（财政学专业论文）论我国地方一级财政的真正形成.pdf

内容提要 财政体制改革是我国经济体制改革的一个核心内容，而对地方财政的研 究又是我们下一步财政体制改革的重点之一，故我们有必要从中央与地方财 政的关系出发，对真正形成地方一级财政的必要性与可能性进行研究。 由于财政体制的改革是伴随着财政学的基本理论的讨论进行的，在研究 之前我们必须弄清财政的基本定义、职能与财政的目标这几个基本问题，作 为后续讨论的基础，同时也对财政管理体制的概念、内涵与实质，财政管理 体制的效用评价标准进行简单的阐述，使进一步分析我国的财政体制改革有 一个较完整的理论起点。这就是本文第一章的主要内容。 在财政的定义上，国家分配论与共同需要论有差异，但也有很多共同点， 比如：财政是一种政府( 代表国家) 的分配行为；在实行市场经济的国家中， 财政不带有私人财务性质，是政府的公共活动；财政的分配范围只能在市场 失效的领域内；财政的分配规模应由市场决定，过大过小都将对市场产生危 害，而应保持适度。在财政职能的问题上，作者认为财政从来就是政府的财 政，是政府行政的物质基础，是为政府履行其职责服务的，财政的职能取决 于政府的职能，即一定时期国家财政要干什么，取决于这一时期政府职能的 定位。目前比较公认的政府三职能说认为，在市场经济条件下，政府有配置 资源的职能、分配收入的职能租稳定经济的职能。 财政体制改革的效益评价标准的制定与财政职能的确定密切相关。资源 配置的合理性、收入分配的合理性i 经济的稳定性以及经济的发展潜力几个 方面形成财政体制的效益评价标准的一个体系。有了财政体制的效益评价标 准，也才为我们的财政体制改革提出了具体的要求，是我们研究的理论基础。 在本文的第二章我们讨论我国财政体制改革的难点与核心：如何正确处 理好中央与地方的财政关系。无论是税收管理权限的划分，还是转移支付的 范围与力度，无论是预算收支与管理权限的划分，还是国有企业的管理问题， 无不涉及到中央与地方的财政权力划分，涉及到集权与分权，整体与局部利 1 益的问题。中央与地方之间的分配关系实质上是国家财政资金在国家内部的 一种再分配的关系。 我国中央与地方财政关系经历了几个阶段，包括集权制阶段、行政分权 阶段和经济分权阶段。在集权阶段，有以下几种管理模式：“收支两条线”模 式、分类分成模式、总额分成模式，在行政分权阶段中，“分灶吃饭”成为这 一阶段的特征，分级包干体制有“总额分成”、“边际增长分成”、“固定数额 补助”、“上解额递增包干”、“收入递增包干”等等包干办法，但仍然有许多 缺点。1 9 9 4 年实行的“分税制”财政体制是经济分权阶段的开端，其主要成 果，是将分级包干改为按税种划分收入，转变了中央与地方之间的收入分配 机制，但分税制仍带有相当程度的旧体制的问题。 从我国中央与地方财政关系的演变过程中来分析中央与地方财政关系形 成的经济政治原因，主要有三个方面：第一，经济体制的影响。我国计划经 济体制的高度集中统一本性，决定了我国财政体制的集权型；我国政府直接 经营企业，决定了我国地方财政无法成为一级真正的财政；同时，我国财政 体制与国营企业利益联系过于紧密，也决定了必须实行集权型的财政体制。 第二，财政收支结构的影响。从财政支出来看，不论是中央财政还是地方财 政，以经济建设支出和基本建设投资支出为典型内容，而各地区的经济发展， 垮想甓蠢意专分依穆上级警府睁厦目和资拿投入。而从财政收冬枣再焘霉， 财政集中了几乎所有财力，各级地方财政获得财力只能向上级财政索要，这 就决定了“争”、“吵”的现象比较严重。使财政体制不能保持稳定。第三、 政治制度的影响。我国以集权为主的政治体制，使对地方政府和财政行为的 约束和规范，只能由上级政府和财政才能做到，也才能确保国家预算的顺利 执行。 在市场经济条件下，我国现行财政体制存在的主要问题及根本原因是第 三章的主要内容。主要有财政收入方面、财政支出方面、转移支付制度方面 和国企关系方面等几个方面的问题。 在财政收入方面，我国地方财政尚不拥有自己独立的支柱收入来源，地 方税收入在地方政府收入中仍是微不足道的；现行分税体制并没有赋予地方 2 - 财政独立取得收入的权力。其中尤其是没有独立开征税收的权力，而是按中 央统一制定的税收制度去组织收入；在组织财政收入的工作中，地方政府承 担着主要任务，而地方政府所获得的收入占总收入的比重却较小，权利与职 责不对等，不利于调动地方政府组织收入的积极性，也就不利于财政税收的 征收和取得。 财政支出方面，从支出来源来看，我国地方财政基本上没有自己独立的 支出来源，本级财政组织财政收入的好坏，是影响本级财政支出的一个重要 因素，但不是决定性因素；从政府职责来看，我国地方政府的活动大体上只 是代行着中央政府的职责，其收支是按照中央政府的统一规划和意图安排的； 从各级政府支出所占比重来看，我国中央政府的支出比重有逐渐下降的趋势； 而且我国地方政府仍没有发放地方债券的权利。 中央财政对地方财政尚未建立起规范的转移支 寸裁度是我国财政体制中 又一个重要问题。我国财政体制在过去几十年中，尽管经历了若干具体形式， 实行过多种制度和办法，但各级致府阉的上缴下补关系都存在着一些共同的 弊端，我国中央对地方的补助，是在中央财政对地方财政支出基数划定和确 认后援付的，是地方全部财政收入和支出在根本上受到中央政府控制的前提 下，即在收支挂钩后的补助。 在财政与国有企业的关系方面，我国政府以生产资料所有者身份组织财 政收入，政府投资是企业主要的和基本的资金来源，而由于我国财政收入的 主要部分是从国有企业取得的，国有企业与国家的分配关系在财政体制改革 过程中有举足轻重的作用。而我国的国营企业财务直接与财政相联系企业 行政隶属关系的变动，直接引起着国家预算管理体制的收支项目的变动，也 就直接冲击着财政体制中的书央与地方分配关系的稳定性。政府关系与国企 关系的交织纠缠，表明了我国财政体制问题的极端复杂性。 本文第四章明确提出，现行财政体制主要同题的根本解决办法是地方一 级财政的真正形成。在这里有对我国长期以来一直实施的“统一领导、分级 管理”原则的讨论和分析，也进一步阐述了地方一级财政真正形成的特征及 合理性，划分中央与地方收支的原则，并分别论述了地方一级财政形成对财 3 政体制问题解决的作用。 本文认为地方一级财政形成应该具有如下几个方面的特征：地方拥有一 定的国有资产所有权，各级财政有着自己独立的收入来源；各级政府之间的 事权划分明确，各级政府的职责权限和财力的划分清晰并相对固定；各级政 府间的财政关系，中央对地方的补助应以宪法和其他法律形式加以规范；地 方财政拥有相对独立的一级财政的地位，仍然受到中央财政的领导和制约。 划分中央与地方财政收支的原则是财政体制稳定运行的一项重要保证。 本文从财政收入与支出两个方面分射罗列t n 外此较公认的相应的划分原则。 在财政支出方面有受益原则、行动原则和技术原则。”在财政收入方面有效率 原则、适应原则、恰当原则和经济利益原n o 这些原则的确立对我国规范中 央与地方的财政关系具有十分重要的作用。 地方一级财政形成对财政体制问题解决具有十分重要的作用，如在解决 财政收入| ：可题方面、解决财政支出问题方面、形成规范的转移支付制度方面、 解决国企关系问题方面、制定国有资产管理政策方面、满足不同级次政府事 权所要达到的不同要求方面和省级政府在一定独立性基础上扩大对外经济技 术交流方面都可表现出来。 本文最后一章对基于目前我国国情建立地方一级财政的不利因素进行了 分析，并论述了我国稳妥实现向政府分级财政过渡的方法与步骤。 我国国情中对地方一级财政建立的不利因素有：地区发展不平衡的矛盾； 地方财政如各自为政将不利于宏观经济的稳定；地方政府之间产业竞争可能 造成有害影响；我国人口流动制度对地方形成_ 二级真正财政的制约。 我国稳妥实现向真正的分级财政过渡的方法与步骤是作者尚不够成熟的 想法，有待进一步修正与完善。作者认为实现惠真正的分级财政过渡首先应 在政府支出方面明确中央政府和地方政府各自钧测重点；保证中央财政在收 入中的优先地位；采取有效措施，实现有计划的逐步过渡并努力保持财政管 理体制的稳定性；注意加强对地方政府收入与支出的监督。 a b s t r a c t t h ei n n o v a t i o no ft h ef i n a n c i a ls y s t e mi s t h ec o r eo ft h ee c o n o m i cs y s t e m i n n o v a t i o n si nc h i n a ，a n dt h ei n v e s t i g a t i o ni n t ot h ep r o v i n c i a lf i n a n c ei so n eo ft h e i m p o r t a n tp o i n t so ft h ec o n t i n u o u si n n o v a t i o n s i ti sn e c e s s a r yt oi n v e s t i g a t et h e i m p e r a t i v ea n dt h ef e a s i b i l i t yt ob u i l du pt h er e a lp r o v i n c i a lf i n a n c i a ls y s t e m c h a p t e r id i s c u s s e st h ef i n a n c i a ls y s t e mi n n o v a t i o no nt h eb a s i so ft h e d e f i n i t i o n ，t h ef u n c t i o na n dt h ed e s t i n a t i o no ff i n a n c ea n dt h ec r i t e r i af o re v a l u a t i n g t h ea d v a n t a g e so ft h ef i n a n c i a li n n o v a t i o nw h i c ha r eb a s e do nt h e s et h e o r i e s c h a p t e ri i d i s c u s s e st h ed i f f i c u t x i e sa n dt h em a i nt a s ko ft h e i n a n c i a l i n n o v a t i o n - - - - - - h o wt od e a lw i t ht h ef i n a n c i a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a l a u t h o r i t ya n dt h el o c a lo n e s t h ep r o b l e mi sa c t u a l l ya b o u th o wt od i s t r i b u t ec a p i t a l b e t w e e nt h ec e n t r a la n dt h el o c a la u t h o r i t i e s t h i sc h a p t e rp r e s e n t st h ep h a s e so f t h e d e v e l o p i n gr e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ec e n t r a la n d t h el o c a la u t h o r i t i e s r e s p e c t i v e l y ，a n da n a l y z e st h ee c o n o m i ca n dp o l i t i c a lr e a s o n sf o rt h ep r e s e n t d a y r e l a t i o n s h i p t h ec a u s e sl e a d i n gt os u c har e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a la n dt h e l o c a lf i n a n c i a ld e p a r t m e n t sa r ed i s c u s s e df r o mt h r e ea s p e c t s ：t h ei n f l u e n c eo ft h e e c o n o m i cs y s t e mi nc h i n a ；t h ec e n t r a l i z a t i o no fs t a t ep o w e rw h i c hd e t e r m i n e st h e f i n a n c i a ls y s t e mt y p e ；a n dt h ei n f l u e n c eo ft h ef i n a n c i a ls t r u c t u r eo fr e v e n u ea n d e x p e n d i t u r e ，w h i c h c o n s i s t so ft h ep r o f i ti n v e s t m e n ta n dt h ei n f r a s t r u c t u r e i n v e s t m e n tm a i n l y c h a p t e ri i ia n a l y z e st h em a i np r o b l e m so ft h ep r e s e n tf i n a n c i a ls y s t e mi n c h i n a sm a r k e te c o n o m ya n dt h ec a u s e so ft h ep r o b l e m s ，i n c l u d i n gt h ep r o b l e m s o fr e v e n u e ，e x p e n d i t u r e ，t r a n s f e rp a y m e n ta n dt h en a t i o n a le n t e r p r i s e s i n d e e d ， t h el o c a lf i n a n c i a ld e p a r t m e n td o e sn o th a v ea n ys e l f g o v e r n e dc a p i t a ls o u r c ea n d t h ep o w e rt oo p e nan e wt y p eo ft a xo nt h eo n eh a n d o nt h eo t h e rh a n d ，t h el o c a l g o v e r n m e n th a st oa b i d eb yt h ep o l i c i e so ft h ec e n t r a lg o v e r n m e n t u n t i ln o w ，n o 5 p o w e rt oi s s u et h el o c a lb o n dh a sb e e ng i v e nt ot h el o c a lg o v e r n m e n t an o r m a t i v e t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，w h i c hi su s e dt oa d j u s tt h ed e v e l o p i n gl e v e l si nt h e d i f f e r e n ta r e a s ，h a sn o tb e e ne s t a b l i s h e d b yn o w c e r t a i n l y ，t h ei m p r o p e r r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h en a t i o n a le n t e r p r i s e si sa n o t h e rp r o b l e m i n f l u e n c i n gt h ee f f e c t i v e n e s so ft h ef i n a n c i a ls y s t e mi n n o v a t i o n c h a p t e ri vp o i n t so u tt h a tt h em e a n st os e t t l et h ep r o b l e m si st ob u i l du par e a l l o c a lf i n a n c i a la u t h o r i t y ，d i s c u s s e st h e p r i n c i p l eo f ”l e a d i n gu n i t a r i l y a n d a d m i n i s t e r i n gl o c a l l y ”i nc h i n a sf i n a n c i a ls y s t e mf o ry e a r sa n ds u g g e s t st h e p r i n c i p l es h o u l db er e d e f i n e da n dp u ti n t op r a c t i c e t h i sc h a p t e ri st h em o s t i m p o r t a n tp a r ti nt h ea r t i c l e ，i n c l u d i n gt h r e ep a r t s ： f i r s t ，t h i sc h a p t e ra n a l y z e st h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dt h er a t i o n a l i t yo ft h er e a l l o c a lf i n a n c i a la u t h o r i t y a b o v ea l l ，t h el o c a lg o v e m m e n tn e e d st oh a v ef lp a r to ft h e f i n a n c i a la u t h o r i t ya n dh a v ei t ss o u r c eo fi n c o m ei n d e p e n d e n t l y a c c o r d i n g l y ，t h e f u n c t i o na n dt h ep o w e ro ft h ec e n t r a la n dt h el o c a lf i n a n c i a ld e p a r t m e n t sn e e dt ob e p l o t t e do u td e f i n i t e l ya n ds o l i d i f i e dw i t ht h ec o n s t i t u t i o na n dt h el a w s b e s i d e s ，t h e l o c a lf i n a n c ei sa l w a y sl e db yt h ec e n t r a lf i n a n c e s e c o n d ，t h i sc h a p t e rs t u d i e sh o wt oc o m p a r t m e n t a l i z er e v e n u ea n de x p e n d i t u r e b e t w e e nt h ec e n t r a la u t h o r i t ya n dt h el o c a lo n e s t h e r ea r et h r e ep r i n c i p l e so f p l o t t i n go u te x p e n d i t u r ea sf o l l o w s ：t h eb e n e f i tp r i n c i p l e ，t h ea c t i o np r i n c i p a l ，t h e t e c h n i q u ep r i n c i p l e ；f o u rp r i n c i p l e s o f c o m p a r t m e n t a l i z i n g r e v e n u e ：t h e e f f e c t i v e n e s sp r i n c i p l e ，t h ea p p l i c a t i o np r i n c i p l e ，t h ea p p r o p r i a t ep r i n c i p l ea n dt h e p r o f i t sp r i n c i p a l f i n a l l y ，t h i sc h a p t e r s u m m a r i z e st h ea d v a n t a g e sb r o u g h ta b o u tb yt h e i n n o v a t i o no ft h ef i n a n c i a ls y s t e m t h ei n n o v a t i o nn o to n l yf o r c e st h el o c a l g o v e r n m e n t a la u t h o r i t y ，b u ta l s os e t t l e st h el o c a le c o n o m i cp r o b l e m s a tt h es a r f l e t i m e ，t h ef o r m a t i o no ft h el o c a lf i n a n c em u s tb eh e l p f u lt ob u i l du pt h en o r m a t i v e t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s i ti st h eb a s e o fs e t t l i n gt h ep r o b l e m so fh o wt os e p a r a t et h ec e n t r a lg o v e r n m e n tf r o mn a t i o n a l 6 e n t e r p r i s e s , h o wt os a t i s f yt h eg o v e r n m e n t si nd i f f e r e n ts t a g e sf o rt h en e c e s s a r y b u s i n e s sp o w e r ，a n dh o wt os p e e du pt h el o c a lg o v e r n m e n t s c o m m u n i c a t i o nw i t h o t h e rc o u n t r i e so ra r e a s c h a p t e rv d i s c u s s e st h eu n f a v o r a b l ef a c t o r s ，w h i c hi m p e d eb u i l d i n gu par e a l l o c a lf i n a n c i a la u t h o r i t y t h et h e s i sa t t e m p t st od i s s e r t a t et h ea p p r o a c h e s t o c l a s s i f y i n gf i n a n c i a la u t h o r i t i e s f i r s t l y ，t h ed e v e l o p i n gl e v e l si nd i f f e r e n ta r e a sa r e n o te q u a l s e c o n d l y ，t h ec o m p e t i t i o na m o n gt h el o c a lg o v e r n m e n t sm a yd om r mt o t h ew h o l ee c o n o m yi nc h i n a l a s t l y ，t h es y s t e mo ft h em o b i l ep o p u l a t i o nc o n f i n e s t h ei n n o v a t i o nt os o m ee x t e n ta tp r e s e n t ， m u c ha t t e n t i o ns h o u l db ep a i dt ot h ef o l b w i n gp r o b l e m si nt h ep r o c e s so ft h e i n n o v a t i o ni nc h i n a ：w h a ta r et h ee m p h a s e so nt h ei n v e s t m e n to ft h ec e n t r a lo rt h e l o c a lf i n a n c i a ld e p a r t m e n t s ；h o wt ok e e pt h ep r o c e s so ft h ei n n o v a t i o nc a r r i e do u t s t e a d i l y ；a n dh o wt oe n f o r c et h ep o w e ro fs u p e r v i s i n gt h ei n c o m ea n de x p e n s e so f t h el o c a lg o v e r n m e n t 7 财政管理体制是确定中 包括企事业财务体制、税收 和预算体制等诸多环节。如 地方的事权和财权进行划分 0 9 7 4 3 50 定、政府间规范化转移支付制度的建立与完善，以及如何建立起稳固平衡的 国家财政制度等问题，不仅是解决我国深化财政管理体制改革的重要理论指 导，而且更是从根本上解决当前财政困难和突出的财政矛盾的客观需要。“九 五”期间直至下个世纪的一段时间里，要实现振兴财政的奋斗目标，关键之 点在于如何通过进一步深化财政管理体制改革、改造和健全财政职能、加强 财政管理的途径，使我国的财政发展步入良性的轨道。在改革、职能和管理 这三者关系中，作为以规范各种财政分配关系、划分各财政主体管理权限、 确立各级财政预算组织原则为核心内容的财政管理体制改革，无疑是改造和 健全财政职能、加强财政管理的基础性条件。因此，搞好财政管理体制改革 不仅十分重要，而且十分迫切。 我国财政管理体制在建国后经历了多次改革。1 9 7 8 年以后，相继进行了 一系列重点在扩大企业和地方的自主权和财权的改革，改革中先后对企业进 行了“利润留成”试点及对十五省进行划分收支、分级包干的预算管理体制； 1 9 8 3 年和1 9 8 4 年以来，又对国营企业进行利改税，并在十个方面扩大国营企 业的权利；1 9 8 5 年重新划分税种。实行“核定收支、分级包干”预算管理体 制，并在基本建设方面进行“拨改贷”和投资包干；1 9 8 8 年到1 9 9 0 年之间， 对不同地区采取了六种预算管理体制，即“收入递增包干”，“总额分成”， “总额分成加增长分成”，“上解额递增包干”，“定额上解”，“定额补助”等六 种体制；在1 9 9 4 年改革了分级包干制，实行了分税制财政管理体制。在这一 系列财政管理体制改革过程中，一个核心的问题就是如何处理好中央与地方 之间的关系，这也是财政管理体制改革成功的关键。改革过程中“一统就死， 1 一放就乱”的问题长期困扰着我们，一直没有找到一个彻底解决的办法。“统 一领导、分级管理”的原则是我国财政管理体制长期贯彻执行的一项基本原 则，但这一原则在实际操作过程中却大大走样变形了，其根本原因是什么呢? 这正是我们不得不在这里提出来讨论的问题。中央与地方财政关系如何处理， 在经济理论上是否能够推证出一个更适合我国情况的处理原则，将国外的先 进经验与我国的实际情况结合起来，在我国现阶段的经济情况下分步骤地实 现彻底、长远的财政管理体制改革目标。 而在处理中央与地方财政关系的过程中涉及的一个主要的论题是地方政 府是否应具备一级相对独立的财政，这也是经济性分权彻底实现的关键。虽 然不是一个大的论题，但是涉及的面却十分广泛，不仅与财政管理体制密切 相关，而且与我国的政治体制也有一定的联系，是一个难以把握的题目，但 是却有研究的价值，笔者愿意尽所能探索这一问题，也希望通过努力能够找 到一个比较好的解决办法，使我国财政管理体制能够进一步完善。 2 第一章财政管理体制改革研究的理论前提 对财政的定义、财政的基本职能与财政的目标这几个基本的问题目前并 无定论，这给我们的研究带来了一定难度，而这又是我们的研究的基础，所 幸现在已有许多观点基本达成了共识，因此我们不准备在这里就这些基本问 题展开讨论，只是进行简单地介绍与引用，或者可以看成是一些假设，作为 后续讨论的基础。同时对什么是财政管理体制，其概念、内涵与实质，财政 管理体制的效用评价标准也要进行简单地核准。有了这样的理论基础，才能 进一步分析与评价我国的财政管理体制改革，才能正确地将中西方财政管理 体制进行合理的比较，也才使我们有了一个较完整的理论起点。 一、财政的定义与基本职能。 ( 一) 关于财政的定义在理论界的争论颇为激烈，讨论主要集中在两种观 点上，即“国家分配论”与“公共需要论”。国家分配论认为财政是国家为了 满足实现其职能的物质需要而参与社会产品分配的活动，其本质体现以国家 需要作为界定财政职能范围的理论依据。公共需要论则把财政的本质概括为 社会再生产过程中为满足社会共同需要而形成的社会集中化的分配关系，提 出社会共同需要是界定财政职能范围的理论依据，即凡是社会共同需要的事 务，皆属于财政职能范围之列，凡属私人所需要的事务，则在财政职能范围 之外。这两种观点事实上是中西两种财政观点的代表，各自对其概括存在不 同的看法和意见，但并不影响问题的实质。 两种定义在关于“什么是财政”的问题上主要差异有以下几点：i 、基本 思路的差异。西方财政学以市场有效运行为分析的起点，是建立在微观经济 学与福利经济学的基础之上的，因此主要从微观经济的角度看待财政问题。 而我国财政学以原始社会末期国家的产生作为分析起点，故国家分配论并不 是从市场经济起点来分析财政定义问题，将财政问题一贯视为宏观问题。2 、 与国家的关系不同。国家分配论强调财政与国家的关系，强调财政分配的主 体是国家，而共同需要论则没有将国家在财政分配中的主体地位单独提出来， 3 只是在整个财政问题的讨论中以政府作为了事实上的财政分配主体。3 、与市 场的关系不同。国家分配论没有或至少没有直接与市场经济相联系，此时的 财政是所谓财政一般，即适用于所有社会形态下的财政，财政与市场经济不 存在本质的联系，而与国家存在本质的联系。公共需要论则鲜明地表现出是 直接立足于市场经济的一门学说，其首先强调的是市场机制的作用，是市场 的有效运行问题。4 、分析的内容不同。国家分配论从国家履行其职能的角度 来分析财政问题，财政的活动范围和内容是以国家的职能为界限的。公共需 要论则将财政范围和内容局限在弥补市场失效的界限之内，实际上是对政府 如何弥补市场失效服务。5 、分析的理论基础不同。国家分配论以马克思主义 政治经济学为理论基础，是建立在劳动价值论之上的。共同需要论则是建立 在边际效用价值论之上的。 两种定义各有特点，但也有共性，并不完全矛盾。在许多问题上可以互 相借鉴，互相补充，比如：( 1 ) 财政是一种政府( 代表国家) 的分配行为； ( 2 ) 在实行市场经济的国家中，财政不同于其它财政( 如封建社会财政) ，不 带有私人财务性质，它是政府的公共活动，而不是企业或个人的个体活动。 ( 3 ) 财政的活动范围只能在市场失效的领域内，不应超出这一范围而损害市 场机制的正常作用；( 4 ) 财政的分配规模应由市场决定，过大的财政规模导 致市场发展规模和速度不应有的压缩，而过小的财政规模则难以提供市场正 常运转所需的服务和各种必要条件，这些都将对市场产生危害，因而财政分 配的规模应保持在市场所要求的适度规模上。 ( - - ) 财政分配的目的有必要单独进行讨论，这是我们进行财政体制研究 的重要理论基础。国家分配论认为财政分配的直接目的是满足国家实现其职 能的需要，没有国家不仅没有正常的社会秩序，整个人类社会都将陷于毁灭 的境地，因而财政以国家履行自身职能的需要为自己的分配目的，是有其客 观必要性和必然性的。公共需要论是以个人的自私心理动机来分析所有的经 济活动包括公共经济活动的，公共需要是相对于个人需要而言的，基本上应 由政府活动来解决，也说明了财政活动的目的。由于国家的职能包含着满足 社会的公共需要的内容，因此这两种理论在关于财政活动的目的问题上是存 4 在一定共性的。但是国家分配论所述的满足国家职能的需要中存在一个对国 家职能的概括问题，其中就我国来讲，是否存在国有经营性资产与社会私人 资产的盈利竞争就是一个颇有争议的问题，而在公共需要论中这个问题早已 解决了，即政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争。 在这一点上我个人赞同公共需要论的观点，在市场经济条件下，政府不能是 ， 盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争，此时政府和财政的任务 是对所有市场运营的主体提供一视同仁的服务；因此后续讨论都将建立在这 个观点的基础上，当然，从我国实际情况出发的具体的操作过程另当别论。 ( 三) 对财政职能的讨论与政府职能有密切关系，财政从来就是政府的财 政，是政府行政的物质基础，是为政府履行其职责服务的。故财政的职能取 决于政府的职能，即一定时期国家财政要干什么，取决于这一时期政府职能 的定位，或者说政府的作用。国家财政分配以国家政权( 各级政府) 为主体， 为政府履行其职能服务，财政所带有的集中性分配特征以政府权力为依托， 又籍此贯彻玫府职能，发挥调控作用。政府与财政部门的职能是根植于社会 经济基础的，不能违反客观规律行事，否则必定会受到客观规律的惩罚。如 果财政职能与政府职能出现不协调，不相适应的情况，说明政府职能在改革 中被肢解，对政府来说也是相当危险的。按照世界银行报告的归纳，政府至 少有如下五项基础性任务必须担当：建立法律基础；保持非扭曲性的政策环 境，包括实现经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力 差的阶层；保护环境。政府职能作用一直为世界各国所重视，1 9 9 7 年世界银 行发展报告即以 变革世界中的政府) 为题专门讨论了当今各国政府在经济 改革和发展中的职能和作用变化问题。尽管在理论界一直有“政府不干预经 济”与“政府要管理经济”之争，但西方国家在政府财政实践中仍客观地表 现出一种明显的管理经济职能的强化趋势：随着社会经济发展，政府财政的 职能不是缩小而是呈扩大趋势。从国外无论是发达国家还是发展中国家来看， 其政府财政并非纯粹的消费性财政，而是不同程度具有建设性，其中发展中 国家政府支出中经济建设支出明显高于发达国家。因此强化财政职能是各个 国家都十分重视的一件大事，尤其对处于社会主义初级阶段的中国来说，政 5 府承担着领导国家四个现代化、实现经济结构调整及完成经济体制转轨的历 史重任，更要求政府拥有坚实的财政基础，具有雄厚的财政实力。 财政的职能是财政本质的外化，经过讨论和发展，从旧的三职能说 财政分配职能、调节职能、监督职能，到目前的新三职能说配置职能 ( 效率职能) 、分配职能( 公平职能) 、稳定职能，逐渐与公共需要论的三职责 说一致。其具体内容如下：( 1 ) 配置职能，或称效率职能。由于市场失效的 存在，政府活动首先应保证整个社会资源在私人经济和公共经济之间的有效 配置，然后应保证在公共经济内部的资源有效配置。( 2 ) 分配职能，或称公 共职责。由于市场自发运行可能导致收入、财富和社会福利的不公平状态， 政府应通过自身的收支活动进行社会范围的再分配，以实现社会分配的相对 公平。( 3 ) 稳定职能。由于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府 必须推行宏观经济政策以实现宏观经济的相对稳定。 进行财政体制改革的研究必须以财政职能研究的进展为前提，财政的职 能，也就是财政应该干什么和财政能够干什么明确以后，才能涉及怎样使财 政的效率得以提高的问题。由于目前财政职能的研究仍处于发展之中，而且 从我国实际情况来看，财政职能在社会主义初级阶段的发挥具有过渡性特征， 因此，对于财政职能的研究和讨论需要我们不断深入下去。在本文以后各章 的讨论中，我们还将继续对财政职能在政府内部的分工与协作进行探讨，这 也是写作这篇论文的目的之一。 二、财政体制改革的效益评价标准 财政体制改革目标的确定建立在财政职能目标确立的基础之上。财政体 制改革以充分发挥财政的职能和作用为目标，使财政体制适合财政职能的变 化与发展，符合财政职能的要求。因此评价财政体制效益的标准的制定与财 政职能的确定也密切相关。财政效率是指在既定预算约束下，以最低的社会 和财务成本实现政府目标最优化的收支状况，广义的财政效率包括政府的全 部收支活动。我国是一个政府长期总揽国民经济、财政收支占主导地位的国 家，尽管改革开放以来财政收入占g d p 总量的份额有所下降，但政府收入 6 ( 包括预算外) 仍不低于g d p 的1 4 ，财政直接监管着5 7 1 0 6 亿元的经营性国 有资产和非经营性国有资产1 2 0 4 3 亿元，并以收支政策间接影响着政府外的经 济活动，财政政绩的好坏极大地影响着经济增长的速度和社会发展的质量， 故对财政体制的效益进行合理评价，将对促进财政体制的合理化改革起到积 极的作用。初步研究财政体制的效益评价标准，笔者认为以下几个方面是不 可缺少的： 1 、资源配置的合理性。在市场经济条件下，市场自然是资源配置的主 导，迄今为止还没有比市场配置更有效率的配置机制。但市场配置并不排斥 财政配置，而只有市场配置与财政配置相结合，才能达到优化配置的最优目 标。市场在满足某些社会公共需要时是无能为力的，而且在市场体系不是十 分完善的情况下也不能充分发挥其作用。财政配置资源的手段主要有：确定 社会公共需要的基本范围，确定财政收入占国民收入的合理比例；优化财政 支出结构，即财政资源内部的配置比例；合理安排政府投资规模和结构，保 证国家重点建设；通过政府投资、税收和补贴，调节社会投资方向，提高社 会投资整体效率；提高财政配置本身的效率。资源配置的合理与否与财政关 系密切，是检验财政体制的重要方面。 2 、收入分配的合理性。收入分配的目标是实现公平分配，而公平分配包 括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的特殊要求，强调要 素投入与要素收入相对称，是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的。社 会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。 财政实现收入分配公平主要应该：划清市场分配与财政分配的界限与范围； 规范工资制度；加强税收调节；转移性支出手段的调节。收入分配的合理性 主要应由政府来维持，是政府财政工作十分重要的方面，也是评价财政工作 效率的一个主要指标。 3 、经济的稳定性。经济稳定包括多方面的含义，充分就业、物价稳定、 国际收支平衡。由于市场缺陷的存在，保持经济稳定自然落在政府的肩上， 稳定的目标集中体现为社会总供给与总需求的大体平衡。如果社会总供求保 持了平衡，物价水平就是基本稳定的，经济增长率也是适度的，而充分就业 7 和国际收支平衡也是不难实现的。故运用财政手段来促进经济的稳定，首先 要调节总需求与总供给的平衡，要求财政不能就财政平衡来搞平衡，而应着 眼于全社会的总量平衡；财政政策是维系总供求平衡的重要手段，通过财政 收支活动规模进行调节；在财政实践中可以发现，所得税的自动稳定器作用 也可以为财政所利用。经济稳定性指标的提高有待于财政长期总结经验教训， 在实践中摸索出切实可行的方法，是一个长远而艰巨的任务。 4 、经济的发展潜力。经济的可持续发展的重要性已经被越来越多的国家 和政府所认识，对于这一方面，我国也在积极地探索。发展不仅意味着产出 的增长，还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的变化以及经济条件、 政治条件和文化条件的变化，对未来经济的适应程度。由于市场调节具有的 滞后性，需要财政具有预见性地通过投资、补贴和税收政策等多方面安排， 消除经济增长中的“瓶颈”，使国民经济的增长协调与高速最优结合。对于非 生产的纯社会公共需要、为经济和社会提供和平的安定的环境也应该由财政 来保证。 财政体制的效益评价标准是多方面的统一，是一个全面完整的体系，不 能分割开来看待。在效益评价标准问题上还有一些方面这里没有涉及到，需 要在以后的理论和实践发展过程中进行补充，而目前我们所提到的方面也需 要不断地发展。有了财政体制的效益评价标准，也才为我们的财政体制改革 提出了具体的要求，是我们研究的理论基础。 8 - 第二章我国财政体制改革的难点与核心 中央与地方财政关系 由于在我国的财政体制关系改革过程中涉及得最多的中央与地方的财政 关系是中央与省级政府之间的财政关系，所以在我们本文的讨论中所讲的地 方一级财政主要指省级财政。 财政体制是国家组织财政分配，处理有关方面的财政分配关系，划分财 政管理责任和权限，实现财政管理和监督的基本管理制度。主要包括预算管 理体制，税收管理体制，转移支付制度，国有企业财务管理体制等。国家应 根据上层建筑必须适应经济基础的要求，不断调整和改革这些管理体制，以 不断协调和正确处理中央和