（环境与资源保护法学专业论文）环保ngo参与环境行政公益诉讼法律问题研究.pdf

a dissertation submitted to shijiazhuang university of economics for the academic degree of master legal system of prlegal system of protection of lakesotection of lakes candidate： supervisor： academic degree applied for：master specialty：science of environment and natural resources protection law school/department：shijiazhuang university of economics shijiazhuang university of economics may, 2011 独独 创创 性性 声声 明明 本人郑重声明： 所呈交的论文是我在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果， 也不包含为获得石家庄经济 学院或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 与我一同工作的同志 对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 日期： 关于论文使用授权的说明关于论文使用授权的说明 本人完全了解石家庄经济学院有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件， 允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 签名： 导师签名： 日期： 摘 要 i 摘 要 近几年，随着中国经济的不断飞速发展，环境问题已经成为政府以及社会公众不 得不重视的大问题。 污染不断加重， 生态环境遭到严重破坏等一系列环境问题的产生， 已经严重的影响到了人们的日常生活。 环境问题已经成为公众日益关注的社会热点问 题之一。但是，由于我国环境保护事业的发展起步较晚，有关环境保护领域的各种法 律、法规还不健全，甚至在某些环保领域还有空白。加之，政府部门对环境保护工作 的重视程度不够，工作效率不高，责任心不强等因素，导致因政府不履行或怠于履行 职责而使公民的环境权益时常受到侵害， 作为弱势群体的社会公众无力去保护自己受 侵害的环境权益。环保 ngo 的出现，正在逐步的解决这一难题。环保 ngo 由于其 本身所具有的不同于个人和其他组织的特殊属性， 较好的弥补了由个人或其他组织提 起环境行政公益诉讼的不足之处。 因此， 本文从环保 ngo 参与行政公益诉讼的角度， 对我国的环保 ngo 参与环境行政公益诉讼时的相关法律问题进行了研究。笔者在系 统分析了当前我国环保 ngo 的发展历程以及发展现状的前提下，指出了环保 ngo 在参与行政公益诉讼过程中存在的障碍，并借鉴美国、德国的先进经验，结合我国国 情， 对构建我国环保 ngo 参与环境行政公益诉讼的法律制度提出了设想。 文章提出， 首先要保障环保 ngo 的自身的发展，要从登记设立、资金来源等方面入手，赋予其 诉讼的原告资格， 并且在诉讼程序上保障其诉权， 设立行政前置程序及执行中止程序， 明确诉讼费用如何承担，对受案范围、诉讼请求以及撤诉权等相关问题均提出了构建 设想。 关键词：环保 ngo，环境行政公益诉讼，原告资格 abstract ii abstract in recent years, with chinas economy continues to rapid development, the environment problem has become the government and the public have to seriously big problems. pollution, the ecological environment is getting worse damaged and so on a series of cause of environmental problems, have serious impact on peoples daily life. environmental problems are becoming a public increasingly focus on the problems of society hotspots. however, due to the development of the cause of environmental protection in china started late in the field of environmental protection, relevant laws and regulations of incomplete, even in some environmental protection and blank. in addition, the government departments of environmental protection work enough attention, the working efficiency is not high, sense of responsibility, lead to factors such as because of government not to perform or delayed in performing duties and civil environmental rights often are infringed, weak public personal weakness to protect yourself are infringed upon environmental rights. environmental ngo appear, is gradually to solve this problem. environmental ngos because its itself is different from individual special properties, better offset by individual initiate administrative environmental public interest litigation deficiency. therefore, this article in environmental ngos from the angle of administrative public welfare action on our environmental ngos involved in administrative environmental public interest litigation related legal questions when were studied. keywords：environmental ngos；administrative environmental public interest litigation； plaintiff qualification 目 录 iii 目 录 摘摘 要要 . i abstract . ii 目录 . iii 第第 1 章章 引言引言 . 1 第第 2 章章 我国环保我国环保 ngo 及环境行政公益诉讼概述及环境行政公益诉讼概述 . 3 2.1 环保 ngo 概述 . 3 2.1.1ngo 的概念及特征 . 3 2.1.2 环保 ngo 的独特特征以及发展优势 . 4 2.1.3 我国环保 ngo 的发展历程 . 6 2.2 环境行政公益诉讼概述 . 7 2.2.1 环境行政公益诉讼的概念 . 7 2.2.2 环境行政公益诉讼的特征 . 8 2.2.3 环保 ngo 参与环境行政公益诉讼的优势 . 8 第 3 章 环保 ngo 参与环境行政公益诉讼的理论基础 . 11 3.1 环境权理论 . 11 3.1.1 环境权理论概述 . 11 3.1.2 环境权的理论基础意义 . 13 3.2 公众参与理论 . 14 3.2.1 公众参与理论概述 . 14 3.2.2 公众参与的理论基础意义 . 15 第 4 章 国外环保 ngo 参与环境行政公益诉讼法律制度分析 . 16 4.1 美国 . 16 4.2 德国 . 17 4.3 两国相关法律制度的对比 . 18 4.3.1 相同点 . 19 4.3.2 不同点 . 19 第 5 章 我国环保 ngo 的发展现状以及在参与环境行政公益诉讼中存在的问题 . 21 5.1 我国环保 ngo 的发展现状 . 21 5.2 我国环保 ngo 在参与环境行政公益诉讼中存在的问题 . 21 5.2.1 诉讼的积极性不高 . 22 5.2.2 环保意识、社会公益心不强 . 22 5.2.3 原告资格的缺失 . 23 5.2.4 资金欠缺、自身素质有待提升 . 23 石家庄经济学院硕士学位论文 iv 5.2.5 登记制度不合理 . 23 第 6 章 我国环保 ngo 参与环境行政公益诉讼的制度构建 . 25 6.1 环保 ngo 参与环境行政公益诉讼的实体法律制度保障 . 25 6.1.1 原告资格的确立 . 25 6.1.2 资金问题的解决 . 25 6.1.3 登记成立制度的改革 . 26 6.2 环保 ngo 参与环境行政公益诉讼的程序法律制度保障 . 27 6.2.1 设立诉前前置程序以及执行中止程序 . 27 6.2.2 诉讼费用的承担 . 28 6.2.3.受案范围的确定 . 29 6.2.4 诉讼请求的范围 . 30 6.2.5 环保 ngo 的撤诉权 . 31 结 论 . 32 参考文献 . 34 致 谢 . 37 作者简介 . 38 攻读硕士学位期间发表的论文和科研成果 . 39 第 1 章 引言 1 第 1 章 引言 改革开放 30 多年以来，伴随着经济的飞速发展，我国的环境问题日益严重。原 因有很多方面，例如：公民环保意识不强、社会环保氛围不浓、国家相关法律法规不 健全等。其中，政府作为国家的管理者，人民的服务者，对于环境保护问题的宏观把 握起到了很重要的作用。由于某些地方政府不正确的政绩观，片面追求当地经济的发 展，任环境污染而不顾，甚至做出行政违法行为， 给环境保护工作的顺利开展带来 了极大的危害。加之，我国两千多年的封建传统，公民大多具有厌诉的情结，导致环 境行政公益诉讼还只停留在学术讨论层面。 环保 ngo 一般是由专业的环保人士为保护环境而自发组织起来的社团组织。其 获取环境信息的渠道广泛，成员大多都具有较强的环保意识，较高的环保专业素养以 及会员会费、外来资金的资助等优势，相比个人提起环境行政公益诉讼，在与行政机 关相抗衡时，环保 ngo 可以处于相对平等的位置，在一定程度上平衡了行政机关与公 众个人在诉讼中的不平等地位。因此，由环保 ngo 提起环境行政公益诉讼，大大加 强了胜诉的把握。但是，在我国目前的法制环境下，环保 ngo 提起环境行政公益诉 讼还有许多的障碍存在。首先，我国现行的法律法规没有明确规定环境行政公益诉讼 制度，环保 ngo 提起环境行政公益诉讼没有法律依据。另一方面，环保 ngo 在世 界发达国家发展的已经比较成熟，而我国的环保 ngo 虽然也已经初具规模，但是目 前我国并没有哪部法律法规专门针对环保 ngo 的自身发展做出规定，对其自身发展 产生了较大的障碍，自身的合法权益也得不到有效的保障和救济，使得其优势得不到 发挥。 党的十七大上已经把科学发展观写入党章，把生态文明工作列入国家的工作重 点。要求全国人民保护环境，合理开发利用自然资源，节能减排，发展循环经济，构 建低碳社会，和谐社会。要求全国人民从节约一度电、一点水做起，保护环境，爱护 我们的地球。因此，在这种全民环保的大环境下，环保 ngo 作为环境保护的主力军， 领头羊，我们应当赋予其环境行政公益诉讼的原告资格，完善相关法律制度，保障其 健康发展，必将会使其通过有效的法律途径监督相关政府部门的行政行为。 基于以上所述，本文通过采用综合分析、比较研究等方法，尝试性地探讨我国如 石家庄经济学院硕士学位论文 2 何赋予和保障环保 ngo 在环境行政公益诉讼中的原告资格，并规范其诉权行使，以 期为我国正在进行的环境保护和社会主义法治建设进言谏策。 第 2 章 我国环保 ngo 及环境行政公益诉讼概述 3 第 2 章 我国环保我国环保 ngo 及环境行政公益诉讼概述及环境行政公益诉讼概述 2.1 环保 ngo 概述 2.1.1ngo 的概念及特征 ngo 是英文“non-government organization”的简称，有关 ngo 概念的界定，世 界各国没有统一的认识，目前国内学界对 ngo 的定义，具有代表性的大致有以下几 种： 广义的 ngo 是指政府和营利的企业之外的一切社会民间组织，它在外延上包括 社团、民办非企业单位、国有事业单位、人民团体、其它组织（含单位内部的、以企 业形式登记的、未登记的社团等） ； 1狭义的 ngo 是指严格依据社团登记管理条例 和民办非企业单位登记管理条例的有关规定进行登记，并独立开展工作的社会组 织，他包括社团和民办非企业单位两类组织，而那些没有经过登记或依据其他法律法 规以其他的形式存在的“ngo”只能属于广义上的环保 ngo。2 笔者认为，ngo 是指依据我国相关法律法规成立的，以维护社会公益为目标的 非隶属于政府的非营利性的组织。它独立于政府和市场之外，不以盈利为目的，以促 进社会公益进步为活动宗旨，有自己独立章程、组织机构和资金来源，能够实行自我 管理的社会志愿者的非营利性组织。环保 ngo 是非政府组织中非常重要的一员，他 们是以保护环境为主旨，不以营利为目的，主要为社会提供环境公益性服务的民间组 织。他们的行动宗旨、目标、组织形式及其道德信仰都与环境问题息息相关，在环境 保护中到了至关重要的作用。 有关 ngo 的特征，国际及国内有着比较统一的认识。一般认为 ngo 具有以下 几个特征： 第一，组织性。我国的社团登记管理条例第十条规定：成立社会团体，应当 具备下列条件：有 50 个以上的个人会员或者 30 个以上的单位会员；个人会员、单位 会员混合组成的，会员总数不得少于 50 个；有规范的名称和相应的组织机构；有固 定的住所；有与其业务活动相适应的专职工作人员；有合法的资产和经费来源，全国 性的社会团体有 10 万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体 有 3 万元以上活动资金；有独立承担民事责任的能力。只有符合这些条件，才能够向 1王名.营利组织管理概论.北京:中国人民大学出版社,2002:69-70. 2齐丙文.民间组织.山东:山东大学出版社,2000:53. 石家庄经济学院硕士学位论文 4 有关部门进行登记注册。因此，要成立社团组织，必须要依据国家法律法规规定，到 主管关机关依照法定的程序进行登记，对于那些未经依法登记，临时聚集在一起的所 谓“ngo”不被认为是真正意义上的 ngo。 第二，非政府性。这一特征是 ngo 最基本的一项特征，是区别其是否能被称为 ngo 的关键所在。ngo 既不隶属于政府，也不隶属于政府的分支机构，在日常的活 动中不受政府的干涉和支配，完全自主，绝对独立。但并不是说 ngo 绝对的与政府 隔绝，不发生任何关系。相反，ngo 有很大一部分职能要通过与政府发生关系，去 影响政府在涉及公共利益时的政策才能实现。 第三，非营利性。我国的 ngo 被称之为社团组织，根据我国社团登记管理条 例第四条第二款的规定：社会团体不得从事营利性经营活动。因此，ngo 不得从 事经营性活动，不能以追求利润为目的，恰恰相反，其目的是将该组织的财产用于改 善公共的利益。 第四，自治性。ngo 必须自主的安排自己活动范围，制定活动规则，其行为不 受其他任何组织以及个人的干预，独立的依据其章程行事，进行自我管理。我国社 团登记条例第十五条规定：社会团体的章程应当包括名称、住所；宗旨、业务范围 和活动地域；会员资格及其权利、义务；民主的组织管理制度，执行机构的产生程序； 负责人的条件和产生、罢免的程序；资产管理和使用的原则；章程的修改程序；终止 程序和终止后资产的处理等。 第五，自愿性。是指 ngo 的所成员在加入和退出组织时完全自愿，不受其他任 何组织或个人的干涉。 2.1.2 环保 ngo 的独特特征以及发展优势 环保 ngo 是非政府组织中的重要一员，是非政府组织中一部分，是专业为保护 环境而成立的环保非政府组织，其除具有非政府组织的上述五种特征外，还具有其本 身的独特性，就是以保护环境为最终目标。环保 ngo 自成立之始就是以保护环境为 目的，在其整个的活动流程、活动规则当中，始终贯穿着保护环境的意识，比起其他 的组织，目标更具体，更专一，这就是环保 ngo 区别于其他 ngo 的最根本之处。 环保 ngo 作为新兴的非政府组织，在世界各国的发展速度非常迅猛，除环境遭受严 重破坏促使其发展外，还有其自身的发展优势。 第一，环保 ngo 具有广泛的群众基础。环保 ngo 的成员，来自于社会的各个 阶层，怀有强烈环保意识的仁人志士为了一个共同的目标保护环境，而聚集到一 起，他们是群众的代表，他们的行为是多数群众想为而无力为的，群众对他们寄予厚 望。在我国，一个普通环保 ngo 可能并没有太多的成员，小的环保 ngo 可能就几 第 2 章 我国环保 ngo 及环境行政公益诉讼概述 5 个人，大的环保 ngo 也只有几百人。但是，当他们在组织一些大型的活动时，却有 上百万、上千万的人参加。美国环保 ngo 绿色和平组织在组织活动时，参与人数最 多达到了 2400 万人，在社会上引起了不小的轰动，让政府迫于群众的压力而不得不 改变自己的行政行为。群众的力量的伟大的，拥有广泛的群众基础，是环保 ngo 走 向成熟，取得成功的重要因素。 第二，地域局限性小，发展迅速。每个国家都有自己的环保 ngo，环保 ngo 成 员也遍布全球，他们有共同的目标，共同的追求。为了这个共同的目标和追求，可以 迅速的让那些互不相识的人跨越地域的界限， 克服语言的障碍而走到一起。 美国在 20 世纪40年代只有6个全国性的环保ngo， 而到1992年， 美国共有1万多个环保ngo， 其中仅美国最大的全国性环保团体“野生物联盟”就有约 400 万名成员。在 20 世纪 90 年代，日本的环保 ngo 数量也己达到 15000 个左右，平均每 8000 人口就有一个 环保组织。而在瑞典，各种环保团体的成员超过 20 万人，占总人口的 5%。 第三，参与形式灵活多样，内容种类繁多。环保 ngo 的活动范围广泛，其可以 从政治军事、经济贸易、文化教育、体育卫生、道德法律等各个方面发起对环境资源 保护行动。既可以是自上而下的开展各种环境服务和环境公益活动，也可以是几个人 组织一项小的演讲、环保宣传等活动。并且活动形式多样，既可以是政府立法，也可 以是组织群众进行各种活动等。灵活多样的参与方式，有力的推动了环保 ngo 的快 速发展。 第四，内部成员地位平等，便于沟通交流。首先，环保 ngo 在成立之初就是以 保护环境为目标， 其成员加入的时候在思想意识上都具备了这一最基础的要求。 因此， 环保 ngo 的成员在工作的过程中，相互之间的认同感会更加强烈，在解决环境问题 的过程中就会更团结，使环境问题可以得到更圆满的解决。其次，环保 ngo 的管理 模式是以平等、民主为基本原则，各个成员之间没有利害关系。因此，各个成员之间 以及各个环保 ngo 组织之间的交流就更为的顺畅。再次，环保 ngo 各成员之间没有 政府各部门之间那样繁琐的行政手续，复杂的人事关系，当遇到环境问题时，他们的 反应相对于政府组织来说也更为灵敏，搜集到的信息更为全面，从而更有助于环境问 题的及时解决。 第五，监督功能强大。环保 ngo 在成立时就制定了自己的活动章程，他们是一 个有纪律有规章的组织。因此，当国家或者其他企业、组织的某些行为侵害了公民的 环境权益或者实施了其他侵害环境、破坏生态的行为，环保 ngo 就可以作为一名监 督者对他们行为进行监督，提出改正意见；如果环保 ngo 的建议没有被采纳，就可 以采取提起诉讼的手段，强制行政机关或其他组织改变其侵害行为。从这个角度讲， 环保 ngo 是一名强有力的监督者。 石家庄经济学院硕士学位论文 6 2.1.3 我国环保 ngo 的发展历程 我国的环保 ngo 发觞于 20 世纪 70 年代，至今已有 30 多年的发展史。他们发起 于民间，成长壮大于社会公众之中，从最初的位卑言轻到现在的气候初成，大致经历 了四个阶段。 起步阶段： 1978 年中国环境科学学会成立， 标志着我国的第一个环保组织的诞生， 自此，环保 ngo 的发展在艰难中起步了。由于我国当时特殊的国情和历史时刻，民 众的环保意识不强，国家的环保事业刚刚起步，因此这一时期的环保组织多是由政府 组织成立，自主性、独立性较差，带有浓厚的官方色彩，工作的主要内容也仅限于上 级单位下达的任务或迎合上级单位的工作重点，公众基础薄弱，工作的主动性以及社 会影响力较差，组织成员的专业素养不高，有的甚至还没有搞清楚环境保护与经济发 展的关系。因此，严格来说，这一时期的环保 ngo,不算是真正意义上的环保 ngo。 发展阶段：经过 10 几年的发展，我国的经济水平有了很大提高，同时环境问题 也日益凸显。1994 年，我国第一个真正意义上的环保 ngo“自然之友”在北京成立， 挂靠在中国文化书院名下，创始人梁从诫先生。该组织以开展群众性环境教育、倡导 绿色文明、 建立和传播具有中国特色的绿色文化、 促进中国的环保事业为宗旨。 自此， 全国各地各种类型的环保 ngo 如雨后春笋般纷纷涌现出来， 国际上知名的环保 ngo 也在中国设立专门的办公室。这些民间的环保 ngo 会员，凭借着高亢的环保热情， 强烈的社会公益心，在困难中求生存，在曲折中求发展，竭尽全力的开展环保工作。 正是由于他们， 才使得我国的环保 ngo 能够快速的发展起来并焕发光芒。 这一时期， 环保 ngo 的主要工作内容是进行环境保护的宣传，提高公众的环保意识，他们的不 懈努力对公众环保意识的觉醒起到了重要作用，为我国环保 ngo 事业的发展奠定了 坚实基础。 走向成熟：2000 年以后，在以经济建设为中心的政策方针的指导下，经历了中国 改革开放二十年的发展，我国经济重 gdp 轻环保的粗放式发展模式所带来的环境问 题集中爆发出来，每年春季的沙尘暴天气、河流水流量的急剧减少，生态环境破坏严 重，环境问题引起了政府和社会的普遍关注。环境问题的严峻形势，给环保 ngo 的 发展带来了机遇，也带来了挑战。此时的环保 ngo 已经不满足于简单的环保宣传、 植树种草等活动，他们的眼光更瞄向了对环境保护起关键作用的政府，开始积极的尝 试采取实际行动去影响政府的政策、方针以及立法等政府行为。2005 年，中华环保联 合会组织了面向全国征集十一五环保规划意见的活动，全国约有 420 多万人参与，部 分意见被十一五环保规划采纳。 依法维权：在环保 ngo 发展到一定规模以后，成员素养不断提高，维权经验不 断积累，环保法制不断健全与完善。环保 ngo 开始用诉讼手段去维护民众的环境权 第 2 章 我国环保 ngo 及环境行政公益诉讼概述 7 益。 2009 年 7 月 6 日， 中华环保联合会诉江苏淮阴港集装箱有限公司环境污染案在江 苏省无锡市立案，这是我国首例环保 ngo 作为原告提起的环境公益诉讼，同年 7 月 28 日， 中华环保联合会又在贵州省清镇市法院提起了我国首例环境行政公益诉讼， 为 环境维权掀开了新的篇章。 2.2 环境行政公益诉讼概述 2.2.1 环境行政公益诉讼的概念 公益诉讼起源于古罗马时期，在近现代的西方国家得到发展与完善。公益诉讼制 度作为整个法律制度的不可缺少一部分，其自身的发展与完善，体现了一国法制的文 明程度。公益诉讼制度的发展，已普遍受到各国政府部门及法学界重视，在法律制度 发达的美国、德国等国家，对公益诉讼制度的研究已经十分成熟，在许多领域已经得 到实际的应用并成为各国研究与借鉴的对象。关于公益诉讼的概念，广义的公益诉讼 是指一切为维护公共利益而提起的诉讼，起诉的主体包括国家机关、法人、社团组织 以及个人等；狭义的公益诉讼仅是指国家机关为保护公共利益而提起的诉讼。公益诉 讼可以分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼是指在民事、经济活动中， 若行为人违反了民事、经济法律的规定，侵犯了国家利益、社会公共利益或不特定多 数人的利益，由法律法规授权的特定国家机关、相关组织、个人就其行为向法院提起 民事诉讼，并由法院追究违法者法律责任的活动。行政公益诉讼是指公民认为行政主 体行使职权的行为违法， 侵害了公共利益或有侵害之虞时， 虽与自己无直接利害关系， 但为维护社会公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行 政诉讼。 在前文的论述中，可以得知，产生环境问题的原因很多。但笔者认为，在众多的 原因当中起主要作用的还是政府的行为， 政府积极的去作为对环境不利的行为或消极 的不作为对环境有利的行为，都将对环境产生重大的影响。作为环境问题的监督者， 对于破坏环境的行为视而不见，任由环境破坏者肆意破坏；作为环境政策的实施者， 为了经济的发展、政集的凸显，只顾当前利益而不顾子孙后代的长久发展，以牺牲环 境为代价发展经济。加之，环境问题的独特性，危害潜伏时间长、影响范围广、受害 主体不具体、政府的强势地位等特点，使得传统的诉讼方式，已经难以解决日益严重 的环境问题。大量的由于政府原因而造成的环境侵权案件无法得到及时有效的处理。 诉讼是公众保护自己合法权益的最后屏障，但依据法律的规定，公众并没有提起环境 行政公益诉讼的资格。 在这样的环境下， 催生了环境行政公益诉讼制度在国内的发展。 所谓的环境行政公益诉讼，是指公民、法人或者其他组织认为负有环境监管职责的行 石家庄经济学院硕士学位论文 8 政机关由于主动的行政作为以及由于对破坏环境资源的行为疏于管理监督的行政不 作为而侵害了环境等公共利益或者其行为足以对环境等公共利益产生威胁而向人民 法院提起诉讼，请求其保护该公共利益的诉讼行为。3在所有的有关环境行政公益诉 讼的学术讨论当中，争议最为激烈的就是关于原告的资格问题，也就是当公众的环境 利益遭受到来自于行政机关的主动侵害或由于行政机关消极的不作为而对公众的环 境权益产生危害时，谁有权利启动司法程序。只有获得了起诉的资格，才能谈的上获 得公正的裁判，这一直是学术界和司法界讨论的焦点问题。所以，只有确定谁具有原 告资格，环境行政公益诉讼制度才能进一步发展完善。因此，原告资格问题是构建环 境行政公益诉讼制度的核心所在。 2.2.2 环境行政公益诉讼的特征 第一，社会公益性。由环境行政公益诉讼的概念可知，环境行政公益诉讼所要起 诉的行为是危害或有可能危害公众环境利益的行为， 所要保护的利益是社会公众或者 子孙后代以及国家的利益，并不是为了保护个人私益。因此，环境行政公益诉讼具有 社会公益性。 第二，危害的不确定性。环境公共利益不同于其他的社会公共利益，其具有危害 程度深、辐射范围广、潜伏时间长等特点。因此，环境危害案件一旦发生，事后救济 比较困难，即使耗费大量的人力、财力、物力也难以恢复。按照一般的侵权理论，只 有当危害实际发生时才可以起诉。但是，由于环境案件的特殊性，可不要求必须发生 实际损害。只要在当前的状况下，依据合理的逻辑推理与判断，能够预见到可能会有 危害发生时，也可以在危害尚未发生时或尚未完全发生时提起诉讼，从而防止更大的 环境危害事件的发生，造成无法弥补的损失。 第三，广泛性。首先，诉讼主体及诉讼利益的承受人范围较广。按照一般的诉讼 程序法的规定，原告须具有直接的利害关系，才能提起诉讼，而环境行政公益诉讼则 不要求必须要有直接的利害关系。只要有损害的发生或即将要发生，任何的公民、法 人或其他组织均可以保护公众环境利益的名义提起诉讼， 并且起诉所得利益并不局限 于起诉人，而是任何可能与案件有关的主体。其次，环境危害案件所涉及的地域范围 也比较广范。 2.2.3 环保 ngo 参与环境行政公益诉讼的优势 前文所述， 环境行政公益诉讼制度构建的重点问题是解决谁有权获得起诉主体资 格的问题，也即原告资格问题。环保 ngo 作为专业保护环境的组织，在起诉资格上 3 蒋丽霞.环境行政公益诉讼法律问题研究d2009.5 第 2 章 我国环保 ngo 及环境行政公益诉讼概述 9 较其他主体有着无可比拟的优势。有关原告资格问题，在学理上讨论最多的是检察机 关、公众个人以及环保 ngo 组织。检察机关作为司法的监督机关，如果赋予其原告 资格，在提起环境行政公益诉讼时，那无异于检察机关既要作为原告提起诉讼，又要 作为监督者监督法院的司法行为，自己监督自己，违背了法律的一般原则；个人作为 原告，无论是在专业知识、财力、物力、时间精力、对环保的热心程度，均不及环保 ngo 占有优势。 因此， 笔者认为， 在众多的起诉主体当中， 赋予环保 ngo 原告资格， 更具有可操作性，更有利于我国环保事业的发展。 第一，环保积极性高。环保 ngo 的设立宗旨就是保护环境，其成员组成是一群 有着强烈环保意识的有识之士，怀着保护环境的强烈使命感，为了更好的促进环保事 业的发展而走到了一起。在他们的观念当中，没有更多的个人利益之争，各个成员之 间没有复杂的人际关系，组织的存在纯粹是为了保护环境。因此，让他们去监督政府 的行为，赋予其环境行政公益诉讼的原告资格，会更好的发挥其优势，更好的保护环 境。相比起个人来讲，环保 ngo 有更多时间、精力去做环保事业，而个人可能会基 于“搭便车”的思想而怠于从事环保工作。检察机关作为国家的司法机关，法律实施 的监督者，似乎更应赋予其原告资格，但是，检查机关要兼顾多方利益，时间精力不 足，而且并非是专业的环保人士，对保护环境的基本理论知识不扎实，技术性不强。 再着，自己监督自己的行为或者监督与自身有政治关系的其他机关的行为，既违背了 法律的监督原则，又无避嫌可言。 第二，环保的专业化水平高。首先，环保 ngo 的成员一般文化水平较高。多数 成员都掌握了大量的有关环境保护的理论知识，研究能力较强，能够更好的学习国外 的先进经验，接受国外先进的环保思想，更好的弥补我国环保制度的不足，有助于我 国环境保护事业的发展。第二，环保 ngo 成员一般社会地位比较高。多数的环保组 织是由大学教授、大学生、研究生、以及专门的环境研究人员组成，他们的言行能够 起到一定的带动作用，社会影响力较大，赋予其原告资格会获得更多的社会支持与关 注，增加其在环境行政公益诉讼中胜诉的可能性。第三，环保 ngo 获取信息的渠道 比较广泛。环保 ngo 致力于环境保护，必然要与政府的环保机关有更多的来往，或 者政府向他们咨询问题、草拟文件，或承担环保项目，搞环境科研。再者，其成员来 自于社会的各个阶层，有助于通过更多不同的渠道获取环保信息，加上成员本身也要 做环保的调研项目，在社会的环保实践当中更能掌握第一手的最为真实的环保素材。 只有更多的了解环保，才能更好的发现环保当中出现的问题，尤其是遇到政府行为危 害环境的问题，没有较高知识水平以及更多的时间精力是不能发现问题并解决的。并 且作为一个组织，能够更好的在环境行政公益诉讼中与政府抗衡。第四，环保 ngo 保护环境的技术水平高。环境保护是一项技术性较强的工作，而环保 ngo 的工作内 石家庄经济学院硕士学位论文 10 容就是专业保护环境，他们在日常的工作中积累了大量保护环境的经验，能够更好的 发现在环境保护中存在的问题，有利于问题的及时解决。 第三，社会认同度高。大多数的环保 ngo 是民间自发组织成立的，群众基础较 好， 其成员来自于社会的各个阶层， 其工作内容也是为了大多数人的环境利益。 因此， 环保 ngo 更容易得到社会各个阶层的认同。随着公众环保意识的不断增强，越来越 多的人开始关注环保，重视环保。但是，并不是所有的人都能够去做环保事业，社会 分工不同，个人的追求也不同，而这些专业做环保的 ngo 们为了社会公众的利益， 为了子孙后代有一个更好的生存环境而不懈努力， 这样崇高的理想和美好的愿望才更 能够得到社会公众的认可，更能够在环境行政公益诉讼中获得更多的支持。 第四，环保组织本身具有公益性。前文所讲，环保组织的特征，非营利性、非政 府性等。环保 ngo 从其设立宗旨到其工作内容，无不是为了维护公众的环境利益。 因此， 环保组织本身具有公益性。 而环境行政公益诉讼也是为了维护公众的环境利益， 二者的价值取向相同，有着共同的追求，使得赋予其起诉资格显得更有必要。 综上所述，赋予环保 ngo 原告资格，当公众环境权益受到来自政府行为的侵害 时，由环保 ngo 来启动环境行政公益诉讼程序，可以有效的弥补由个人或者检察机 关来提起该诉讼的不足之处，更好的促进我国的环保事业的快速发展。 第 3 章 环保 ngo 参与环境行政公益诉讼的理论基础 11 第 3 章 环保 ngo 参与环境行政公益诉讼的理论基础 3.1 环境权理论 3.1.1 环境权理论概述 20 世纪 70 年代初，美国学者萨克斯教授根据公共信托理论，首次提出了环境权 理论，他认为，像清洁的水、空气、土地等与人类密切相关的环境要素是全体国民的 共同财产，国民为了管理他们的共有财产可委托政府管理,政府应当为全体国民包括 子孙后代管理好这个财产,未经委托人许可,政府不得自行处理这些财产。 4在资产阶级 工业革命时期，世界经济发展迅速，对全球的资源需求也有更高的要求，浪费严重。 对资源的掠夺式开采，使得生态环境遭受了严重的破坏。20 世纪 30 年代以后，各种 环境公害事件在各个工业发达的国家相继发生， 1943 年在美国洛杉矶市发生的由于汽 车排放的大量尾气在紫外线照射下产生化学烟雾，使大量居民出现眼睛红肿、流泪、 喉痛等症状， 死亡率大大增加； 1952 年英国伦敦发生由于冬季燃煤排放的烟尘和二氧 化硫在浓雾中积聚不散所造成的烟雾事件， 使得在两个星期内死亡就达到了 4000 人， 以后的两个月内又有 8000 多人死亡；1956 年日本的熊本县水俣湾发生的由于化工企 业肆意排放含汞的污水，导致海产品受到污染，人们在食用了含汞的海产品后，轻者 出现口齿不清、步履蹒跚、面部痴呆、手足麻痹、感觉障碍、视觉丧失、震颤、手足 变形的症状，重者神经失常，或酣睡，或兴奋，身体弯弓高叫，直至死亡，这就是世 界闻名的水俣病事件。 由于环境公害事件的不断发生， 人们不得不开始重视环境问题， 环境权理论便是伴随着环境问题日益严峻而产生与发展起来的。 环境权，从语义分析的角度有两层含义：一是环境的权利，二是主体对环境所享 有的权利。而我们现有的理论体系坚持在哲学上“主客二分法”，也就是以“主体与 客体的完全一致和对立”来进行理论的建构，从而使我们不承认作为客体的环境有独 立的内在权利。因此，环境权仅仅是指主体对环境所享有的权利。环境权与其他的权 利一样，可以分为实体上的权利和程序上的权利。在实体方面，主要是指公民享有在 良好环境中生活以及享受舒适环境的权利，比如说采光权、通风权、宁静权等，其延 伸的范围还可以包括其他与公益性密切相关的权利，如清洁水权等。在程序方面，主 要是指公众的环境知情权、环境立法参与权、环境行政执法参与权、环境诉讼参与权 4史玉成.环境公益诉讼制度构建若干问题探析.现代法学,2004,04:156. 石家庄经济学院硕士学位论文 12 等。在大陆法系国家这样一种重实体，轻程序的法制氛围中，各国学者在研究环境权 理论时往往忽视了对环境权程序上权利的研究， 使得环境权实体上的权利的研究与程 序上的权利研究发展很不平衡。 随着环境权理论研究的不断深入以及环境权理论在实 践中的广泛应用，有关环境权程序上的权利的研究也越来越受到重视，公众不再是消 极的享有环境权，而是积极去行使自己的权利，因为让权利躺在纸上睡大觉，那等同 于没有权利。 有关环境权的性质，笔者认为，环境权首先是一种人权。所谓人权就是人作为人 所应当享有的最起码的权利，这种权利是作为一个人最基本的，不可取代、不可转让 的权利。随着人类社会的不断发展，人权的内涵也在不断的扩展，人们不再满足于能 够生存在这个世界上，而对于生存的环境，生活的质量有了更高的要求。人类社会是 不断向前发展的，对于人权的要求也会不断的丰富，环境权因此被纳入到基本人权范 畴当中。环境权不同于生存权，生存权仅仅是为了满足人能够生存在这个世界上，环 境权则有着更高的要求，即生存在一个健康舒适的环境当中。因此，环境权是建立在 生存权之上的，与生存权有交叉但又高于生存权。我国著名学者陈泉生曾指出，“环 境权是一项与生存权相互交叉但不能相互包容的人权”。5鉴于环境权的重要性，应 该将环境权作为一项基本的人权在法律上给予确认。 其次是有关环境权是公权还是私 权的争议。所谓公权是指国家行政机关依法行使管理国家和社会公共事务的职能。其 权利主体为国家、政府等权力机关而非个人,且这种职能性的权力以不能放弃为其显 著特征。所谓私权利是指公民有足够的自由，根据自己