（行政管理专业论文）政府与社会互动视角下我国公民行政参与路径研究.pdf

摘要 摘要 目前 社会公众积极参与公共管理事务和活动已变得越来越重要 它已经成 为公共管理的基本原则和方法 公民行政参与正在成为新时代全球性的公共管理 改革的发展趋势 行政参与成为学术界研究的崭新课题 公民逐渐参与公共行政 参与到管理国家和社会的公共事物中去 并逐渐发展成公民与政府合作的治理关 系模式已经成为一种潮流 中国也避不开这个历史潮流 全球行政民主化浪潮以 及构建社会主义和谐社会日益强烈地对我国政府管理提出了新的挑战 我国政府 现在己经不可能通过自己的行动与力量来解决所有问题了 在这种情况下 公民 行政参与的必要性与重要性日益凸显出来 公民行政参与是行政民主的集中体现 而公民行政参与的有效 有序实现依赖于政府与社会的共同努力 本文以政府新 治理的核心就是需要行政参与为逻辑起点 选取政府与社会互动为视角 从应用 研究层面探讨我国公民行政参与的路径 力图能够对我国公共事务管理中公民参 与机制建设起到抛砖引玉的作用 需要说明的是本文并不是一般意义上政治参与 的研究 即代议制民主模式下公民参与的研究 而是公民直接式参与的研究 即 行政参与的研究 本文主要分为五个部分 第一部分导论涵盖了提出问题 研究价值 国内外 研究现状 研究思路方法与相关概念分析等问题 第二部分简要梳理了公民行政 参与的相关理论基础 第三部分阐述了我国公民行政参与的重大意义 指出了我 国公民行政参与的可行性 说明了当前的参与现状及存在的问题 并分析了制约 因素 第四部分引入了国内外公民行政参与实例 分析了其成功之处并指出了从 中给予我们的一些启示 第五部分是文章的重点章节 分别从政府与社会的视角 政府创造条件 社会培育主体 政府社会互动 实践行政参与 对我国公 民行政参与路径的提出了一些设想 最后一部分是结束语 对本文进行了简要总 结 关键词 政府 社会 行政参与 路径 a b s t r a c t a b s t r a c t a tp r e s e n t i tb e c o m e sm o r ea n dm o r ei m p o r t a n tf o r t h e p u b l i ct ot a k ep a r ti nt h e m a n a g e m e n ta n da c t i v i t i e so fp u b l i cb u s i n e s s t h i sb e c o m e st h eb a s i cp r i n c i p l ea n d m e t h o do fp u b l i cm a n a g e m e n t c i t i z e n sp a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i o ni sb e c o m i n gt h e d e v e l o p i n gt r e n do ft h er e f o r mo ft h eg l o b a lp u b l i cm a n a g e m e n ti nt h en e we r a a n d a l s o i tb e c o m e st h eb r a n dn e wt a s k w h i c hi sb e i n gs t u d i e di nt h ea c a d e m e l i t t l eb y l i r l e c i t i z e n st a k ep a r ti np u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n di nt h em a n a g e m e n to fc o u n t r ya n d s o c i a lp u b l i cb u s i n e s s w h i c hd e v e l o p si n t oar e l a t i o nm o d eo ft h em a n a g e m e n tb yt h e c o o p e r a t i o nb e t w e e nc i t i z e n sa n dg o v e r n m e n t t h i si sat r e n d w h i c hc h i n ac a n n o t a v o i d t h eg l o b a la d m i n i s t r a t i o nd e m o c r a t i z a t i o na n dt h ec o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u s s o c i e t ym a d eac h a l l e n g et o0 1 1 1 c o u n t r y sg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t i ti si m p o s s i b l ef o r o u rc o u n t r yt os o l v ea l lt h ep r o b l e m sb yt h e m s e l v e s i nt h i sc a s e t h en e c e s s i t ya n d i m p o r t a n c eo fc i t i z e n sp a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i o na r ei n c r e a s i n g l ye m e r g i n g c i t i z e n s a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ti st h ee m b o d i m e n to fa d m i n i s t r a t i v ed e m o c r a c y w h i l et h ee f f e c t i v eo r d e r l yr e a l i z a t i o no fc i t i z e n s a d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o nd e p e n d s o nt h em u t u a le f f o r to fg o v e r n m e n ta n ds o c i e t y f r o mt h ea n g l eo fi n t e r a c t i o nb e t w e e n t h eg o v e r n m e n ta n dt h ep u b l i ca n do nt h eb a s e so fn e wg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t t h e o r i e s a d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o n t h i sd i s s e r t a t i o np u t se m p h a s i so nt h ew a y so f p u b l i ca d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o ni nt h eh o p eo fp r o v i d i n gh e l pf o rt h ec o n c e r n e d d e c i s i o n m a k e r h e r eih a v et op o i n to u tt h a t 锄sa r t i c l ei sn o to nt h er e s e a r c ho f g e n e r a l p o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nu n d e rt h em o d eo fr e p r e s e n t a t i v e d e m o c r a c yb u to nt h er e s e a r c ho fd i r e c ta d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o no ft h ep u b l i c t h i sa r t i c l eh a sf i v ep a r t s c h a p t e ro n ei sp r e f a c ew h i c hr a i s e sq u e s t i o n so nv a l u e r e s e a r c h s t a t u sq u oo fr e s e a t c hh o m ea n da b r o a d r e s e a r c hm e t h o d sa n ds oo n c h a p t e r t w oi n t r o d u c e ss i m p l et h eb a s i so ft h ec o n c e r n e dt h e o r i e so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i v e p a r t i c i p a t i o n c h a p t e rt h r e er e v i e w st h ed e v e l o p m e n to fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n p a r t i c i p a t i o ni no u rc o u n t r ys i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu p e x p a t i a t e st h eg r e a t i m p o r t a n c eo fc i t i z e n s a d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o n a n de x p l a i n st h es t a t u sq u oo ft h e i i p r c s e t a tp a r t i c i p a t i o na n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m s c h a p t e rf o u ri n t r o d u c e st h e s u c c e s s t u l c a s e so fc m z e n s a d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o n a n a l y s e s t h e i rv a l u a b l ep a r t sa n dg i v e su s s o m ee n l i g h t e n m e n t s c h a p t e rf i v ei sav e r yi m p o r t a n tc h a p t e rw h i c h o i lt h ev i s u a l a i l 对eo fg o v e r n m e n ta n ds o c i e t y g o v e r n m e n t c r e a t e sc o n d i t i o n s s o c i e t yc u l t l v a t e s m a i nb o d i e s g o v e m m e n ta n ds o c i e t yi n t e r a c t a d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o ns h o u l db ep u t i n t o p r a c t i c e r a i s e ss o m es u p p o s i t i o n s o n o u rc o u n t r y s p u b l i c a d m i n i s t r a t i v e p a r t i c i p a t i o n t h el a s tc h a p t e ri sc o n c l u s i o n k e yw o r d s g o v e r n m e n t s o c i e t y a d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o n w a y s i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地 方外 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意 签名 至 主拯日期 2 暑年5 月纠日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留 使用学位论文 的规定 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘 允许论文被查阅和借阅 本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或 扫描等复制手段保存 汇编学位论文 保密的学位论文在解密后应遵守此规定 签名 圭壁整导师签名 日期 2 p 9 第一章导论 1 1 问题提出 第一章导论 随着全球化的深入以及社会问题的复杂度与数量的扩增 行政所涉及的领域 由于与全社会的频繁接触而迅速深层次地展现开来 当代公共行政学界所关注的 话题也正在逐渐从行政与政治之间的关系问题转为行政与公民之间的关系问题 这一关系转变的背后 意味着当代民主化的发展趋势由政治民主开始转向行政民 主 公民逐渐参与公共行政 参与到管理国家和社会的公共事物中去 并逐渐发 展成公民与政府合作的治理关系模式已经成为一种潮流 中国也避不开这个历史 潮流 代议制的间接民主模式虽为大多数国家采用 但这仅仅是某些人代表人民 行使政府职权 人民在本质上丧失了自主 目前政府行政权力过于强大而侵害公 民权正是这种民主模式弊端的一个体现 从国际公共行政的发展来看 一国政府 的民主化程度 不仅要看其代议制的发展状况 更要看其行政民主化的发展状况 看公民直接参与行政的深度和广度 当前 社会利益格局在重新分化与调整 公民利益诉求和意见的表达正呈现 多元化的趋势 社会意见 利益表达整齐划一的时代已经一去不复返 社会公众 比以往历史上的任何时候更渴望制度化的 通畅无阻的表达渠道 这些现实猛烈 地冲击着公民的传统观念和行为方式 增强了公民的民主素质 参与意识和法律 意识 在这种情况下 公民行政参与的必要性与重要性日益突显出来 然而 当 前我国公民行政参与的现状表明 行政参与的主体仍不够广泛 参与意识弱 参 与不平衡 参与实践少 总体上行政参与制度化 程序化 法律化程度不高 表 现出明显的滞后性 我国离行政民主还有很远 有待进一步优化 因此 要改变 现实中政府运作效率低下 行政权力侵占公民权利 社会公共利益遭受破坏的状 况 要贯彻落实科学发展观 实现 以人为本 执政理念 构建社会主义和谐社 会 就必须扩大公民行政参与的深度和广度 1 2 研究价值 电子科技大学硕士学位论文 公民行政参与体现了主权在民的思想 是卢梭社会契约论的再现 卢梭认为 公民参与是一切合法权力的来源 公民参与是公共权力合法性的体现 公民行政 参与正在成为新时代全球性的公共管理改革的发展趋势 同时它作为一项客观存 在而又极有价值的行政发展理念也正在成为学术界研究的崭新课题 新公共行政 与新公共服务理论都提倡以公民为导向 在政府与公民之间建立合理的对话机制 鼓励公民参与 实现由传统的官僚制向服务型政府的转变 以公平 正义和公共 利益作为政府的价值目标 公民行政参与体现了直接民主模式 是民主的本质之 义 是推动民主行政的基础动力 党的十七大报告中指出 要坚持国家一切权力 属于人民 从各个层次 各个领域扩大公民有序政治参与 最广泛地动员和组织 人民依法管理国家事务和社会事务 管理经济和文化事业 l j 报告强调的一个重 点是要扩大公民有序的政治参与 行政参与应是其应有含义 政府与公民良性互动是人类社会发展的基本轨迹 公民行政参与是构建和谐 社会的内在要求和必然选择 公民都能通过合法的渠道参与政府的管理 表达自 己的社会诉求以及对政府的愿望 这是构建和谐社会的重要基础 在新形势下我 国政府要与社会实现互动 加强公民行政参与 建立和谐行政体系 最终走向 善 治 实现公共权力的社会化和公共利益的最大化 形成全体人民各尽其能 各得 其所而又和谐相处的社会主义和谐社会 公民行政参与不仅在形式和实质上赋予 公民表达自己利益的机会 保证公民获得影响自身生活质量的权利 而且更维系 了公民与政府之间持续沟通与信任的关系 保持了政府公共政策的合法性基础 对于公共利益的体现和政府治理绩效具有积极意义 有助于行政民主性的增强和 有效提升行政与公民之间关系的和谐度 政府与社会互动的理念为公民行政参与的研究提供了新的思路与方法 以政 府与社会互动为视角来考察我国公民行政参与问题具有理论的前沿性和实践的必 要性 研究的理论意义在于不仅对行政参与民主理论进行价值评析 而且阐明发 展行政民主对中国特色社会主义民主政治建设的重要作用和意义 既拓展和补充 了对政府与社会互动的研究思路 也丰富和发展了对公民行政参与理论的研究 研究的实践价值在于不仅对当前中国公民行政参与的路径进行探索 而且为发展 社会主义民主行政 扩大公民有序参与 完善社会主义民主制度提供了可行性对 策建议 1 3 国内外研究现状 2 第一章导论 公民参与已得到国内外政治学界和公共管理者的普遍认同 许多知名学者己 对公民参与作了大量的理论研究 但是 关于公民参与的学术研究大多集中在政 治学领域 并且诞生了许多相关名词 如 政治参与 人民参与 公共参与 公众参与 基层参与 等 关于一般性的公民参与问题 学者们研究的很多 成果也很丰富 但是真正从公共行政角度对公民参与研究的却不多 直至上个世 纪6 0 年代 随着民主价值向行政领域的渗透 人们才将视角逐渐转向公民对公共 行政的广泛参与 学术界对公民参与公共管理积极认同 2 l 在国外 学者们在实证研究的基础上 从多个角度进行了归纳 由于传统公 共行政和新公共管理长期占据着公共行政理论的主流地位 公民的角色只能是选 择政治领袖的投票人或购买公共产品的顾客 公民参与被限定在公共事务管理之 外 巴巴拉 卡洛尔 b a r b a r ac a r r o l1 等人指出 公民参与对于公共利益的体现 和政府治理绩效具有积极意义 第一 公民公共参与能够提高政治系统的代表性 和回应能力 第二 公民参与能够增进政府与公民之间的相互了解和信任 消除 二者之间的疏离感 第三 公民参与可以增进政治团结和社区整合 通过合作网 络实现地方公共事务的共同治理 第四 公民参与可以促进政府政策制定和执行 的合法性 并使公民更加理解和服从公共政策 第五 公民参与能够发展公民个 人的思想感情与行动力量 体验公共生活的价值 引导和促进公民政治参与文化 的发展 3 盖伊 彼得斯在 政府未来的治理模式 一书中对支撑过去数十年的行 政改革运动的基本理念进行了概括 他认为 市场理念作为管理和政策理念的根 源 一直是政府改革中占主导地位的方法 但它绝不是唯一的理念 他指出 与 市场理念一样 公民参与早已是行政改革的主题之一 有些国家在改善行政参与 方面比其他行政改革更加积极和投入 他概括了公民参与本身具有促进信息开放 和交流 增强公民独立决策和影响政府政策方向的能力 加强在表达利益要求中 的协商 对话机制 公民参与公共服务提供等四个方面的作用 4 珍妮特 v 登 哈特和罗伯特 b 登哈特在 新公共服务 服务 而不是掌舵 中对民主公民 权作了阐述 并提出服务于公民 而不是服务顾客 将重视公民权 服务于公民 追求公共利益和重视人的价值作为其理论的基本理论内涵 而实现公民权和追求 公共利益的基础只有广泛的公民参与 只有公民参与能够达到最佳的政治结果 可以实现民主目标 可以增强政府的合法性 约翰 克莱顿 托马斯在 公共决 策中的公民参与一公共管理者的新技能与新策略 一书中理性地分析了公民行政 参与的优点和内在缺陷 并论证了公民参与有效性的评判标准 具体提出了 公 民参与的有效决策模型 为在具体的公共行政中提高公民参与的效率创造了模 电子科技大学硕士学位论文 板 5 邛可尔蒙德的 公民文化 也从政治文化的角度深刻分析了影响公民参与意识 的因素 在国内 从我国公民行政参与方面的论文和著作文献的检索情况来看 将行 政参与从政治参与中分离出来 并对其进行深入研究的学者为数不多 绝大多数 学者都是注重对公民的政治参与问题的研究 关于公民政治参与方面的论文却有 近百篇 专著也有几十本 但是很少有学者研究公民的行政参与问题 正如魏娜 在 公民参与下的民主行政 一文中所说 大多数公民参与的研究只重视政治参 与 即通常人们所理解的代议制政治下的参与形态 它局限于对民意代表 政务 官员的选拔和监督上 而公共行政中的公民参与管理和决策却没有得到应有的重 视或在政治和行政相分离下被肢解或模糊了 1 6 j 随着政府行政观念的转变和中国公民社会的发展 学术界出现了一些关于介 绍国外公民行政参与理论和实践与构想本国公民行政参与实践的论文 对我国公 民行政参与的途径和机制作了初步的探索 这些研究主要把研究的重点集中在发 达国家公民参与概念和实践的引入与在中国推行公民行政参与的必要性和重要性 上 而对公民行政参与路径的选择以及公民行政参与机制的具体建立没有进行深 入 系统的研究 涉及到行政参与的相关文献研究主要有 李图强的 现代公共 行政中的公民参与 陈强虎的 现代行政参与的职能分析 薄贵利在 中国公 共管理中的公民参与 一文中指出 公民参与的主要途径形式有 选举 村民自 治 民主评议政府 公共管理决策过程中的公民参与和公民监督 7 党秀云从个 人 社会 政治 公共管理等四个层面系统地提出了公民参与的价值和影响 我 国台湾研究公民参与的著名学者江明修也从公共行政的角度提出了 公民参与 的五个途径 第一 参与社区发展 第二 倾听民众心声 第三 基层执行组织 第四 代表性行政组织 第五 公私协力合作 并对每个途径进行了解释说明 孙柏瑛等国内学者则是从地方治理的角度对公民参与进行了研究 8 j 还有学者在研 究公共行政和公共政策中的公民参与的文章中 首先阐明了公民参与与政治参与 的区别 然后对公民参与对我国民主行政的重要意义 现阶段我国公民参与的特 点和存在的问题以及相应的解决方法和实现公民参与的途径都作了深刻的阐述 在行政与公民关系方面研究较多的是学者俞可平 其著作 治理与善治 全球 治理 增量民主与善治 较为全面 深刻地阐述了新的历史条件下行政与公民 之间应采取合作的态度来共同治理社会 学术界从民主政治 行政民主 公民权益保障 监督行政权 行政决策 行 政决定的贯彻执行 公民的主体意识 主体地位 利益平衡等多角度探讨了公民 4 第一章导论 行政参与的重要意义 还从不同的侧重点对公民行政参与的概念进行了界定 关 于公民行政参与的概念有 1 行政参与是指行政过程中的公众参与 2 行政 参与是指参与型行政 互动型行政 当事人参与行政制度 行政相对人参与行政 过程等 3 行政参与是指公民直接参与到公共行政中去 表达自己的利益愿望 并对行政权力的行使进行有效监督 具体包括公民参与行政立法 行政决策和具 体的行政执法活动 4 行政参与是指社会公民通过各种合法途径 直接或间接 影响政府行政决策 监督其权力行使的行为 5 所谓参与行政 广义的解释是 指公众参与社会公共行政管理的活动与行为 狭义的解释是指政府部门和一些介 于政府与企业组织之间的第三部门对社会公共活动与公共事务的协同管理 6 行政参与是指由相对人自己或由相对人信任的团体组织直接地参与到公共行政中 去 去表达自己的利益愿望 并对行政权力进行有效监督 关于一般性的公民参与问题 学者们研究的很多 成果也很丰富 比如 王 浦劬在 政治学基础 一书中对什么是公民参与作出了如下界定 公民参与是现 代民主的重要表现形式之一 它是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活 影响政治体系构成 运行方式 运行规则和政策过程的行为 是现代民主政治最 主要的特征之一 9 王邦佐在其编著的 居委会与社区治理一城市社区居民委员 会组织研究 一书中 将公民参与的基本形态划分为以下几种类型 动员型参与 与自主型参与 直接型参与与间接型参与 组织型参与与非组织型参与 l o 1 4 研究思路与方法 本文研究的目的在于强调我国公民行政参与在公共管理以及构建和谐社会中 的重要意义 着重点在于为我国公民直接参与公共行政寻求新的路径 探讨公共 行政中公民参与的问题 应将其置于政府与公民关系的背景下透视 所以本文选 取政府与社会互动为视角 从应用研究层面探讨我国公民行政参与的路径选择 力图表明要深化 拓展公民行政参与的深度与广度 需要设计操作性强的路径 需要说明的是本文并不是一般意义上政治参与的研究 即代议制民主模式下公民 参与的研究 而是公民直接式参与的研究 即行政参与的研究 为此 文章首先在国内外研究的基础上提出问题并对相关概念与问题进行界 定以及分析说明 紧接着梳理相关理论观点 为研究提供理论支撑 然后阐述了 我国公民行政参与的重大意义 指出了我国公民行政参与的可行性 说明了公民 电子科技大学硕士学位论文 行政参与存在的问题 并分析了公民行政参的制约因素 接下来引入国内外公民 行政参与实例 分析了其成功之处并指出了从中给予我们的一些启示 最后将政 府与社会互动的理念导入公民行政参与 分别从政府与社会的角度对我国公民行 政参与的路径选择提出一系列初步构想 本文运用的研究方法如下 1 辩证唯物主义和历史唯物主义理论作为理论分析工具 研究社会政治现 象 当然要以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导 这是贯穿本文的基本方法 也是本文方法论的基础 同时本文还借鉴了国内外一些相关的理论成果 2 理论联系实际的方法 本文的各个部分都有一定的理论支撑 而每个部 分的分析则是依据相应理论再结合中国实际的情况而进行的 同时文章利用专门 章节引入案例 这样使问题的阐述更加清晰有力 1 5 相关概念分析 1 5 1 公民行政参与概念 综观为数不多的论著与论文 关于公民行政参与的概念 学者们从不同的角度 予以界定 大致有两种情形 第一种情形强调的是公民参与整个行政过程 罗豪才认为公民行政参与是指 公民直接参与行政活动 l 还有学者认为行政参与是指由相对人自己或由相对人 自己信任的团体组织直接地参与到公共行政中去表达自己的利益愿望 并对行政 权力的行使进行有效监督 1 2 1 第二种情形强调参与具体行政行为的过程 有学者认为行政参与是指当行政 主体作出对当事人合法权益产生具体影响的具体行政行为时 除法律有特别规定 外 允许当事人参与行政程序 并可就具体行为是否作出 如何作出有利于自身 提出意见或提供证据的制度 l 引 本文的公民行政参与主要是指社会成员通过一定的渠道或者各种合法途径 直接或间接地参与到公共行政中去 在政府对经济社会事务和公共事务的管理过 程中表达意见和建议 以影响政府的行政决策 并对政府的管理行为产生一定的影 响 对行政权力的行使进行有效监督的行为 6 第一章导论 1 5 2 公民行政参与和公民政治参与的关系 公民参与是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为 也是现代民主的重要表征之一 公民参与既指政治参与 还包括行政参与 公民 政治参与亦称 参与政治 或 民主参与 一般认为是指公民通过合法途径和方 式 对国家的政治构成 政治运作 政治决策 政治结果的关心 利益表达和施 加影响的行为及过程 行政参与属于广义的政治参与范畴 政治参与是公民对公 共政治活动的介入 行政参与仅限于行政相对人对公共行政的介入 范围相对狭 窄 没能脱离政治参与的范畴 但行政参与也是现代社会的共生体 它根植于现 代社会的民主参与并转为现代行政发展的一项表征 公民行政参与是公民政治参与的当然内容 亦称参与型行政或互动型行政 是指行政过程中的公民参与 在现代社会生活中 社会公众积极参与公共管理事 务和活动己变得越来越重要 它己经成为公共管理的基本原则和方法 行政参与 是民主宪政对新时期行政发展的特殊要求 政治参与强调的是公民参与政治活动 而行政强调的是公民参与行政生活 且政治与行政本身就是两个不同的概念 古 德诺在 政治与行政 一书中指出 在所有的政府体制中 都存在着两种主要的 政治功能 即国家意志的表达与国家意志的执行 他并且把这两种功能分别称之 为 政治 与 行政 因此 相对于政治参与 公民的行政参与更集中于国家在 个别和细微事项方面即行政领域的活动 1 4 当然 行政参与是与政治参与是有必 然联系的 公民在公共行政中的参与与政治参与也不能截然分开 所以 本文中 公民参与与政治参与不可避免有很多相互交叉的内容 1 5 3 政府与社会互动的含义 政府与社会互动 具有以下意义指向 其一是指一种状态 公共事务管理 中两者保持交流的状态 在这种状态之下 合作的双方能够通过沟通 协商排除 异议 达成具有广泛代表性的一致观点 其二是指一种过程 互动 应贯穿社会 治理的始终 是两者关系积极 深入的过程 其三指一种原则 社会组织要依照 政务公开的方式 制度实行参与权 政府要遵照公众的需要履行公开的责任 公 民行政参与是实现政府与社会互动的有效途径 政府与社会互动保证两者权力和 责任的顺利行使 是公民行政参与的重要条件 7 电子科技大学硕士学位论文 第二章公民行政参与的相关理论基础 2 1 宪法学理论 中华人民共和国宪法 总纲第二条明确规定 中华人民共和国的一切权力 属于人民 人民依照法律规定 通过各种途径和形式 管理国家事务 管理 经济和文化事业 管理社会事务 第二十七条规定 一切国家机关和国家工作 人员必须依靠人民的支持 经常保持同人民的密切联系 倾听人民的意见和建议 接受人民的监督 努力为人民服务 第四十一条规定 中华人民共和国公民对 于任何国家机关和国家工作人员 有提出批评和建议的权利 1 5 这就是我国公民 参与的法律依据 我国宪法规定的这种公民参与 从其包含的内容来讲 是一种 广泛的参与 即它不仅指公民的政治参与一一公民直接或间接选举公共权力机构 及其领导人的过程 还包括公民行政参与 公民对所有公共利益 公共事务管 理等方而的参与 2 2 马克思主义理论 马克思主义对公民参与问题十分重视 把公民参与作为工人阶级取得政权以 后实现民主的重要标志 指导着社会主义国家的政治建设 马克思赞同人民参与 政治管理 提倡社会主义人民自治 并最早提出了 人民自治 一词 主张在共 产主义社会第一阶段 管理只能是为了人民和由人民自己来实行的管理 马克思 认为社会主义国家政权是广大人民群众当家作主的政权 这个政权必须让最广大 的人民群众有最广泛的参与权 管理权 公民参与是社会主义民主的要求 也是 扩大社会主义民主的一部分 l6 马克思曾指出 在现代社会里 公民参与己不是 一个漂亮的词语 也不是理想的理念 而是具有现实意义的政治行为 并且随着 民主政治的发展 公民在行政管理过程中所发挥的作用将会越来越大 按照马克 思的设想 未来社会是一个公民自治的社会 到那时 公民完全具有自主权 公 民成了惟一的权力主体 l 7 第二章公民行政参与的相关理论基础 2 3 公共行政学理论 2 3 1 治理与善治理论 治理理论认为国家的治理是一个上下互动的过程 强调治理主体的多元性 治理过程的互动性 治理范围的广泛性和治理的有效性 当代公共管理愈加关注 公民向导 即以公民的不同偏好为基础 为满足公民对 公共物品 和服务的 特定需求为目标 重视公共问题解决过程中的公民参与等 社会治理中广泛参与 的意义在于强调社会公众对公共事务治理过程的参与和监管 l m 善治 g o o dg o v e r n a n c e 就是良好的治理 其作为公共管理研究领域的核 心范畴 实际上就是国家权力向社会的回归 是一个还政于民的过程 是使公共 利益最大化的社会管理过程 从全社会的范围看 善治离不开政府 更离不开公 民 善治的本质特征就在于它表示政府与社会之间的友好合作 是政府与公民对 公共生活的合作管理 是政治国家与公民社会的最佳关系 它有赖于公民自愿的 合作和对权威的自觉认同 要求公民积极参与 l 刿 2 3 2 新公共行政学派的民主行政理论 该学派的代表人沃尔多提出了建构 顾客至上的官僚 参与式官僚 代 表式官僚 等观点 2 0 强调参与 是新公共行政学派的主要观点之一 新公共 行政提出在公共事务中广泛程度的公民参与 寻求增加在组织事务和公共政策形 成过程中所有公共部门员工的参与 鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公 共行政 从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心 2 l 沃尔多主张要打破 传统公共行政的效率观 重建以民主 公正为价值取向的公共行政 在治理过程 中除了行政官僚扮演应扮演的角色外 也需要公民积极地参与 提出要给予公民 资格以重新的内涵 即公民资格不应该是被动的由公民所认同的社群所给予 而 是必须由公民本身在积极参与公共事务的行动中所构建而成 2 3 3 新公共服务理论 新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出来的 以丹哈特为代表的新公共服务理论用公共管理的公共取向 民主取向批评新公共 9 电子科技大学硕士学位论文 管理学派的市场模式 主张在公共管理改革中倡导参与式国家模式 强调以公民 为服务对象 保护公民自由 主张政府公共管理主体的多元化 倡导多元参与 尊重公民权 它还极力主张公民应该积极参与公共事务的管理 并且真正参与公 共政策的制定 实现公共利益 2 2 该理论为政府管理提出了一个 以公民为导向 全新的管理模式和管理理念 即以公民的不同偏好为基础 以满足公民对公共物品和服务的特定需求为目标 重视公共问题解决过程中的公民参与的理论 强调政府管理是一种多元体 多元 参与 以尊重公民权 实现公共利益为目标 社会协调运作的综合治理模式 指 出公共行政是以服务为宗旨的 公共管理人员的首要任务是帮助公民明确表达并 实现公共利益 2 3 4 参与式政府治理模式理论 该理论强调 如果没有公众的积极参与 政府很难使其行动合法化 不仅要 实现公共管理主体的多元化 在公共管理运行过程中还应当实现民主化 公开化 强调基层员工和公民参与的广度和深度 在政策制定中强调自下而上的分权化 盖 彼得斯在 政府未来的治理模式 一书中提出了四种政府治理模式 其中参 与式政府模式把公共部门中常见的层级化 规则化的组织视为有效管理和治理的 严重障碍 认为这种层级制的 由上而下的金字塔型的管理形态 限制了员工和 公众的积极性 主动性和创造性的发挥 应当采用民主和参与等方式来改造政府 参与 并非新概念 对于公共部门来讲 它早己是行政改革的内容之一 但参 与式政府所强调的 参与 是一种新的政府模式 它反映的是政府管理方式由传 统的 统治 型向 治理 型的转化 2 4 民主行政理论 民主行政是相对于官僚行政而言的一种行政模式 是以权力的分散性和公民 参与公共行政为典型特征 以行政机关与普通公民身份的平等性为行为前提的管 理模式 美国学者文森特 奥斯特罗姆提出 民主行政是多元化的 复合的 重 叠的决策主体运用市场机制进行公共决策的一种制度安排 我国学者张成福认 为 民主行政 从静态上讲 是一种政府管理体制 在该体制中社会公民能够直 接或间接地参与影响全体成员决策的制定 并保障政府及其公职人员负责 从动 l o 第二章公民行政参与的相关理论基础 态上讲 是一种旨在保障公民权利和自由 维护公共利益 重视代表性和公民参 与的行政管理行为 从学者们的观点可以看出 民主行政非常强调政府与公民的 互动 主张公民对政府活动的参与 在官僚制民主基础上进行扬弃而来的民主行 政中 公民参与是其核心之义 是实现行政民主化的必然要求 2 3 电子科技大学硕士学位论文 第三章我国公民行政参与的意义 可行性 存在问题及原因分析 3 1 我国公民行政参与的重大现实意义 3 1 1 从公民个体角度看公民行政参与的意义 公民行政参与能够促进公民意识的觉醒 保证公民权的实现 因为首先参与 具有一种正面教育的功能 通过教育过程使公民了解个人的社会定位 使其对法 律赋予自己的权利和义务的认识得到明显提升 进而产生参与的动机 最大限度 地参与各个层面的管理运作 这样就有助于发展公民个人在民主生活中所具备的 态度 心理素质与实际参与的技巧和知识 其次通过实际的参与过程使公民体认 到个人有让社会 公共官僚体制改变其行为的自主权利与能力 并从参与中得以 控制自己的生活与环境 进而通过参与保证公民权的实现 2 4 j 公民行政参与有利于保障公民的合法权益 随着社会经济的迅猛发展和不断 扩张 行政权大量入侵行政各领域 行政权不断膨胀 个人利益尤其是弱势群体 利益如何保护以及真正的公益如何实现等问题日趋尖锐 亟待解决 行政参与则 是解决手段之一 公民 法人或者其他组织在可以在具体行政行为参与中 维护 自己的合法权益 防止行政机关单方而行为对自己做出不利的处理 侵犯其合法 权益 3 1 2 从公共管理角度看公民行政参与的意义 公民行政参与对于公共利益的体现和政府治理绩效具有积极意义 有助于行 政民主性的增强和有效提升行政与公民之间关系的和谐度 目前 公民参与成为 新时代全球性的公共管理改革的发展趋势 比如 我国政府制订的 中国2 1 世纪 议程 中指出 可持续发展战略的实施 必须依靠公民和社会团体最大限度的认 同 支持和参与 公民和社会团体的参与方式及参与程度 决定着可持续发展目 标的实现进程 公民行政参与有助于公共事务的推行 它是现代政府推动公共事务不可缺少 1 2 第三章公民行政参与的意义 现状 问题及原因分析 的一个要素 是现代公共管理的一个重要机制和途径 也是一个社会很重要的一 种资产 公民行政参与的价值之一还在于使公共服务的传递模式多元化 使服务 传输的实际效果最大化 同时 公民行政参与使得公共事务成为人人参与 人人 投入的事情 这不仅拉近了个人与社会的关联性 而且也强化了个人对社会的公 共责任感 有助于公民对公共利益和公共责任的重视 此外 公民对公共行政的 广泛参与使政策体系能够与公民建立正常的沟通渠道 能够更加有利于保证政策 体系正确反映社会各阶层 各利益群体的利益要求和意愿 做出比较正确的决策 及时发现和纠正决策中的失误 迅速解决政策体系和政策过程中的矛盾和问题 这就使得政策体系能够及时有效地进行功能转换 并可以最大限度地防止决策失 误 从而促进政策体系实现公共政策决策的民主化 科学化 3 1 3 从和谐社会角度看公民行政参与的意义 当前 在我国社会主义市场经济建设取得实质性进展的同时 我们的社会出 现了诸如利益分配失衡 贫富差距拉大 生态环境恶化等许多不和谐的现象 这 些现象的背后无不关涉到政府的治理问题 不客气说在很大程度上是由于政府治 理的不和谐造成的 政府治理和谐的关键就是要积极扩大 由下至上 的公民参 与渠道 为公民实现自身的政治权利提供有效的途径 使公民能够有效地参与到 政治生活中来 进而对政府产生有效的控制 使之能够真正对公民负责 保证社 会朝着社会主义的公平 正义 和谐的方向发展 这是当前政府实现治理和谐的 必然选择 公民行政参与是构建和谐社会的基石 也是构建和谐社会的价值追求 只有 公众能够真正平等的参与政府管理 一个健康的国家治理制度才可能建立 也才 能保障实现民主与公平的和谐社会 虽然从中央到地方的各级政府都在为构建和 谐社会而抓紧转变政府职能 深化行政管理体制改革 全面推进依法行政 向着 责任性 法治型政府的目标迈进 但实际上 如果政府过程中缺乏公民参与 公 民在政府的社会管理和社会事业的建设中长期处于缺位状态 公民的利益表达权 政治监督权等基本权利无法实现 那么政府在构建和谐社会的过程中就难免会出 现各种失误和损害公民利益的问题 增加社会不和谐的因素 所以构建和谐社会 迫切需要公民参与管理 政府要以积极的态度对待公民参与 畅通公民参与政府 管理的渠道 丰富公民参与管理的形式 健全公民参与管理的制度等 全方位地 保障实现和谐社会的目标 电子科技大学硕士学位论文 3 2 我国公民行政参与的可行性 3 2 1 经济科技快速发展 改革开放以来 我国经济取得了快速的发展 市场经济体制的逐步完善 使 人们的经济地位不断提高 商品经济的浪潮猛烈地冲击着公民的传统观念和行为 方式 社会发生了重要的结构性变化 这些都为中国公民广泛行政参与奠定了日 趋坚实的社会基础 随着信息社会的发展和技术的进步 公民有了更多 更便利 更畅通的渠道获得有关政务治理与管理绩效的信息 信息技术改进政府公共服务 促进政务活动的公开化和民主化 互联网技术消解距离 及时互动 费用低廉 具备推进直接民主的潜力 公民控制信息资源的可能性 为公民的有效参与活动 提供了技术化基础 3 2 2 法律制度不断完善 从中央到地方 创造了许多公民行政参与的新形式 并逐步建立了相应的制 度和措施 就公民参与行政管理的方式与形式而言 从我国法律规定的情况看 目前大约有五种方式 公民通过行政合同的方式参加行政管理 公民通过行政复 议的方式参与行政管理 公民通过行政诉讼的方式参与行政管理 公民得到有关 行政机关的授权 担当受权人的角色 公民进入国家公务员队伍 担当公务员的 角色 就公民行政参与的法律保障而言 从现行宪法到 中华人民共和国立法法 中华人民共和国行政许可法 中华人民共和国行政法规制定程序条例 和 中 华人民共和国规章制定程序条例 等单行法律 法规 都对行政领域中的公民参 与做出了积极地反应和规定 就公民行政参与的具体制度而言 我国除了有人民 代表大会制度 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度 民族区域自治制度 外 还逐步完善了选举制度 公民参与立法制度 公民批评制度 建议制度 信 访制度 建立了社情民意反映制度以及与公民利益密切相关的重大事项社会公示 制度 社会听证制度 实行并完善了决策的专家咨询制度和论证制度等 3 2 3 民主政治不断发展 1 4 第三章公民行政参与的意义 现状 问题及原因分析 民主政治的发展 推动了制度的开放与政府职能的转变 开放的制度环境和 政府职能的转变加强了公民参与 人们依据原来的社会机制处理公共事务受到了 挑战 官僚制是传统公共管理的治理模式 强调的是非人性化 忽视了公民的参 与 导致政府危机的出现 新公共管理运动的兴起 将关注的焦点转向公民利益 提倡公民参与 寻求合作方式和利用个人参与来强化政府效能 我国政府从几十年的曲折经历中深深认识到