “自责 的克己手段也说 明，如果不是出于恶意，行政行为说明理由制度可使行政主体在作出行政行为前 对其行政决定做一番细致的考虑，避免因自己本身的轻率、随意和粗枝大叶的行 为给自己造成不利的后果。否则，如果行政主体是出于恶意，在向相对人说明作 出行政行为的理由时将会把行政公务人员的私利、恶意暴露无疑，这也就成了行 政主体最不愿做的和看到的。 综上，行政行为说明理由制度有利于促进国家权力行使的公正性，避免行政 主体的恣意和专断，促其依法行政。 二、维护相对人的知情权，为一般公众提供行为预测 知情权一词源于英文“t h er i g h tt ok n o w ，在我国通常称为知悉权、了解权或得 知权，是指自然人、法人和其他社会组织依法享有的知悉、获取与自身利益相关 的各种信息的自由与权利。它有广义与狭义之分，我们研究的行政法领域的公民 的知情权是指狭义的知情权，是公民对行政机关享有的行政知情权，它的权利主 体是作为行政相对人的公民、法人和其他组织，它的义务主体就是行政主体，包 括行政机关和法律、法规授权的组织。维护公民的行政知情权的主要目的是促进 公众参与国家管理，保障人民当家作主的民主权利的实现。同时，对行政机关来 。欧内斯特盖尔霍恩，罗纳德m 利文著行政法和行政程序概要 m 黄列译中国社会科学出版社，1 9 9 6 第1 4 4 页 。哈特穆特毛雷尔著行政法学总论e m i 高家伟译法律出版社，2 0 0 0 年第2 3 7 页 第一罩行政行为说明理由制度的基本理论 说，还起到了另一个作用，就是使政务公开，防治腐败和提高行政效率。 公民享有知情权是社会进步的必然要求，是民主与法制的必然条件。经过3 0 年的改革开放和社会主义经济建设，民主和法制在不断加强，人民的生活水平也 在不断提高，“衣食足，知荣辱，人们不仅要求行政机关的给付性服务，同时也 希望参与到行政管理中去，真正确立自己的主人翁地位。人们要求维护自己的知 情权，要求行政主体在作出行政行为时充分说明其行为的理由。 这些年来，我国行政行为说明理由制度的立法确认，逐渐将相对人要求行政 行为说明理由制度的权利转换成为了国家工作人员的程序性义务和职责。“自由和 人权发展的历史，在某种意义上来说，就是寻求程序保障的历史。通过程序法律 制度，尤其是通过行政程序和行政诉讼对个人实现法律保护，是现代法治国家的 一个重要特征。 行政行为说明理由制度可使相对人获得行政主体作出行政行为 所依据的信息，使相对人相信行政行为是经过行政主体深思熟虑的，是有法可依 的。 同时，行政行为在作出时详细说明作出此行为的理由，还可以使相对人了解 行政机关对特定事务在事实上和法律上的见解和态度，提高行为预测的准确性， 从而使很多违反行政管理规范的行为能够避免，达到防患于未然的效果。 三、促进和谐社会的构建，维护良好的官民关系 在当今共同建设社会主义和谐社会的大形势下，官民关系当然也要顺应形势 的发展，建立良好的官民关系、干群关系，共同为和谐社会添砖加瓦。 行政行为说明理由制度是促进官民和谐的一项程序制度。行政主体在作出行 政行为时向相对人说明行政行为的理由，告知行政行为所依据的法律和政策，指 明相对人违反行政法律的事实，不仅可以减少相对人对行政行为的对抗，减少行 政主体与相对人之间的摩擦，还可以得到相对人的心理认可。人们宁愿选择通过 公正的程序来实施一项对他不利的行为，也不愿选择通过不公正的程序来实施对 其有利的行为。正义观念在每个人心中都是根深蒂固的，人们心中自有一把尺， 。孙琬钟，江必新行政管理相对人的权益保障 m 人民法院出版社，2 0 0 3 第2 1 7 页 黑龙江大学硕士学位论文 他们可以衡量什么是对，什么是错。问题就出在行政机关如何让相对人知道他的 错。这就有赖于行政行为说明理由制度。 从另一方面来说，行政主体的行政行为是错的，但他本身并没有认识到，通 过说明理由制度也有利于行政主体的自查，也许在说明理由的过程中行政主体就 认识到了错误，这样就不会出现错误的行政行为给相对人的利益造成损害的事情。 再退一步说，如果行政主体在说明理由时也没认识到自己的错误，而相对人通过 行政主体的说明理由还可行使反驳、说明的权利即辩解权，通过双方的辩论就可 以发现错误，不会再引起进一步的摩擦。可以说，说明理由制度促进了行政主体 与相对人的和谐，维护了良好的官民关系。 四、给救济程序打基础，促使其顺利进行 行政行为作出后会导致两种不同的结果，一是行政相对人通过行政主体的说 明理由认可和接受了行政行为；二是行政相对人通过行政主体的说明理由，知道 了行政主体作出行政行为的动机和依据，相对人不接受这一动机和依据，遂向上 级行政机关或司法机关寻求救济。 行政行为作出后的说明理由对进入救济程序的相对人来说，可以使相对人知 道以何种理由提起救济，并对行政主体不利于自己的行政决定有针对性地提出反 对意见，对行政主体的理由加以反驳，不至于无的放矢，以确保行政相对人在行 政法律救济程序中的权利得以实现。行政行为说明理由对进入救济程序的审查机 关来说，可以使审查机关的审查便于取证，节省时间和人力、物力。审查机关只 对行政行为的理由内容进行审查便可知其详细情况。通过审查法律依据，看行政 行为的作出是否适用了准确的法条或款项，此条款与上位阶法律有无冲突，是否 无效等；行政行为的作出所依据的政策是否有效，自由裁量的考虑是否适当等， 藉以作出正确的判断，这样就会省去大量的调查取证环节。“在英国，了解决定理 由的权利也因此被认为是健全的司法审查制度不可缺少的一部分。”可见，完善 行政程序中的说明理由制度对我国保障司法审查制度的作用也是不可忽视的。 。威廉韦德著行政法 m 楚健译中国大百科全书出版社，1 9 9 7 第1 9 3 , 页 第二章域外行政行为说明理由制度概览 第二章域外行政行为说明理由制度概览 第一节国外关于行政行为说明理由制度的主要规定 国外关于行政程序法的研究比较早，关于行政行为说明理由制度的研究也取 得了一些成果，我们来分别看一下法国、葡萄牙、澳大利亚的做法，吸取它们先 进的经验，结合我国的实际，以期对我国的行政行为说明理由制度的建设和行政 程序法的出台有所帮助。 一、法国关于行政行为说明理由的做法 法国是行政法的“母国，但传统的习惯并不要求行政主体在作出行政行为时 说明行政行为赖以作出的理由。只有例外情况的出现，行政机关须说明理由，而 不说明理由曾是法国行政程序法的原则。随着社会的发展，人们的法律意识和维 权意识越来越强，他们对行政主体作出行政行为后不说明理由的做法很是反感， 纷纷要求行政主体在作出行政行为后必须说明理由。行政主体认为自己做出行政 行为附说明理由制度没有法律依据，又耗时费力，遂不愿过多的承担此项义务。 这样一来，法国行政主体与相对人的摩擦不断产生，官民关系紧张。法国政府迫 于民众压力，终于在1 9 7 9 年7 月1 1 日公布了行政行为说明理由和改善行政机 关与公民之间的关系法，通过单独立法的形式确立了说明理由制度。这部法律列 举了需要说明理由的行政决定、例外情况、何种形式等相关内容。 1 9 7 9 年的行政行为说明理由和改善行政机关与公民之间的关系法第一条 规定：以下行政决定应当说明理由：限制公众自由的行使、或其它警察措施；实 施处罚；对给予许可附加限制性条件或强制性命令；撤销或废止创设权利的决定； 规定时效、权利丧失或失效；拒绝给予一项优惠；拒绝给予许可。同时第二条规 定：“个别行政决定违反法律或条例所确定的一般原则的，同样应当说明理由。 从上面我们可以看出，在一般情况下应当说明理由，是目前法国行政行为说 。应松年外国行政程序法汇编 m 中国法律出版社，2 0 0 4 第5 9 6 页 黑龙江大学硕士学位论文 明理由制度的原则。从以前的不需说明理由是原则到行政行为说明理由和改善 行政机关与公民之间的关系法出台后的说明理由是原则可以看出法国行政法制 的健全与进步。有原则存在，一般情况要遵循原则，但也不要过于死板的去遵循， 法律还规定了特殊情况的特殊对待，行政行为说明理由和改善行政机关与公民之 间的关系法也对例外情况加以规定，在第四条中规定：“因绝对的紧急情况阻碍 说明决定理由的，未说明理由并不引致该决定违法，但是关系人在行政诉讼期限 内要求说明理由的，作出决定的机关应在一个月内将理由告知关系人。 对于抽象 行政行为，例如制定行政法规的行为，法国行政法律规定：“行政主体可不必说明 理由，