（区域经济学专业论文）振兴东北老工业基地的财税政策选择研究.pdf

摘要 东北老工业基地，曾对我国经济发展做出了重要的贡献，并有力地推进了我国工业 化的进程。可以说，没有东北老工业基地就没有我国当代独立完整的工业化体系。但是 近年来，东北老工业基地经济的发展却遇到了前所未有的困难：传统优势产业主导地位 丧失，产品市场份额萎缩，技术装备水平比国际先进水平落后数十年；资源型城市和原 材料工业基地面临着资源桔竭，没有接续产业；大量人员失业、下岗，社会保障资金严 重不足；占有绝对比重的国企效益下滑，债务负担严重。东北老工业基地出现的这种衰 退现象在全国引起很大震动，反应特别强烈。老工业基地的振兴不仅成为我国经济增长 的迫切需要，而且也是实现我国区域经济协调发展的重要内容。针对上述老工业基地出 现的种种困难和问题，本文试图从政府的角度，探讨如何利用财政和税收政策手段来解 决这些问题，实现东北老工业基地的振兴。 全文共分三章进行阐述： 第一章：有关财政经济的理论阐述。主要围绕财政政策的作用机制和作用工具展开 论述。利用宏观经济模型分析财政政策在调整总需求，减轻经济波动上是如何发挥作用 的。通过财政支出乘数、税收乘数和平衡预算乘数分析财政政策对总需求的调控力度有 多大。运用预算政策、税收政策、支出政策和公债政策分析阐述财政政策发挥作用的载 体。 第二章：主要介绍中央政府振兴东北老工业基地的财税政策的实施现状及存在问 题。存在问题主要有：财税政策扶持力度不够；财政转移支付制度存在诸多问题；省以 下财政转移制度还有待完善；税收收入划分方式、税收权限划分和现行税制存在问题。 第三章：振兴东北老工业基地的财税政策选择。主要阐述加大财政扶持的必要性和 可行性，分析对东北区域实施积极性财政政策应注意的问题，并提出有效实施东北区域 积极性财政政策的策略。 关键词：振兴东北；财税政策；策略选择 a b s t r a c t o l di n d u s t r i a lb a s e si nn o r t h e a s tc h i n a , h a v em a d ei m p o r t a n tc o n t r i b u t i o n st oc h i n a s e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n da d v e n c e dc h i n a si n d u s t r i a l i z a t i o np r o c e s s i tc a nb es a i dt h a t w i t h o u tt h eo l di n d u s t r i a lb a s e si nn o r t h e a s tc h i n a , t h e r ew i l lb en oi n d e p e n d e n c ea n d i n t e g r i t yo f t h ec o n t e m p o r a r ys y s t e mo fi n d u s t r i a l i z a t i o n h o w e v e r , i n r e c e n ty e a r s , t h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n to f t h eo l di n d u s t r i a lb a s e sf a c et h eu n p r e c e d e n t e dd i f f i c u l t i e s ：l o s i n g t h e i rd o m i n a n tp o s i t i o ni nt h et r a d i t i o n a li n d u s t r i e s ，s h r i n k i n gm a r k e ts h a r ea n dt e c h n i c a l e q u i p m e n to v e rs e v e r a ld e c a d c sf a rb e l o wt h ei n t e m a t i o n a la d v a l l c e dl e v e l ；c i t yr e s o u r c e sa n d r a wm a t e r i a l si n d 州a lb a s e sa r ef a c i n gr e s o u r c ed e p l e t i o n , w i t hn oa l t e r n a t i v ei n d u s t r i e s ；a l a r g en u m b e ro f u n e m p l o y e da n dl a i d o f f w o r k e r s ，as e r i o u ss h o r t a g eo f s o c i a ls e c u r i t yf u n d s ； a b s o l u t ed e c l i n ei nt h ep r o p o r t i o no f s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s as e r i o u sd e b tb u r d e n n l c d e c l i n eo f t h eo l di n d u s t r i a lb a s e si nn o r t h e a s tc h i n ac a u s e dab i gs t i ri nc h i n a i ti su r g e n tt o r e v i t a l i z et h eo l di n d u s t r i a lb a s e st om e e tt h en e e do f t h es t e a d yg r o w t ho f c h i n a se c o n o m y i nv i e wo f t h e s ed i f f i c u l t i e s ，t h et h e s i s ，f r o mt h eg o v e m m e m sp e r s p e c t i v e ，a t t e m p t st os u g g e s t f i s c a la n dt a x a t i o np o l i c i e sa n dm e a s u r e st os o l v et h e s ep r o b l e m sa n da c h i e v et h e r e v i t a l i z a t i o no fo l di n d u s t r i a lb a s e si nn o r t h e a s tc h i n a t h et h e s i si sd i v i d e di n t ot h r e ec h a p t e r s ： c h a p t e r1i sm a i n l ya b o u tt h ef i n a n c i a la n de c o n o m i ct h e o r i e s 1 1 1 ee x p o s i t i o ni sm a i n l y o nt h ep r i n c i p l eo f t h em e c h a n i s ma n dt h er o l eo f t o o l se x p o s i t i o n t h em o d e lo f t h e m a c r o e c o n o m i cp o l i c ya r eu s e dt oa n a l y z et h ef u n c t i o no f t h ef i n a n c i a lp o l i c i e si na d j u s t i n g t h et o t a ld e m a n da n dr e d u c i n gt h ee c o n o m i ca c t i v i t i e s a n a l y z i n gt h ef i n a n c i a lc o n t r o lo v e r t h et o t a ld e m a n dt h r o u g hf i s c a le x p e n d i t u r em u l t i p l i e r , m u l t i p l i e rt a xp o l i c ya n dab a l a n c e d b u d g e tm u l t i p l i e r a n a l y z i n gt h ei m p o r t a n tu s a g eo f f i n a n c i a lp o l i c i e st h r o u g h t h eb u d g e t a r y p o l i c y ，t a xp o l i c y ，e x p e n d i t u r ep o l i c ya n df i s c a lp o l i c y c h a p t e r2 ：t b ec h a p t e ri sm a i n l yt oi n t r o d u c et h ec u r r e n tc o n d i t i o no f c e n t r a l g o v e r n m e n t st a xp o l i c i e st or e v i t a l i z et h eo l di n d 谢a ib a s e si nn o r t h e a s tc h i n a a n dt h e p r o b l e m s - t o ) e s o l v e d t h em a i np r o b l e m sa r e ：f i s c a lp o l i c ys u p p o r ti sn o te n o u g h ； f i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi sp l a g u e dw i t hp r o b l e m s ；n l et r a n s f e r r i n gs y s t e m sb e l o w t h ep r o v i n c el e v e ln e e d st ob ep e r f e c t e d ；i n c o m et a x ，s o m e t h i n gi sw r o n gt h ee x i s t i n g d i v i s i o no f a u t h o r i t ya n dt a xr e v e n u e c h a p t e r 3 ：1 1 1 ef i s c a lp o l i c yc h o i c e so f r e v i t a l i z i n gt h eo l d i n d u s t r i a lb a s e si nn o r t h e a s t c h i n a i ti sm a i n l yt oe l a b o r a t en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo f i n c r e a s i n gf i n a n c i a ls u p p o r ta n d t h ep o s i t i o no f t h en o r t h e a s tr e g i o n a lf i n a n c i a l a n a l y s e st h ep r o b l e m s - o u g h t - t o - b e - c a r e d i i w h e ni m p l e m e n t i n gt h ep r o a c t i v ef i s c a lp o l i c ya n ds u g g e s t st h er e s p o n s i v es l r a t e g i e so nt h e e f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no f t h en o r t h e a s tr e g i o n sa c t i v ef i s c a lp o l i c y k e yw o r d s ：r e v i t a l i z en o r t h e a s tc h i n a ；t h ef i n a n c i a l & t a x a t i o np o l i c i e s ；s t r a t e g y c h o i c e i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文作者签名： 丑：鏊日期：2 二= 望：兰：! 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即；东北师 范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅 和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：豸：猃 指导教师签名： 日 期：! 五兰：p 日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 昏乡 引言 东北地区是我国近代工业起步较早的地区之一。从“一五”开始到改革开放前的1 9 7 8 年，东北地区一直是国家建设的重点地区，是新中国工业的摇篮，在全国经济发展中具 有重要地位。国家在东北地区集中建设了具有相当规模的以能源、原材料、装备制造为 主的战略产业和骨干企业。经过“一五”、“二五”时期的大规模经济建设，已基本形成 了以石油、煤炭、钢铁、化工、建材、机械等重工业为主体的基础设施比较完善的工业 基地，为我国形成完整的工业体系和国民经济体系，为社会主义革命建设做出了历史性 贡献。改革开放以来，随着国家产业政策的调整以及沿海开放战略的实施，以重工业为 主的东北地区已经不再是国家的投资重点，加之受计划经济残留影响较深，东北地区已 经很难适应市场经济的客观要求，东北的经济发展速度开始放慢，工业生产总值占全国 的比重逐年下降。人均gdp 排位从1 9 9 4 年的辽宁第一，黑龙江第四，吉林第七，下 降到2 0 0 6 年的辽宁第八，黑龙江第十四，吉林第二十二。东北经济陷入困境。近年来 党中央高度重视东北经济的振兴和改造，温家宝总理说：“我们把振兴东北老工业基地 的任务突出地提出来，摆在重要位置，是因为这是地区经济布局的重要一棋，是实现东 西互动的一个重要的轮子”。东北经济再度崛起，是实现我国全面建设小康社会，国内 生产总值到2 0 2 0 年比2 0 0 0 年翻两番的需要，东北经济的振兴，直接关系到全国经济发 展、体制改革、政治安全和社会稳定的大局。 东北要振兴，不仅仅是要振兴老工业基地，而是要以振兴东北的工业为主导，实现 东北经济的全面振兴。为此，制定切实有效的宏观经济政策，为加速实现东北经济的全 面振兴提供有力保障己成为中央政府迫在眉睫的中心工作。财税政策的合理选择、有效 运用，必将会更有力地促进老工业基地的振兴和发展。 。数据来源；h t t p ：h i b a i d u c o m a l l e n b i o g i t e m 第一章有关财政经济的理论阐述 面对经济波动，政府需要采取怎样的财政政策? 是增加或是减少社会总需求? 政府 是否有必要利用财政政策干预经济运行? 面对经济衰退，财政政策是以刺激需求为主还 是以刺激供给为主? 财政政策为什么能够以及如何调控总需求? 财政政策调控总需求的 机制和工具是什么? 诸如此类的一系列问题正是财政政策的理论基础。 一、财政政策的作用机制 财政政策的作用机制是说明财政政策对总需求的调控力度有多大，即财政( 政策) 的 乘数问题。乘数分析最早由英国经济学家卡恩提出，后来，凯恩斯运用这一概念，研究 投资变动对总收入的倍增作用。如今，“乘数机制使用范围远不止于投资”，回如外贸 乘数用来研究不断变化的进口量的作用，货币乘数用来研究实际货币余额供给的增加所 引起的总需求的增加。财政政策乘数则用来研究财政收支变化对国民收入的影响，其中 包括财政支出乘数、税收乘数和平衡预算乘数。 ( 一) 国民收入水平的决定模型 国民收入决定理论是推导和理解财政政策乘数的基础。根据国民收入的定义，下列 五个方程式组成了国民收入的决定模型： y ：c + i + g + ( x _ m ) ( 1 1 ) c = a + c ( y 1 ) ( 1 2 ) i = b 十h ( y - t ) ( 1 3 ) 6 = g + ( 1 4 ) m = e + m ( 卜t ) ( 1 5 ) ( 1 1 ) 式是国民收入决定模型中的第一个基本方程式。其中，y 表示生产( 等于分配) 的国民收入，c 、i 和g 分别表示民间消费支出、民间投资支出以及政府在产品和服务方 面的购买支出。x 代表出口，m 代表进口。在( 1 2 ) 式中，( y - t ) 是个人可支配收入，a 是消费额中的自发部分，相当于必需的最低消费，是常数项( a 0 ) ；c 表明收入变化引起 的消费变化的程度，即常说的( 可支配收入的) 边际消费倾向且是正值 即a c a ( y - t ) 0 。在( 1 3 ) 式中，b 表示由技术革新、人口增加、政治形势等外部因素决定的 投资部分，h ( y - t ) 则表示内部因素决定的投资部分；h 是( 关于可支配收入的) 边际投资 倾向且是正值 即i a ( y - t ) 0 。在( 1 4 ) 式中，g 是政府支出，因其由预算政策来 。萨缪尔森和诺德豪斯1 9 9 9 ，第3 6 1 页。 o 本内容取材自郭庆旺和赵志耘( 2 0 0 2 ，第6 2 6 6 3 1 页) 的分析，这里将他们对封阿经济的分析扩展到对包含进出 口的开放经济的分析。 2 决定，且是外生变量，故g ：g j 又由于只分析政府对总需求的影响，所以没有必要把政 府支出区分为政府投资和政府消费。在( 1 5 ) 式中，e 代表进口中的自发部分，m 代表 可支配收入的边际进口倾向且为正值 即m ( y _ t ) o 。 在( 1 2 ) 式、( 1 3 ) 式和( 1 5 ) 式中，系数c 、h 和表明的是，可支配收入增加 一个单位，c 、i 和m 所增加的比例，即a c ( y t ) 、i ( y t ) 和m ( y - t ) 。 如上所述，它们分别称为边际消费倾向、边际投资倾向和边际进口倾向，而这三者之和 ( 即c 十h + m ) 被称为( 国民收入的) 边际支出倾向。 把( 1 2 ) 式( 1 5 ) 式代入决定国民收入的基本方程式( 1 1 ) 式中，得到： y - a + b + g + x - e + ( c + h 面y - ( c + h - m ) t( 1 6 ) 因此 y = a + b + g + x e 一( c + h m ) t 1 - ( c + h ) ( 1 7 ) 根据( 1 7 ) 式可知，均衡国民收入取决于a 、b 、g 、x 、e 、c 、h 、m 和t 这些参数 值。如果这些参数值发生变化，均衡国民收入y 就会变动。这里所要研究的是，中央政 府能够操纵的变量( 政策交数) g 和t 变动时，y 的均衡值会受到怎样的影响。 ( 二) 财政支出乘数 财政支出乘数是指因政府购买物品和服务支出的增加( 减少) 所引起的国民生产总 值或国民收入增加( 减少) 的倍数。 现假定财政支出发生变化，税收政策不变。财政支出变化对国民收入产生的影响， 可通过求国民收入y 对财政支出g 的偏导数得知。根据( 1 7 ) 式，得到财政支出乘数： y x g * = i 1 一( c + h m ) ( 1 8 ) 根据( 1 8 ) 式，可以得到如下结论： 第一，财政支出乘数是正值，说明国民收入与财政支出的变动方向相同。 第二，政府增加支出时，国民收入增加，增加量为支出增量的1 卜( c + h - m ) 倍。 第三，财政支出乘数等于1 减去国民收入的边际支出倾向的倒数；边际消费倾向c 越大( 越小) 、边际投资倾向h 越大( 越小) ，进口边际倾向m 越小( 越大) ，财政支出乘数 值就越大( 越小) 。 ( 三) 税收乘数 税收乘数是指因政府税收增加( 减少) 面引起的国民生产总值或国民收入减少( 增加) 的倍数。 在讨论财政支出乘数时，假定税收不变。现在相反，假定财政支出不变，分析税收 政策的变化对国民收入水平的影响。根据( 1 7 ) 式，求国民收入y 对税收t 的偏导数， 得到税收乘数： y t 一 c + h 1 1 1 i 一( c + h 1 1 1 ) ( 1 9 ) 根据( 1 9 ) 式，可以得到如下结论： 第一，税收乘数是负值，说明国民收入与税收收入的变动相反。 第二，政府增税( 减税) 时，国民收入减少( 增加) ，减少( 增加) 量为税收增量( 减量) 的( c + h - m ) e l - ( c + h - m ) 倍。可见，若政府采取减税( 增税) 政策，将会成倍刺激( 抑制) 3 有效需求，达到总供求保持平衡的目的。 第三，比较( 1 8 ) 式和( 1 9 ) 式的分子，由于( c + h - - m ) 1 ，因此，从绝对值来看， 税收乘数小于财政支出乘数，这说明，财政支出政策对经济稳定的作用大于税收政策。 ( 四) 平衡预算乘数 无论是财政支出乘数还是税收乘数，都是假定财政支出水平或税收政策两者中，有 一个因素不变，而另一个因素发生变动的政策效应。其实，在现实中，很有可能出现在 增加财政支出的同时，等量地增加税收的财政政策。这种维持预算平衡的预算规模变化 之后，国民收入水平受到的影响可用平衡预算乘数来解释。 平衡预算乘数是指政府在增加税收的同时，等量增加购买性支出，引起国民收入变 化的倍数。我们把( 1 ，8 ) 式和( 1 。9 ) 式相加，就得到平衡预算乘数： y 口+ y t = i 1 - ( c + h - m ) + 一( c + h m ) 卜( c + h ) = l ( 1 1 0 ) 根据( 1 1 0 ) 式，可以得到如下结论： 第一，即使增加税收会减少国民收入， 会以财政支出增加的数量而增加。换言之， 定扩张效应。 但是，如果同时等量增加支出，国民收入也 即使政府实行平衡预算财政政策，仍具有一 第二，一般情况下，国民收入水平变化等于平衡预算规模变化，而与可支配收入决 定的边际支出倾向( c + h ) 的大小无关。 第三，预算平衡乘数的经济意义在于，当经济衰退不太严重之时，政府可以通过适 当地增税来弥补等量增加的政府支出。这样既可以在一定程度上提高国民产出和就业水 平，又可以避免过大的财政赤字。 综上分析，我们在总体上至少可以得到两个重要结论： 第一，财政收支的变化将对总需求产生重大影响，会使国民收入成倍增减，能够起 到“四两拨千斤”的作用。因此，财政政策是稳定宏观经济运行或反经济周期的重要政 策手段。 第二，财政政策的作用力度或倍数效应，取决于边际消费倾向、边际投资倾向和边 际进口倾向。边际消费倾向和边际投资倾向越大、边际进口倾向越小，财政乘数就越大， 财政政策的作用力度也就越大。这表明，政府在采取扩张性财政政策扩大总需求、抑制 通货紧缩时，不仅要增加财政支出或减少税收，还要注重民闻部门的反应，采取能提高 边际消费倾向、边际投资倾向和降低边际进口倾向的财政政策措施。 三、财政政策的作用工具 财政政策的作用工具旨在说明财政政策是通过哪些载体或工具发挥作用的，这些政 策工具各自具有哪些特点。财政政策的作用工具主要包括预算政策、税收政策、支出政 策和公债政策。 ( 一) 预算政策 预算政策作为一种财政政策工具，主要通过年度预算的预先制定和在执行过程中的 收支追加或追减变动( 即预算调整) ，实现其对总需求的调控作用。 4 预算政策的调控功能主要体现在财政收支规模和收支差额上，这种收支差额的结果 无非表现为三种形态，即赤字预算、盈余预算和平衡预算。赤字预算体现的是一种扩张 性财政政策，盈余预算体现的是一种紧缩性的财政政策。在通货紧缩和失业时期，政府 借助赤字预算，或增加政府支出，向经济体系注入新的购买力；或减少税收，增加民间 部门的相对购买力，最终增加社会总需求，使经济走向复苏。因此，赤字预算应该说是 反衰退财政政策的不可或缺的组成部分。 通过前面分析我们知道，在通货紧缩和失业时期，政府根本不可能采取盈余预算政 策，因为这种政策显然会使通货紧缩变本加厉，使失业更加严重。至于平衡预算政策， 虽然我们在财政政策的作用机制分析中看到，它也具有一倍于增量财政支出的效果( 平 衡预算乘数为1 ) ，但由于等量地增加了税收，要使经济走出衰退，预算收支总规模必然 要大大增加。o 不过，反衰退的赤字预算政策有两个明显缺陷。第一，赤字预算无疑会增加财政赤 字的规模，在以发行公债作为弥补财政赤字的唯一途径的情况下，必然会扩大债务规模。 这一方面导致债务受担加重，另一方面有可能增加财政风险。第二，财政赤字的适度规 模难以掌握。如果赤字规模过大，有可能造成利率上升，导致民间消费和投资的成本增 加，或挤占民间部门可利用的资金，最终导致排挤效应。 ( - - ) 税收政策 反衰退的财政政策旨在同时增加消费和投资，政府利用税收政策可以实现这一目 标。税收政策通过设计合理的税收制度，借助两种机制来增加消费和投资。一是自动稳 定机制，二是相机抉择机制。前者是在既定的税收制度和政策下，根据经济运行状况自 动发挥作用；后者是政府根据经济形势的发展变化，有意识地调整税收制度和政策。这 两种机制的作用过程如图1 - 1 所示。在经济衰退时期，税收收入会自动减少，相对地增 加了个人可支配收入，在一定程度上缓解了有效需求不足的矛盾，有利于经济复苏。此 时，如果经济依然不景气，政府可进一步采取税收措施，或缩小税基，或降低税率，或 增加税收优惠措施等等。具体来说，按照凯恩斯主义的观点，在经济衰退时期，税收政 策要同时刺激需求和投资。总的来说，就是要减轻税收负担。为了增加人们的消费支出， 应当尽可能地降低商品课税；为了增加企业的投资支出，要降低企业的税收负担，o 降 低企业税负会盟显提高资本的边际效率，从而会刺激私人投资。 。这里隐古一个假设，即预算收支总规模增大不是好现象。因为预算收支总规模增大意味着政府部门或公共部门规模 增大，在社会资源既定的情况下，有效率的民间部门可利用的资源会减少，用加尔布雷思的话说，这让社会资源在 民间部门与公麸部门之问失去。社会平衡”(g a l b r a i t h ，1 9 5 8 ) 。 降低企业税收负担的方法多种多样。除了降低对企业利润课征的所得税税率之外，还可以采取直接刺激投资的税收 优惠措施，如加速折旧、投资税收抵免，再投资退税，亏损结转等等。 5 图i - i 税收政策的自动稳定机制与相机抉择机制的作用过程。 税收还具有收入再分配的作用，而这种作用也会增加消费支出。这主要是通过个人 超额累进所得税制和财产税制来实现。比如，对边际消费倾向低的富有者课以超额累迸 所得税和高比例财产税，一方面减少高收入者的收入和财富，另一方面还可以为低收入 者提供补助，增加穷人的消费。当然，在经济衰退时期，政府应主要采取减税政策，但 更为重要的是要减哪一阶层的税收。一般来说，最好减低收入阶层的税收，因为低收入 阶层的边际消费倾向大。 ( 三) 支出政策 如前所述，随着经济衰退，有效需求下降，丽抑制经济衰退的方法就是增加财政支 出。此时，财政支出增加可采取两种方式，一种是汲水性支出，另一种是补偿性支出。 汲水性支出只是通过增加财政支出的方式注入新的购买力，以便启动民间投资。其目的 只是刺激私人投资，而不是补充私人投资。相反，补偿性支出却是针对私人投资的下降 予以补足。这种补偿性支出一般具有三个特点：第一，补偿性支出一般表现为财政投资 规模增加；第二，补偿性支出的规模一般都比较大：第三，只要私人投资还没有恢复常 态，补偿性支出就要继续增加。补偿性支出通过乘数和加速数效应，将使产出和就业水 平大大提高。可见，汲水性支出政策与补偿性支出政策虽然都是政府有意识的干预政策， 但它们也有明显的区别，主要表现在以下三个方面。第一，汲水性支出政策的载体是公 共投资，以扩大公共投资规模作为启动民间投资活跃的手段；而补偿性支出政策的载体， 除了公共投资以外，还有转移支付、财政补贴等。第二，汲水性支出政策的公共投资增 加，只能是在支出规模既定的前提下，通过调整支出结构来实现：而补偿性支出政策的 财政支出增加，是全面的财政支出规模增加。第三，汲水性支出政策的调节对象是民间 投资，而补偿性支出政策的调节对象是整个社会的总需求。 o 郭庆旺等著积极财政政策及其与货币政策配合研究中国人民大学出版社 2 0 0 4 6 6 政府的补偿性支出主要用于两个方面，一是公共工程，二是社会保障。按照凯恩斯 主义的观点，用于道路、学校、医院、港口、公园等公共工程的支出，会明显有助于经 济复苏。公共工程不仅直接向失业者提高就业机会，而且还有助于公共工程建设过程中 相关行业的扩张，创造出更多的就业机会。为了有效地影响就业状况，公共工程支出必 须保持适度规模。只要私人投资没有复苏，公共工程支出就要持续增加：一旦私人投资 恢复了常态，公共工程支出就应当停止增加，否则就会出现挤出效应。 虽然公共工程支出已被证明是有效的反衰退工具，但它也有许多局限性。比如， 由于难以确切预测经济衰退的到来时间，公共工程支出的时机选择可能不当；又如，公 共工程的建设周期一般都比较长，难以与经济周期的衰退阶段相协调；再如，公共工程 支出在很大程度上需要用举债来融资，很可能会大大增加债务负担。 鉴于公共工程支出的这些局限性，有些经济学家主张增加社会保障支出作为反经济 衰退的政策工具。按照他们的观点，增加社会保障支出，如增加失业保险金、社会福利 金、养老金等，比增加公共工程支出更好。因为，增加社会保障支出会提高平民的消费 倾向，从而增加有效需求。不过，实践证明，公共工程支出和社会保障支出相结合，是 强有力的反衰退政策。 ( 四) 公债政策 公债政策也可以用来作为一种反衰退和失业的工具。如前所述，在经济衰退时期， 无论是增加公共工程支出，还是减轻投资者和消费者的税收负担，表现在预算上都有可 能是赤字，最终需要用发行公债来弥补。可是在发行公债时，是发行长期公债还是短期 公债? 公债的发行利率应当如何确定? 公债的发行对象如何选择? 这些公债管理政策 闯题直接关系到这种政策工具在反经济衰退上的作用。 一般来说，公债政策在反衰退中的作用主要体现在它的流动性效应和利率效应上。 o 所谓公债的流动性效应，是指通过改变公债的流动性程度来影响整个社会的流动性状 况，从而对经济产生扩张性或抑制性效应。这种影响主要通过以下两种措施来实现：1 调整公债的期限构成。一般情况下，长期公债的流动性低，短期公债的流动性高。当经 济处于萧条时，政府通过增加短期公债的发行，以提高整个社会的流动性状况，扩大社 会总需求。2 改变公债资金来源。公债的认购单位可分为银行部门和非银行部门。银行 部门认购公债，有可能通过扩大信贷规模而增加货币供应量：非银行部门认购公债，只 会引起资金使用权的转移，不会引起货币供应量的增加。因此，在经济萧条时，政府应 该增加银行系统持有公债的份额，以刺激投资和消费需求。所谓公债的利率效应，是指 通过调整公债的利率水平和影响其供求状况来影响金融市场利率变化，从而对经济产生 扩张性或抑制性效应。公债的利率效应是通过确定公债利率水平和改变公债的价格实现 。公债政壤是公债管理政策的简称，是指政府在发行新债或以新债还旧债时，通过公债种类，发行条件等的政镱性撮 作对经济运行产生预期影响的政策。公债管理政策的实质在于，财政政簸规定了国债规模、货币政策规定了可 利用的货币资金和借贷资金的前提下的债务结构特征问题，包括政府未偿债务种类、债权格局和国债期限结构等。 。按照凯恩斯主义的观点，用于道路、学校，医院，港口公园等公共工程的支出，会明显有助干经济复苏。 7 的。具体表现在：1 确定公债的发行利率。公债的利率水平对金融市场的利率变化有重 大影响，从而对整个社会的投资和消费需求产生影响。当经济萧条时，政府通过调低公 债的发行利率，带动金融市场利率水平下降，以刺激投资需求和消费需求。2 改变公债 的买卖价格。公债价格与利率呈反向变化。在经济衰退时，政府可以大量买进债券，以 刺激公债价格上升，使利率水平降低，产生扩张性效应。 第二章振兴东北老工业基地的财税政策实施现状及存在问题 一、中央政府振兴东北老工业基地的财税政策实施现状 ( ) 项目投资 为支持东北地区经济振兴，国家发改委已经实施了振兴东北老工业基地改造国债 资金和高新技术产业发展专项资金。其中2 0 0 3 年推出的振兴东北老工业基地改造国债 资金第一批1 0 0 个项目，总投资6 1 0 亿元，其中辽宁占5 2 项，总投资额达4 4 2 1 亿元， 占全部投资额的7 2 5 。这标志着国家加大国债或专项资金对老工业基地调整改造支持 力度的政策开始启动。辽宁5 2 个项目中，石化项目1 1 个，这些项目都具有市场前景可 观、发展有优势、技术含量高、经济效益好的明显特点。中石油大连分公司的原油加工 建设项目总投资9 2 亿元，辽宁联合石化有限责任公司扩建4 0 万吨乙烯和新建4 0 万吨 p v c 项目投资9 9 亿元，这些重大项目将成为辽宁做大做强石化工业基地，实现跨越式发 展的重要支柱。而在黑龙江，哈市3 个现代中药高技术产业化项目( 黑龙江省济仁药业 的年产6 0 0 0 万粒前列闭尔通栓、哈尔滨市祥鸿制药的年产1 7 亿粒龙丹通络胶襄、黑 龙江省天戈药业的年产2 亿支参南星口服液项目) 的可行性研究报告已获国家批复，争 取国家财政资金2 4 0 0 万元，并列入2 0 0 3 年国家高新技术产业发展项目计划。同时，这 批项目中进口的设备，可享受免征进口设备关税和进口环节增值税的优惠政策。上述项 目银行贷款3 1 7 亿元，企业自筹2 9 3 亿元，这些项目的国债资金补贴将执行统一政策， 即按照项目贷款额年息6 贴息3 年。项目建设周期为3 年，但如果企业在3 年内提前完 工，提前时期段的国债贴息资金将返给企业。2 0 0 4 年，国家又进一步实旌了国债资金第 二批1 9 7 个项目，总投资额4 7 9 亿元。加上2 0 0 3 年改造的1 0 0 个项目，总投资达1 0 8 9 亿元。同时，2 0 0 3 国家还启动了高新技术产业发展专项6 0 个项目，总投资5 6 亿元。哈 尔滨市入选8 个，总投资7 7 亿元。此外，截止到2 0 0 3 年5 月末，国家开发银行已向 黑龙江省6 0 个项目发放贷款5 0 0 亿元支持黑龙江省的基础设施、基础产业和支柱行业 的发展。在过去的三年里，国家开发银行在黑龙江省的贷款余额平均占全省g d p 的比率 达到7 8 8 ，占全省固定资产总投资的3 4 。国截止2 0 0 4 年底，国家共下达国债项目贴 息资金8 8 亿元，安排东北高新技术项目1 1 8 项。2 0 0 5 年初，国家发改委又下达了2 0 0 5 年东北等老工业基地调整改造和重点行业结构调整专项( 第一批) 国家预算内专项资金 ( 国债) 投资计划。在下达的6 3 个项目中，东北地区有4 0 个项目，其中辽宁省1 9 项， 吉林省8 项，黑龙江省9 项，大连市3 项，哈尔滨电站设备集团1 项。6 3 个项目总投 资规模达6 8 9 7 亿元，国债资金5 8 亿元，其中东北地区投资规模4 4 0 7 亿元，占总投 张磊中国科技信息2 0 0 5 年第2 期5 3 页 9 资的6 3 9 ；安排国债资金4 2 9 亿元，占国债资金总额的7 3 8 。安排国债资金3 4 3 亿元用于东北老工业基地农业、林业和水利建设。安排了东北地区重点公路建设项目车 辆购置税投资2 0 2 亿元，农村公路建设国家资金2 2 亿元。累计安排国家投资4 0 5 亿元用于东北地区1 5 个采煤沉陷区治理。 ( 二) 财税政策 2 0 0 4 年8 月，国务院批准了财政部等部门关于振兴东北老工业基地有关税收政策 问题的请示， 从2 0 0 4 年7 月1 日起，国家对东北地区从事装备制造业、石油化工业、 冶金业、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业产品生产为主的增值税一般纳税人， 购进固定资产、用于自制固定资产的货物或应税劳务和为固定资产所支付的运输费用等 所含进项税金，准予用当年新增加的增值税税额抵扣( 2 0 0 4 年允许在纳税人实现并入库 的增值税收入中计算退税) 。当年没有新增加的增值税税额或新增加的增值税税额不足 抵扣的，未抵扣的进项税额可以结转以后年度继续抵扣。截止2 0 0 4 年底，税务部门共 对4 万多户符合条件的企业进行了增值税转型试点资格认定，经审核办理抵减、退税 1 2 8 2 亿元。同时，东北地区工业企业的固定资产( 房屋、建筑物除外) ，可在现行规 定折旧年限的基础上，按不高于4 0 的比例缩短折旧年限；东北地区工业企业受让或投 资的无形资产，可在现行规定摊销年限的基础上，按不高于4 0 的比例缩短摊销年限： 2 0 0 6 年东北地区企业的计税工资税前扣除标准提高到每月人均1 6 0 0 元。对东北地区的 低丰度油田和衰竭期矿山，经省级人民政府批准，可以在不超过3 0 的幅度内降低资源 税适用税额标准。随后，财政部会同国家税务总局制定了操作性文件并开始实施。此外， 国家还率先在黑龙江、吉林两省实行全面减免农业税的政策，扩大东北地区粮食生产补 贴范围和规模。2 0 0 4 年中央财政对东北三省农村税费改革转移支付、粮食、良种等直接 补贴达5 3 1 亿元。国家还决定，对部分企业历史形成、确实难以归还的历史欠税，按 照规定条件经国务院批准后可给予豁免。财政部副部长李勇在2 0 0 6 年1 月1 5 日在哈 尔滨召开的改善投资环境，促进东北振兴国际研讨会上表示：“十一五”期问，财政部将 继续发挥中央财政的职能作用，支持深化国有企业改革和社会保障体系改革，加大商业 性金融和政策性金融对东北振兴的支持力度。同时，加大对东北粮食主产区和“三农”的 补助，增加中央农业开发资金投入，推进农业产业化经营，促进农民增收致富。还将在 基础设施和能源建设方面加大投入，配合搞好资源型城市经济转型，大力实施科教兴国 战略和人才强国战略。 2 0 0 6 年1 2 月6 日，经国务院批准，财政部、国家税务总局下 发了关于豁免东北老工业基地历史欠税有关问题的通知，最终的豁免总额应近在1 0 0 亿元，受益的主要是国企。国 o h t l p ：w w w t a x c h i n a l i l ， 盛h t t p ：n e w s x i i l i l u e t h t t p ：m f e e d t r a d e c mc n 。h t t p ：t i n a n c e n e l lc mc n 1 0 ( 三) 其他政策 1 继辽宁之后在黑龙江、吉林两省推开完善城镇社会保障体系试点工作。按5 起 步做实个人账户，中央财政补助做实3 7 5 个百分点，中央财政补助约1 8 2 亿元。吉 林和黑龙江省两省地方财政负担做实i 2 5 个百分点的资金已经归集到位，改革后的基 本养老金计发办法开始实施。对己实现再就业的国有困难企业下岗职工解除劳动关系所 需经济补偿金，中央财政给予补助，并已下达2 0 0 4 年度补助额2 7 5 亿元( 吉林1 2 5 亿元；黑龙江1 5 亿元) 。截止2 0 0 4 年底，吉林省已完成并轨审核3 1 4 万人，黑龙江 省已完成并轨审核6 8 2 万人，正在陆续发放经济补偿金和偿还债务。 2 按照“突出重点，优先安排，统筹规划，分步实施”原则，2 0 0 4 2 0 0 5 年，中央 财政会同有关部门继续加大对东北地区国有企业政策性关闭破产的支持力度，使一些资 源枯竭的煤炭、有色金属矿山及军工企业平稳地退出了市场，大部分职工得到了妥善安 置。从1 9 9 9 至2 0 0 4 年，中央财政对东北地区已进入法律程序的中央及中央下放地方管 理的6 7 户企业共拨付破产补助资金1 7 1 5 亿元，占全国总数的2 3 。安置职工5 6 6 万人，其中离退休人员2 0 7 万人。o 3 减免表外欠息和核销呆坏账工作已经展开。2 0 0 4 年年初，国务院批准同意4 家 国有独资商业银行和3 家政策性银行对次级、可疑、损失类贷款的表外欠息可根据具体 情况，自主决定减免条件、标准、时限、权限及企业偿债方式。随后，各行制定的具体 管理办法和实施细则经国务院批准执行。国有独资商业银行股份制改革领导小组及其办 公室积极推进有关银行的股份制改革工作，通过核销损失类资产、剥离可疑类贷款等措 旌解决东北老工业基地有关企业的不良贷款问题。截止2 0 0 4 年底，中国银行、中国建 设银行、交通银行三家银行东北三省一市的分支机构在股份制改革过程中共核销损失类 资产3 4 0 亿元，剥离可疑类贷款近5 0 0 亿元。此外，东北三省作为农村信用社改革试点 单位，改革试点工作正在稳步推进，小额担保贷款也已全面展开。 4 2 0 0 5 年，国家又启动了第二批7 4 家中央企业分离办社会职能工作，将移交中小 学和公检法机构1 5 6 0 个，涉及在职职工和离退休教师8 万多人。第二批实施企业分离 办社会职能单位