（金融学专业论文）从世界经济的发展+看中国政策性银行的走向.pdf

3 中文提要 政策性银行是有政府投资设立的、根据政府的决策和意向专门从事政策性金 融业务的银行，属于政府干预市场性质，然而这正是西方经济学在实践中探讨和 发展的结果，是全球贸易、经济发展的产物，是历史的必然。 目前国际官方出口信用机构已经约有8 0 余家，比较典型有英国的出口信贷 担保局( e x p o r tc r e d i t sg u a r a n t e ed e p a r t m e n t ，e c g d ) ，美国进出口银行 ( e x p o r t - i m p o r tb a n ko ft h eu n it e ds t a t e s ) 、加拿大出口发展公司( e x p o r t d e v e l o p m e n tc o r p o r a t i o n ，e d c ) 、日本国际协力银行( j a p a nb a n k f o r i n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o n ，j b i c ) 、德国的e u l e rh e r m e s 和法国的c o f a c e 等。1 9 9 4 年，我国相继建立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展 银行三家政策性银行。这些银行在促进本国的经济改革、推动出口贸易发展和促 进经济发展方面做出了突出的贡献。 随着经营环境的变化，政策性银行的任务和经营范围面临进一步调整和取消 的问题，日本协力银行、韩国输出入银行、美国进出口银行都经过转型期，我们 国家政策性银行也不例外。 我个人的观点认为，当初在设立三家政策性银行的时候，明确其在从事业务 活动中经营范围，也界定了和商业银行之间的关系，这些原则是不应该改变的。 现阶段最需要的是尽快明确各政策性银行的定位和职能，并立法加强指导和监 管；要借鉴世界各国成功的政策性金融机构的经验，结合中国国情，建立政府和 政策性银行互动机制，上下配合，发挥最大效力；更要处理好政策性银行与商业 银行、其它金融机构关系，优势互补，共同发展。这样，才能保障各政策性银行 在不同的领域最有效力地执行国家的政策，促进我国经济稳步全面发展和增强我 国企业在国家市场竞争力，为我国与世界各国的经济合作奠定坚实的基础。 4 a b s t i 矾c t p o l i c y b a n k 7r e f e r st ot h eb a n ki n v e s t e dt o 丘d a n b yg o v e r n m e n t 。w h i c hi s o b v i o u s l ya k i n do fi n t e r v e n t i o ni nt h em a r k e t s b u ti ti ss e t t i n gu pm o r ea n dm o r ei nt h e w o r l di n s t e a do fd i e i n go u t m o r e o v e r , i ti sa c c e p t e db ys o m ee c o n o m i s t sa n dt a k e na s r e a s o n a b l e w h y ? a st h c ys a y , i t sh a r df o rm a r k e tt or e s t o r ee q u i t yb yi t s e l fw h i l eu n f a i r c o m p e t i t i o na p p e a r s + s ot h a tg o v e r n m e n th a st oi n v o l v ei ni lo fc o u r s e ，e a c hg o v e r n m e n t h a v et op r o t e c tl o c a lc o m p a n i e si nt h e i ro w n c o u n t i y t h e r ea l em o r et h a n8 0i n s t i t u t i o n so ft h i sk i n di nt h ew o r l ds u c ha se x p o r tc y e d i t s g u a r a n t e ed e p a r t m e n t ，e c g d ，i ne n g l a n d ，e x p o r t - i m p o r tb a n ko ft h eu n i t e ds t a t e s ， e x p o r td e v e l o p m e n tc o r p o r a t i o n ，e d c ，i nc a n a d a ，j a p a n b a n kf o ri n t e r n a t i o n a l c o o p e r a t i o n , j b i c , g e r m a ne u l e rh e r m e sa n df r a n c ec o f a c ee t c i n1 9 9 4 ，c h i n a d e v e l o p m e n tb a n k , t h ee x p o r t - i m p o r tb a n ko fc h i n aa n da g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n k o fc h i n aw e r er e g i s t e r e do n ea f t e ra n o t h e rw h i c ha r ec a l l e d ”r l l r e ef a m o u sc h i n e s ep o l i c y b a n k s ”t h e ya l lh a v ed o n ew e l la n ds a t i s f i e db yo u rg o v e r n m e n ti nh e l p i n gl o c a l c o m p a n i e st oi m p r o v et h e k i n t e m a l i o n a lc o m p e t i t i o n w i t hd e v e l o p m e n to fi n t e m a t i o n a lm a r k e t , t h et h r e ep o l i c yb a n k si nc h i n aa b o v e m e n t i o n e da r ef a c i n gl o t so fp r o b l e m s o n ei sc h i n e s ec o m p a n i e sh a v eg r o w nu pa n dt h e y c a nf a c ei n t e r n a t i o n a lc o m p e t i t i o nf r o mo t h e rc o u n t r i e sw i t h o u th e l po fg o v e r n m e n t t h e o t h e ri sn ob a n ki nt h ew o r l dc a ns u r v i v ei np a y o f fw i t h o u tp r o f i t w h a tw i l lt h e s ep o l i c y b a n k sd oi nt h ef u t u r e ? d i f f e r e n tp e o p l eh a sd i f f e r e n tm i n d a sis e e ，t h r e ef a m o u sc h i n e s e 耐i c yb a n k sc a l l tb e c o m e g o m m e r c i a lb a n k sa n dc o m p e t ea g a i n s te a c ho t h e r t h e ys h o u l d b et h ew i n d o w so fg o v e r n m e n ta n dc o o p e r a t ew i t hc h i n e s ec o m m e r c i a lb a n k si ns u p p o r t c h i n e s ec o m p a n i e s 5 绪论 1 本文写作背景与问题的提出 在市场经济发达的西方国家，政府干预在商品经济市场活动已经不可缺少， 各国纷纷出台诸多的产业政策，支持和保护本国企业。在诸多的产业政策中，生 产补贴、退税、出口补贴等直接政府补贴方法在经济全球化的形势下渐渐行不通 了，也不可避免地会引起其他国家更为严厉的报复行为，而利用金融工具间接扶 持企业的特点，不仅起到适当避开减税或补税额带来的负面效应，还可以逐步帮 助本国企业培养自身核心竞争能力，也促进国家出口贸易健康持续发展。 因此。利用出口信用工具以及其他金融工具、增加国内储蓄投资和教育培训 等政策越来越多地被开发和使用，在这种情况下。各国先后建立了诸如官方出口 信用机构等类似的金融机构，中国在1 9 9 4 年也开始设立专门的政策性银行，即： 国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，这些政策性银行的建立， 在优化投资机构、扩大机电产品和成套设备出口和解决靛油流通问题等众多方 面，起到了不可替代的作用。但随这市场环境的转变，国家政策的变化，成立时 确立的政策性银行所主要承担的目标和任务也在发生变化，现在需要进一步考虑 它们的发展方向了。“以进出口镆行为例，过去在出口机电产品、出口成套设备 等的时候需要给予补贴，但现在情况发生了很大变化，已经没有必要再补贴了”， 周4 j | l 在2 0 0 6 年4 月底举办的“政策性银行改革与转型国际研讨会”上演讲时说 到。 本人在进出口银行工作了六年，在平时的工作和观察中，耳闻目睹了进出口 银行的发展历史，亲身体验了其和国家开发银行的业务冲突，与中国信用保险公 司的不和谐运转，这些使得我对政策性银行在发展中出现的问题深有体会，因此 对中国政策性银行今后的发展问题产生了自己的见解，特写此论文，以期引发更 多人的思考。 2 本文的研究方法 本文采用了定量分析法和定性分析法，回顾了各国政策性银行发展的历史和 中国政镀性银行发展的轨迹，对其所起到的支持各国经济发展，产业升级和出口 贸易所做的贡献得到了重分的肯定，并对其现状、存在的问题以及未来的发展方 向进行了分析、研究和探索。 我查阅了很多的文件资料，并多方从国内外政策性银行内部和外部两方面收 集相关的数据、资料，在综合运用与分析的基础上，借鉴这些银行的先进的经验 和教训，本着使国家资源最优配置的原则来探索、思考中国政策性银行的走向。 3 中文提要 政策性银行是有政府投资设立的、根据政府的决策和意向专门从事政策性金 融业务的银行，属于政府干预市场性质，然而这正是西方经济学在实践中探讨和 发展的结果，是全球贸易、经济发展的产物，是历史的必然。 目前国际官方出口信用机构已经约有8 0 余家，比较典型有英国的出口信贷 担保局( e x p o r tc r e d i t sg u a r a n t e ed e p a r t m e n t 。e c g d ) ，美国进出口银行 ( e x p o r t i m p o r tb a n ko ft h eu n i t e ds t a t e s ) 、加拿大出口发展公司( e x p o r t d e v e l o p m e n tc o r p o r a t i o n 。e n 2 ) 、日本国际协力银行( j a p a nb a n kf o r i n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o n 。j b i c ) 、德国的e u l e rh e r m e s 和法国的c o f a c e 等。1 9 9 4 年，我国相继建立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展 银行三家政策性银行。这些银行在促进本国的经济改革、推动出口贸易发展和促 进经济发展方面做出了突出的贡献。 随着经营环境的变化，政策性银行的任务和经营范围面临进一步调整和取消 的问题，日本协力银行、韩国输出入银行、美国进出口银行都经过转型期。我们 国家政策性银行也不例外。 我个人的观点认为，当初在设立三家政策性银行的时候，明确其在从事业务 活动中经营范围，也界定了和商业银行之间的关系，这些原则是不应该改变的。 现阶段最需要的是尽快明确各政策性银行的定位和职能，并立法加强指导和监 管；要借鉴世界各国成功的政策性金融机构的经验，结合中国国情，建立政府和 政策性银行互动机制，上下配合，发挥最大效力；更要处理好政策性银行与商业 银行、其它金融机构关系，优势互补，共同发展。这样，才能保障各政策性银行 在不同的领域最有效力地执行国家的政策，促进我国经济稳步全面发展和增强我 国企业在国家市场竞争力，为我国与世界各国的经济合作奠定坚实的基础。 4 4 b s t r a c t p o l i c yb a n k r e f e r s t ot h eb a n ki n v e s t e dt of i n a n c eb yg o v e r n m e n t , w h i c hi s o b v i o u s l yak i n do fi n t e r v e n t i o ni nt h ei n a l k c t s b u ti ti ss e t t i n gu pm o r ea n dn l o r ei nt h e w o r l di n s t e a do fd i e i n go u t m o r e o v a , i ti sa c c e p t e db y s o n i ce l o m i s t sa n dt a k e na s r e a s o n a b l e w h y ? a st h e ys a y , i t sh a r df o rm a r k e tt or e s t o r ee q u i t yb yi t s e l fw h i l eu n f a i r c o m p e t i t i o na p p e a m s ot h a tg o v c r a m e n th a st oi n v o l v ei ni t o fo d u r s e e a c hg o v e r n m e n t h a v e t o p r o t e c t l o c a lc 0 i n d a n i e s i n t h e i r o w n c o u n t r y l h e r ea r cn l o l l l l a n8 0i n s t i t u t i o n so ft h i sk i n di nt h ew o r l ds u c ha se x p o r tc r e d i t s g u a r a n t e ed e p a a m c n t , e c g d ，i nl i n g l a n d , f x p o r t - m l x ) r tb a n ko ft h eu n i t e ds l a t e s , e x p o r td c v d o p m e n tc o r p o r a t i o n , e 1 ) c , i nc a hj a p a nb a n kf o ri n t e r n a t i o n a l c o o p e r a f i m l , j b i e1 3 e m me u l e rh e r m e sm df r a t nc 妇t i e i n1 9 9 4 , c l a i m d e v e l o p m e n t b a n k , n l e e x l x , r t - i m p o a b a n k o f c l a i m a n d a g r i c u l t u r a l d e v e l o p m e l t b a n k o f c h j l l a w c l er e g i s t e r e d o i l e a f i c f a l l o t h e r w h i c h a 衅c a l l e d 1 梳f a m o u s c h i n e s e p o l i c y b a n k s 1 r h e ya i lh a v ed o n ew e l la n ds a t i s f i e db yo u rg o v e m m e r l ti nh e l p i n gl o c a l e o r a p a n i e st oi m p r o v et h e i ti n t c m a f i o n a lc o m p e t i t i o n w i t hd e v e l o p m e n to fi n t e r n a t i o n a lm a r l 毗t h et h r e ep o l i c yb a n k si nc h i n aa b o v e m e n t i o n e d a r c f a d l l g l o t s o f p r o b l e m s o n e i s c l l i n c s c c o m p a n i e s h a v e g r o w n u pa n d t h e y nf a c ei n t e r n a t i o n a lc o m l , c t i t i o nf a l no t h e re o u n l r i e sw i t h o u th e l po fg o v e r n m e n t | 1 1 i e o t h e ri si l ob a n ki nt h ew o r l dc a l ls t t r v i v ci no a y o f fw i t h o u tp r o f i t w h a tw i l lt h e s ep o l i c y b a n k s d o i n t h e t i l t u r e ? d i l t a e n t p e o p l e h a s d i f f e r e n t m i n d ，a s is c c t l u e e f a m o u s c h i n e s e p o l i c yb a n k sc a n ib e c o m ec o m m c 【d a lb a n k sa n dc o m p e t ea g a i n s te a c ho t h e r t h e ys h o u l d b ct l | c w i n d o w so fg o v e r n m e n t 卸dc o o p e r a t ew i t ha 血e c o m m e r c i a lb a n k si ns u p p o r t a 血e c o m p a n i e s 正文 第一章国家政策性银行产生和发展的过程 政策性银行是有政府投资设立的、根据政府的决策和意向专门从事政策性金融 业务的银行。它们的活动不以营利为目的，并且根据具体分工的不同，服务于特定 的领域，所以也有政策性专业银行之称。所咀，这类机构有共同特点：一般属于政 府机构或准政府机构；法律地位为公法法人；成立宗旨基本相同；专门立法，单独 监管；政府从资本金等资金来源、税收和风险补偿等方面提供支持：业务受有关国 际规则( 如盯o 补贴与反补贴措施协定) 的约束。 这种政府干预市场性质的政策性银行为什么会在世界各国纷纷出现? 深入 研究，不难发现这是西方经济学在实践中探讨和发展的结果，是全球贸易、经济 发展的产物，是历史的必然。 一、完全竞争市场和政府不干预的不现实性 提到市场经济，人们最熟悉的应该是亚当斯密的“看不见的手”这句话，常常 可以昕到西方经济学专家关于推动市场经济的谈话，他们告诉我们，市场背后有一 只看不见的手，说应该搞小政府大社会，放手让看不见的手去调节。而且，这些学 者们强调市场应该是交换和竞争没有任何阻力和干扰的市场，他们通过对完全竞争 厂商和行业的短期和长期均衡的分折，推导出完全竞争厂商和行业的短期供给曲线 以及行业的长期供给曲线，说明完全竞争市场的价格和产量的决定。在此基础上， 他们得出结论：完全竞争市场能以最低的成本进行生产来使消费者得到最大的满足。 在完全竞争市场理论模型影响下，垄断被当作一个“例外的现象”，而价格制度 被认定能使每种生产要素都得到应有的报酬，能使每个消费者得到最大的满足，而 且在宏观经济的运行中，能够自行起调节作用消除或烫平周期性的经济波动。自 然地，在这种理论指导下，自由放任和政府不干预经济生活的政簧势必被解释为最 好的政策，因为市场既然是能够自行调整的“理想市场”，国家对于经济生活的干预 只能使这个社会变坏，不能使它变得更好。 然而，在现实的市场经济运行过程中，人们发现完全竞争市场只不过是一种设想 的理想状态，关于完全竞争市场的假设条件实在太抽象了，同时，贯穿这个理论始 终的另一个重要假设，即：任何一个厂商部是按m r = m c 的利洞最大化的均衡条件来 安排生产的假设也不符合实际。事实上，在现实的企业的生产经营活动中。厂商并 不一定遵照这一准则来安排生产，甚至完全不按照这一准则来安排生产，并且，厂 商往往对于资金所面临的需求曲线和成本曲线的准确形状也并非很了解，即使厂商 按照l 碾爿c 的公式来取得晟大利润，我们也不能保证厂商已经达n t 利润最大化的 要求，因为短期利润与长期利润并不是相互独立无关的：有的时候，短期利润的增 加可以减少长期利润。另外，完全竞争市场理论长期均衡的论证使用的是u 形的l a c 曲线，只有当l a c 曲线为u 形时，l a c 曲线才能和价格线相切于l a c 曲线的最低点， 即可以以最低成本进行生产。实际情况则表明，在大多数行业中l a c 曲线不是u 形 的，而是l 形的。既然如此，那么，在相当大产量的范围内，厂商的l a c 曲线的水 平线段与水平的价格线合二为一。无法找到二者的相切之点，即无法找到厂商的唯 一长期均衡点。 这些令人质疑的问题，从1 9 世纪中叶起，真正逐步暴鳝出来，频频出现的危机 最终酿成2 0 世纪初爆发于西方世界的经济危机。经济危机打破了亚当斯密关于市 场万能的神话，人们不得不承认完全竞争市场“看不见的手”自行调节的严重缺陷， 开始思考不完全竞争市场的真实性和政府干预经济社会事务的必要性。 二、不完全竞争市场的存在和政府干预的必然 不完全竞争市场是相对于完全竞争市场而言的，除完全竞争市场以外的所有的或 多或少带有一定垄断因素的市场都被称为不完全竞争市场，可以分为三个类型，它 们是垄断市场、寡头市场和垄断竞争市场。这些不完全竞争市场的真实存在，使得 整个经济无法达到一般均衡，也导致资源配置无法达到帕累托嚣优状态。这种情况 在经济学上被称为所谓的“市场失灵”。 西方经济学家认为市场失灵的主要原因是因为现实生活中存在的垄断、外部影 响、公共物品和信息的不完全性四项事实破坏了完全竞争赖以生存的基础；由于它 们对完全竞争的破坏，所以社会的资源配置不能达到理想的最优状态，这时候为 了尽可能地达到晟优状态，国家必须执行微观经济政策来对此加以弥补。“政府有时 候能改善市场运行的后果”被西方学者称之为经济学的十大原则之一。 于是，干预主义的政府职能论登台亮相，其思想代表当首推凯恩斯。两在诸多的 政府干预市场的手段中，利用金融工具，制定产业政策，对需要扶持的企业给予优 惠贷款等间接干预手段，不仅可以有效地支持本国薄弱产业的发展，解决农业保险 收购等方面的问题，扶持出口企业增强竞争能力，还可以防止由于过多的行政直接 干预所导致的“政府失败现象”2 给市场失灵带来的雪上加霜，更可以避免财政直接 1 例姻，假设短期利润为1 0 万元，如果厂商把其中的4 万元用于技术改良那么，它的下年的利湖可以选到 2 0 万，而半年的利润刚缩小为6 万元。这样谩r 。商的k 埘利润( 征_ 这里设为两年利润之和) 为2 6 万凡。如果厂 商4 ；进行技术改建捌i 么妊聃科润( 两年利科之和) 9 埘乃2 0 万元。由此可见，单蟾h r = 虻曲公式tf 商鍪际上 井束丛到真萨利润虽人化的盟求1 协是倬“着l ：，岍j t 为揭害k 如和j 盏的情乱。 2 主鸯旨：行政1 技年低卜州卅f 备昂、机趵 j f 找膨胀，财政办，有增尤减，官僚上义耵l 政府“和”等等 7 补贴b l 发的其他国家对本国贸易的制裁和恶性报复等事件发生，具有很强的战略意 义。于是，从1 9 1 9 年英国建立了世界上最早的官方出口信用机构开始，各国的 政策性银行应运而生。 三、世界各国政策性银行的发展及对本国经济的作用 以官方出口信用机构为例，目前国际上约有8 0 余家，比较典型有英国的出口信贷 担保局( e x p o r tc r e d i t sg u a r a n t e ed e p a r t m e n t ，f ! c g d ) ，美国进出口银行 ( e x p o r t i m p o r tb a n ko ft h eu n i t e ds t a t e s ) 、加拿大出口发展公司( e x p o r t d e v e l o p m e n tc o r p o r a t i o n e d c ) 、日本国际协力银行( j a d a r ib a n kf o ri n t e r n a t i o n a l c o o p e r a t i o n , j b i c ) 、德国的e u l e rh e r m e s 和法国的c o f a c e 等。他们在促进本国的 经济改革、推动出口贸易发展和促进经济发展方面做出了突出的贡献。 ( 一) 美国进出口银行 1 9 3 4 年，美国进出口银行的前身华盛顿进出口银行成立，成立初期主要以出 口信贷推动本国国际贸易，以促进经济发展。美国进出口银行的融资业务主要集中 在飞机、电站、油气等项目，并集中在亚、拉、非等风险较高的地区，2 0 0 3 年支持 了2 0 5 亿美元的农产品出口。 目前，美国进出口银行明确以“出口促进就业( j o b s t h r o u g he x p o r t ) ”的宗旨， 并提出“弥补市场缺陷”，“对抗”等口号。 ( 二) 日本协力银行和韩国输出入银行 日本国际协力银行的前身之一是日本输出银行。日本输出银行和韩国输出入 银行的成立背景基本相同都是为促进本国船舶等重工业产品的出口，以促进国 民经济的恢复和发展而成立的。业务都从早期的出口信贷，逐渐发展到经营进口 信贷( 以进口战略性资源解决资源短缺) 、海外投资贷款、官方发展援助等金融 产品。截至2 0 0 3 财年末，韩国输出入银行的贷款和担保余额为2 1 3 9 亿美元， 其中贷款余额占3 1 6 ，担保余额占6 8 4 ；日本国际协力银行向日本企业提供 各种中长期低息贷款余额达1 2 0 2 亿美元，为本国企业开拓国际市场提供了有力 支持。 日本国际协力银行和韩国输出入银行充分体现了“政府的金融机构”的特点， 不以盈利为经营目标。立法都以促进出口、进口、海外投资和海外自然资源开发 为宗旨。宗旨和口号上，日本强调“有助于日本和国际经济与社会的健康发展”， 韩国则强调“出口信用领域的刨新性领头羊”。 3 即在利率、探赞、风险黄、风险乐扭等方向提供与j 他网家官方u 信用相比且肯竞争力的i i j ij 融资。 8 ( 三) 加拿大出口发展公司和印度进出口锓行 这两家政策性银行的显著特点是声称按商业原则运作，但实质上，以商业性 名义承担政策性业务。在巴西诉加拿大对支线飞机提供出口信贷和贷款担保的补 贴案例里，尽管专家组裁决巴西的多数诉讼请求不成立，即加拿大出口发展公司 的多笔贷款和担保不构成禁止性补贴，但也裁决出口发展公司加拿大账户的几笔 融资构成禁止性补贴。这证明尽管公司账户银行业务是其主要业务和手段，而 政策性仍然是其目的，实质上还是不以盈利为目的而区别于商业银行，支持本国 企业出口，大大增强本国企业在国际市场上面的竞争力。 第二章中国政策性银行建立的目的、任务和存在的问题 1 9 9 4 年以前。我国没有专门的政策性金融机构，国家的政策性金融业务，分 别由四家国有专业银行承担。1 9 9 4 年，适应经济发展需要以及把政策性金融与 商业性金融相分离的原则，相继建立了国家开发银行，中国进出口银行和中国农 业发展银行三家政策性银行。 一、中国三大政策性银行建立的主要任务和业务范围 ( 一) 国家开发银行 主要任务：按照国家法律、法规和方针、政策，筹集和引导境内外资金， 向国家基础设施和支柱产业的大中型基本建设和技术改造等政策项目及其配套 工程发放贷款，从资金来源上对固定资产投资总量进行控制和调节，优化投资结 构，提高投资效率。 业务范围：管理和运用国家核拨的预算内经营性建设基金和贴息资金；向国 内金融机构发行金融债券和向社会发行财政担保建设债券；向国家基础设施、基 础产业和支柱产业的大中型基建和技改等政策性项目及其配套工程发放政策性 贷款等等 ( 二) 中国进出口银行 主要任务：执行国家产业政策和外贸政策，为扩大机电产品和成套设备等资 本性货物出口提供政策性金融史持。 业务范同：办理与机电产品和成套设备有关的出口信贷q p 务( 卖方信贷和买 方信贷) ；办理与机电产品和成套设备有关的政府贷款、混合贷款、出口信贷的 转贷、国际银行间及银团贷款等业务等等 ( 三) 中国农业发展银行 主要任务：按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集 农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资 金的拨付，为农业和农村经济发展服务。 业务范围；办理粮、棉、油等主要农副产品的国家专项储各贷款；办理粮、 棉、油等主要农副产品的收购、调销、加工贷款；办理国家确定的小型农、林、 牧、水利基本建设和技术改造贷款等等。 二、中国三大政策性银行发展的状况和存在的问题 ( 一) 三大政策性银行发展状况 三大政策性银行经过几年的运作，在划定的领域内做出了突出的贡献。 中国进出口银行为我国机电产品出口占出口总额的比重，由1 9 9 3 年的2 4 7 提高到2 0 0 5 年的5 6 做出了重要贡献。4 目前，进出口银行支持的产品出口己扩展 到1 4 8 个国家和地区，推动了我国出口市场多元化。在支持走出去战略方面，跻 身于国际工程承包2 2 5 强中的4 7 家中国企业，都得到了进出口银行的支持5 。在促 进经济外交方面，援外贷款建立在项目、资源和市场基础之上，主要利用项目收 益偿还贷款，有利于解决贫穷国家的还债问题，得到了广大发展中国家认可。 国家开发银行重点关注基础设施和电力等具有增长潜力的领域，近期又在 3 1 个城市与一些小型商业银行实行了一个向小型企业放贷的计划，其中很多企业 是私营企业。这些企业代表了中国经济增长最具有活力的动力引擎，但是它们在 获得贷款时常常面临困难，开发银行的计划有希望能缓解经济中金融体制的瓶颈 制约。而各级农业发展银行，认真贯彻落实国家的支农方针政策，尽职尽责做好 支农资金的管理工作，特别是在1 9 9 8 年实行粮食流通体制改革后，各级农业发展 银行被指定专门承担粮棉油收购资金的管理业务，各项工作也取得较显著的成 绩。 政策性银行这么多年的运行，最突出的成绩在于放大财政支持的效应方面。 以进出口银行为例，据测算，财政每补贴进出口银行l 元，可带动2 7 0 元产品出口 和海外投资，财政支持的杠杆比率高达2 7 0 倍，进出口银行还累计支持就业2 5 0 0 4 截罕2 0 0 6 年5 月进出口银行累计发放表内各类贷款4 9 3 43 亿元，支持机电产品和高新技术产品出口咀 及娃他相关j 受目总颚远2 2 6 5 7 亿美元： 我阿所有的涉外卫星发射服务和飞机m 口、9 帆的船舶出口、大部分上型电力设备d ；l i 都足由进出口银 行支持的， 1 0 而心。 ( - - ) 存在的问题 这些政策性银行在取得成绩的同时，运作中过程中也越来越多的暴露出存 在的问题，突出和明显的包括以下几点： 1 缺乏立法保障，实际经营中业务交叉经营 我国三大政策性银行从建立之初至今没有专门立法，三家银行均按照国务 院的有关批示和各自章程经营和发展。在实际的操作过程中，业务经营上出 现了一些偏差，因此产生了冲突，典型的如：国家开发银行2 0 0 6 年开始从事境外 贷款业务( 买方信贷) ，从而和进出口银行为同一项目分别对外报价和谈判，造 成不良影响。 2 资本金严重不足和缺乏多渠道的资金来源 按照各银行的章程规定，国家开发银行注册资本为5 0 0 亿元，农业发展 银行注册资本为2 0 0 亿元，而中国进出口银行注册资本仅为3 3 8 亿元，这种状况 不仅与世界同类机构无法相提并论，与这些银行各项业务的发展速度极不适应， 与他们承担的政策性业务风险极不相称。 从融资渠道来看，国家开发银行以发行债券为主要融资方式，从建立初期的 派购债券7 到1 9 9 8 年开始尝试市场化发债。而中国进出口银行和农业发展银行则 主要依靠政府补贴。单一的资金来源和优惠利率，造成利差小甚至倒挂、盈利能 力弱，财务风险大。 3 内部机制不完善影响政策性银行的发展 在内部机制建设上，农业发展银行和中国进出口银行都存在诸如风险补偿 机制不健全，拨各提取严重不足、激励机制不完善、财务体制缺乏灵活性等多种 问题。2 0 0 5 年末，进出口银行表内外呆账准备金实际金额2 5 4 2 亿元，应计提一 般准备和专项准备共计1 7 8 1 6 亿元，准备金缺口1 5 2 7 4 亿元。 4 成熟领域退出和新业务开发问题迫在眉睫 政策性银行属于开发性金融机构，是为了弥补市场缺失，带动其他商业银 行、民资等进入相关领域，为我国产业政策服务的非营利性金融机构，因此，当 一些原来较弱的行业在政策性银行的支持下成为较成熟的行业后，政策性银行是 否退出和如何退出问题自然提上日程。 现在，发达地区和一些大工业市场上已经出现了一定程度的饱和，但还有 大量的区域、中小企业、高科技产业、农村极其匮乏资金，所以，成熟领域退出 和新业务开发问题迫在眉睫。 6 很据中n ：j t 电产品进f u n 商会研究成果推算 4 依靠行政讣配方式发 r 的愤券髂为派购愤券 1 1 三、中国政策环境改变对政策性银行的新要求 随着经营环境的变化，政策性银行下一步的走向确实到了需要明确的时候 了，有业内人士曾经指出，目前，国内政策性银行市场化经营的条件业已成熟， 过去需要政策性金融大力支持的产业现在已成为成熟的商业竞争性行业。譬如， 1 0 年前，我国机电产品出口占全部出口的比例只有2 6 4 ，而1 j 2 0 0 4 年，我国机 电产品出口额占全部出口额的比例达至r j 5 4 5 ，出口总额已占世界第三位，要求 政策性金融支持的基础已不复存在。而且，早在几年前，就已经有很多专家开始 建议撤销农业发展银行，理由是农业发展银行的粮棉油收购信贷大幅萎缩，农业 发展银行已经没有必要存在。 目前国内比较统一的思想是政策性银行不应该撤销，但转型是必然的，日本 协力银行、韩国输出入银行、美国进出口银行都经过转型期，我们国家政策性银 行也不例外。然而，如何转型，如何对其职能定位进行动态调整，各方仍然争论 不一 第三章中国政策性银行发展方向的探讨和建议 我个人的观点认为，当初在设立三家政策性银行的时候，明确其在从事业务 活动中经营范围，也界定了和商业银行之间的关系，这些原则是不应该改变的。 现阶段最需要的是尽快明确各政策性锭行的定位和职能，并立法加强指导和监 管，更要借鉴世界各国成功的政策性金融机构的经验，结合中国国情，以保证我 国政策性银行更好发挥作用，支持国家产业政策。 一、深入研究国外成功的政策性银行经营模式，合理借鉴，洋 为中用 目前，世界上典型的官方出口信用机构( 政策性银行) 的运行模式大体可以 分为四种，即美国模式、日韩模式、加印模式和德法模式。前三种模式的政策性 较强，德法模式与我国相去甚远，面前三种运行模式尽管有差异。但更多的存在 “银行”职能和“政策性”职能的共性，是我们值得借鉴和学习的： 1 在安全性、流动性和盈利性方面，不同于一般商业银行 安全性不同于一般商业银行的地方，首先表现在官方出口信用机构不但和一 般银行一样具有经营风险的能力，更表现在由官方出口信用机构间接地管理风险 资产比由政府直接管理具有更多的优势。如加拿大出口发展公司加拿大账户的业 务，支持符合加拿大国家利益的出n ，出出口发展公司经营并负责审慎管理，但 1 2 风险由硼拿大政府承担。出口发展公司所谓按商业原则运作的说法，表明的是其 按商业原则管理风险，丽不是其不颐政策性。其次，安全性还表现为这些官方出 口信用机构提取较高的果帐准备金。 表一；美国进出口银行前几年呆账准备金提取表： 单位：百万美元 1 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 3 年初准备金余额9 5 3 9 31 0 2 3 0 ，81 0 8 7 1 61 0 6 5 5 21 1 3 2 1 4 核销总额 - 1 5 76 0 2 2 1 36 0 o- 5 7 2 0 当年新增准备金额 7 0 7 27 0 i o一1 9 5 17 2 6 21 1 3 2 年末准备金余额( a ) 1 0 2 3 0 8 1 0 8 7 1 61 0 6 5 5 2 1 1 3 2 1 4 1 0 8 6 2 6 风险曝露总额( b ) 5 8 4 1 7 76 1 5 9 5 75 8 4 2 5 55 8 1 1 7 66 0 8 1 2 o a b 1 7 5 1 7 6 1 8 2 1 9 5 1 7 9 资料来源：美国进出口银行2 0 0 3 财年年报 流动性不同于一般商业银行的地方，表现在政府为官方出口信用机构提供较 多的资本金和贷款。如日本国际协力银行2 0 0 3 财年末的政府借款为9 8 3 3 4 亿美 元，占其总资产的4 8 8 ，如果加上所有者权益，日本国际协力银行来自政府的 资金占全部资金来源的8 8 5 ；韩国输出入银行的资本金和从政府借入的资金占 其总资产的3 8 7 。 盈利性不同于一般商业银行的地方，表现为官方出口信用机构不以盈利为目 的。政府为此提供零成本的资本金和较低成本的贷款。如2 0 0 3 财年韩国输出入银 行从政府借入外币的利率是2 ，而该年“月6 日发行的5 年期美元债券的年利率是 4 2 5 。 2 政策性职能方面，集产业性，竞争性、资源性、补充性、外交性和合规性 于一体 美国进出口银行的业务主要集中在飞机、电站、油气等行业，同时对本国的 特殊产品如农产品提供融资；日本国际协力银行主要对船舶、成套设备出口，飞 机与战略资源进口，海外事业等提供融资；韩国输出入银行主要对船舶、设备出 口，战略资源进口，海外事业等提供融资；印度输出入银行基本上对所有行业、 产品出口的各个阶段提供融资，主要集中在纺织朋装、石油石化、医药、电讯、 农产品、电子软件等行业。这些行业或为本国具有竞争优势的行业，或对本国 经济可持续发展具有重要意义。补充性主要表现在官方出口信用机构弥补 市场缺陷，提供商业性金融机构不愿意接受的高风险服务，集中表现在期限更长、 交易金额更太、借款人风险更高、国家风险更大、外交性政治性交易等领域， 如能源开发融资。 外交性指配合国家外交需要，合舰性则指官方出口信_ | _ j 机构既要发挥政策性 】3 作用。又要符合本国法律规定和国际规则。 二、建立政府和政策性银行互动机制，上下配合，发挥最大效力 根据各国官方出口信用机构的经验，政府在政策性银行的资产质量，是否需 要足够的资本金，是否要像商业银行一样管理等方面需要做大量的工作，才能使 政策性银行的运行平稳，把国家的政策通过金融渠道得到很好的落实，发挥应有 的效力。同时，政策性银行决不能以“等，靠、要“的态度来等待不良资产的核 销，完全靠国家财政补贴来运营，而是需要积极主动探索低成本筹资来源，完善 自我经营机制，加强风险管理。 ( 一) 政府需要做的工作 1 抓紧推进定位和立法工作 各国官方出口信用机构都有单独的银行法，日本国际协力银行根据日本国 际协力银行法成立。韩国输出入银行根据韩国输出入银行法成立。韩国政 府与韩国输出入银行和日本政府与日本国际协力银行的关系，简单地讲就是依法 监管与依法经营的关系。 中国政策性银行成立1 0 多年来，至今仍无明确立法，这一方面造成了中国政 策性银行经营与发展的困难，另一方面也加大了有关政府部门的监管难度。应该 加快推进有关立法工作，为政策性银行依法经营、稳健发展提供法律保障。 2 提供充足的资本金和低成本的运营资金。 日本国际协力银行和韩国输出入银行的资本金相当充足。2 0 0 3 财年末，日 本国际协力银行的所有者权益8 0 0 亿美元，占总资产的3 9 7 ；其中实收资本为 7 2 7 亿美元，占总资产的3 6 。韩国输出入银行的股东权益为2 6 5 4 亿美元，占 总资产的2 8 1 7 。同时，两国立法都有把利润提留为准备金的规定。而美国进 出口银行的股东权益为一4 8 亿美元，但每年的财政补贴非常高，凸显出美国进 出口银行的政府机构性质( a na g e n c yo ft h eu n i t e ds t a t e so fa m e r i c a ) 。 表二：美国进出口银行近5 年财政补贴表： 单位：百万美元 l 1 9 9 92