（产业经济学专业论文）我国铁路产业政府管制问题探讨.pdf

我国铁路产业政府管制问题探讨 i 内 容 摘 要 从建国以来我国对铁路产业一直实行比较严格的政府计划管制。 铁道部与铁路公司 政企合一，铁路行业管制与经营合一，管制政策的制定与执行合一，铁道部与铁路企业 利益合一。这种管制方式，仍体现着计划体制的要求。现行的铁路行业管理及运行体制 越来越表现出其效率低下， 不能适应经济的快速发展的需要， 甚至成为经济发展的瓶颈， 需要对其经营体制和管理体制进行改革。 上个世纪 80 年代以来，美、英、日等经济发达国家相继对国有铁路进行了改革重 组，引入竞争机制，把铁路运输企业推向市场，使其成为自主经营、自负盈亏的商业化 经营企业，取得了显著的成效。 借鉴国外的经验来寻求一种适合我国国情的改革方案， 以提高我国铁路的运营效率 并改变目前的供需矛盾，变得很有必要。 本文主要是通过建立模型，证明我国的铁路产业存在低效率，并从几方面分析了我 国铁路产业存在低效率的原因。 主要从铁路产业的内部管理和政府管制两大方面着手来 分析原因。 在分析完原因后又提出我国铁路产业下一步管制改革的思路。 主要是把 “网运分离” 模式作为我国铁路改制的主框架，以“上下游分离”为基础，按照“下游分割”的原则 进行结构重组，最终实现客货运输服务从垄断到竞争的转变。改革铁路价格形成机制和 管理体制。改革投资体制。尽快出台铁路改革的政策法规。 关键词：垄断 铁路产业 管制 经验 改革 河北经贸大学硕士学位论文 ii abstract our country has implemented the quite strict government regulation to the railroad industry continuously since the founding of the nation. the ministry of railways and the railroad company government and business gathers one, the railroad profession control and the management gathers one, the control policy formulation and the execution gathers one, the ministry of railways and the railroad enterprise benefit gathers one. this control way, still was manifesting the plan system request. the present railroad profession management and the movement system more and more displays its efficiency to be low, cannot meet the economy fast need to develop, even becomes the restriction to the economical development ,and needs to carry on the reform to its management system. since the last century 80s, economical developed countries and so on america, england and japan, have carried on the reform reorganization one after another to the state-owned railroad, the introduction competitive system, push to the railway transportation enterprise the market, cause commercialization management enterprise which it becomes independent management, assume responsibility for own profits and losses, have obtained the remarkable result. it is very necessary to profit from the overseas experience to seek one kind reform plan to suit our country national condition, to enhance our country railroads operation efficiency and to change supply and demand contradictory at present. this article mainly through the establishment model proves the low efficiency of chinese railroad industry, and has analyzed our country railroad industrys low efficiency reason from several aspects. mainly from the railroad industry internal management and the government regulation two big aspects to analyze the reason. after analyzing the reason, we also propose next reform plan to our country railroad industry. the pattern transportation separating from the net is the main frame which changes the system as our country railroad, taking the upstream and downstreams separation as the foundation, according to the principle ofdownriver division. finally we realize the 我国铁路产业政府管制问题探讨 iii passengers and cargo transportation service from monopoly to the competitive. reform railroad price mechanism and management system. reform investment system. keywords: monopoly railway industries regulation experience reform keywords: monopoly railway industries regulation experience reform 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系在导师指导下本人独立完成的研究成果。文 中依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意 义上已属于他人的任何形式的研究成果， 也不包含本人已用于其他学位申请的论 文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担以下责任和后果： 1、交回学校授予的学位证书； 2、学校可在相关媒体上对作者本人的行为进行通报； 3、本人按照学校规定的方式，对因不当取得学位给学校造成的名誉损害， 进行公开道歉。 4、本人负责因论文成果不实产生的法律纠纷。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文知识产权权属声明 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。学 校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时， 署名单位仍然 为河北经贸大学。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 导 师 签 名 ： 日期： 年 月 日 （本声明的版权归河北经贸大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自 使用） 我国铁路产业政府管制问题探讨 1 引 言 铁路运输业是我国国民经济的基础产业，在国民经济和社会发展中具有全局性、先 导性和战略性地位。我国幅员辽阔，人口众多，国民经济和社会发展水平较低，能源、 原材料生产基地相对集中，加工、加工制造业布局分散，环境、人口压力大。铁路运输 具有的运量大、成本低和对环境破坏小等技术经济优势，决定其必然成为我国现代交通 运输系统的骨干，在国民经济和社会发展中发挥“大动脉”的重要作用。 为了保障铁路运输和铁路建设的顺利进行， 适应社会主义现代化建设和人民生活水 平提高的需要，长期以来，我国对铁路行业一直实行比较严格的政府计划管制，充分体 现了高度计划经济管理体制的特征。 1991 年 5 月 1 日颁布实施的 中华人民共和国铁路 法是铁路行业政府管制的根本法律依据，铁道部作为国务院铁路行业主管部门，主管 全国铁路工作，是政府管制的主要执行者。 中华人民共和国价格法是铁路各种运输 价格标准制定的主要依据，国家发展和改革委员会作为国家价格主管机关，是铁路价格 管制的主要执行机构。铁道部既是负责行业监管、价格监管的管制机构，又负责铁路行 业的经营业绩、经营管理，是保留计划管理体制色彩最多的一种形式。铁道部与铁路公 司政企合一、铁路行业管制与经营合一、管制政策的制定与执行合一、铁道部与铁路企 业利益合一的管制方式，仍体现着计划经济管理体制的要求。 20 世纪 90 年代后运输市场竞争态势逐步形成，铁路长期实行的“政企不分” 、国有 国营、超常规垂直一体化、以及行政性行业垄断的产业组织已不能适应外部竞争日趋激 烈的市场环境，导致铁路客货运输量在全社会总运输量中的比重不断下降。从 1994 年 起，铁路行业开始出现亏损，到 1997 年底，全国铁路运输业亏损累计已达 133.1 亿元。 可见，现行的铁路行业管理及运行体制已不能适应社会经济的快速发展的需要，甚至已 成为经济发展的瓶颈，迫切需要对其经营体制和管理体制进行改革，这一问题已引起了 国内学者的广泛重视与讨论。 20 世纪 80 年代以来，美、英、日等经济发达国家相继对国有铁路进行了改革重组， 引入竞争机制，把铁路运输企业推向市场，使其成为自主经营、自负盈亏的商业化经营 企业，取得了显著的成效。借鉴国外的经验来寻求一种适合我国国情的改革方案，以提 河北经贸大学硕士学位论文 2 高我国铁路的运营效率并改变目前的供需矛盾，变得很有必要。 因此，本选题的研究，对于推动我国铁路产业的改革，丰富国家宏观调控理论既具 有现实意义又具有理论意义。 本文的创新点有三个：用实证分析的方法,来评价我国铁路的运行效率；提出铁路 行业引入竞争的方案；以及提出铁路产业提高自身竞争力的具体措施。 我国铁路产业政府管制问题探讨 3 第 1 章 与铁路产业管制问题相关的文献综述 1.1 铁路产业的自然垄断性问题 铁路行业在西方经济中被看成是自然垄断行业。因此，有关自然垄断理论的观点同 样适合于铁路行业。 1.1.1 对自然垄断的认识 1.1.1 对自然垄断的认识 托马斯.法勒（thomas farrer）是最早按照经济特征来辩认自然垄断的学者之一 。 他把从来没有发生过竞争或者发生竞争而最终失败的产业归为自然垄断产业， 并列出其 五个经济特征，认为这些特征是真正的自然垄断存在的必要条件。这五个经济特征是： （1）这些产业必须提供生活必需的产品或服务；(2) 这些产业必须具有良好的生产环 境和地理条件；(3)这些产业的产出品必须是无法储存的；(4)这些产业的生产必须以规 模经济为特征；(5)这些产业的顾客要求获得稳定的、可靠的供应，通常只能由一个企 业才能提供这种供应品。可见，铁路运输业具备所描述的这些特征。 亚当斯把自然垄断的定义简化为产业的规模经济技术状况。 他也是最早主张对自然 垄断产业实行政府管制，以实现社会福利最大化的学者之一，他把政府管制看做是维护 大规模生产优势，同时保护消费者免受垄断企业滥用垄断力量而造成损害的重要手段。 埃利认为，自然垄断可以定义为“不可竞争性” ，这种“不可竞争性”可能来源于 生产的规模经济状况，但他认为，还有其他因素会使竞争“自我破坏” 。因此，垄断是 较好的供应来源，因为它更稳定，有更高的效率。 以上理论的一个共同点是把自然垄断和规模经济联系在一起的规模经济决定论， 基 于此把铁路产业作为自然垄断产业而加以保护，维护其垄断地位。 后来的学者对自然垄断理论的一个重要拓展是认识到简单的规模经济既不是自然 垄断的必要条件，也不是充分条件。例如，詹姆斯.邦布赖特(james bonbright)认为， 对于某些公共设施服务来说，即使在单位成本上升的情况下，由一家企业提供服务也是 戚聿东，中国经济运行中的垄断与竞争，人民出版社，2004， p2-3. 河北经贸大学硕士学位论文 4 最经济的。卡恩(kahn)也认为，把自然垄断理解为不断下降的平均成本或规模经济应该 持谨慎态度 。凯森和特纳(kaysen and turner)虽然认为自然垄断与规模经济具有密切 的关系，但强调规模经济的存在严格地决定于市场范围。因为规模是一个相对的概念， 规模经济可能只存在于一个地区市场，也可能存在于全国性市场。因此，对自然垄断的 判定首先要认定市场的范围。 与规模经济决定论不同，还有一些经济学家对自然垄断有不同的描述。如沃特森 (waterson)认为，自然垄断是这样一状况：单个企业能比两家或两家以上的企业更有效 率地向市场提供相同数量的产品 。韦尔(ware)则以社会剩余最大化而不是以成本最小 来定义自然垄断，按照他的标准，在某一产业市场上，一个企业能使社会剩余最大化， 则自然垄断存在。以此为标准，能避免在不同规模下成本比较中可能产生的歧义。而夏 基(sharkey)和鲍莫尔(baumol)等著名学者认为，自然垄断最显著的特征是其成本函数 的弱增性(劣加性) 。认为，铁路产业属多产品产业，对于单个产品而言可能不具规模 经济， 但对于生产这些复合产品而言其生产成本要小于单个企业分别生产这些产品的成 本之和。即存在成本的弱增性。 1.1.2 自然垄断产业的动态性与可竞争性 1.1.2 自然垄断产业的动态性与可竞争性 从整体上而言，铁路运输产业属于自然垄断产业，但并不等于该产业的所有业务都 是具有自然垄断性质的。随着技术进步和市场范围的变化，原来的自然垄断性业务范围 也会发生相应的变化，表现为较大的动态性。因此，自然垄断的判断与特定的生产力发 展水平、技术进步、需求状况等多种因素有关。posner(1969)认为，自然垄断不是指市 场中的卖方实际数目，而是指需求和供给技术之间的关系 。针对供给和需求的不同组 合情况以及二者相对关系的不同，berg 和 tschirhart(1988)根据自然垄断的强弱、进 入市场壁垒和企业承受力，区分了自然垄断的不同具体情况。实际上，他们所作的有关 区分正是在具体研究自然垄断产业的供给技术特征和不同需求水平的变化的相对关系 的基础上的。根据不同的需求水平，通常把市场需求低于边际成本与平均成本交点的自 然垄断情况称为强自然垄断， 把市场需求大于或等于边际成本与平均成本交点的自然垄 a.e.kahn,the economics of regulation,principles and institutionsm,mit press,1988,p17. waterson, pecent developments in the theory of natural monopoly,journal of economic surveyj,1,1987,p59-88. william w.sharkey,the theory of natural monopoly m,new york:cambridge university press,1982. posner,r.a., natural monopoly and its regulation m,stanford law review 21:1969,p548-643. 我国铁路产业政府管制问题探讨 5 断情况称为弱自然垄断 。强自然垄断对应的是较小的需求和市场，相对于市场容量的 有限性，才出现所谓的高沉淀成本以及与有关的高进入壁垒和退出成本。在弱自然垄断 的情况下，按照边际成本定价能够实现社会福利最大化，同时企业也能获利，这主要由 于市场吸收能力的扩大以及技术水平的进步使得技术性进入壁垒的大大下降。实际上， 在市场需求不足，或者技术上具有自然垄断特征的情况下，市场上只有一个企业生产和 提供有关服务的成本是较低的。当需求和供给都发生变化，二者之间的相对关系呈现出 动态变化和特点时，自然垄断的特点也会随着发生变化。来自供给方面的技术的变化以 及成本的变化，与源于需求特征的变化，尤其是需求的扩张所表现出来的市场的扩张， 都会改变传统的自然垄断的概念和特征，而传统自然垄断的边界也会发生变化，不会是 静止和一成不变的。 正是由于自然垄断行业的动态性即随着生产力发展水平的不断提高 和技术进步以及需求的扩展，自然垄断产业的某些环节会表现出竞争性，所以就需要区 分自然垄断业务与非自然垄断业务。对竞争环节的非自然垄断业务，原则上国家需要放 松经济性规制。 baumol 等 1982 年合作出版了可竞争市场与产业结构理论一书，将以多元产品 为分析对象的新的可竞争理论进行了系统整理。可竞争性理论认为，在可竞争市场上不 存在超额利润。即使在寡头垄断或完全垄断市场结构中，任何超额利润都会吸引潜在进 入者以同样的成本与垄断企业分割市场份额与利润， 潜仔进入者制定的价格比已进入企 业更低的价格仍然能够获取正常利润，甚至仍然会获得超额利润。在垄断企业做出降价 反应之前，消费者会因潜在竞争者提供较低的价格而购买其产品。因此，垄断企业只能 制定超额利润为零的可维持价格，以防止潜在进入者与其发生竞争。这样，垄断不一定 破坏市场的竞争特性， 潜在竞争的可能性决定了垄断企业的定价原则会从获取垄断利润 为目标的垄断高价原则，转化为可维持性定价原则 。可竞争市场理论还认为，在可竞 争市场上不存在任何形式的生产低效率。 因为生产和管理上的低效率都会增加不必要的 成本，这些非正常成本像高于平均利润的非正常利润一样，会吸引效率较高的潜在竞争 者进入市场。因此，虽然从短期来看，现有企业可能存在低效率现象，但从长期来看， 潜在竞争者的威胁会迫使现有企业消除生产和管理的低效率问题。根据可竞争市场理 论，新企业进入市场的潜在竞争威胁会迫使产业内原有企业按照边际成本定价，并努力 berg,s.v.,and tschirhart.j., natural monopoly regulationm,cambridge university press,1988 baumol,w.j. and r.d. willig, contestability:developments since the book m,oxford economic papers 1986 河北经贸大学硕士学位论文 6 提高内部效率，从而促进经济效率。按照可竞争理论， “潜在竞争者可以代替传统管制 对居于操纵行为的供给厂商进行约束， 至于放松管制和竞争性的进入威胁是否足以代替 管制，取决于是否存在足够的压力使得供给商降低价格和成本 ” 。 可竞争市场理论对政府管制的政策思路及相应措施的选择与确定有着不可低估的 影响。如果现实世界完全符合该理论的假设条件，可以依靠潜在竞争力量达到社会资源 的最优配置和经济效率的最大化，政府管制因而成为多余的东西。然而，现实世界中， 产业内原有企业完全有可能在新企业建立自己的经营规模之前做出降价等反应， 企业退 出市场时必然会产生沉淀成本。因此，正是可竞争市场理论的假设条件与现实的不一致 性才使政府管制成为必要。所以，可竞争市场理论“可以作为政府管制的指南，而不是 取消政府管制” 。 12 铁路产业的管制理论与管制改革实践问题 1.2.1 管制的含义及管制思想的演进 1.2.1 管制的含义及管制思想的演进 关于管制的含义：一种观点认为，管制是： “政府通过法律的威慑来限制个体和组 织的自由选择” ，政府的主要资源是强制权，管制则是这一权力的体现，其目的在于 限制经济行为人的决策。 另一种观点是日本经济学家植草益把管制分为经济性管制和社 会性管制，认为经济性管制就是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发 生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手 段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以 管制 。社会性管制是以确保人民生命安全、防止灾害、防止公害和保护环境为目的的 管制，都是与对付经济活动中发生的外部性有关的政策。本文中的铁路行业管制是指的 经济管制。 管制思想的演进过程分为三个阶段。首先，管制理论出现在市场失灵的行业。这 一理论起初被称为“公共利益理论” ，现在则更多被称为“对实证理论的规范分析” ，简 berg,s.v.,and tschirhart.j.,natural monopoly regulationm,cambridge university press,1988 baumol ,w. j. and r. d. willig , contestability: developments since the bookm,oxford economic papers (suppl.) 1986,p38 alan stone,regulation and its alternativesm ,washington,d,c.:congressional quarterly press,1982.p10 植草益 日,微观规制经济学m, 北京：中国发展出版社,1992，p25 我国铁路产业政府管制问题探讨 7 称 npt。由于很大程度上经验证据与 npt 不一致,经济学家和政治科学家建立了 “俘获 理论”,简称 ct。 ct 阐述了不论是不是出于预谋,意欲对某一行业进行管制的机构都会 被这一行业所“俘获” ；其意义在于认为管制促进的是行业利润,而非社会福利。npt 和 ct 实际上并不能算是理论,而只能说是根据管制经验所提出的假设和说明。这与思想演 化的第三阶段即管制的经济理论(et)形成对照。 1971 年诺贝尔奖获得者乔治.斯蒂格勒 的文章经济管制理论中提出了一系列假设,并在此基础上预测了哪些行业将被管制 以及管制所采取的形式。这是管制理论的重大突破。 斯蒂格勒分析的首要前提是政府 的基础性资源是强制权,一个利益集团要以说服政府使用强制权去为他们谋利。第二个 前提是经济行为人是理性的,可通过选择行为以谋求最大效用。这两个假设导致了管制 的供给是应利益集团争取收益最大化要求的这一假说。 管制只是一个途径,通过它,利益 集团可以让政府将财富从社会其他部分转移到该利益集团以提高其收益。 后来,萨姆. 佩尔斯曼将斯蒂格勒的分析系统化,并得到一个一般性的结论:管制很可能倾向于组织 更好的利益集团,并使之从有利的立法中获得更多利益。 更具体地说,管制倾向于拥有明 显偏好的小利益集团,却牺牲偏好不明朗的大利益集团 。 1.2.2 管制的必要性以及管制的目标和方式 1.2.2 管制的必要性以及管制的目标和方式 （1）实行管制的必要性。一般来说对公用事业的管制的必要性主要是从其技术经 济特性来解释。 铁路的技术经济特征主要包括两个方面： 其一是铁路产业是自然垄断业， 铁路网络建设需要大量的固定资产投资，因而具有很强的规模经济；网络建成以后可以 提供多种服务，相关的业务结合起来进行一体化经营可以节约交易费用，因而具有很强 的范围经济。其二是铁路产业具有网络外部性。katz 和 sharpiro 讨论了在互联和兼容 的情况下，网络可以发挥规模效应，而消费者购买是建立在对未来网络规模经济的基础 之上的。网络外部性的来源是网络之间的互补性 ,从某种程度上讲，这是范围经济的加 一种表现形式。baumol 、panzar and willig 提出了一个更为严格的理论理论概念成 本次加性来代替规模经济和范围经济 。当存在成本次加性时，铁路产业按边际成本定 价将无法产生足够的收益以弥补总成本。 铁路产业将面对的是增进消费者福利和弥补全 部生产成本的两难选择。从而管制成为主导的管理。 sam peltzman,toward a more general theory of regulationj,journal of law and economics 19 august 1976,p211 economides,n., the economics of networdsj,international journal of industrial organization 14(2) baumol,w.,j.panzar and r.willig,contestable markets and the theory of industry structurem,harcourt brace jovanovich,inc.1982 河北经贸大学硕士学位论文 8 （2）管制的目标。对自然垄断行业或公用事业实施经济管制的目标，尽管有不同 观点，但植草益的观点具有代表性，其主要概括为：实现资源有效配置。主要是指通 过价格管制实现帕累托效率的资源配置，其着眼点是防止垄断企业滥用市场支配力。 提高企业的内部效率。即在现有可以利用的技术条件下，实现投入物的组合所带来的技 术效率；以最优的生产规模进行生产所带来的生产效率；以最优的配送系统进行发送所 带来的配送效率；实现尽可能高的设备利用率（负荷率）所带来的设备利用效率等。 避免收入再分配不公。即通过价格等手段的管制限制垄断行业利用价格剥夺消费者剩 余。企业财务的稳定化。自然垄断产业是成本递减的行业，边际成本低于平均成本， 按边际成本定价是实现帕累托效率的价格，但企业会发生亏损，不利于企业的发展。因 此要考虑到让企业筹措一定的内部资金（利润剩余和折旧）和外部资金以便实现适当的 投资。这样有利于铁路的可持续发展。 （3）管制的方式。许可收益管制和价格上限管制是网络产业两种基本的价格管制 方式。前者要求企业的收益率不能超过规定水平，后者根据物价上涨和效率改进确定企 业提供产品或服务的最高价格。我国的网络产业多采用许可收益率管制，价格常常是在 估计成本、需求状况和回报率的基础上间接制定的。 许可收益率管制 许可收益率管制是管制者为了限制企业实施垄断定价对受管制企业能够取得的收 益率设置一个上限，并根据这个上限倒推出企业应该对其产品或服务收取的最高价格。 目的是既保证企业有足够的激励继续提供服务， 又使得用户以合理的价格获得满意的服 务。 根据植草益的介绍，存在两种确定许可收益方式。一是根据临近管制期间的资本和 负债的构成情况和数额，分别估算其许可收益，然后将之相加的累进计算方式。由于这 种方式是根据临近管制期间的资本和负债来计算许可收益的， 因而不能激励企业提高筹 措资本的效率，以尽可能降低资本成本，所以在日本已经不采用这种方式了。二是代之 而采用的基点计算方式。 在这种方式下， 作为决定价格基点的运营资本是指生产、 传输、 销售等业务经营所必要的真实而有效的资产，在价值上应该是扣除折旧以后的净资产。 在理论上，许可收益率以完全竞争结构下形成的均衡价格中所包含的正常利润为基础。 在完全竞争的市场结构中，任何一个企业所获得的只能是正常利润而不可能是超额利 润。从运营企业的角度看，许可收益率可以被视为资本的机会成本，大体相当于投入资 我国铁路产业政府管制问题探讨 9 本的长期利率。这种管制方式在一定条件下刺激企业提高内部效率，但也存在着一些问 题，即由于只控制收益率，受管制企业就具有扩大投资、增加成本，增加利润的内在冲 动，导致盲目投资，资源浪费。 价格上限管制 这种方法是通过确定最高限价来管制自然垄断行业的一种方法。 具体做法是在管制 者和受管制企业之间以类似于契约的形式签订价格调整合同， 将价格变动与零售价格指 数和生产效率挂钩，并据此规定价格的上限，原则上价格调整只能在这个上限以下自由 变动。价格上限管制在英国的电信产业、天然气产业和电力产业中被广泛采用。价格上 限管制使企业和消费者都能够取得提升效率带来的收益， 管制的目的不仅将价格和利润 维持在合理水平之内，而且具有激励企业降低成本、提高效率的作用。实际是通过模拟 市场竞争给企业带来改进效率的激励。 其价格上限管制采用的基本模型如下： pt=(1+rpit-1-x)pt-1 或 （ptpt-1）/ pt-1rpit-1-x， 式中 pt和 pt-1分别表示受管制企业提供的产品或服务在第 t 和 t-1 年的价格， rpit-1 为根据零售物价指数计算的上一年的零售物价上涨率，x 为由管制者确定的、一定期间 内生产效率提高的百分比。不难看出，在这个模型下，管制企业提供的产品或服务在某 个年度的价格上限，取决于上一年度的零售物价指数和管制者决定的此期间的 x 值。例 如，如果某个年份的零售价格指数为 2%，则下年度的价格上涨的最高幅度为 2%。如果 零售价格指数不变，规定的 x 值为 5%，则下一年度的价格还要降低 1%。显然，在价格 上限管制中，管制者和受管制者争执的焦点是如何确定 x 值。 与许可收益率比较，价格上限管制具有特点两个明显的优势。一是价格上限管制能 够对受管制企业提高生产效率提供明确的激励，是激励性管制中的一种。价格上限管制 在管制的对象上实现了从利润水平到价格水平的转换， 使得风险与利益在受管制企业和 消费者之间的分配格局发生了改变， 提高成本引起的风险与降低成本带来的利益不再由 消费者而是由受管制企业来承担和享受。显然，在许可收益率管制下，用户只能通过企 业降低成本来获得利益，但是企业不能保留效率改进带来的利益，因此企业不仅没有降 低成本的动力，反而有促使成本不断上涨的要求，因为只有通过提高许可收益率水平或 扩大投资基数，企业才能取得更多的利润；在价格上限管制期间，企业利润受到最高限 价的制约， 它们只有通过降低成本将生产效率提高到合同规定的水平以上才能取得更多 河北经贸大学硕士学位论文 10 的利润。因此，相比而言，价格上限管制对受管制企业提高生产效率能够提供更大的激 励。二是价格上限管制可以避免许可收益率管制下需要审查企业成本的复杂程序，既简 便易行又可以显著降低企业和行政两方面的支出。 我国学者王俊豪从以下几个方面分析了价格上限管制的便利性 ：1、它不需要详细 评估企业的固定资产、生产能力、技术革新、销售额等变化情况。2、它不需要每年， 而是 35 年作为价格调整周期，这种中期的价格调整周期具有合理性，如果调整周期 过长企业的价格就会受许多不确定因素的影响， 如果调整周期过短就使得价格管制缺乏 严肃性，使企业缺乏对政府管制的可信性。3、虽然管制者希望企业形成一个合理的价 格结构，各种产品价格都能较好地反映成本，而且，管制者确实也有权力要求企业通过 不断调整使价格结构合理化，但这种价格只控制多产品生产企业的最高价格水平，并不 是特定的价格结构。4、它不直接控制企业利润。企业在最高限价下，有利润最大化的 自由， 企业可以采取优化生产要素组合、 技术创新等手段来降低成本， 取得更多的利润。 其他管制方式 除上述管制方式外，实践中还有特许投标制度；区域竞争；社会契约制度（或称成 本调整契约）等。 第一，特许权投标制度。即通过拍卖的形式，让多家企业竞争在某产业中的独家经 营权，同时将所给予的事业特许权限制在一定的期间内，在特许期结束之后再由竞争投 标制来给予特定企业特许权。因此，可以把特许经营权看作是对愿意以最低价格提供产 品或服务的企业的一种奖励。在这种制度下，政府和地方公共团体在提供公共服务和某 种公益事业服务时，认定由一个特定的企业承包是经济的情况下，给予这个企业以垄断 权。但同时又以给予企业提高内部效率的刺激为目的，在一定时间以后由竞争投标来决 定将特许权授予那些能够以更低的价格提供更优质的服务的企业。 第二，区域间竞争方式。即将受规制的全国垄断企业分为几个地区性企业，使特定 地区的企业在其他地区企业成就的刺激下而提高自己内部效率的一种方式， 是政府管制 的一种实用理论，它为政府者促进地区性垄断经营企业间的竞争，刺激经济效率提供了 理论依据，具有较为广泛的适用性。 第三，社会契约制度。即管制当局与被管制者之间在修订收费时就设备运转率、热 效率、 燃料费、 建设费等签订合同， 如果能够实现比合同规定的成绩好则给予企业报酬， 王俊豪,中国政府管制体制改革研究m,北京:经济科学出版社，1999,p78 我国铁路产业政府管制问题探讨 11 否则给予处罚。 1.2.3 铁路产业政府管制改革的实践 1.2.3 铁路产业政府管制改革的实践 20 世纪 80 年代以前，许多国家对铁路产业实行严格的管制，20 世纪 80 年代以后， 随着技术的进步、私有化浪潮的兴起以及政府管制出现的效率下降等原因，主要发达国 家对自然垄断行业开始了放松管制的改革，并认为在所有可能实行竞争的地方引入竞 争，只在不可竞争的地方实行管制。在实践上将有潜在竞争性的网络服务从自然垄断的 核心中分离出来，或者采用自由化的形式，允许竞争性的供应商进入仍然是纵向一体化 的企业拥有的网络。 在铁路产业拆分中，主要有纵向分割模式 、横向分割模式、网运分离模式。纵向 分割模式，也称按业务分割模式，是指将整个行业细分几个定义清晰的市场,每个企业 各自经营一个细分市场.如德国、英国铁路主要表现为专业分解，即国铁划分为若干个 客运公司、货运公司、行包公司、服务公司等。横向分割模式也称按地区分割模式，即 将原来的全国性垄断企业分割成若干个区域性一体化企业， 然后开展不同地区垄断企业 之间的间接竞争。如日本铁路改革的典型特征是区域分解，即由国铁分解的 6 个客运公 司分别在各自的区域进行经营。网运分离模式，是将具有自然垄断特征的网络元素与其 他环节分开，前者维持独家垄断的经营格局，后者则开放市场，引入直接竞争，并允许 跨地区经营和业务交叉经营 。具体的国外铁路产业管制改革实践见第四章第一节，这 里不再重复。 国内有关铁路产业管制制度改革的理论研究基本上是沿袭国外的理论并与我国的 实际相结合。1999 年出版的刘树杰主编的垄断性产业价格改革则是从价格角度实证 研究了垄断性产业的现状和改革措施。2003 年 4 月，肖兴志出版了自然垄断产业改革 模式研究 在介绍国外自然垄断产业管制改革基础上阐述了中国自然垄断产业及其在铁 路中的应用。2003 年 3 月，夏大慰等出版了政府规制：理论、经验与中国的改革 ， 对管制的基本理论及其相关领域的改革问题进行了阐述。 2003 年出版的常欣的 规模型 竞争论对国外铁路产业的改革重组模式做了总结。我国铁路产业管制改革的实践将在 下一章进行说明。 常欣，规模型竞争论m，社会科学文献出版社，2003,p365 河北经贸大学硕士学位论文 12 1.3 铁路产业的特征 铁路产业主要提供客货运输服务产品，其正常运转需要有复杂的技术经济支持系 统。铁路产业作为自然垄断产业，具备以下技术经济特征： 1.3.1 铁路产业的技术经济特征 1.3.1 铁路产业的技术经济特征 （1）铁路的技术装备构成 铁路的技术装备由固定设备、移动设备、通信信号设施构成。固定设备是指地面的 路网即土建工程；移动设备包括各种机车、客车和货车车辆；通信、信号类设备有固定 型和移动型两种类型。铁路路网主要是土建工程，包括铁道线路（含轨道和路基） 、桥 梁涵洞、隧道、铁路枢纽。机车牵引种类有蒸汽、内燃机、电力三种。通信设施有程控 电话、数字微波通信及地面卫星通信站。 （2）铁路产业的经济特征 网络性。网络通常指由许多互相交错的分支组成的系统。这种网络供应系统， 规模（利用者人数和距离）越大，就越需要巨大的固定资产投资，因此具有显著的规模 经济效应。当铁路网络覆盖范围及密度增加时，会由于扩大输送范围、调剂各线路负荷 从而提高整个网络的输送能力和输送效率， 平均成本和边际成本随产量增加而大幅度降 低，因此铁路具有产业规模经济和范围经济效应。 投资的专用性和沉淀性。铁路产业是通过铁路路轨等设施提供服务的，是传输 设施和作用于其上的列车机车的结合，这些设施的投资具有很强的专用性和沉淀性。专 用性是指它只能传送一种或一类产品或服务； 沉淀性是指投资一旦形成就不能移到其它 产业去，一旦付出投资，这部分成本就“沉淀”了。铁路网络建设需要大量的固定资产 投资，固定成本占总成本的比重很大，铁路线路基础设施比重在 50%-80%。铁路线路使 用寿命较长，不能移动，很难被用于其他用途，残值较低。 铁路运输产品具有“准公共性” 。就铁路产品消费而言，集体消费性，集体消 费中的相对集中消费性、一定消费容量内消费互不干扰性，这些特征显示了铁路运输产 品的公共性；而消费铁路运输产品必须付费则体现了铁路运输产品的私人性。可见，铁 路运输业同时具有公共性和商业性，铁路运输产品是“准公共产品” 。铁路运输产品的 我国铁路产业政府管制问题探讨 13 公共性和私人性呈动态变化。当政府目标的公共性与运输产品的公共性一致时，政府的 管制效果良好；当公共性降低，私人性突出时，要求政府放松管制，让来自市场的力量 发挥更大的作用。 产品或服务供给的连续性和消费的非均衡性。 产品或服务供给的连续性是指在 技术上要求产品或服务的提供持续不断地进行， 这种持续生产状态下的单位产品或服务 的成本要比间断生产低。消费的非均衡性是指用户对产品或服务的需求量不稳定，一年 中的不同季节、月份，甚至一天中的不同时间都存在较大差异。如春节期间是铁路运输 的高峰期。 技术的进步和其他运输市场的发展， 使铁路运输业自然垄断性出现弱化趋势或 者说可竞争性增强。表现在以下几个方面： 第一，随着替代品特别是公路运输进入运输市场，并非所有铁道线路的作用一如既 往，只有部分干线铁路运输密度较大，大部分支线运能富余，甚至少数支线完全失去人 流和物流；经济发展带来的客货运需求和技术变化改变了成本的次可加性，使部分铁路 运营环节的自然垄断不再成立，市场组织和市场结构方发生变化。 第二， 资本主要常常在铁路基础设施和固定设备上， 移动设施的资本沉淀要小得多， 因此铁路路网的自然垄断性较强，而运输倾向于竞争性的市场结构。 第三， 铁路运输尽管与其他运输方式有一定的替代性， 但是也要看到其间的互补性。 如运距差异、客货运对象不同、路网航线不完全重叠等客观因素决定了各种运输方式具 有相互依存的关系，在竞争中各自有合理的分工。例如铁路在中长距离客货运输（大宗 初级产品、一次性能源等）方面性能价格比占优而不易替代，可见由于铁路的技术 经济特点和部分货运资源特点决定了铁路在特定运输服务中具有有限范围的自然垄断 性。 铁路的自然垄断性弱化是由于外在的多种运输方式并存的市场竞争环境和技术经 济发展，要求铁路产业本身具有一定的整体竞争能力。铁路运输业内部的运输环节具有 竞争性，有必要适当引入竞争机制。在一定的时空范围内，自然垄断与竞争在铁路运输 业是共生的，自然垄断不排除竞争，反过来，竞争也不能完全取代自然垄断，关键是竞 争程度如何。随着时间的推移自然垄断可能接近消失，但竞争也不是无限度的，对铁路 的自然垄断管制淡化以后，需要强化的是对竞争的管制。 1.3.2 铁路产业的产业组织特征 1.3.2 铁路产业的产业组织特征 河北经贸大学硕士学位论文 14 铁路生产要依靠良好的路况、设施设备无故障、干线和支线顺畅和有高度责任感的 铁路员工，铁路运输还需要进行高度的内部协调和控制来保证其正常运行，整个系统非 常复杂，因此铁路产业往往通过垂直一体化来解决高度复杂的内部协调问题。与工业生 产相比，铁路产业的纵向一体化更加紧密，一般是供、产、销完全一体化和系列化，从 而形成产业整体的闭锁性。 铁路运输的产