（行政管理专业论文）公共责任视阈下的乡镇政府公信力问题研究.pdf

福建师范大学硕士学位论文 福建! j 币范大学学位论文使用授权声明 本人。( 姓名) 韭佳珍学号2 q q 互q 旦昼专业短亟鳘堡所呈交的 论文( 论文题目：公共责任视阈下的乡镇政府公信力问题研究) 是我 个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除 了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果。本人了解福建师范大学有关保留、使用学位论 文的规定，即：学校有权保留送交的学位论文并允许论文被查阅和借 阅；学校可以公布论文的全部或部分内容；学校可以采用影印、缩印 或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 学位论文作者签名丝! 圭堑： 指导教师签名 签名日期垫车旦兰旦 研 渺，删 ( ，7 福建师范大学硕士学位论文 摘要 乡镇政府公信力是指乡镇政府依据自身的素质、能力、行为等而获得社会公众 的认可程度，是乡镇政府对社会公众特别是基层民众的影响力与号召力。公共责任 是构成乡镇政府公信力的核心要素。目前，乡镇政府公信力存在严重弱化的问题。 这主要表现在如下几个方面：乡镇政府的现状以及存在的合理性受到不断质疑：慈 善捐助活动对乡镇政府的边缘化；基层干群关系不和谐，有些地区还存在比较严重 的干群矛盾。乡镇政府公信力的弱化有其客观外在原因，如基层政治现代化过程中 的公民意识觉醒对公信力建设的挑战、乡镇政府公信力建设面临的财政困境等，但 关键原因是其自身公共责任精神的异化，如乡镇政府及其官员缺乏诚信、乡镇政府 制定和执行公共政策缺乏公正和透明、乡镇干部的整体素质和能力不高等。要提升 乡镇政府公信力，最关键的就是使其回归公共责任精神，重塑公共责任理念，并通 过重构乡镇政府的治理体制，促其履行公共责任。 关键词：公信力；乡镇政府；公共责任 福建师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h et o w n s h i pg o v e r n m e n t s p u b l i ca c c o u n t a b i l i t y m e a n st h a tt h e t o w n s h i p g o v e r n m e n tg a i n sac e r t a i ne x t e n to fs o c i a la p p r o v a l ，w h i c hi sb a s e do n i t so w n q u a l i t i e s ， a b i l i t i e s ，b e h a v i o u ra n ds oo n ；i ta l s om e a n st h ep o w e ro ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t s i n f l u e n c ea n dc a l lo nt h ep u b l i c ，e s p e c i a l l yt h eg r a s s - r o o t sp e o p l e p u b l i cr e s p o n s i b i l i t yi s t h ec o r eo f t h ee l e m e n t st h a tm a k eu po f t h et o w n s h i pg o v e r n m e n t sp u b l i ca c c o u n t a b i l i t y a tp r e s e n t , t h et o w n s h i pg o v e r n m e n t sp u b l i ca c c o u n t a b i l i t yi ss e r i o u s l yw e a k e n e d i ti s m a i n l ym a n i f e s t e di nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：t h es t a t u sq u oo ft h et o w n s h i pg o v e r m n e n t a n di t se x i s t i n gr a t i o n a l i t ya r ec o n s t a n t l yb e i n gq u e s t i o n e d ；t h et o w n s h i pg o v e r n m e n ti s s e tt om a r g i n a l i z a t i o no ft h ea c t i v i t i e so fc h a r i t a b l ec o n t r i b u t i o n s ；t h er e l a t i o n s h i p b e t w e e ng r a s s - r o o t sc a d r e sa n dt h em a s s e si sn o th a r m o n y ，a n dt h e r ee x i s ts e r i o u s c o n t r a d i c t i o n sb e t w e e nc a d r e sa n dt h em a s s e si ns o m ea r e a s t h e r ea r es o m eo b j e c t i v e e x t e r n a lc a u s e sf o rt h ew e a k e n i n go ft h et o w n s h i pg o v e m m e n t sp u b l i ca c c o u n t a b i l i t y , s u c h 鹊t h ec h a l l e n g ef r o mt h ea w a k e n i n go fc i v i cc o n s c i o u s n e s si nt h ep r o c e s so f g r a s s - r o o t sp o l i t i c a lm o d e r n i z a t i o n , t h ef i n a n c i a ld i f f i c u l t i e s ，a n ds oo n h o w e v e r , t h e e s s e n t i a lc a u s ei st h ea l i e n a t i o no ft h es p i r i to fp u b l i cr e s p o n s i b i l i t yo ft h et o w n s h i p g o v e r n m e n ti t s e l f f o re x a m p l e ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n ta n dt h e o f f i c i a l sl a c k c r e d i b i l i t y ；t h et o w n s h i pg o v e r n m e n t sf o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no f p u b l i cp o l i c i e s i so f t e nu n f a i ra n dt r a n s p a r e n t ；t h et o w n s h i pc a d r e s o v e r a l lq u a l i t ya n da b i l i t ya r en o t g o o d i no r d e rt oe n h a n c ep u b l i ca c c o u n t a b i l i t y , t h et o w n s h i pg o v e r n m e n ts h o u l dr e t u r nt o t h es p i r i to fp u b l i cr e s p o n s i b i l i t y , r e m o d e lt h ei d e a lo fp u b l i cr e s p o n s i b i l i t y , a n dp e r f o r m i t sp u b l i cr e s p o n s i b i l i t yt h r o u g hr e c o n s t r u c t i n gt h et o w n s h i pg o v e r n m e n t sg o v e r n a n c e s y s t e m k e yw o r d s ：p u b l i ca c c o u n t a b i l i t y ；t o w n s h i pg o v e r n m e n t ；p u b l i cr e s p o n s i b i ! i t y i i 福建师范大学硕士学位论文 中文文摘 乡镇政府公信力闯题是当前公共行政领域研究的一个新课题。同时它又是一个 难题，它的复杂程度有如“三农 问题一样。乡镇政府作为我国政府体系的末梢， 所处的地位非常特殊，这也就决定了乡镇政府公信力的现状、问题产生的原因、解 决问题的办法等既有着和其它层级政府一样的地方，同时又有其特殊性。本文主要 尝试以公共责任的视阈来研究乡镇政府公信力问题，共分为四章。 第一章，绪论。本章主要详细阐述了选题的背景及其理论和现实意义、学界的 研究现状，以及研究的指导思想和方法等。 第二章，乡镇政府公信力的内涵及构成要素分析。乡镇政府公信力是指乡镇政 府依据自身的素质、能力、行为等而获得社会公众的认可程度，是乡镇政府对社会 公众特别是基层民众的影响力与号召力。它和政府诚信、政府形象既有相联系的一 面又有相区别的一面。乡镇政府公信力的构成要素是指影响乡镇政府公信力的因素。 乡镇政府公信力的构成要素有很多，但核心是公共责任。政府的公共责任从根本上 说就是维护和实现社会公共利益，对社会公众负责。就乡镇政府而言，一个能始终 把维护和实现社会公众特别是基层民众的利益放在首位的负责任的乡镇政府，必定 会受到社会公众的认可，必定是一个有公信力的乡镇政府。因此，公共责任是构成 乡镇政府公信力的核心要素。当然，乡镇政府能否真正承担和履行公共责任，又往 往体现在如下几方面，这些是构成乡镇政府公信力的具体要素：乡镇政府的诚信程 度；乡镇政府的透明程度；乡镇政府的廉洁程度：乡镇政府官员的能力、素质和工 作作风：等等。 第三章，乡镇政府公信力存在的问题及其成因和影响分析。 从乡镇政府正常履行职能、发挥其应有作用的角度来看，目前乡镇政府公信力 的状况令人很不乐观，存在很大的问题。换句话说目前乡镇政府公信力存在严重 弱化的问题，这主要表现在如下几个方面：乡镇政府的现状以及存在的合理性受到 不断质疑；慈善捐助活动对乡镇政府的边缘化：基层干群关系不和谐，有些地区还 存在比较严重的干群矛盾。 影响乡镇政府公信力的因素有很多，造成乡镇政府公信力弱化的原因也错综复 杂。可以说，乡镇政府公信力严重弱化主要是其自身原因造成的，但客观上也确实 l l ! 福建师范人学硕：i ：学位论文 存在一些导致其公信力弱化的外在压力：( 1 ) 基层政治现代化过程中的公民意识觉 醒对公信力建设的挑战。随着基层民众公民意识的不断觉醒，其对乡镇政府的期望 与要求越来越高，而如果现实中的乡镇政府无法做到基层民众所期望的那些，必然 会使民众对乡镇政府大失所望，从而对乡镇政府产生不信任甚至抵制乡镇政府。( 2 ) 乡镇政府执行上级的政策、指示、命令时的公信力流失。乡镇政府是我国政府体系 的末梢，“上面千条线，下面一根针一，地位特殊，有时候在执行上级的政策、指 示、命令时确实处于无奈的尴尬局面，不得不承受自身的公信力流失。( 3 ) 乡镇政 府公信力建设面临的财政困境。目前，绝大多数乡镇政府都负债累累。在财力拮据、 债台高筑的情况下，乡镇政府用于支持农村经济社会发展的财力捉襟见肘，而且， 为保一方稳定，乡镇政府主要干部往往不得不把主要精力用于抓收入、搞项目、跑 借贷上面，以应付“吃饭问题 ，有的还不得不纠缠于无休止的官司纠纷中，从而无 暇顾及农村经济社会的发展。另外，乡镇政府的财政困境还会导致其行为的异化。 这些必然会使民众对乡镇政府的认可度大大降低，从而影响乡镇政府的公信力。 乡镇政府公信力的弱化虽然有一些客观因素在起作用，但总的来说还是其自身 原因造成的。这些原因从根本上说可以归纳为乡镇政府没有真正承担起本应履行的 公共责任。也就是说，乡镇政府及其官员没有以高度的责任感和义务感，克服各种 困难，实现好、维护好、发展好基层民众的根本利益，没有真正做到“权为民所用、 情为民所系、利为民所谋 。具体说来，造成乡镇政府公信力弱化的原因有如下几个 方面：乡镇政府及其官员缺乏诚信；乡镇政府制定和执行公共政策缺乏公正和透明： 乡镇干部的整体素质和能力不高；乡镇政府官员挥霍公款、贪污腐败的现象大量存 在；有些乡镇政府大搞“形象工程 ，“过剩 供给公共产品。 乡镇政府在许多方面发挥着其他层级政府所不可替代的重要作用：党和国家的 各种方针、政策( 特别是面向基层地区的) 最终都需要乡镇政府加以贯彻执行；建 设社会主义新农村和促进基层社会和谐的重大历史任务需要乡镇政府领导和组织基 层民众共同奋斗；实现基层社会善治和全面建设小康社会等同样需要乡镇政府的有 效组织和领导；等等。如果乡镇政府公信力不足，就会使其无法得到民众的认可和 支持，对民众的影响力和号召力就会大大降低，这样，乡镇政府的职能和作用就无 法有效发挥，甚至连存在的必要性都会遭受质疑。具体说来，乡镇政府公信力的弱 化会造成下列这些主要影响：影响乡镇政府存在的合法性；影响公共政策在基层的 执行，增加行政成本；影响社会主义新农村的建设和基层社会的和谐。 i v 福建师范大学硕士学位论文 第四章，公共责任回归：提升乡镇政府公信力的关键选择。 乡镇政府为了有效发挥作用、充分行使职能，为了能够带领广大基层民众为建 设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会而共同奋斗，必须 大力提升自身的公信力。面对各种复杂问题和困难局面，为了有效提升公信力，乡 镇政府必须促使自身公共责任的回归，即真正承担起维护和实现公共利益的公共责 任，对社会公众负责。 公共责任的回归，首要的就是重塑乡镇政府的公共责任理念。一方面，乡镇政 府及其官员要牢固树立责任意识，确立正确的行政职业道德价值取向，为维护好、 实现好、发展好民众的根本利益而正确履行职责、承担责任。另一方面，乡镇政府 及其官员要努力提高履行职责、承担责任的能力和素质，以更好地维护和实现民众 的根本利益。具体说来，应做到如下几个方面：( 1 ) 乡镇干部要提升履行公共责任 的能力和素质；( 2 ) 乡镇政府及其官员要加强诚信建设，对民众负责；( 3 ) 乡镇政 府要负责任地提供公共产品，杜绝各种“形象工程 ；( 4 ) 乡镇政府官员要克己奉公、 清正廉洁，夯实履行公共责任的道德基础。 其次，要以公共责任的履行为价值取向，重构乡镇政府的治理体制。公共责任 是社会公共利益所在，一个有公信力的政府必然是能较好地履行其所承担的公共责 任的政府。因此，为了有效提升乡镇政府公信力，除了从主观上重塑乡镇政府及其 官员的公共责任理念外，还需要从客观上重构乡镇政府的治理体制，以便从外部保、 障乡镇政府及其官员更好地履行公共责任：( 1 ) 转变职能，以公共服务为主，建设 负责任的乡镇政府；( 2 ) 合理划分乡镇政府的财权和事权，深化财税体制改革；( 3 ) 建立健全乡镇政府公共政策制定和执行的民众参与机制；( 4 ) 建立健全有效的乡镇 政府问责机制。 最后是本文的结束语部分。这部分主要对全文进行了简要总结并指出本论文的 局限性以及有待进步研究的问题。 v 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及其意义 温家宝总理在十届全国人大五次会议的政府工作报告中提出“建设一个行 为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府，建设一个人民群众满意的政府” 的目标他指出，当前和今后一个时期，要以转变政府职能为核心，规范行政权力， 调整和优化政府组织结构与职责分工改进政府管理与服务方式，大力推进政务公 开，加快电子政务和政府网站建设，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增 强政府执行力和公信力。一个人民群众满意的政府必定是一个具有公信力的政府。 为了实现党中央全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新 农村的伟大目标。乡镇政府必须要有良好的公信力，这样才可以较好地号召、团结、 带领广大人民群众一起奋斗。但是，目前乡镇政府的公信力状况却令人担忧。乡镇 政府普遍存在机构臃肿、人浮于事、效率低下的问题；许多乡镇政府未能较好地带 领或指导广大农民走上致富的道路；乡镇政府制定和执行政镱时缺乏公正和透明； 乡镇政府存在着大量执法不公、以权谋私，贪污腐败的现象；有些领导干部好讲空 话、大话常常失信于百姓：一些乡镇干部执行公务或处理矛盾的方法简单粗暴； 等等。凡此种种，拉大了政府与民众的距离，破坏了政府与群众的关系，严重损害 了政府的信誉和形象，降低了民众对政府的信任和信心这表现在如下几个方面： 乡镇政府制定的政策常常不被理解、接受，难以执行 乡镇政府形象在民众心目中 不高；撤消乡镇政府的呼声此起彼伏；干群关系不和谐，甚至出现矛盾激化的现象； 等等。 针对这些问题，必须努力探索一些适合中国国情、可操作的提高乡镇政府公信 力的措施和途径。因此，乡镇政府公信力问题的研究具有重大的现实意义 同时。在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的 大背景下，对乡镇政府公信力问题的研究具有重大的理论意义一方面，它可以引 发学者和政府工作人员对乡镇政府公信力问题的思考和重视，开拓一片新的学术研 究领域；另一方面，这一研究可以为学界探索乡镇政府改革问题提供一种理论视角， 从而深化对乡镇政府改革问题的研究。 福建师范大学硕士学位论文 1 2 研究现状综述 政府公信力问题是当前公共行政领域研究的新课题和新热点，日益受到国内学 者的关注。现阶段，对政府公信力问题的研究尽管取得了一些成果，但总体上还处 于起步阶段，关于这方面的文献资料还不多也未形成比较完善的研究体系，而专 门针对乡镇政府公信力问题的研究更是少之又少。然而，学术的发展是一个渐进积 累和不断创新的过程，现有的学术成果总是在既往研究的基础上完成的，因此，有 必要对学界有关乡镇政府公信力问题的研究成果做一综述，为本文的研究奠定基础。 1 2 。1 政府公信力 ( 1 ) 政府公信力的内涵 政府公信力是政府通过自身信用获取公众信任的情况或程度。龚培兴、陈洪生 ( 2 0 0 3 ) 等人认为，政府公信力是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信 任度。政府公信力的概念事实上包括了政府信用与政府信任这两者的全部内容。何 显明、石薛桥( 2 0 0 4 ) 等人认为，政府公信力与政府信用是两个紧密联系又有所区 别的概念：政府信用是指其履行对公众承诺( 包括法定的政府职责、政府制定的公 共政策所包含的信用责任等) 的状况；政府公信力体现的是政府的信用能力，它反 映了公民在何种程度上对政府行为持信任态度。 政府公信力是社会公众对政府行为的一种评价。吴威威( 2 0 0 3 ) 等人认为，政 府公信力是指社会组织和民众对政府行为的一种主观价值判断，它是政府行政行为 的形象和产生的社会信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映，它是政府行使公 共权力效果的社会反馈，是政府责任行为的外射。政府公信力来源于政府存在的合 法性( 政府的形式合法性 和政府行为的合法性( 政府实质的合法性) 。政府作为一 个为社会成员提供普遍服务的组织，其公信力程度通过政府履行其职责的一切行为 反映出来，因此，政府公信力程度实际上是公众对政府履行其职责情况的评价。 政府公信力是政府获得社会公众信任和支持的一种能力。张保振( 2 0 0 5 ) 认为， 所谓公信力，从根本上讲，就是人民群众的信任度。全华相( 2 0 0 6 ) 等人认为，公 信力，是指公共信任程度，是公众对执政者的信任度、认同度，是检验执政者执政 能力与执政水平的可信程度。能不能获取民众的信任、认知、认同，从而取得执政 地位，公众的信任程度是非常关键的问题。唐铁汉( 2 0 0 5 ) 等人认为，公信力是政 府的影响力与号召力。它是政府行政能力的客观结果。体现了政府工作的权威性、 民主程度、服务程度和法治建设程度。 2 第l 章绪论 ( 2 ) 政府公信力建设状况 政府公信力建设的主要内容。卢汉桥( 2 0 0 4 ) 等人认为，政府公信力建设的主 要内容应包括：政府行为公信力问题，是指政府行为在公众心目中的可信任程度； 政府政策公信力问题，是指政府政策的制定、政策的价值和利益取向、政策责任机 制在公众心目中的可信任程度；政府绩效公信力问题，是指政府的绩效价值取向、 绩效评估的实施与执行在公众心目中的可信任程度；政府资信公信力问题，是指公 众对政府渠道传递资信的信任程度。 政府公信力建设面临的主要问题。何显明( 2 0 0 2 ) 等人认为，政府公信力的弱 化问题是当前面临的主要问题。改革开放以来，社会结构转型和体制转轨过程中新 旧体制的冲突，政治体制、公共管理体制改革的相对滞后等等，使得不少地方政府 没能实现整体公信力与地方经济的同步增长，甚至出现了逐渐弱化的趋向。政府公 信力弱化主要表现在：行为信用弱化，指的是由于政府行为( 包括政府工作人员的 行为) 不规范、不负责任而导致的信用危机现象；政策信用弱化，指的是公众对公 共政策合理性、正当性、科学性、有效性信任程度降低的现象；绩效信用弱化，反 映的是政府绩效追求的价值取向背离公众利益，以及这种绩效本身的真实性受到公 众怀疑所导致的政府公信力下降。 影响政府公信力建设的主要因素。龚培兴( 2 0 0 3 ) 等人认为。政府公信力建设 的反差显现出它在很大程度上取决于政府管理的理念、行为与效率的状况。唐铁汉 ( 2 0 0 5 ) 等人认为政府失信的原因主要包括：一是政府职能转变滞后。在全面建设 小康社会的进程中，人民群众对公共服务和公共产品的需求不断上升，对政府的期 望值不断提高，但政府职能尚未及时转变，导致人民群众对政府信用度的主观评价 降低。二是传统的政府管理方式不能适应市场经济发展的新要求。由于一些政府部 门、政府官员的决策缺乏科学化、民主化和透明度。行政效率不高，官僚主义、形 式主义和腐败问题突出，致使政府缺乏亲和度和感召力。三是政府依法行政还存在 着许多不完善的地方由于没有很好地解决有法不依、执法不公和多头执法、执法 扰民，以及执法监督不力的问题，致使有的地方政府缺乏权威性等。 ( 3 ) 提升政府公信力的措施和途径 全华相( 2 0 0 6 ) 等人认为，要提升政府公信力，必须确立正确的执政理念；必 须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式：要把 以人为本、全面发展作为检验执政绩效的根本标准：要把提高党员干部的道德水准 作为取信于民的重要措施；必须深化政治体制改革。 吴威威( 2 0 0 3 ) 等人认为，塑造政府良好的公信力，关键是要建立负责任的政 府，树立公众利益至上的责任意识，通过强化政府主客观责任，以塑造政府良好的 公信力。一是强化行政人员的责任信念；二是加强政府的责任机制建设；三是通过 公民参与公共管理，来直接促进政府部门的责任行为。 杨金木( 2 0 0 6 ) 等人认为，要提升政府公信力，必须努力打造一个“诚信政府 形象；政府要牢固树立执政为民的思想；政府要减少行政干预，规范行政行为；建 立最严格的问责制度；推行政务公开，推进各项管理体制改革：政府官员要严格自 律，防止滋生腐败；注意保持政策的相对稳定，防止朝令夕改。 高卫星( 2 0 0 5 ) 等人认为，要提升政府公信力，必须切实实现政府职能转型， 建设服务型政府，树立行政管理的服务理念；依法行政，建设法治政府；建立有效 的政府问责机制，建设责任政府；改善决策机制，加强政府内部学习，建立机关内 部的学习机制，以保证决策的科学化；建立公共政策制订和执行过程中的公众参与 机制；政府要公开、透明、诚实守信，要切实提高政府工作人员的信用意识。 1 2 2 乡镇政府公信力 张艳娥( 2 0 0 7 ) 等人从乡镇治理的角度研究了乡镇政府公信力问题，并把乡镇 政府公信力的丧失看作是当前乡镇治理所面临的最严峻问题。乡镇治理中存在的各 种问题直接导致乡镇政府公信力缺失，而乡镇政府公信力的缺失又使当下乡镇治理 陷入了最艰难的境地：一是乡镇政府公信力的丧失导致其合法性危机；二是乡镇政 府公信力的丧失是建设新农村的最大障碍。导致乡镇政府公信力缺失的原因主要有： 政府职能错位：财政入不敷出；政绩考核标准不健全、不完善：基层政府人员素质 低下。立足于乡镇基层的特殊情况，重塑乡镇政府的公信力，走出目前乡镇治理危 机，具体可以从以下几个方面着手：( 1 ) 重塑乡镇政府的管理理念。首先，在乡镇 干部中牢固树立执政为民的思想；其次，乡镇政府部门和公务人员应加强自身职业 道德修养，恪尽职守：再次，树立乡镇政府及其行政人员的信用观念。( 2 ) 重构乡 镇政府治理体制。乡镇治理体制改革的关键在于转交乡镇政府的职能。目前最为紧 迫的是改革基层政府只对上负责的现状，建立一种可以使农民对政府官员的施政行 为进行有效监督的制约机制。( 3 ) 构建信用政府的宏观制度。首先，应加快建立政 府信用管理体系：其次，要加强政策法规的科学性和连续性，加强对政策执行情况 的反馈和监督：再次，完善政府信用评估监督制度及政府失信惩戒制度，并将其纳 4 第l 章绪论 入到对于各级政府工作人员的政绩考核体系中去。 欧阳中球在 乡镇改革的核心是重建政府公信力( 2 0 0 6 ) 一文中主要论述了导 致乡镇政府公信力缺失的主要原因：自利性目标使乡镇政府成为与民争利的不受欢 迎的政府：对政策的选择性执行使乡镇政府的公信力大受影响；对国家惠民政策的 截留使群众对乡镇政府的公益性提出置疑；债务急剧增多使乡镇政府信用迅速降低； 协调平衡能力下降使农民对乡镇政府的期望落空；不能满足群众的公共需求，使群 众不再依靠乡镇政府；等等。 1 2 3 小结 由于学界对政府公信力特别是乡镇政府公信力问题的研究尚处于起步阶段，虽 然取得了一定的成果，但其局限性也比较明显，同时也为后来者的研究留下了许多 有待进一步探索的理论空间。这主要体现在如下几个方面：( 1 ) 缺乏对政府公信力 特别是乡镇政府公信力的系统研究成果；( 2 ) 学界主要集中于论述有关各级政府公 信力方面的共同因素，从而为乡镇政府公信力问题的研究留下巨大的空间，因为乡0 镇政府作为最基层的一级政府毕竟有许多不同于其它层级政府的特点；( 3 ) 有些学 者把政府公信力简单地等同于政府诚信或政府信用：( 4 ) 有些学者把乡镇政府公信 力缺失的原因当作表现，从而导致在探讨乡镇政府公信力缺失的原因时论述很不充j 分；( 5 ) 在导致乡镇政府公信力弱化的原因方面，学界还没有充分认识到除了乡镇 政府自身因素外，还有一些客观外在的原因，例如基层民众公民意识的觉醒、乡镇 政府财权与事权的不对等、上级政府对乡镇政府官员的考核指标不合理，等等；( 6 ) 对乡镇政府公信力问题的研究缺乏一个比较合理、统一的理论分析框架。 1 3 研究的指导思想和方法 1 3 1指导思想 本文坚持马克思主义的立场、观点、方法和原则，一切从实际出发，理论联系 实际，以。三个代表”重要思想和科学发展观为指导，并把党的十七大精神贯穿在 全文的写作当中。 1 3 2 研究方法 本文综合运用了政治学、行政学、伦理学、社会学、管理学等学科的相关知识， 采取了多种研究方法对乡镇政府公信力问题进行了积极的探索。具体来说，本文主 要采用了如下几种研究方法：一是系统研究方法。提升乡镇政府公信力是一项系统 榀建师范大学顾士学位论文 的工程，涉及的内容相当广泛，需要调动方方面面的力量积极参与其中。本文采用 从理念的树立到体制机制的改革、从政府主导到民众参与的分析模式，力求真正有 效地提升乡镇政府的公信力。二是比较分析法。首先是比较政府公信力与政府诚信、 政府形象的联系与区别，其次是在写作的过程中对乡镇政府与其它层级政府的共同 点和不同点进行了比较研究。三是定量分析与定性分析相结合。在论述有些问题时， 引用了大量的数据做为佐证，进行定量分析，并在此基础上对乡镇政府的公信力进 行定性的描述。紧密地把两种分析方法结合起来。四是规范研究方法。这是对有效 提升乡镇政府公信力进行价值定位和确立目标模式、评价标准等不可或缺的研究方 法。可以说，为了有效提升公信力乡镇政府必须促使自身公共责任的回归，即真 正承担起维护和实现公共利益的公共责任，对社会公众负责，从而有效发挥作用、 充分行使职能，带领广大基层民众为建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会、 全面建设小康社会而共同奋斗 6 第2 章乡镇政府公信力的内涵及构成要素公析 第2 章乡镇政府公信力的内涵及构成要素分析 2 1 乡镇政府公信力的内涵 要界定乡镇政府公信力的内涵关键是要弄清楚政府公信力的内涵。而国内学者 对政府公信力的研究兴起于最近几年，它还是一个比较新的概念，学界还没有形成 统一的认识，有的学者还把它和政府诚信或政府形象混为一谈。为了更好地把握政 府公信力的内涵，需要先界定好政府诚信与政府形象的内涵，以及搞清楚它们之间 的联系和区别。 2 1 1 政府诚信，政府形象、政府公信力 “诚信 是中国传统道德哲学的一个重要范畴，也是中国先哲共同信守的道德 原则，是优秀的传统美德之一。但是随着中国市场经济的不断发展，社会却出现了 诚信危机。进入新世纪以来，党和政府高度重视社会诚信建设问题。朱镕基同志在 2 0 0 2 年“两会 期间的政府工作报告中特别指出，“切实加强社会信用建设，逐步 在全社会形成诚信为本、操守为重的良好风尚，使有不良记录者付出代价，名 誉扫地，甚至绳之以法。 中共中央颁布实行的公民道德建设实施纲要更是把“明 礼诚信 列入二十字基本道德规范之内，具有强烈的针对性。在这样的背景下，政 府诚信建设问题得到了进一步的重视。 康志杰和胡军两位学者在诚信：传统意义与现代价值一书中指出，“政府 诚信是指以政府及其工作人员为主体的诚信其基本内涵包括两个方面：一是基 于道德自律的政府诚信，是指政府部门及其工作人员在行使国家权力、管理社会事 务的过程中，在没有任何法规制度和具体契约约束的情况下，也能忠于职守，正确 履行自己的职责，自觉做到行政公正，维护公众的利益；二是基于法制他律的政府 诚信，是指政府部门在执行法律、法规、政策的过程中，因为能够依法行政，使国 家的法律、规章制度和政策真正完善地贯彻实施而取得的来自公众的信任 。国学者 王良在社会诚信论一书中认为，“政府诚信是以对人民事业的忠诚为内核，以 实事求是和言行一致为基本准则，以维护和实现人民根本利益为目标的诚信体系， 就其实质而言，它是反映并调节政府与人民的关系、以对人民负责为根本特征的一 康志杰，胡军诚信：传统意义与现代价值 m 。北京：中屋社会科学出版社2 0 0 4 2 1 0 福建师范大学硕士学位论文 种道德机制 。囝学界虽然对政府诚信内涵的表述不大一样，但他们对其本质的把握 都差不多。政府诚信指的就是政府要言行一致，忠于职守，对人民负责。 政府形象反映政府的执政能力，影响政府的威信、凝聚力和感召力，能够起到 导向、激励、凝聚的作用。学界对政府形象内涵的理解大同小异。学者彭伟步认为， “政府形象指的是国家行政机关的活动所引起人们的思想或感情活动的具体形状或 姿态它是公众对于政府行为的总体评价，是政府的表现和业绩在公众心目中的 综合反映 。学者王剑敏和闯曙明认为，“所谓政府形象是指管理社会公共事务的 权威机构的整体素质、综合能力、施政业绩等客观实在，作用于公众的思想感情而 获得的一种主观认知和评价 。固由此可以看出，政府形象是指政府的素质、能力、 行为和业绩等在社会公众中获得的认知与评价。 政府公信力在国内还是一个比较新的课题，对其研究兴起于最近几年可搜索 到的研究成果也不多，而且学界对其内涵的理解还没有形成统一的认识。很多学者 把政府公信力局限在政府诚信上面，认为政府公信力是基于政府诚信而获得公众信 任的能力。如，石薛桥认为，“政府公信力体现的是政府的信用能力，它反映了公民 在何种程度上对政府行为持信任态度 。龚培兴和陈洪生认为，“政府公信力是指政 府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任度 。 有的学者则扩展了视野，比较 科学地把握了政府公信力的内涵。如，唐铁汉认为，政府公信力“是政府的影响力 与号召力，它是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、 服务程度和法治建设程度：同时，它也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众 对政府的满意度和信任度”。谚 总之，政府公信力与政府诚信、政府形象既有相联系的一面又有相区别的一面。 政府诚信是政府公信力的影响因素之一，但不是唯一的影响因素，也就是说，一个 诚信的政府不一定是有公信力的政府，因为政府公信力还受政府的透明程度、廉洁 程度、效率高低等的影响。从根本上说，政府公信力是指一个政府对公众的影响力 与号召力，是公众对政府的认可程度；而政府形象是指公众在主观上对政府的素质、 能力、行为和业绩等的认知与评价。当然，政府形象也同样影响政府公信力，政府 乇良社会诚信论 m 北京：中共中央党校出版社2 0 0 3 2 6 4 彭伟步信息时代政府形象传播 m 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 1 1 王剑敏。阈曙明新时期政府形象建设探析 j 苏州大学学报。2 0 0 4 ( 2 ) ：2 9 石薛桥，地方政府公信力下降对区域经济的影响 j 】经济与管理研究2 0 0 4 ( 4 ) ：4 9 龚培兴。陈洪生政府公信力：理念、行为与效率的研究视角 j 中共中央党校学报，2 0 0 3 ( 3 ) ：3 4 唐铁汉，提高政府公信力，建设信用政府 j 中国行政管理。2 0 0 5 ( 3 ) ：& 8 第2 章乡镇政府公信力的内涵及构成要素公析 公众心目中的形象越好，其公信力必然越高，反之亦然。 2 1 2 乡镇政府公信力 通过以上分析，我们把握了政府公信力内涵的本质，因此，笔者认为，乡镇政 府公信力是指乡镇政府依据自身的素质、能力、行为等而获得社会公众的认可程度， 是乡镇政府对社会公众特别是基层民众的影响力与号召力。 2 2 乡镇政府公信力的构成要素：核心是公共责任 乡镇政府公信力的构成要素是指影响乡镇政府公信力的因素。乡镇政府公信力 的构成要素有很多，但核心是公共责任。 2 2 1 乡镇政府公信力的核心是公共责任 责任是广泛使用的概念。“在很大程度上，责任并不是一种所谓的外在的必须， 而是现代社会的基本伦理诉求与规范。它既可以是一种个人内心的道德诉求或责任 感，又可以是通过强硬手段进行追溯的刚性法律责任；它既可以上溯到当事者的形 而上诉求，也可以追溯到行为者的社会责任。 晰谓公共责任，从字面上看，是指 公共组织所应承担的责任。简单地说，公共责任就是公共组织特别是政府依法运用 公共权力，管理社会公共事务，履行维护社会公共利益职责，并对授权者负责和依 照法律法规所应承担的义务。“其具体内容可表述为：在行为实旌之前，公共责任表 现为行为主体能够明确自己所追求的公共目标，表现为高度的责任感和义务感；在 行为实施过程中，公共责任表现为行为主体主动述职或自觉接受监督；在行为实施 之后，公共责任表现为对行为主体活动、结果的评判，行为主体对其不当行为承担 后果一。固政府的公共责任从根本上说就是维护和实现社会公共利益，对社会公众负 责。它集中体现在责任政府上面。 责任政府是民主政治条件下对政府模式的一种行政理念上和制度上的定位。在 现代民主社会，对社会公众负责是政府的一个基本理念。政府必然要以某种形式对 公众负责，这是政府获得公众认可、保持其合法性的重要基础。按照现代“主权在 民 理论，民众与政府之间实际上是一种委托与代理的关系，政府的权力来源于民 众的授权，它因委托者的授权而产生，为了实现委托者的利益而存在，必须对委托 者负责。“在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任， 万俊人现代公共管理伦理导论【m 北京：人民出版社，2 0 0 5 2 6 9 周志忍。陈庆云自律与他律：第三部f 1 1 1 矗督机制个案研究 m 。杭州：浙江人民出版社。1 9 9 9 1 8 9 福建师范大学硕士学位论文 我们的工作才显得崇高神圣 。我国是人民民主专政的社会主义国家。国家的一切 权力属于人民，人民群众通过人民代表大会制度行使国家权力。我国政府由人民代 表大会产生，并对它负责，最终是向人民负责。因此，我国政府必须始终把维护和 实现人民群众的根本利益放在首位。做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋。 换句话说，政府要获得社会公众的认可，就必须切实维护和实现社会公共利益，对 社会公众负责。就乡镇政府而言，一个能始终把维护和实现社会公众特别是基层民 众的利益放在首位的负责任的乡镇政府，必定会受到社会公众的认可，必定是一个 有公信力的乡镇政府。因此，公共责任是构成乡镇政府公信力的核心要素。 2 2 2 构成乡镇政府公信力的具体要素分析 如前所述，公共责任是构成乡镇政府公信力的核心要素。但乡镇政府能否真正 承担和履行公共责任，又往往体现在如下几方面，这些是构成乡镇政府公信力的具 体要素。 乡镇政府的诚信程度。现代社会是诚信社会，诚信社会是人与人之间充满了责 任和信赖感的社会。诚实守信是诚信社会中每个社会成员的基本品格，也是公职人 员的政治品格和行政品格。对于政府以及它所赖以存在的那种权力委托关系来说， 信任是前提和基础，只有拥有公众的信任，政府才能获得授权；但对政府后续的权 力运行过程来说，诚信则是更具决定意义的因素，只有政府讲诚信，才能保持公众 对政府的信任，如此，政府才能拥有赖以存在下去的基础。从这个意义上讲，政府 诚信是决定政府是否具有公信力的关键所在。换句话说，一个政府只有诚实守信才 能维护和实现好公众的根本利益，才能获得公众的信任，具有公信力。对于乡镇政 府来说，其能不能正确行使权力，能不能言行一致、忠于职守，能不能做到“言必 信，行必果 ，将对乡镇政府公信力的状况产生重大影响。乡镇政府的诚信程度是乡 镇政府公信力的构成要素之一。 乡镇政府的透明程度。随着现代民主政治的发展，公众对政府权力运行过程的 参与权、知情权的诉求越来越高。透明政府是信息时代民主政治发展的必然要求。 透明政府充分体现公众的知情权与参与权，要求政府重大决策和制定政策的过程、 程序公开，及时披露与政策相关的必要信息，并引入公众参与机制，同时，政府所 掌握的个人与公共信息要向社会公开，公众有权接触并使用这些信息( 涉及到个人 隐私、商业秘密及国家安全法规定的不能公开的除外) 。就乡镇政府而言，如果其权 ( 美) 乔治弗雷德里克森公共行政的精神 m 张成褐等译，北京：中国人民大学出版社。2 0 0 3 2 0 3 。 1 0 第2 章乡镇政府公信力的内涵及构成要素公析 力运行过程的透明程度越高，就越能满足公众参与权、知情权的需求，从而越能得 到公众的信任和支持。如果乡镇政府的行政不透明、信息不公开。公众就会对其权 力运行过程的公正与公平产生怀疑，各种谣言和小道消息就会有市场，这不仅会导 致基层社会不稳定因素的增加，而且会降低乡镇政府的形象与权威，降低乡镇政府 的公信力。因此，乡镇政府的透明程度影响乡镇政府的公信力，是乡镇政府的公信 力的构成要素之一。 乡镇政府的廉洁程度。人民是社会主义国家的主人，国家的一切权力属于人民。 人民通过间接委托，把权力赋予政府，希望政府能够为了广大人民群众的根本利益 掌好权、用好权。如果政府贪污腐败、以权谋私，就违背了权力委托者的初衷，必 然得不到人民群众的认可，必然是没有公信力的。因为腐败行为的目的是图谋私利， 而腐败主体在实现利己目的的过程中，扭曲了社会利益的公正分配，损害了他人利 益和公众整体利益。腐败具有严重的危害性：( 1 ) 腐败阻碍了经济发展，造成国有 资产的大量流失，影响了国家收入，加剧了两级分化；( 2 ) 腐败危害了市场配置资 源的秩序，造成本该由公众享用的资源转移到私人领域：( 3 ) 腐败破环了社会稳定， 影响了改革进程；( 4 ) 腐败使得人民群众对政府的认同度降低，损害了政府威信， 使政府的合法性受到质疑。如果乡镇政府廉洁程度低下，贪污腐败盛行，其必然无 法为基层民众真正谋利益，必然会使广大农村地区的经济社会发展受到影响，必然 会损害基层民众的整体利益，甚至增加基层民众的负担，这样的乡镇政府必然无法 得到民众的认可与支持，也就必然是没有公信力的。因此，乡镇政府的廉洁程度对 其公信力产生重大的影响，是乡镇政府公信力的构成要素之一。 乡镇政府官员的能力、素质和工作作风。党和政府针对农村的许多政策都是由 乡镇政府官员去执行、去实施的，而且乡镇政府官员与基层民众接触最多、联系最 密切因此，乡镇政府官员的能力、素质和工作作风直接体现着乡镇政府的形象， 必然对其公信力产生重大影响。以人为本、执政为民，是乡镇政府官员必须秉持的 行政理念。乡镇政府的一切工作，都要以维护好、实现好、发展好基层民众的根本 利益为出发点和落脚点。如果乡镇政府官员品德高尚、求真务实、言行一致、认真 负责、恪尽职守，能够紧密联系群众、全心全意为人民服务，能够维护好、实现好、 发展好基层民众的根本利益，必然能够得到公众的认可，必然可以提升乡镇政府的 公信力。而如果乡镇政府官员宗旨观念淡漠、作风漂浮、能力不强、官本位思想严 吴丕中国反腐败现状与理论研究暖】哈尔滨：黑龙江人民出版社，2 0 0 3 3 3 - 3 4 福建师范大学硕士学位论文 重，高高在上、脱离群众，对群众的安危冷暖漠不关心，工作方法简单粗暴，甚至 肆意欺压群众，则会大大伤害群众的感情，得不到群众的认可，从而影响乡镇政府 的公信力。因此，乡镇政府官员的能力、素质和工作作风是乡镇政府公信力的构成 要素之一。 1 2 第3 章乡镇政府公信力存在的问题及其成因和影响分析 第3 章乡镇政府公信力存在的问题及其成因和影响分析 3 1 乡镇政府公信力存在的问题及其表现 目前，广大人民群众正在