（宪法学与行政法学专业论文）我国行政诉讼原告资格问题研究.pdf

附：学位论文原创性声明和关于学位论文使用授权的声明 原创性声明， 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担 、 论文作者签名：嗄磷 日 期： 至q q !生垒旦 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人 授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：j 5 2 l 己钵导师签名：彳套蓖芒日期：垫盟j e 生且 4 3 摘要 行政诉讼原告资格是司法审查中的一个特殊法律概念，也是当前法学界研究 的热点问题之_ 二行政诉讼原告资格之所以重要，就在于其关系到什么样的人能 够提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查程序自我国行政诉讼制度建立以 来，原告资格问题一直是理论上争论不休、实践中难以把握的一个问题。一般认 为行政诉讼原告资格应当放宽，但是到底应当放宽到什么程度，却值得研究。本 文分三部分对行政诉讼原告资格展开论述。第一部分为“行政诉讼原告资格法律 定位及域外原告资格评析”。首先阐释了行政诉讼原告资格的涵义、行政诉讼原 告资格与相关概念关系之厘定及行政诉讼原告资格理论的价值所在；其次对域外 行政诉讼原告资格进行总体评析。即从国外行政诉讼原告资格立法现状、认定标 准进行比较，得出孰优孰劣，并归纳g l # t , 立法的可借鉴之处。第二部分为。我国 行政诉讼原告资格制度存在的问题”笔者首先简单的回顾了我国行政诉讼原告 资格的发展历程，然后通过比较的方法，找出我国行政诉讼原告资格制度存在哪 些问题第三部分为“完善我国行政诉讼原告资格制度的构想”。针对我国存在 的现实问题，借鉴国外已有的立法经验来完善我国行政诉讼原告资格，并提出自 己的构想 关键词：行政诉讼行政相对入公共利益 a b s t r a c t 1 1 1 ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g si ss p e c i a l l e g a lc o n c e p ti naj u d i c i a le x a m i n a t i o n ，a n do n eh o tt o p i ci nc u r r e n tl a w s t u d y t h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g si ss o i m p o r t a n tt h a tl i e si nw h oi sa b l et of il et h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s a n ds t a r tj u d i c i a le x a m i n a t i o np r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v ea c t i o n s i n c e o u rc o u n t r ys y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sw e r ee s t a b l i s h e d t h e q u e s t i o no fp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n sh a sa l w a y sb e e nd e b a t eo r d i f f i c u l t l yg r a s pi nt h ep r a c t i c e w eg e n e r a l l yt h i n kt h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sm u s tb er e l a x e d 。b u t r e l a x i n gt oa n yd e g r e et h a ti sw d r t hs t u d y i n g t h ea r t i c l ei sd i v i d e dt h r e e p a r t st od i s c u s s i n gt h ep l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s t h ef i r s tp a r ti s “t h el e g a ll o c a l i z a t i o no np l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g so re v a l u a t i o no ff o r e i g n p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n ”f i r s t l y ，i th a se x p l a i n e dt h ep l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ，a n dc o r r e l a t i o nc o n c e p to f p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ；n e x t ，e v a l u a t i n g o nt h ef o r e i g np l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ， n a m e l y a f t e rc o m p a r i n gw i t ht h e f o r e i g nl e g i s l a t i o ns i t u a t i o ni n p l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n s o fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s o r r e o r g a n i z a t i o n ss t a n d a r d ，u n d e r s t a n d i n gw h i c ho n ei sg o o do rb a d ，a n d i n d u c e st h ef o r e i g nl e g i s l a t i o nt h a tw es h o u l ds t u d y t h es e c o n dp a r t i s“t h ee x i s t e n c eq u e s t i o ni no u rc o u n t r y s y s t e mo fp l a i n t i f f q u a l i f i c a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ”t h ea u t h o rf i r s t l yh a s t h es i m p l er e v i e wo no u rc o u n t r yd e v e l o p m e n to fp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n s o fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ，t h e nt h r o u g ht h ec o m p a r i s o nm e t h o d ， f i n d i n go u tp r o b l e m st h a to u rc o u n t r ys y s t e mo fp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n s o fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sh a s t h et h i r dp a r ti s 。c o n s t r u c t i o no f o u r c o u n t r ys y s t e mo fp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n s o f a d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s 丹r e g a r d i n gt h er e a l i s t i cq u e s t i o ni no u rc o u n t r y ，w ew i l l c o n s u 珊m t e do u r c o u n t r ys y s t e mo fp l a i n t i f fq u a l i f i c a t i o n so f 2 a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sb ys t u d y i n gt h ef o r e i g n l e g i s l a t i o n e x p e r i e n c e ，a n dp r o p o s e so w nc o n c e p t i o n 。 k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o n a d m i n i s t r a t i o no p p o s i t e p e r s o n p u b l i cb e n e f i t s 3 导论 一 研究背景 近年来，大量侵害国家利益和社会公共利益的违法行政行为不断涌现，国有 资产流失、环境污染、资源破坏、损害消费者权益等案件日益增多。但由于我国 现行立法之固有缺陷，当正义之士超越一己之利，为公义寻求司法救济时，却遭 到制度之墙的阻隔对于这一类侵害公共利益的案件，法院根据我国行政诉讼法 及最高法院司法解释之相关规定，以当寡人不适格，或者不是直接利害关系人为 由而不予受理或驳回起诉。那么，法院的具体标准是什么呢? 法院依据现行行政 诉讼法规定，要求起诉者与被诉具体行政行为具有“法律上的利害关系”，否则 直接否定起诉者关于诉讼请求的程序性权利。根据我国行政诉讼法的规定，往往 行政机关的违法或不作为属于人民法院的受案范围，但当事人与之没有直接的利 害关系，一旦公民个人为了维护公共利益提起公益诉讼，法院就以原告不具备主 体资格而不予受理或受理后驳回起诉。这些做法，无疑大大打击了公民对公益维 权的积极性那么，针对大量公共利益受到损害而现行法律却不能提供必要的司 法救济渠道之现实，则公共利益将如何保护呢? 而“行政相对人理论”或“直接 利害关系”却将行政相对人以外的利益受损害者排除在司法救济之外，不能充分 保护公民的合法权益。笔者发现我国彳亍政诉讼原告资格制度存在不少问题：如我 国行政诉讼法有关行政诉讼原告资格之规定过于严格；行政诉讼原告资格的认定 不明确、不合理；公益行政诉讼原告资格立法缺位等如何解决上面提到的问题， 这有必要对行政诉讼原告资格进行研究、比较、借鉴，并提出具体的措施。 二研究现状 ( 一) 国外行政诉讼原告资格立法现状 行政诉讼作为一种独立的诉讼法律制度，起源于欧洲中世纪时期，最终形成 于1 9 世纪7 0 年代的西方发达国家。现在大约有7 0 多个国家的宪法规定公民可 以对行政行为提起诉讼o 。近、现代西方国家和台湾地区行政诉讼原告资格的演 迸，都经历了。个由严格限制到逐步宽松的过程。 1 、大陆法系行政诉讼原告资格的立法与研究 。引自王学辉主编；行政诉讼制度比较研究 ，中国检察出版社2 0 0 4 年第1 版 4 在法国，当事人的原告资格因越权之诉和完全管辖之诉而有所不同。在越权 之诉中，当事人只要其直接利益受到损害即具备原告资格。这里的利益包括：物 质利益和精神利益，但不包括纯粹感情上的利益；必须是已经发生和存在的现实 利益，不包括假定的利益：可以为确实存在的将来的利益：受到违法行政行为侵害 的个人利益、集体利益和公共利益等；“个人”不限于行政决定的直接相对人， 第三人认为其利益受到行政决定侵害时，也可以提起越权之诉。越权之诉的当事 人必须具备一般诉讼的当事人的资格。未成年人和精神病人必须由法定代理人代 为诉讼行为。在完全管辖之诉中，由于完全管辖之诉属于主观诉讼，因此只有主 观权利受到侵害的当事人才能起诉。这里不包括利益受到侵害的当事人在内。另 外，当事人提起完全管辖之诉，除法律另有规定之外，必须由律师代理，否则法 院不予受理。 日本行政诉讼分为四种类型，即抗告诉讼，当事人诉讼，民众诉讼和机关诉 讼。当事人资格因诉讼类型的不同而有所差异。抗告诉讼是指国民对行政厅行使 公权力的行为不服提起的诉讼。能够提起抗告诉讼的原告，必须是具有行政诉讼 制度所保护的利益并对行政厅的处分或裁决行为不服的私人、法人、非法人团体 或社团等。当事人诉讼是关于确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉 讼。法律关系中的一方当事人为原告。民众诉讼是指国民请求纠正国家或公共团 体机关不符合法律规定的行为，并以选民资格及其他与自己的法律利益无关的某 种资格进行的诉讼。原告不必是具有利害关系的当事人，而是法律明确规定有原 告资格的人。如对选举效力不服的选举人或公职候选人，对都道府县管理委员会 的决定不服的异议者、普通地方公共团体的居民等。机关诉讼。是指有关国家或 公共团体的权限是否存在以及确定它们之间权限关系的诉讼。其中，认为有权限 之争的机关为原告。o 2 、英美法系国家行政诉讼原告资格的立法与研究 英国司法审查中的原告资格规定得比较特殊，理论上英王、检察官、地方政 府及当事人均有原告资格。由于司法审查的特权令是以英王的名义发布的，所以， 英王是名义上的原告，特权令的申请人是当事人。检察官代表公共利益，他除了 三手名扬著：法国行政法! ，中国政法人学出版社1 9 8 9 年版：张正钊、韩大元主编：比较行政法 ，中 国人民大学出版社1 9 9 8 年版 ? ( p ) 盐野宏著! ! p 本行哩法，杨建顺译、法律出版牡1 9 9 9 年版：张正钊、韩人儿主编比较行政法， 中国人民大学出版社1 9 9 8 年敝 5 为公共利益可以主动申请司法审查外，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申 请司法审查。地方政府是代表居民集体利益的组织，根据英国1 9 7 2 年地方政府 法的规定，它为了保护本地区居民的利益也有资格申请司法审查。 美国联邦行政程序法第7 0 2 节规定：“因行政行为而致使其法定权利受 到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉 诸司法审查。”从这一条规定可看出，享有原告资格的有：( 1 ) 法定权利受到行政 行为侵害的人；( 2 ) 受到法律规定的行政行为不利影响或损害的人。美国原告资格 也经历了一个走向不断宽松的发展过程。1 9 4 0 年以前，当事人只有在自己权利 受到侵害时才具备原告资格。此后，原告资格标准开始在判例中和成文法中逐步 发展，最高法院认为，确定原告资格有两个标准：一是事实上的损害标准，即当 事人是否事实上受到损害：二是利益范围标准，即当事人所申请保护的必须可争 辩地属于法律或宪法保护或调整的利益范围之内在当代美国司法实践中，“事 实上的不利影响和损害”之标准被作了最大可能的扩充，不管是直接损害还是间 接损害，不管是自己受到损害还是别人受到损害，不管是经济损害还是非经济损 害，也不管是既得的利益损害还是可得的利益损害，均可以此为由向法院起诉。 如美国一般纳税人可以政府违法，不正当地使用政府资金的行为而作为原告起诉 消费者对于行政机构做出的物价决定或商品质量决定，若对其利益造成不利影 响，可以起诉：竞争者、环境利益人、社会团体等也可以起诉o 。 由此可见，英美普通法系国家的原告资格标准是由窄到宽为走向的，由传统 的权利受到损害标准向权利或权益受到事实上的影响标准转移。大陆法系国家的 原告资格标准，也服从着这个走势。行政诉讼所具有的对个人的救济，对社会的 补漏功能日益显现。虽然行政诉讼原告资格范围的发展有快有慢，有大有小，但 却体现了许多共同的方面：1 、行政诉讼原告资格是各国民主政治建设的重要组 成部分，体现了各个国家在各个时期占主导地位的社会价值观念。2 、行政诉讼 原告资格范围的宽窄以及发展状况，受一国对行政诉权及行政诉讼制度的理解影 响。3 、行政诉讼原告资格越来越具有主体的广泛性。任何人只要其利益受到了 所指控的违法行政行为的不利影响就具备了原告资格，而不管这种利益是人身利 益、经济利益还是其他利益4 、普遍设立公益诉讼。原告资格认定只要求合法 。王名扬著：美国行政法，中国法制出版社l 的5 年版：张正钊，韩大元主编：比较行政法 中国人 民人学出版社。1 9 9 8 年版 6 权益受损，不苛求存在直接利害关系。当事人不仅法定的合法权益受到侵害时可 以提起行政诉讼，而且当行政行为在侵犯公共利益的同时也触及相对人的利益 时，法律仍然允许该相对人以及其他人为了维护公共利益而向法院提起诉讼。5 、 可诉行政行为范围广司法审查不仅针对行政主体的具体行政行为，还包括侵犯 了公共利益的抽象行政行为。 ( 二) 我国行政诉讼原告资格研究现状 1 9 8 9 年中华人民共和国行政诉讼法颁布并实施，意味着行政相对人不 再依据民事诉讼法提起诉讼行使诉权，保障权利，而是依据行政诉讼法取得了提 起行政诉讼的资格，即当自己的合法权利被具体行政行为非法或严重不当侵犯 时，可以原告资格提起行政诉讼，保障自己的合法权利。由依据民事诉讼法提起 诉讼到依据行政诉讼法提起诉讼的转变，不仅是我国法律制度的完善，也是对行 政诉权和行政诉讼原资格的正式确认，使其法律化、制度化。但行政诉讼法颁布 实旌至今，行政相对人合法权益的保障与行政诉讼原告法律地位的设定并未成正 比式发展。实践证明，行政诉讼原告资格的法律规定并未完善，从而导致行政诉 讼实践面临诸多困难。 1 、我国行政诉讼法关于原告资格的规定。 中华人民共和国行政诉讼法第2 条规定：“公民、法人或者其他组织认 为行政机关及其行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照 本法向人民法院提起诉讼。”从我国法律规定来看，不仅权利，而且权益受到具 体行政行为的侵犯，就有资格进行起诉。应当说我国法律对行政诉讼原告资格的 规定比起与普通法系早期的“权利”标准还是比较宽松的可是，“侵犯”的对 象基本上限于行政行为的直接作用对象，以“侵犯”为标准又缩小了原告范围。 最高人民法院关于执行 中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第1 2 条 规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行政行 为不服的，可以依法提起诉讼。”该条规定，比起中华人民共和国行政诉讼法 第2 条对起诉人主体资格的规定要宽。因为只要和具体行政行为有法律上的厉害 关系就具有原告资格。但该条有限制性规定，即“法律上”的利害关系。“法律 上”这个词本来学界理解就不一致，司法实践中，由于法院法官的整体素质还相 对较低，法官从易于把握角度出发，有意识的把行政诉讼的原告资格与起诉条件 7 混同在一块，从而将原告资格作严格解释这种立法明显不利于保护公民、法人 或其他组织的合法权益，也不利于监督行政机关依法行使行政职权。 2 、我国行政诉讼原告资格的理论研究还有待深入 自行政诉讼制度建立以来，关于行政诉讼原告资格问题在理论和实践上都进 行了有益的探索，但至今对该闯题的研究仍然未能形成一个统一的共识。目前看 来，我国研究行政诉讼原告资格的论文和专著大量出现，关注行政诉讼原告资格 的人越来越来多，理论水平也得到了相应的提高。但是，从一些有关行政诉讼原 告资格的研究的著作和论文看，原告被恒定为行政相对人。从司法实践角度来看， 原告被恒定为行政相对人从而认定起诉人主体不适格的案例不少，一部分原因在 于“相对人原告资格论”更易于把握，实践中是否应予受理的标准也比较明确， 导致在实践中一般将是否为被诉其体行政行为的特定相对人作为理解原告资格 的出发点。我国一些较具权威性的行政法学教材和著作在阐释行政诉讼的原告资 格条件时，其中一点就是“必须是作为行政管理相对一方的公民、法人和其他组 织。，比如罗豪才在其主编的行政法学中就持如此观点。其认为对于作出具 体行政行为的行政机关，并不是任何一个公民、法人或者其他组织都有原告资格。 必须是承担该行为法律后果的、已经进入该行政法律关系，成为该关系中的行政 管理相对一方的公民、法人或者其他组织才具有原告资格。理论上认识的这种僵 化，导致在司法实践中，很多法院片面强调只有某一具体行政行为的相对人才能 具有原告资格提起行政诉讼，认为如赋予非相对人以原告资格，则会使诉权范围 过于宽泛，所以对相对人之外的公民、法人或者其他组织提起诉讼，一概以。不 是行政管理相对人”为由予以拒绝，或不予受理，或者虽然受理，却又裁定“驳 回起诉”正因为“相对人原告资格论”对司法实践的影响重大，这一理论的合 法性和科学性值得怀疑。 3 、我国法律对公益诉讼尚未立法司法实践中公民为维护公共利益而提起 公益诉讼多数被法院以原告主体不适格而不予受理或受理后驳回起诉。我国在公 共利益保护上的司法救济是存在立法空白的。而且我国理论界和司法界对我国是 否应设立公益诉讼，如何进行立法规定等诸多问题仍然未能取得一致。因此，完 善我国行政诉讼原告资格制度，研究设立行政公益诉讼是十分必要的 8 三选题依据及研究意义 本人选择。行政诉讼原告资格问题研究”这个题目作为毕业论文来写，是出 于如下原因其一，根据我国行政诉讼法及相关司法解释的规定，在行政诉讼中， 起诉人必须是行政相对人或者说是直接利害关系人，否则法院将以原告主体不适 格而不予受理或驳回起诉那么，现实生活中，因行政机关的行政行为而遭到利 益损害的相对人以外的其他公民的合法权益将得不到保护。此外，随着侵害公共 利益事件不断涌现，公民个人为维护公共利益，监督行政机关依法行政而提起的 所谓公益诉讼案件大多被法院以原告主体不适格为由而将案件拒之门外，在这种 情况下，研究行政诉讼原告资格具有较强的现实意义。其二，笔者在阅读并收集 了大量关于行政诉讼，特别是行政诉讼制度方面的资料，发现这样一个问题：行 政诉讼原告范围的过窄不仅是行政诉讼制度的一大缺憾，也严重制约了行政诉讼 法保障公民权益和监督行政机关依法行政两大功能的实现。于是我萌发了探讨行 政诉讼原告资格的想法。其三，党和国家提出建设社会主义和谐社会这一重大问 题，人与自然的和谐，人与人的和谐自然也是和谐社会的应有之义。而通过完善 行政诉讼原告资格来寻求完善行政救济制度以达到更好的保障公民合法权益，监 督政府依法行政，通过协调并解决矛盾，促进社会的整体和谐。正好，导师余贵 忠教授的一个课题：和谐社会构建中的法制建设问题研究。我设想，是否可以就 我国构建社会主义和谐社会的大好形势下，从有效发挥行政诉讼保护公民权益、 公共利益和监督行政主体依法行政两大功能为最终目的，探讨如何完善我国行政 诉讼原告资格问题。可以说，以上就是我确定用这个题目来写毕业论文的初衷。 通过对行政诉讼原告资格的内涵、行政诉讼原告资格标准、行政诉讼原告资 格与行政诉讼受案范围之间的关系，扩大原告资格的现实必要性等基本问题的研 充i 可以加深对行政诉讼原告资格的理论研究深度。国外行政诉讼原告资格经过 长期的发展与完善，在保护公民企， 利益及国家社会公共利益方面已经建立起一 套比较成熟的司法救济制度体系，在行政诉讼原告资格问题上采取比较宽松的认 定标准，并从立法层面确立了行政公益诉讼这一新的诉讼类型，赋予公民或其他 组织在公共利益受到损害时向法院提起诉讼的资格。针对我国行政诉讼原告资格 过于严格，当大量公共利益受到侵害而无从救济的情况，借鉴国外经验，确立恰 当的行政诉讼原告资格标准和进行公益诉讼立法是十分必要的。 9 四逻辑结构 本文采取理论联系实际的研究方法，以公民合法权益和公共利益受行政机关 的行政行为侵害却受限于严格的原告资格标准而无从救济的现实为基础，通过比 较国内外行政诉讼原告资格的立法规定，找出本国立法问题所在，并在借鉴的基 二， ；，_ 。 础上提出完善构想。 。一 导论部分，开篇就将本文写作背景作了说明。接着对国内外有关行政诉讼原 告资格研究现状予以概括，并找出我国行政诉讼原告资格研究存在的问题。 首先，通过对行政诉讼原告资格的法律定位、行政诉讼原告资格理论价值等 基础理论进行分析，重点研究国外有关行政诉讼原告资格的立法和司法实践，分 析国外的立法经验是否能为我所借鉴，哪些可以借鉴吸收 其次，以我国立法规定和司法实践为基础，找出我国行政诉讼原告资格制度 问题所在我国行政诉讼原告资格严格、原告资格认定标准不明确，公益诉讼 原告资格立法缺位，进而探讨扩大原告资格的必要性和可行性 最后，以我国实际出发，借鉴国外有益经验，提出完善我国行政诉讼原告资 格制度构想。 l o 第一章行政诉讼原告资格的法律定位及域外原告资格评析 一、行政诉讼原告资格的法律定位 c 一) 行政诉讼原告资格的涵义 ， 什么是行政诉讼原告资格呢? 学者们对此的理解并不统一。有学者认为，行 政诉讼原告资格指公民、法人或者其他组织能够提起行政诉讼所应具备的条件。 o 也有学者从起诉人与被诉具体行政行为之间的利害关系入手，认为行政诉讼原 告资格是指具有独立承担行政法权利义务的公民、法人或者其他组织与引起受案 范围内行政争议的行政行为之间存在的利害关系。o 虽然学者们对行政诉讼原告 资格的内涵和外延理解的角度和侧重点不同，但是都认为行政诉讼原告资格意味 着对行政诉讼起诉人的条件限制。 笔者认为，所谓行政诉讼原告资格是指公民、法人或其他组织不服引起受案 范围内行政行为时，就该行政行为向法院提起行政诉讼并成为行政诉讼原告的法 律能力。依布莱克法律大辞典的解释，原告资格就是指某人在司法性争端中 所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起 诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合 原告的各项要求，具有为司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉 讼中享有法院应当给予保护的，实实在在的利益。原告资格与起诉人实体诉讼请 求的是非曲直没有直接关系o 行政诉讼原告资格解决的是什么人可以启动行政 诉讼程序的问题，并非所有不满行政行为的人都能启动行政诉讼程序，必须具备 一定条件，才能引起行政诉讼程序。不具备原告资格的人起诉，法院不能受理， 有原告资格的人不保证必定胜诉。行政诉讼原告资格既是对诉权的限制又是对诉 权的保障，一方面，它使不具备原告资格的人排除在司法审查之外，防止滥诉： 另一方面，具备原告资格的人可以启动行政诉讼程序保护合法权益， ( 二) 行政诉讼原告资格与相关概念的厘定 1 、行政诉讼受案范围是行政诉讼原告资格产生的前提 对于受案范围之外的行政争议，法院无权审理，因此，只有在行政诉讼受案 。王万华：行政诉讼原告资格 ，载行政法学研究) 1 9 9 7 年第2 期，第7 8 页 。高家伟t 行政诉讼原告资格) ，筑法商研究) 1 9 9 7 年第1 期，第页 p1 2 6 1 ，b l a c kl a yd i c t i o n a r y 1 9 7 9t h ef i f t he d i t i o n w e s tp u b l i s h i n gc o 1 1 范围以内的行政争议才有可能产生原告资格问题。原告所受的权益影响必须是由 在受案范围内的行政行为引起的。属于受案范围是确立原告资格的一个基本前提 条件。如果说某类行政行为不受司法审查，那也就意味着公民的合法权益即使被 侵害，该公民也不可能请求获得司法救济，也就谈不上原告资格问题了。由此可 见，原告资格是相对于可诉行政争议，在行政诉讼受案范围之上所产生的一个法 律问题。 行政诉讼受案范围是行政诉讼原告资格产生的前提，但我们不能因此认为受 案范围是原告资格的构成内容，更不能将其等同。受案范围解决的是哪些行政行 为可以成为行政诉讼对象的问题，即行政诉讼的客体问题如果从司法权与行政 权范围界定的手段层面来看，受案范围是直接从司法机关与行政机关两者的关系 出发来界定两者的范围，因此受案范围往往由法律明确规定而显得比较稳定而 原告资格则是从起诉主体与司法机关的关系出发间接地对司法权与行政权进行 界定，其涉及的更多的是操作性的问题，而且往往可以通过对原告资格的解释来 调节司法权与行政权的关系。 2 、行政诉讼原告资格是起诉条件之一 目前有学者认为行政诉讼原告资格是起诉条件之一o ，笔者也比较赞同该观 点。起诉条件，即当事人行使起诉权所应当具备的要件起诉权是指当事人选择 用诉讼的方法来解决争议的一种权利当事人是否行使起诉权，取决于个人主观 态度及其对司法的信心等因素。但如果从起诉的限制条件来看，由于起诉权是公 民的一项基本权利，只要当事人认为其合法权益遭受侵害便可向法院起诉。行政 诉讼法第4 2 条规定：。人民法院接到起诉状后，经审查，应当在7 日内立案或者 做出裁定不与受理原告对裁定不服的，可以提起上诉。从该条的规定中我们 可以看出：当事人行使起诉权后便引起了法院审查、裁定的义务和起诉符合一定 条件下的受理义务。这里的“一定条件”就是受理条件，即行政诉讼法第4 1 条 规定：“提起诉讼应当符合下列条件：( 一) 原告是认为具体行政行为侵犯其合法 权益的公民、法人或者其他组织；( 二) 有明确的被告：( 三) 有具体的诉讼请求 和事实根据；( 四) 属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”其中原告资格 便是受理条件中的主体资格要求从以上分析可以看出：起诉条件、受理条件、 。张步洪王万华编著， 行政诉讼法律解释与判倒述评 ，中国法制出版社，2 0 0 0 年版，第1 8 7 页 1 2 原告资格是属于三个不同的概念。起诉条件解决的是在什么情况下，当事人可以 选择用诉讼方式来解决争议的权利：受理条件解决的是起诉人的起诉在满足什么 样的条件时才可以引起诉讼程序的问题，原告资格只是受理条件之一，即起诉人 主体资格问题。这里需要指出的是，行政诉讼法第4 1 条的规定通常被认为是起 诉条件，通过上述分析可以看出第4 l 条的规定应当是法院受理案件的条件而非 起诉条件。 3 、行政诉讼原告资格与诉讼请求的是非曲直无关 ， 行政诉讼原告资格与行政诉讼请求有相同之处，也有不同之处。其相同之处 表现为：第一，都是行政诉讼的构成要素：第二，都有实体性和程序性。不同之处 表现为：第一，原告资格是客观问题，而诉讼请求是主观问题。原告资格是由相 关法律进行明确规定的，不取决于个人意志，起诉人认为自己没有原告资格不等 于自己实际上就没有该资格：但是，如果起诉人不提出某项诉讼请求，则该项诉 讼请求就只能被推定为不存在；第二，原告资格是受理审查程序的客体：而诉讼请 求是审判程序的客体。审查原告资格的结果是决定受理或裁定不予受理，而诉讼 请求的审理结果是支持或驳回诉讼请求之裁判。行政诉讼原告资格必须在开庭审 理前或正式启动审判程序之前确定下来，而诉讼请求的是非曲直只能在审判完结 后才能确定。 4 、行政诉讼原告资格的中心内容是起诉人与引起行政争议的行政行为之问 的利害关系 对利害关系可以从三个层次来理解：第一，起诉人与法院裁决的利害关系。 与法院裁决无利害关系的人不能成为诉讼当事人：第二，起诉人与被诉行政行为 存在利害关系：第三，原告资格要在受理之前查明确定，而裁判只有在受理和审 理完结之后才能做出。这就存在一个时间差，起诉人与被诉行政行为的利害关系 产生在先，起诉人与法院裁决的利害关系产生在后。因此，起诉人与被诉行政行 为的利害关系是原告资格的真正内容。o ( 三) 行政诉讼原告资格理论之特殊价值 从行政诉讼原告资格的概念可以看出，它与民事诉讼、刑事诉讼有很大的不 同。按照行政诉讼原告资格理论，就算当事人的合法权益受到行政行为的侵害但 。张步洪、王万华编蓍行政诉讼法律解释与案倒述评 中国法制出版杜，2 0 0 0 年版，第1 8 9 页 1 3 尚未达到足以引起司法救济程序的程度，即使该争议属于人民法院受案范围，当 事人也不能引起司法救济程序。原告资格实质上是阻却当事人请求司法救济的因 素，那么行政诉讼为什么要对原告资格进行特殊规定? 简而言之，是由于行政诉 讼是通过司法权对行政权的审查从而保护公民权，行政权的相对独立性及其行使 的公益性决定了原告资格的存在，具体可从行政诉讼原告资格存在的外在价值与 内在价值进行分析o ： l 、行政诉讼原告资格理论的外在价值 ( 1 ) 保护公民、法人或其他组织的合法权益 众所周知，行政权力是当今社会实践中最强大的权力。人们无时无刻不处于 行政权力的管理与约束之下。在这种行政管理关系中，独立的个人和强大的行政 权力相比较地位不可能平等、力量悬殊。行政机关处于当然的优越地位。它做出 的决定具有先行效力，因此都应当执行，即便在行政诉讼中也不停止执行。圆在 如此纷繁和不平等的行政管理关系中，行政权力侵犯公民、法人或其他组织的合 法权益的情况不可避免。行政诉讼原告资格明确了哪些人可以成为原告提起行政 诉讼，具备原告资格的人有权向法院起诉，在符合其他受理条件时，法院必须受 理，不得推委，这就使公民、法人或其他组织的合法权益的司法救济得到明确地 保障。相反，如果国家在受害人面对行政权力的侵害时没能为其提供应有的司法 救济之权利，则公民公然抵抗行政决定的执行将难以避免。假如真如上面所说， 则势必加剧公民与行政主体之间的矛盾，政府在人民群众中的威信自然会降低。 最后，导致公民权益无法充分保护，行政机关工作难以展开。 ( 2 ) 监督行政机关依法行使职权 在我国，由于没有违宪审查机制，行政诉讼实际上承担着监督行政机关依法 行政的职责，这从我国宪法和行政诉讼法的相关规定可见一斑。因此，司法机关 既要保障公民的合法权益不受行政机关违法行为的侵害，又要监督行政机关依法 行使职权，对其违法的行政行为予以纠正，以保证行政机关合法地行使职权，维 护个人合法权益。行政诉讼原告资格在一定程度上也可以看作是国家赋予公民在 行政机关违法行政时提起诉讼的权利，那么公民在寻求自己合法权益的司法救济 时客观上也实现了对行政机关的监督。 o 孙明玉行政诉讼原告资格问题研究，中国学术期刊同 。朱剑锋行政诉讼中原告资格的认定与思考) 当代法学2 0 0 0 年第四期第7 2 页 1 4 2 、行政诉讼原告资格理论的内在价值 ( 1 ) 协调个人利益与社会利益的关系。 原告资格的存在，是个人利益和社会利益妥协的结果。在受案范围确定的情 况下，原告资格的边界便是受行政诉讼法保护的个人利益与因为带有社会公共利 益性质而免受司法审查的行政行为的临界点。原告资格确定的宽严程度直接关系 到个人利益与社会利益界限的合理与否。如果原告资格确定得过于宽泛，如对于 受案范围内的行政行为，只要有人提出异议，都必须进入司法程序进行司法审查， 那么行政机关很可能会陷入无穷无尽的应诉之中，进而必然损害行政效率，社会 发展所需的社会秩序便难以维系：公民等主体的合法权益亦必受其害。相反，如 果过于严格地解释原告资格，那很可能会导致行政行为目的过分强调社会利益化 而公民的合法权利却无从保障，最终必然影响到整个社会的活力。行政诉讼原告 资格的存在对于协调个人利益和社会利益的关系、促进社会的良性发展有着重要 的意义。国 ( 2 ) 体现公民权、司法权、行政权三者之间的关系。 对于行政诉讼制度，学者们多数从“以权力制约权力”的角度强调司法权制 约行政权，而对“以权利制约权力”却少有研究。要保证权力行使的正当性、有 效性，应利用多种因素、多个角度来制约权力，同时保留一定的空间。“行政诉 讼制度是司法权和公民权共同制约行政权的制度”，o 其中的原告资格制度还体现 了公民权对行政权、司法权的制约。某个人或组织是否具有原告资格决定了司法 程序是否启动和行政行为是否受到司法审查。硷民权、司法权、行政权三者关系 中考虑的因素有：公民权利的保障、司法权的承受能力、行政权的相对独立性和 行政机关的效率，丽原告资格制度正是对这三者关系的协调与设定。原告资格范 围大小的变化在很大程度上影响了司法权对行政权干预的力度并进而协调着公 民权利的保障和行政机关效率的维持这两者之间的关系。因此，原告资格制度体 现了一国公民权、司法权、行政权三者之间的关系。 二、域外行政诉讼原告资格立法评析 从有关国外行政诉讼原告资格的立法规定看，各国的行政诉讼原告资格的严 。黄金荣著： 行政诉讼中韵原告资格及其认定问题研究 ，载樊崇义主编诉讼法学研究 第二卷，中 国检察出版社，2 0 0 2 年2 月第一版，第2 8 8 页 。夏锦文、高新华著：我嗣行政诉讼原告资格的演进) 载于法商研究) 2 0 0 0 年第1 期，2 l 页。 1 5 格与宽松情况因国情不同而各显千秋。但综观两百年来的发展历程，大多数发达 国家对行政诉讼原告资格范围是逐渐放宽的，并且表现出很大的共同性。下面， 笔者将对行政诉讼原告资格的历史发展趋势和资格认定标准进行比较，以便为我 国行政诉讼原告资格标准的规范化和统一提供建议。 ( 一) 国外行政诉讼原告资格发展趋向 考察国外行政诉讼原告资格的立法和司法发展趋势，由于国家众多，故本文 _ 只选几个较为典型的国家作些归纳和分析 1 行政诉讼原告资格发展的趋势定逐渐放宽并趋于统一 在放宽原告资格方面，西方各国大多经历了由。权利受损害”要件到“利益 受损害”要件的发展过程。美国从2 0 世纪4 0 年代以来经过了历次重大改革，使 原告资格大为放宽。1 9 4 0 年以前，当事人只有在权利受侵害时才有原告资格：4 0 年代以后，不仅利益受影响的非直接当事人被赋予了原告资格，而且在自身权益 没有受到行政行为侵害的情况下，公民或有关组织也可以为主张公共利益或他人 利益而享有原告资格。日本明治宪法时期的行政裁判法，将可以提起撤销诉讼的 人规定为因行政厅处分等而造成的权利侵害者，而现行法律则规定，有要求撤销 处分或裁决的利益者即可提起或撤销诉讼，而不论是否为处分的相对人。 大体上讲，世界各国行政诉讼原告资格理论的发展经历了三个阶段：( 1 ) 直 接相对人诉讼。即只有行政行为针对的直接相对人认为其权益受行政行为影响时 才具有原告资格。这一般是一国行政诉讼制度刚刚建立时所采用的理论，它与创 建初期狭小的行政诉讼受案范围是相适应的( 2 ) 利益影响人诉讼。即除行政行 为的直接相对人外，权益受该行政行为影响的间接利害关系人也可成为原告。行 政诉讼的受案范围不断扩大，其所能保护的公民利益也越来越广泛，因而原告资 格也随之放宽到间接利害关系人( 3 ) 民众诉讼。即原告自身的权益并未受行政 行为侵害，而是为了公共利益或他人权益而对行政行为提起诉讼，这是一国行政 诉讼制度发展到成熟阶段的必然结果。另外，各国为了方便当事人起诉，都先后 统一了行政诉讼原告资格。英国于1 9 7 8 年统一了申请公法上的救济手段和申请 私法上的救济手段所适用的原告资格可见，当代行政诉讼原告资格立法的趋势 是逐步放宽并统一，从而扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护这是当 中 日 室井力主编：日本现代行政法，吴徽译，中国玫法大学出版牡1 9 9 5 年版第2 4 2 页 1 6 代行政民主、公民参与行政活动的一种表现。 2 行政诉讼原告资格发展的进程与现代行政权的发展及对其控制的实际需 要相适应。 1 9 世纪以前，行政权被严格限制在法律规定的范围之内。资本主义从自由 主义经济向垄断经济发展，政府对经济进行干预和调节逐渐加强，政府开始积极 干预经济和社会事务，行政权随之迅速扩张，通过严格限制行政权范围以制约行 政权的方式已经行不通。这样，2 0 世纪3 0 年代以来，通过司法程序对行政权进 行监督和制约的行政诉讼制度，就成为保护个人权利不受行政权非法侵害的最重 要途径。为适应这一需要，各国纷纷用成文法的形式放宽了行政诉讼原告资格。 现代行政有两个突出特征：一是对社会生活的干预面非常之广：二是重视以公共 福利为特征的行政服务功能的发挥，现代行政可以称之为“福利行政”或“服务 行政”。但随着福利国家时期的到来，行政权越来越多地蚕食立法权和司法权， 按照严格意义的“依法行政”原则建立起来的行政诉讼制度面临危机，因为许多 行政领域按照原来的法律无法被纳入司法审查的范围。于是各国又一次发展了行 政诉讼原告资格。在现代，判断一个人是否具有行政诉讼原告资格，主要是看行 政行为本身，只要存在行政权力被滥用的事实，与之相关的相对人，无论他的权 利是受到直接侵害还是受到间接侵害，也无论这种受到侵害的利益是大还是小， 都有原告资格。 3 行政诉讼原告资格的发展预示着行政诉讼价值逐渐发生重心转移 现代行政诉讼立法目的从保障机关行使职权向保护行政相对人利益、监督 行政机关行使职权转变。在行政诉讼发源地的法国，行政诉讼的初衷是为了保障 行政权的独立行使，排斥司法权对行政权的干涉。现代福利国家的兴起和发展， 使得行政权己经渗透到了社会生活各个方面。人们一方面希望行政机关为自己提 供各种福利或服务，另一方面又希望当自己的利益遭受违法行政行为侵犯时有救 济的途径。在这种情况下，行政诉讼原告资格的发展势在必