（行政管理专业论文）中国公务员绩效考核研究——以天津市环保局为例.pdf

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题包括：第一，公务员绩效考核的理念不明确，公务员对考核的认识不够清晰； 第二，考核体系不够完善，难以准确衡量公务员的工作实绩；第三，考核工作难 以发挥激励公务员、改善公务员工作绩效的作用。 当前中国政府公务员绩效考核中存在的问题是由多种原因造成的。本文从理 论、制度、文化和社会心理四个层面进行分析，认为先进考核理念的缺失、传统 文化的影响、制度基础的不健全以及考核过程中参与者心理因素的影响是导致考 核中出现问题的主要原因。 最后，本文认为公务员绩效考核制度应包含三个体系，即明确考核定位的价 值体系、保障考核准确性的评价体系和促进考核激励作用的反馈机制。创新考核 价值体系、完善考核评价体系和落实考核反馈机制是解决公务员绩效考核中所面 临的种种问题的重要途径，在这三个方面加以完善，并使之形成一个有机的整体， 有利于推动中国公务员绩效考核的发展，使此项工作真正得以发挥其应有的作 用。 关键词：天津市环保局；公务员；绩效考核；价值体系；评价体系 a b s t r a c t a b s t r a c t c i v i ls e r v a n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i so n eo ft h ec o r ef u n c t i o n si n g o v e r n m e n t a lh u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n t i tc a no f f e rt h eo b j e c t i v eb a s i sf o rt h e a p p o i n t m e n t ，t h er e w a r d sa n dp u n i s h m e n t s ，s a l a r ys y s t e r na n dt h et r a i n i n go ft h ec i v i l s e r v a n t s i ta l s oh a sb e e na l li m p o r t a n tw a yf o rt h ec i v i ls e r v a n t st oi m p r o v e t h e m s e l v e sa n df o rt h eg o v e r n m e n tt or a i s et h em a n a g e m e n te f f i c i e n c y t h e r e f o r e ，i t h a sv e r yi m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et oi m p r o v et h ec i v i ls e r v a n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m f o rr e c e n ty e a r s ，i th a so b t a i n e ds o m ea c h i e v e m e n t s i nt h ep r a c t i c eo ft h ec i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nc h i n a , b u tt h e r ea r es t i l l s o m ep r o b l e m st h a th i n d e rt h ee f f e c to ft h ec i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n d i t sf u r t h e ri m p r o v e m e n t t h i st h e s i sh a sd o n et h er e s e a r c ho nb o t ht h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a la s p e c t s t h ea u t h o rt r i e st of i n do u tt h em a j o rp r o b l e m si nc u r r e n tc h i n e s e c i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , t oa n a l y z et h ef a c t o r st h a tr e s u l ti nt h e s e p r o b l e m sa n dt op u tf o r w a r dt h ei d e a sf o rs o l v i n gt h ep r o b l e m s o nt h eb a s i so ft h er e s e a r c h e sa b o u tc h i n e s ec u r r e n tc i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n 。t h i st h e s i sc h o o s e st h et i a n j i ne n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nb u r e a ua sac a s e ， a n df o c u s e so ni t sp r a c t i c eo fc i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h r o u g hd e e p s u r v e yi nt i a n j i ne n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nb u r e a u ，t h ea u t h o rh a sc o l l e c t e dal o to f m a t e r i a l sa n dd a t ao fi t sa c t u a ls i t u a t i o n s 。e x p e r i e n c e sa n dp r o b l e m si ne i v i ls e r v a n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n b a s e do nt h e s ed a t aa n do t h e rc u r r e n tr e s e a r c h e s ，t h i st h e s i s f i n d so u tt h r e em a j o rp r o b l e m so fc u r r e n tc h i n e s ee i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ：f i r s t l y , s o m ee i v i ls e r v a n t s d o nn o th a v et h ec l e a rc o g n i t i o na b o u t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , s ot h e yd on o tu n d e r s t a n dt h e s t a t u sa n do b j e c t i v eo f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nc o r r e c t l y ；s e c o n d l y ，t h ee x i s t i n gi n d i c a t o r sa n dm e t h o d so f c i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na r en o tv e r yp e r f e c t s oi ti sd i f f i c u l tt om e a s u r e t h ep e r f o r m a n c eo fe v e r yc i v i ls e r v a n t sc o m p l e t e l ya n da c c u r a t e l y ；t h i r d l y ，t h e r ei sa l a c ko fi n c e n t i v em e c h a n i s mi np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，s ot h ec i v i ls e r v a n t sd o nn o t h a v et h em o t i v i t yt oi m p r o v et h e i rp e r f o r m a n c e s t h ep r o b l e m sm e n t i o n e da b o v ea r eb r o u g h ta b o u tb ys e v e r a lf a c t o r s i nt h i s t h e s i s ，t h e s ef a c t o r sw i l lb ea n a l y z e df r o mt h e o r y ，s y s t e m ，c u l t u r ea n dp s y c h o l o g y d i m e n s i o n s t h r o u g ht h ed e e pa n a l y s i s ，t h e r ea r ef o u rm a j o rf a c t o r st h a tc a u s et h e ， p r o b l e m si nc h i n e s ec i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n w h i c ha r e t h el a c ko f m o d e mi d e a so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , t h ei n f l u e n c eo fs o m ec h i n e s et r a d i t i o n a l c u l t u r e ，t h ef a u l t i n e s s e so fs o m es y s t e m sa n dt h ee f f e c to fp a r t i c i p a n t s p s y c h o l o g i c a l f a c t o r si nt h ep r o c e s so fe v a l u a t i o n a tt h ee n do ft h i st h e s i s ，t h ea u t h o rd r a w sac o n c l u s i o nf o ri m p r o v i n gc h i n e s e c i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h ec i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns h o u l d b eac o m p l e t es y s t e m ，w h i c hc o n t a i n st h ev a l u es y s t e m ，t h ee v a l u a t i o ns y s t e ma n dt h e f e e d b a c km e c h a n i s m v a l u es y s t e mo fe v a l u a t i o ni st h eb a s i so fc i v i ls e r v a n t i i p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，w h i c hc a np r o v i d et h eb a s i cc o n c e p ta n dg u i d i n gi d e o l o g y f o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n e v a l u a t i o n s y s t e m i st h ec o r eo fc i v i ls e r v a n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , w h i c hc a l ld e t e r m i n et h ec o n t e n t ，i n d i c a t o r sa n dm e t h o d so f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n f e e d b a c km e c h a n i s mi s t h es a f e g u a r do fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n , w h i c hc a nm o t i v a t et h ec i v i ls e r v a n t st oi m p r o v et h e i rp e r f o r m a n c e r e n e w i n gt h ev a l u es y s t e m ，p e r f e c t i n gt h ee v a l u a t i o ns y s t e m ，a n di m p l e m e n t i n gt h e f e e d b a c km e c h a n i s ma r et h ee r u c i a lw a y st oi m p r o v ec h i n e s ec i v i ls e r v a n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dp u ti tf o r w a r d k e yw o r d s ：t i a n j i n e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n b u r e a u ；c i v i ls e r v a n t ； p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；v a l u es y s t e m ；e v a l u a t i o ns y s t e m i i i 目录 绪论 目录 第一章公务员绩效考核概述 1 3 一、公务员绩效考核的理论概念一1 3 ( 一) 公务员绩效考核的基本概念1 3 ( 二) 公务员绩效考核的基础理论1 4 ( 三) 公务员绩效考核的制度基础17 二、国内外公务员绩效考核制度概述l8 ( 一) 国外公务员绩效考核制度概况1 8 ( 二) 中国公务员考核制度概述! o ooooooo0 2 1 第二章中国公务员绩效考核制度的现实考察以天津市环保局为例2 5 一、案例研究设计”2 5 二、天津市环保局公务员绩效考核的情况”2 6 ( 一) 天津市环境保护局概况”2 6 ( 二) 天津市环保局公务员绩效考核的基本情况一2 7 三、公务员绩效考核的现实困境以天津市环保局为例3 2 1 l 2 3 3 6 8 9 9 0 o 1 1 1 i，-，i，l，ij e n 出 难伊 一 角 一 士r ，：、 ： 和点 一 安 述 点新 容 一 一综 一 足新创 一 内 义 一 献状状不创的点 构 一 排 意 一 一 文现现的的能难 结 安 与据义与究究究能可的 及路容据依意状研研研可中中法路思内依题题现内外有中究究方思究构题选选究国国现究研研究究研结 选，)研，研，、，研研，、， 、 一 二 、 一 二 三 、 一 二 、 、 一 二 一 (0二0 0 0三0 0四五0 0 目录 ( 一) 对考核的认识不够清晰3 3 ( 二) 考核体系难以准确衡量公务员的工作实绩3 4 ( 三) 考核难以激励公务员改善绩效3 7 第三章公务员绩效考核存在问题的原因分析 3 9 一、理论层面3 9 ( 一) 理论研究相对滞后3 9 ( 二) 缺乏先进的考核理念4 0 二、文化层面4 0 三、制度层面4 l ( 一) 公务员制度尚不完善”4 l ( 二) 相关的法律法规体系不健全4 2 四、社会心理层面4 3 ( 一) 考核动机对绩效考核效果的影响4 3 ( 二) 评估主体判断偏差对考核功效的影响4 4 第四章发展和完善公务员绩效考核制度的对策 一、创新考核的价值体系4 6 ( 一) 强化对公务员绩效考核的认识4 6 ( 二) 树立先进的考核理念_ 4 8 二、完善公务员考核评价体系- 4 9 ( 一) 增强考核内容的针对性：5 0 ( 二) 力求考核主体的客观性与合理性”5 1 ( 三) 提高考核方式的有效性5 4 ( 四) 优化考核等次的分布5 5 三、落实考核的反馈机制5 6 ( 一) 考核结果的应用与公务员福利相结合”5 6 ( 二) 考核结果的应用与公务员职业发展相结合5 7 结语 5 8 附录6 0 参考文献6 7 致谢 v 7 3 绪论 一、选题依据与意义 ( 一) 选题依据 绪论 公务员作为国家管理体系的重要组成部分，其工作绩效体现着政府的能力与 效率，也影响着政府的形象，因此对一个国家和社会的发展具有举足轻重的作用。 公务员绩效考核不仅可以改进公务员的绩效水平、提高公务员队伍的整体素质， 还能在一定程度上促进政府管理目标的实现。因此，公务员绩效考核已成为世界 各国政府公务员管理中的一项重要制度。 中国公务员绩效考核始于2 0 世纪9 0 年代初。随着公务员法和公务员 考核规定( 试行) 的颁布，中国公务员绩效考核制度已经逐步走上了规范化、 法制化的轨道。但是由于理论研究还不够深入，实际运作时间也比较短，中国公 务员绩效考核在现实中遇到了许多困境，突出表现为以下两个方面： 首先，公务员绩效考核难以准确衡量公务员的工作绩效。公务员考核制度是 公务员管理中其他环节的基础。因此，考核结果必须客观、准确地反映出每个公 务员的工作绩效。然而在现实中，由于设计上的缺陷、执行中的偏差和一些其他 因素的影响，公务员绩效考核的结果并没有真正地反映出公务员的工作绩效。不 同公务员的绩效难以通过考核得到有效地区分。这种情况逐渐滋生了“干好干坏 一个样的消极思想，使考核中走过场、敷衍了事的现象屡有发生。 其次，公务员绩效考核并没有从根本上改善公务员的绩效水平。公务员绩效 考核的根本目的在于改善公务员的绩效水平。2 0 0 7 年出台的公务员考核规定 ( 试行) 中明确指出考核的一个目的就是要提高公务员的工作效能。然而在公 务员考核的实际运行中，考核工作通常以确定被考核者的考核结果为终结，缺乏 改善绩效的措施。由此可见，目前的公务员绩效考核比较重视对公务员做出评价， 而忽略了对公务员发展的关注。在这种情况下，考核工作虽然每年都在进行，但 是公务员却很少能从考核中得到相应的绩效改进计划，因此绩效水平并没有得到 显著地提高。 理论上，公务员绩效考核承担着改善公务员绩效水平、进而提高政府绩效的 功能。但是在公务员绩效考核的现实运行中，表现出公务员对考核工作的重视程 度不高、公务员绩效考核的有些规定形同虚设、考核中形式主义严重等问题，使 绪论 绩效考核未能发挥其应有的作用。鉴于此种情况，改革和完善公务员绩效考核制 度势在必行。一方面有必要提高对公务员绩效考核的认识，找准公务员绩效考核 的定位；另一方面要努力完善公务员绩效考核体系，明确考核内容并有针对性地 设定考核指标、创新考核方法、拓宽考核结果的利用形式，充分发挥公务员绩效 考核的作用。此即本篇论文选题的依据。 ( 二) 选题意义 1 理论意义 公务员绩效考核是现代公共部门人力资源管理中的重要领域。由于其较强的 实践性，多数研究者比较关注考核的操作层面，即如何完善考核内容、如何创新 考核方法等等，却忽略了对考核的理论基础、考核理念以及制度基础层面问题的 研究。公务员绩效考核的基本理论，尤其是考核的理念对其实际操作具有先导性 作用。考核理念是关于公务员考核工作的整体观点和指导思想。把先进、正 确的考核理念注入到公务员绩效考核的过程中，可以明确考核的定位，并 为考核工作的实施提供指导思想。因此，深入研究公务员绩效考核制度的基本 理论、构建先进的考核理念，对完善和创新公务员绩效考核工作具有十分重要的 意义。 此外，深入研究公务员绩效考核制度还可以在一定程度上丰富现代公务员制 度、创新公务员管理理念和管理方法，并由此进一步上升到公务员管理的理论层 面。公务员绩效考核是公务员管理制度的重要组成部分，与公务员管理的总体制 度紧密联系。公务员的总体管理制度是公务员绩效考核的总体构架和制度基础； 反过来，绩效考核工作又在很大程度上推动着公务员各项管理制度的有效实施。 公务员绩效考核的制度设计源于公共管理理论、人力资源管理理论和管理心理学 中的动机理论等，学科的交叉性使这一研究需要汲取不同学科领域内的理论思 想，为公务员绩效考核乃至公务员管理提供新的研究视角，进而提升和完善公务 员绩效考核和公务员管理的思想理论体系。 2 现实意义 实施公务员绩效考核工作，是对广大公务员进行管理的依据，也是提高公务 员工作绩效和政府绩效水平的重要手段。因此，研究公务员绩效考核制度在公务 2 绪论 员管理的实践中具有重要的意义。 首先，深入研究公务员绩效考核制度可以解决绩效考核在实施操作中遇到的 困境，完善公务员绩效考核制度。通过分析公务员绩效考核制度在现实中的运行 情况，可以全面了解绩效考核工作面临的主要问题，并深入探索造成这些问题的 原因，从而建立完善的公务员绩效考核体系，客观准确地衡量公务员的工作绩效。 其次，完善公务员绩效考核体系可以优化公务员管理，提高公务员和政府的 绩效水平。一方面，把公务员绩效考核放到公务员管理的系统中，使考核结果与 任免、奖惩、职位调动、培训、福利待遇等公务员管理的其他环节相结合，可以 增强绩效考核对公务员的激励作用；另一方面，通过考核可以发现被考核者的优 势与不足，并有针对性地进行培训，强化优势，弥补不足，为公务员今后的职业 发展提供帮助，促进公务员和政府绩效的持续性改进。 二、研究现状与文献综述 ( 一) 国内研究现状 虽然公务员绩效考核工作在中国的起步比较晚，但政府和学术界都十分重视 对绩效考核的研究和探索。在吸收国外先进成果的基础上，一些学者结合我国的 国情及政府工作的实际情况，努力尝试着创新考核理念、完善考核方法，希望以 此来提高公务员的绩效水平，使公务员考核制度得到进一步的规范和完善。近年 来，学者们对公务员绩效考核的研究主要集中在以下几个方面。 1 对公务员考核理念的研究 公务员绩效考核的理念是公务员考核工作的指导思想，先进的考核理念可以 在一定程度上优化考核制度的设计和操作实施。一些学者在研究公务员绩效考核 ， 时把关注点放在了考核的理念上，以先进的考核理念指导考核工作地开展。 刘旭涛在其著作政府绩效管理一制度、战略与方法( 2 0 0 3 ) 一书中指出， 绩效评估并不是一个单一的管理工具，而是一种观念和系统。因此，不能单纯为 了评估而评估，要充分结合制度基础和各种现有条件，将多种管理资源系统有效 整合，形成多重价值和多维角度的综合性评估体系。廖晓明和张艺也赞同这种 观点。他们在论我国公务员绩效评估体系构建的路径选择( 2 0 0 8 ) 一文中强 。刘旭涛：政府绩效管理一制度、战略与方法，北京：机械工业出版社，2 0 0 3 年，第1 3 5 页。 3 绪论 调公务员绩效考核不是一个可以单独使用工具和手段，而应该和绩效计划、绩效 反馈等结合起来。他们认为缺乏良好的绩效计划、绩效跟踪与及时反馈，会使绩 效评估就会成为矛盾的焦点，并最终导致公务员绩效评估工作沦为形式化。因此 “公务员绩效评估体系的构建放到公务员绩效管理大系统中去加以思考。”胡 敏在公务员考核制度的完善进路与框架设计( 2 0 0 6 ) 一文中谈到了公务员绩 效考核理念的重要性。她指出，“绩效考核的精神在于积极地谋求人事的改善而 非消极的惩罚，因此公务员考核制度的取向应该是通过考核积极谋求人事的改 盖， 口0 2 对公务员考核主体的研究 考核主体是指对被考核者进行考核评价的人员，他们的组成是否合理通常会 直接影响到考核结果的全面性和客观性。因此，如何确定考核主体受到了学者们 的普遍关注。姜晓萍和马凯利在研究公务员考核主体时，强调考核主体必须保持 全面性。他们在我国公务员绩效考核的困境及其对策分析( 2 0 0 5 ) 一文中指 出考核主体不仅要包括公务员的自我评估、上级领导的评估、同事的评估，还应 当引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并 重的考核制度。他们认为公共部门并非一个可以脱离公众而存在的封闭系统，因 此公务员的绩效考核不能回避公众的参与，要通过制度设计保障社会各界参与公 务员绩效考核评价，实现公众的监督权。固 卓越在公共部门绩效管理( 2 0 0 4 ) 一书中也对公务员绩效考核的考核主 体进行了研究，并特别强调了直管领导的重要作用。他认为直管领导作为独立的 评估主体，具有不可替代的优势。评估对象的直接领导熟悉业务、熟悉部属，了 解下属部门的运作情况，工作质量的高低，政令贯通的程度。同时，直管领导的 评估还可以作为一种平衡艺术，使一些在其他评估指标中难以被精确反映的工作 绩效表现出来，以某种定性方式弥补现行定量评估的缺陷。鲫 3 对公务员考核方法的研究 公务员绩效考核的方式方法也是学者们研究的重点问题。他们普遍认为设计 。廖晓明、张艺：“论我国公务员绩效评估体系构建的路径选择”，包国宪、鲍静：政府绩效评价与行政 管理体制改革，北京：中国社会科学出版社，2 0 0 8 年，第1 4 0 页。 o 胡敏：“公务员考核制度的完善进路与框架设计”，浙江学刊，2 0 0 6 年第5 期，第1 8 8 页。 姜晓萍、马凯利，“我国公务员绩效考核的困境及其对策分析”，社会科学研究，2 0 0 5 年第1 期，第1 - 2 页。 卓越：公共部门绩效管理，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 年，第2 4 页。 4 绪论 合理的考核方法有利于提高考核结果的客观性，从而使考核更加准确有效。罗章 和何家利在对国家公务员考核的评析一文中介绍了大量的公务员考核方法。 他们对当前企业员工考核和国外公务员考核中比较流行的“综合考核法、“考试 评议法”、“因素分析法、“序列法”、“相对比较法”、“代表人物比较法”等考核 方法的优势与不足进行了论述，并分析了它们在公务员绩效考核中的适用性。 黄培茹在绩效评估类型比较以公务员绩效评估为基点( 2 0 0 6 ) 一文 中指出，公务员的绩效评估以年度考核为主，平时考核为辅，在具体实施中实行 领导与群众相结合，平时与定期相结合的方法。另外，公务员的绩效评估要适当 运用新的技术手段。如运用先进的系统软件既能代替人工完成大量的数据计算， 简化评估程序，减少评估的成本，又能使每个被考核者的绩效通过最后得分表现 出来，便于对绩效进行直观比较，使评估的结果相对公正。 4 对公务员考核内容和考核指标的研究 考核内容和指标是公务员绩效考核的核心。公务员考核规定( 试行) 中指 出，“对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据， 全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩 。研究者确定公务员考核的 内容时，大多没有突破公务员考核规定( 试行) 的要求，把“德、能、勤、 绩、廉”五方面的内容作为考核的重点。 刘耀臣在我国公务员考核机制研究( 2 0 0 7 ) 一文中对“德、能、勤、绩、 廉”五个维度进行了归纳。他把这五个维度分为“工作绩效”与“素质表现”两 个大类。其中“工作绩效”是对“绩”的考核；“素质表现”则是对“德、能、 勤、廉”的考核，体现了全面考核、注重实际的考核原则。圆 王韬、吴建南则运用层次分析法与模糊评判法对国家公务员考核的内容进行 了定量化研究。他们在国家公务员考核量化测评方法研究( 2 0 0 4 ) 一文中采 用层次分析法，为公务员绩效考核建立了一个模糊综合测评的模型，并确定了一 级考核指标因素和二级考核因子的权值。在他们的非领导职务公务员考核指标体 系中，考核内容分为思想品德、工作能力、勤政为民、工作实绩、廉洁奉公五个 方面。 o 参见黄培茹：“绩效评估类型比较以公务员绩效评估为基点”，龙岩学院学报，2 0 0 6 年第8 期， 第1 3 7 页。 圆刘耀臣：“我国公务员考核机制研究”，天津行政学院学报，2 0 0 7 年第4 期，第5 1 页。 5 绪论 5 对公务员考核结果应用的研究 考核结果应用可以使考核结果与公务员自身利益紧密结合起来，是考核发挥 效用的关键，因此是公务员绩效考核中的重要环节之一。因为公务员绩效考核能 否发挥作用，关键看考核结果的应用。多数研究者认为要充分发挥考核结果对公 务员的激励作用。 黄显中在我国公务员绩效考核的现存问题及改进策略( 2 0 0 8 ) 一文中认 为激励是绩效评估发生作用的杠杆，是其他功效发生作用的基础。而在我国的公 务员绩效考核中，绝大多数被考核者集中在称职这一等次上，而且针对考核结果 的相关奖励措施也不到位，所以对被考核者的激励作用较差。只有把公务员的绩 效考核同被评估者个人的发展前途和物质利益结合起来，才能更有利于激励被 考核者。 王征宇也特别重视考核的激励作用。他在日本国家公务员考核制度的激励 机制分析( 2 0 0 3 ) 一文中通过分析日本公务员绩效考核制度的激励机制，为完 善我国公务员绩效考核的结果应用提出了相应对策。他认为国家公务员考核制度 必须要“把考核结果直接与公务员的奖惩、升降、工资调整等效益挂钩，只有考 核反映和实现了它的经济价值与社会效用，才能起到激励的功用。” ( - - ) 国外研究现状 国外学者对绩效考核的研究主要体现为以下几个方面。 1 对考核理论基础的研究 美国管理学家和政治学家彼得德鲁克( p e t e rfd r u e k e r ) 于1 9 5 4 年在管 理实践一书中第一次提出“目标管理”的概念。他的目标管理理论，强调绩效 考核应同目标管理联系在一起，要根据目标对结果进行考核和评估，从而发现和 解决工作中的问题。目标管理理论的提出为考核提供了思路和方式，对绩效考核 实践产生了深远的影响。美国学者罗纳德克林格勒( d o n a l de k l i n g n e r ) 和约 翰纳尔班迪( j o h nn a l b a n d i a n ) 立足于2 0 世纪9 0 年代的美国公共人事管理的现 状对公务员绩效考核情况进行研究。他们在人力资源管理：系统与战略一书 中把公平理论和期望理论作为解释雇员绩效的基础。他们利用这两种理论“解释 。王征宇：“日本国家公务员考核制度的激励机制分析”，东南亚纵横，2 0 0 3 年第9 期，第6 6 页。 6 绪论 一个人的内在动机与一个人的产生绩效的能力之间存在的联系；也解释了雇员绩 效与其工作满意度之间的关联性。 2 对考核指标的研究 英国学者戴维伯宁罕( d a v i db u r n i n g h a m ) 在地方政府绩效评估指标的 应用概述一文中对绩效指标进行了研究。他认为绩效指标的作用主要体现在责 任( a c c o u n t a b i l i t y ) 、控制( c o n t r 0 1 ) 以及发展( d e v e l o p m e n t ) 等三个主要的方 面。表征不同领域的绩效指标虽然彼此之间相互关联，但特点却各不相同。例 如，用于控制方面的指标更强调在测量方面简便、快捷；而体现公共责任方面的 指标，则主要来自于公共组织外部，往往采取顾客满意度调查的方式。 3 对考核方法的研究 美国学者丹尼斯戴利( d e n n i sm d a l e y ) 在战略人力资源管理：公共部 门的人员和绩效管理对绩效评估的方法进行了总结，他认为绩效考核中包括主 观的方法和客观的方法，其中主观方法包括写评语( t h ee s s a y ) 、图评价尺度法 ( t h eg r a p h i cr a t i n gs c a l e s ) 、强迫选择法( c h e c k l i s t sa n df o r c e dc h o i c e ) 和混合标 准尺度法( m i x e ds t a n d a r ds c a l e s ) ，客观方法则包括行为尺度评定量表 ( b e h a v i o r a l l ya n c h o r e dr a t i n gs c a l e s ) 和目标管理法( m a n a g e m e n tb yo b j e c t i v e s a p p r a i s a l ) 。 罗纳德克林格勒和约翰纳尔班迪也总结了常用的六种评估方 法，即图表式评估、排列等级、强制性选择、对雇员的评述、目标方法、关键事 件法和行为导向评估法。 4 对考核主体的研究 美国学者雷蒙德a 诺伊( r a y m o n da n o e ) 在人力资源管理：赢得竞 争优势一书中强调评价主体应该具有全面性，并分析了上级管理者、同事、下 属、被评价者本人和顾客五种评估主体各自的优缺点，以及在考核中的使用范围。 埃文伯曼( e v a nm b e r m a n ) 和詹姆斯鲍曼( j a m e sb o w m a n ) 等人也指出 考核应该是一个多角度的评价体系。他们在公共部门人力资源管理：悖论、流 程和问题一书中指出，“虽然直接主管总是扮演重要的角色，但是来自其他角 o 美 罗纳德克林格勒、约翰纳尔班迪：公共部门人力资源管理：系统与战略，孙柏瑛等译，北京： 中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第3 2 5 3 3 4 页。 圆参见d a o db u m i n g h a m , “a no v e r v i e wo f t h eu s eo f p e r f o r m a n c el n d i c m o r si nl o c a lg o v e r n m e n t ，i np o l l i t t , c h r i s t o p h e r , a n ds t e p h e nh a r r i s o n ( e d ) ，h a n d b o o ko f p u b l i cs e r v i c em a n a g e m e n t ，o x f o r d ：b i a c k w e l l p u b l i s h e r , 1 9 9 2 转引自刘旭涛：政府绩效管理一制度、战略与方法，第1 7 8 页。 9s e ed e n n i sm d a l e y , s t r a t e g i ch u m a n r e s o u r c em a n a g e m e n t ：p e o p l ea n d p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t 加t h e p u b l i cs e c t o r u p p e rs a d d l er i v e r , n j ：p r e n t i c eh a l l ，c 2 0 0 2 ，l a p 18 5 - l9 8 7 绪论 度的反馈日渐被人们看作获取整体绩效信息的一种途径。所以，目前大部分 的考核都是通过多角度的评价体系实现的。 ( 三) 现有研究的不足 公务员绩效考核是公共部门人力资源管理的重要环节，也是学者们关注的一 个重要领域。近年来，许多学者在这一领域内进行研究，他们总结了公务员绩效 考核制度的起源和发展，以及在实际操作中遇到的种种问题，同时也向我们介绍 了公务员绩效考核制度在各国实施中的宝贵经验，取得了一定的成果。但是，就 笔者掌握的资料来看，目前对公务员绩效考核的研究还存在以下两点局限。 1 轻视对考核基本理论的研究 公务员绩效考核虽然技术性相对较强，但更是一个系统的工程，它涉及到考 核的理念、制度设计以及操作实施等多个层次。然而，从目前的文献资料来看， 研究者们关注的主要是考核的指标设置、考核方法的选择等实际操作中的问题， 而忽视了对考核理论基础和指导思想的研究。公务员绩效考核并不只是一项技术 性活动，它不仅是对公务员工作实绩的衡量与评价，更涉及到对公务员的日常管 理和能力开发，以及公务员甚至整个部门工作绩效的改善。因此，笔者认为公务 员绩效考核还应该重视考核导向和理念的建设，以先进的管理理念指导考核的制 度设计和方法选择。但是从现有文献来看，虽然有一些研究者注意到了考核理念 的重要性，但对这方面的研究还是十分有限的。 2 实证性研究不足 公务员绩效考核问题属于应用型、操作性问题。因此，从实际出发，理论联 系实际的实证性研究具有特别的重要性。然而，目前对公务员绩效考核问题的研 究中，立足于公务员绩效考核实际的实证性研究并不是很多。学者们多从公务 员法、公务员考核规定( 试行) 等关于公务员绩效考核的制度文本出发，分 析考核中存在的问题，提出相应的解决措施；或者通过考察国外或企业的考核方 法，从中借鉴有益的经验。这样的研究虽然能使我们从宏观上了解公务员绩效考 核制度的现状与问题，但始终难以反映出公务员绩效考核在实际运作中的真实情