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政府行为的效应 宪法学与行政法学专业 研究生：曹倩指导教师：杨泉明 政府行为的效应意指政府行为对市场中其他经济主体所产生的一种外部 影响。对政府行为的效应的研究一直受到国外理论界的青睐，但至今尚未形成 一套公认的系统理论体系。公共选择学派是在该研究领域做出了重大理论贡献 的学派之一，该学派所主张的个人主义的方法论和“经济人”有限理性原则为 我们研究政府行为的效应提供了一个独特的视角，并直接将研究重点转向政府 行为的负效应的解决机制。我国理论界对政府行为的效应的研究历来都不太重 视，这主要源于我们长期依赖于用理论铝4 约、道德制约和自我意识制约的方式 来解决政府对经济过度干预的问题。因此，研究大多停留在政府行为的效应的 特点、分类以及测度等一般层面，对政府行为的负效应的产生以及解决机制等 问题研究较少，即便有所涉猎也只是提出了一些比较概括的解决思路，缺乏可 操作性，鲜有人从加强和完善宪政建设的高度提出政府行为的负效应的解决机 制。 本文共分为三部分。第一部分为“政府行为的效应的基础理论。”政府行 为对其他经济主体产生效应以政府行为的做出为前提，故本文开头就对政府行 为产生的原因做了分析。接下来，为完善政府行为的效应的内涵，文章从政府 行为的效应的特点、分类和测度三个方面进行了论证。第二部分为“政府行为 的负效应产生的原因。”市场失灵虽然为政府干预经济提供了必要条件，但绝 非充要条件。政府行为在对其他经济主体产生正效应的同时也伴随着负效应的 产生。文章依据公共选择学派所主张的“个人主义”的方法论和“经济人”有 限理性原则，就政府行为的负效应产生的原因，从内部效应、寻租、公共政策 失效、公共物品供给低效率等方面做了深入阐述。在此基础上，对我国政府行 为的效应进行了评估。本文的第三部分为“政府行为的负效应的解决机制。” 如何才能最大限度的降低政府行为的负效应呢? 文章在比较了几种传统解决 方式的基础上，提出应从加强和完善宪政建设的高度出发，建立政府行为的负 效应的有效解决机制。 关键词：市场失灵政府行为政府行为的效应政府行为的负效应加强 和完善宪政建设 t h ee f f e c t so fg o v e r n m e n ta c t i o n c o n s t i t u t i o n a lj u r i s p r u d e n c ea n da d m i n i s t r a t i v ej u r i s p r u d e n c e g r a d u a t es t u d e n t ：c a oq i a n a d v i s e r ：y a n gq u a n m i n g n 摇e f f e c t so fg o v e r n m e n ta c t i o nm e a nt h a tt h ee x t e r n a li n f l u e n c e sw h i c ht h e g o v e r n m e n ta c t i o nh a v eo nt h eo t h e re c o n o m i ce n t i t i e so nt h em a r k e t a l t h o u g ha n a c k n o w l e d g e dt h e o r e t i c a ls y s t e mh a sn o ty e tf o r m e ds y s t e m , t h es t u d yo ft h e e f f e c t so fg o v e r n m e n ta c t i o nh a sl o n gb e e nf a v o r e db yf o r e i g nc o u n t r i e s p u b l i c c h o i c es c h o o li so n eo ft h em o s ti m p o r t a n ts c h o o l sw h i c hh a v em a d eag r e a t c o n t r i b u t i o nt ot h es t u d yo f t h i sf i e l d i tp o i n t so u tt h a ta l t h o u g ht h em a r k e tf a i l u r e t op r o v i d et h en e c e s s a r yc o n d i t i o n sf o rg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o ni nt h ee c o n o m y , g o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o ni nt h ee c o n o m ya n dt h em a r k e tc a nn o tf u l l yc o m p e n s a t e f o rd e f e c t s , b e c a u s et h eg o v e r n m e n ti sn o tr u l e db yt h ep o l i t i c i a n sw h oo m ys e e kt o m a x i m i z et h ep u b l i ci n t e r e s to rt h es o c i a lw e l f a r e ，m c m h e r so fg o v e r n m e n ta l et h e s a m e 船t h ei n d i v i d u a l so f t h em a r k e t , t h e ya r ea l lr a t i o n a l e c o n o m i cm a n ”p u b l i c c h o i c et h e o r yo f f e r sa u n i q u ep e r s p e c t i v e ，d i r e c t l ys h i rt h ef o c u so f o u r r e s e a r c h0 1 1 t h es e t t l e m e n tm e c h a n i s mo ft h en e g a t i v ee f f e c t so fg o v e r n m e n ta c t i o n i no u r c o u n t r y , t h et h e o r e t i c a ls t u d yo ft h ee f f e c t so fa c t so ft h eg o v e r n m e n th a sl i t t l e i m p o r t a n c e t h i si sm a i n l yb e c a u s ew eh a v eb e e nd e p e n d e n to nt h eu s eo fm o r a l r e s t r a i n ta n ds e l f - c o n s c i o u s n e s st or e s o l v et h ep r o b l e mo ft h ee x c e s s i v ee c o n o m i c i n t e r v e n t i o no fg o v e r n m e n t t h e r e f o r e ，m o s to ft h es t u d i e so nt h ee f f e c t so ft h e g o v e r n m e n tj u s ts t a yi ni t sc h a r a c t e r i s t i c s , c l a s s i f i c a t i o n , a n dm e a s n r e s t h es t u d y o nt h ep r o b l e mo f h o wt od o ”i sl e s s e v e ni fs o m eh a v ec o v e r e do n l yag e n e r a l i d e at os o l v ei t , t h e yl a c ko fo p e r a t i o n a lp r a c t i c e ，v e r yf e wp e o p l ep u tf o r w a r dt h e 3 s e t t l e m e n tm e c h a n i s mo ft h en e g a t i v ee f f e c t so ft h eg o v e r n m e n tf r o mt h ea s p e c to f i m p r o v i n ga n ds t r e n g t h e n i n gc o n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o n t h ep a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s n 圮f i r s tp a r ti so f 。t h ee f f e c t so f g o v e m m e n ta c t i o n so nt h eb a s i so ft h e o r y ”t h eg o v e r n m e n ta c t so nt h em a i n m a r k e t ，o t h e re c o n o m i ce f f e c tm u s tb eo nt h ep r e m i s eo ft h em a d eo fg o v e r n m e n t a c t i o n , s ot h i sf i r s tp a r tb e g a nw i t ha na n a l y s i so ft h ec a u s ef o rg o v e r n m e n ta c t i o n n e x t ，i no r d e rt oi m p r o v et h ec o n t e n to f t h ee f f e c to f g o v e m m e n ta c t i o n , t h i sa r t i c l e w i l lg i v eac o m p r e h e n s i v ea n a l y s i sf r o mt h ec h a r a c t e r i s t i c s ，c l a s s i f i c a t i o na n d e v a l u a t i o nt h e s et h r e ea s p e c t so f t h ee f f e c to f g o v e r n m e n ta c t i o n t h es e c o n dp a r ti s ”t h e n e g a t i v ee f f e c t so ft h ec a u s e ”a l t h o u g ht h em a r k e t sf a i l u r ep r o v i d e st h e n e c e s s a r yc o n d i t i o n sf o rg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o ni nt h ee c o n o m y , b u ti ti sn o tt h e s u f f i c i e n tc o n d i t i o n i nt h ep r o c e s so f t h eg o v e m m e n ti n t e r v e n t i o ni nt h ee c o n o m y ， t h e r ei sa l li n c r e a s i n ga w a r e n e s st h a tt h eg o v e r n m e n t sa c t i o n si nt h em a r k e th a v ea p o s i t i v ee f f e c to no t h e re c o n o m i ce n t i t i e sb u ta tt h e 船l l l et i m ei ti sa c c o m p a n i e db y t h ep r o d u c t i o no f t h en e g a t i v ee f f e c t s a c c o r d i n gt ot h em e t h o d o l o g yo f t h ep u b l i c c h o i c es c h o o lo nt h eb a s i so f ”i n d i v i d u a l i s m ”a n dt h ep r i n c i p l et h a t e c o n o m i c m a n ”h a sl i m i t a t i o n s ，t h ea r t i c l eh a sm a d ead e e pe x p l a n a t i o no ft h ec a u s e so ft h e n e g a t i v ee f f e c t so fg o v e r n m e n t , f r o mt h e s ea s p e c t ss u c ha st h ei n t e m a ie f f e c t , l e a s i n g ，t h ef a i l u r eo ft h ep u b l i cp o l i c y , a n dt h el o we f f i c i e n c yi nt h es u p p l yo f p u b l i cg o o d s t h en l i r dp a r ti s ”t h en e g a t i v ee f f e c t so ft h es e t t l e m e n tm e c h a n i s m “ h o wc a nw er e d u c ea sm u c ha sp o s s i b l en e g a t i v ee f f e c t so fg o v e r n m e n ta c t i o n 7 b a s e do nt h ec o m p a r i s o no fs e v e r a lt r a d i t i o n a ls o l u t i o n s ，t h i sp a p e rh a sp r o p o s e d t h a tw es h o u l de s t a b l i s ha ne f f e c t i v em e c h a n i s mt oh e l pr e s o l v et h ep r o b l e m so f t h e n e g a t i v ee f f e c t so f t h eg o v e r n m e n tf r o mt h ea s p e c to f i m p r o v i n ga n ds t r e n g t h e n i n g c o n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o n k e yw o r d s ：m a r k e tf a i l u r e ，g o v e r n m e n ta c t s ，t h ee f f e c to fg o v e r n m e n ta c t i o n , t h e n e g a t i v e e f f e c t so fg o v e r n m e n ta c t i o n , s t r e n g t h e na n d i m p r o v e t h e c o n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o n 4 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师堑基塑指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的 个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承诺：己提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位 论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。 论文作者签名： h 内| 1 年岁月毋日 加如一们 刖 吾 政府行为的效应意指政府行为对市场中其他经济主体( 企业和个人) 所产 生的一种外部影响。这种外部影响或给其他经济主体强征了不可补偿的成本或 给予了其他经济主体无需补偿的收益。例如，就我国成品油价格问题，发改委 发布完善石油价格形成机制综合配套改革方案和有关意见的通知，决定适 当提高国内成品油价格，并同步出台对部分弱势群体和公益性行业的补贴措 施。该政府决策，一方面加大了一般个人和企业使用成品油的成本( 不可补偿 的成本) ，但另一方面又给予了部分特殊群体和行业适当的补贴( 无需补偿的 收益) 。由此看来，政府行为对市场中其他经济主体所产生的效应可正可负。 有时政府行为的负效应甚至会超过政府行为的正效应，当政府行为的负效应大 于政府行为的正效应时，会对经济造成巨大的不良影响。因此，我们有必要对 政府行为的负效应产生的原因进行研究，找到解决的办法，从而最大限度发挥 政府行为的正效应，促进经济有序、稳定、健康的发展。 我国理论界对政府行为的效应的研究历来都不太重视，这主要源于我们长 期依赖于用理论制约、道德制约和自我意识制约来解决政府对经济过度干预的 问题。因此，研究大多停留在政府行为的效应的特点、分类以及测度等一般层 面，对政府行为的负效应的产生、解决机制等问题研究较少，即便有所涉猎也 只是提出了一些比较概括的解决思路，鲜有人从加强和完善宪政建设的高度提 出政府行为的负效应的解决机制。本文将结合我国的具体国情，从加强和完善 宪政建设这一层面出发，就如何解决政府行为的负效应问题提出若干建议，并 希望这些建议能为我国政府行为的效应研究提供一条宪政建设层面的新思路。 一、政府行为的效应的基础理论 ( 一) 政府行为产生的原因 政府行为的效应意指政府行为对其他经济主体( 企业和个人) 产生的一种 外部影响，这种外部影响对其他经济主体强征了不可补偿的成本或给予了无需 补偿的收益。o 政府行为对市场中其他经济主体产生效应以政府行为的做出为 前提，因此，对政府行为产生的原因进行分析是研究政府行为的效应的基础。 市场经济作为资源配置的方式之一，其有效地运行致使资源配置达到最优 化需要具备三个基本特征：一是自然性，即不以人的意志为转移的实在，导致 社会趋向和谐的“自然状态”；二是协调性，即个人利益与社会利益之间的矛 盾通过市场过程自身内在的机制调整，逐渐趋向公平与统一；三是系统性，即 每个人在维持自身利益的同时，社会利益可达到最高目标，这是社会诸多经济 因素通过市场过程相互集合和相互作用而形成的结果。o 然而在市场经济的实 际运行中，我们发现市场机制常常会偏离理想化的状态，不能正常地发挥其调 解作用，从而导致市场对资源配置的失误或浪费性使用，即导致“市场失灵” o 的产生。市场失灵有以下几个原因： l 、市场本身不能将经济主体的经济活动所产生的成本或收益完全内部化 一旦经济主体的经济活动会对其他经济主体产生影响( 主要指强加给了其 他经济主体不应该存在的成本) ，经济运行的结果就不可能实现最优化。经济 学理论一般认为：市场使资源配置最优化的一个重要假定就是单个消费者或者 单个生产者的经济行为对其他人的福利不产生任何影响。但是，在实际经济活 动中，这个假定往往并不能够成立。因为在没有任何约束的情况下，市场中的 单个消费者或单个生产者往往只会考虑到个人成本和个人收益，很少顾及社会 成本和社会收益。例如：个人抽烟会影响他人的健康和污染环境；工厂排放废 气、废渣、废水会影响农业生产和居民健康；厂商为生产某种产品直接投入的 是私人成本，但却有可能使别人受害、付出代价，从而构成社会成本的支出。 如果没有强制性的规定要求个人、工厂以及厂商为其产生的这部分社会成本付 。参见萨缪尔森、诺德豪斯： 经济学，华夏出版社，1 9 9 9 年版，第2 6 3 页。 。参见刘辉：市场失灵理论及其发展，当代经济研究，1 9 9 9 年第8 期。 。参见胡代光、周安军：当代国外学者论市场经济，商务印书馆，1 9 9 6 年版，第1 6 页。 - 2 - 费的话，他们几乎不会考虑社会成本问题。 2 、市场运行会导致垄断的结果 西方经济学家对市场经济理想状态的描述是建立在完全竞争条件之上的， 但市场秩序时常被破坏，市场结构时常被改变，尤其是资源的不断集中导致的 垄断的产生更是掷制了市场机制地有效运作，妨碍了经济效率的提高。 3 、市场无法解决“囚犯两难”困境。 每个人的个人选择都是在一定制度环境中进行的。在无政府状态的市场环 境中，个人选择表现为纯粹的私人选择。o 从利己主义的目的出发，个人可以 选择交换与掠夺两种方式来增进个人利益。如果能做到相互交换，雯l j 双方共同 受益；如果相互掠夺，则双方共受其害。显而易见，相比丽言在增进个人利益 方面，互相掠夺是不如互相交换的，因为掠夺削弱了个人借助生产性活动获利 的动机，同时它促使个人不得不为了防范掠夺而付出大量的资源和时间等成 本。但是，当一方掠夺而另方交换时，则前者获益而后者受害，这样既产生 收入分配的不公平又导致资源配置的低效率。回现在豹阉题就在于，正因为存 在一方交换而另一方掠夺的可能性，在缺乏政府行为和没有政府强制的情况 下，利己主义的动机决定了个人不会自愿合作、相互交换。因为每个人都希望 自己掠夺、他人交换而害怕自己交换他人掠夺，其结果必然走向双方相互的掠 夺，这也就是“囚犯两难”困境的结局。单纯的市场环境因为缺乏政府行为以 及政府行为的强制性而无法解决囚犯两难困境，从而导致资源配置的低效率。 4 、市场对公共物品回配置的无能为力 。所谓。囚犯两难”困境是指：在市场环境下，对a 、b 二人而言，选择相互交换产生的利益肯定优于 选择相互掠夺导致的损失。但是，受利己主义动机的驱使，a 更希望自己掠夺b 交换而害怕自己交换b 掠夺，b 同样也是如此。因此，双方会同时选择掠夺而导致双方都受害的结果。囚犯困境表明，如果不 存在强制性的政府，a 与b 一定会不僖思索地选择掠夺，这是一个于职方都不利地结果i 都选择交换虽 然于双方有利，但是难以达成这种协议，即使达成也会因为缺乏约束力而难以实现。 攀参见文建东；公共选择学派，武汉出版社，1 9 9 6 版，第1 3 页。 o 参见文建东：公共选择学派，武汉出版社，1 9 9 6 版，第1 4 页。 o 所谓“囚犯两难”困境是指：在市场环境下，对a b 二人而言，选择相互交换产生的利益肯定忧于 选择相互掠夺导致的损失。但是，受利己主义动机的驱使，a 更希望自己掠夺b 交换而害怕自己交换b 掠夺，b 同样也是如此因此，双方会同时选择掠夺而导致双方部受害的结果。囚犯困境表明，如果不 3 在公共物品的消费领域，公共物品表现出非竞争性和非排他性的特点。 非竞争性意味着某个人对一种物品的消费并不妨碍别的人对该物品的消费； 非排他性指对一种物品未付费的各个人不可能被阻止享受该物品的好处。 对非排他性进行深入分析，其实包含了两个问题：一是“免费搭车”问题， 免费享受公共物品而不付费，致使供给方在市场条件下无从获得其优化配置 生产的收益指标；二是偏好显示失真问题，单个消费者不会像消费私人物品 那样准确的了解自己的偏好程度，即使了解，为了不付成本或少付成本地享 受公共物品，也不愿意真实表达自己对公共物品的主观需求状态，致使公共 物品生产者的需求曲线无法确定。这两个问题的存在，使价格反映偏好的市 场机制失灵，每个人都想让别人支付生产公共物品的成本，而自己去免费享 受，结果可能就不会有生产者来生产。 5 ，市场在保持经济总量均衡、实现总供给等于总需求的宏观目标实现上的作 用有着重大的局限 因为市场本身具有的白发性、事后性、分散性，使经济总量均衡目标的实 现成为不确定的事情，经济常常处于一种不稳定和周期性的波动状态。2 0 世 纪3 0 年代，西方国家出现的大萧条可以说是最好的例证，无数的工人失业， 大量机器被闲置。o 我们不否定市场经济具有自动恢复到平衡状态的力量，然 而从人们遭受的巨大痛楚来看，等待经济的自动恢复，其成本是巨大的。 6 、市场不能避免财富分配的过分悬殊和社会成员的两极分化。 市场经济之所以有效率，其原因在于“看不见的手”对各个经济行为主体 有着强有力的利益激励和约束。国可是，由于科学文化水平、能力、天赋以及 资产等各方面的差异，即使是市场机制发挥得相对较好的地方，财富分配的过 分悬殊和社会成员的两极分化也在所难免。从长期看，随着财富日益向少数人 存在强制性的政府，a 与b 一定会不假思索地选择掠夺，这是一个于双方都不利地结果：都选择交换虽 然于双方有利，但是难以达成这种协议，即使达成也会因为缺乏约束力而难以实现。 o 参见刘辉：市场失灵理论及其发展，当代经济研究，1 9 9 9 年第8 期。 o 参见杨玉泉：西方市场失灵理论评析，武警学院学报，2 0 0 2 年2 月，第1 8 卷第1 期。 o 参见陈小安，高丽亚；市场失灵与政府失灵的经济学分析，决策参考扎2 0 0 5 年第6 期。 4 - 倾斜，富人与穷人之间在人力资本积累上的差距也越来越大，形成了“富者越 富、穷者越穷”的局面，这必然不利于个人的全面发展与社会的全面进步。同 时，财富分配不公的持续发展，也会破坏社会的和谐、引发社会的动荡与不安， 最终导致经济增长波动甚至停滞。 总之，在市场失灵的条件下，“看不见的手”已无法正常发挥其应有的调 节经济活动的作用，市场中垄断的存在、“囚犯两难”的困境、公共物品供给 的不足、经济的周期波动以及收入分配的不公等问题因此显现，并不同程度的 影响着经济的正常运行。市场在资源配置上的低效率为政府行为的产生提供了 理论的支持和现实的空间，政府介入经济后，通过作出的各种行为对其他经济 主体产生的效应来解决市场失灵问题。比如：政府可以通过税收为居民提供更 多的公共物品，使社会获得更大的好处：政府可以在经济衰退时，通过扩张性 的财政政策和货币政策，拉动需求，减少经济资源的闲置。繁荣时，又可以采 取紧缩性政策，避免通货膨胀对经济的冲击，从而使经济稳定平衡地发展；政 府还可以通过累进税等政策，实现社会的平等与稳定。 ( 二) 政府行为的效应的特点 市场失灵需要政府介入经济，如前所述，政府主要是通过向市场活动中的 其他一切参与者提供诸如制度、政策、信息以及监督等基本服务，来解决市场 失灵所带来的效率与公平的损失。在现代经济中。政府主要是发挥其宏观调控 的职能。政府一项好政策的选择与实施，可能会给市场中其他经济主体带来很 大的益处，这个益处在很多时候是远远大于政府为制定和实施这项政策所花费 的成本。制定政策的成本包括政府制定政策过程中人力、物力、财力的花费以 及时间、信息等资源的支出，除此之外还包括调查研究、草案讨论表决以及修 改中各种利益主体讨价还价的花费。实施政策的成本主要指在政策实施过程中 的投入，如准备新政策实施而进行宣传、教育的费用，实旌过程中改变人们习 惯、清除旧法影响的费用等。o 因此，政府对经济的发展、社会的进步是必需 的，政府有时可以改善市场结果。o 政府行为的效应有如下几个特点： 。参见钱弘道：经济分析法学法律出版社，2 0 0 3 年版，第2 6 4 页一2 舒页。 。参见查尔斯沃尔沃；市场或政府，中国发展出版社，1 9 9 4 年版。第9 0 页 5 - 1 、政府行为的效应具有强制性 在市场经济条件下，因政府可以利用其选择制定的政策促使某类经济主体 收益增加或收益减少而在市场主体中处于强势地位。从一定意义上说，政府行 为就是通过公共选择而将成本强加于个人身上的过程。相对于市场中的其他经 济主体而言，政府拥有向市场分配利益或分摊成本的权力。比如，政府既可以 利用制度资源的稀缺性来制约垄断，以保护消费者的合法权益；也可以利用制 度资源的稀缺性来限制竞争，以维护供给者的正当利益，从而建立起一个良好 的规范的市场秩序，防止市场主体彼此间的相互侵害。布坎南与塔洛克就认为； “通过公共选择而强加给个人的成本，也许会比以往所能预期的纯粹私人行动 在任何可接受的法律框架范围内产生的成本大得多。国 2 、政府行为的效应具有博弈性 政府在政治上一般都依赖于特定群体集团的支持，一个经济活动中包含着 不同群体集团的活动，这些活动具有不同的目的，不同群体集团力量的变化影 响政府政策的制定。个强有力的群体集团可能促进那些有利于本集团利益的 政策的实施。政府行为由于利益集团的存在，有关经济政策的决策并非完全由 经济专家和技术专家做出，强有力的群体集团常常过多地对政策的制定施加影 响，政策实施的结果与原来的意图有可能大相径庭。 3 、政府行为的效应具有特殊性 其他经济主体的行为( 企业的生产行为和个人的消费行为) 要对外界产生 效应，只有在生产行为或消费行为发生时才会出现，而政府行为的效应的特殊 性就在于政府不作为时也会对外产生效应。在现代社会经济中，政府发挥着其 他经济主体所无法替代的作用。政府提供公共物品、作为社会性组织发挥社会 强制力以及建立制度等需要政府有效地、积极地做出行为；当今信息业的发展 使知识信息量激增、传播速度加快，通讯业发展使人力以及其他要素资源的流 动速度加快，而这一切的有序运转、有机协调需要政府在宏观层面上起到社会 。参见【美】布坎南塔洛克同意的计算中文版，中国社会科学出版社，2 0 0 0 年版，第6 8 页。 - 6 - 性的组织作用；一些不可预测的突发事件和社会危机防不胜防，需要政府具备 良好的突发事件预警和应对机制以及快速反应能力，采取有力措施把相关的危 害和损失降到最低。假如面对非典、禽流感、沙尘暴等社会重大情况，政府无 所作为，其造成的经济、社会损失将是无法估量的。实践证明，在非典、禽流 感事件的应对中，政府行为显示出了巨大的效应。 4 、政府行为的效应具有一定的滞后性 政府行为的效应并不会在产生这些副作用的政府机构身上体现出来，因此 这些副作用并不影响政府机构自身的筹划和行为。换句话说，政府行为只对政 府行为的对象以及相关经济主体产生对外效应而不对政府本身产生影响。这样 就限制了政府仔细研究那些潜在的、不期望的副作用的动力和方法。另外，在 公共选择领域，个人无法像在私人决策中可能做到的那样，把决策的多期相互 依赖性纳入考虑，个人在公共选择领域缺乏连续性的主观感受，因为个人没有 办法知道别人如何安排在下个预期出现的选项。也就是说个人参与公共选择难 以利用集体作为促进真正长远目标的工具。这样，未来的成本与未来的收益会 被大打折扣或被忽视，而短期的或当前的成本和收益却被夸大了。国再加上， 非市场需求与供给的扭曲使得在有足够的知识或时间来考虑潜在副作用之前， 非市场干预的强大政治压力就可能产生一种对行动的巨大需求，因而使效应的 发生滞后。 ( 三) 政府行为的效应的分类 在对政府行为的效应的特点进行分析以后，为了深化对政府行为的效应的 认识，有必要对政府行为的效应的分类迸行一番研究。关于政府行为的效应的 分类，斯密德认为：政府行为的效应主要有两种类型，一是政府在执行制度职 能，制定或改变公共规则时，改变了“原先自由和责任的形式”，从而改变了 原有成本或收益的主体；二是政府在举办公共工程、提供公共产品时，产生了 相应的“溢出”状况。口沃尔沃对政府行为的效应的分类提出了几点认识：一 。参见杰佛瑞布伦南、詹姆斯布坎南：规则的理由 ，宪政经济学 ，中文版，中国社会科学出版 社，2 4 版，第s 7 页。 。参见t 美】丸艾伦斯密德；财产权力和公共选择对法和经济学的进一步思考，中文版，上海三联 7 - 是认为政府行为的效应可能是“积极的”，也可能是“消极的”；二是认为政府 行为的效应都是源于试图弥补现存市场缺陷，沃尔沃特别重视研究这种类型的 政府行为的效应；三是政府行为对国际社会也会产生影响。o 不论是斯密德还 是沃尔沃，都是从政府行为的效应的形成过程对政府行为的效应进行的分类。 他们认为政府行为的效应是政府在制定公共政策、行使公共服务职能以弥补市 场缺陷的过程中产生的副产品，是由政治过程产生并通过改变交易规则或产权 控制从而造成相应成本和收益转移的现象。为全面认知政府行为的效应，根据 不同的标准对其进行如下分类： 1 、政府行为的正效应与政府行为的负效应 根据政府行为的效应所产生的效果的不同，将政府行为的效应分为正效应 和负效应。政府行为的正效应是指政府行为使其他经济主体受益而没有或无法 向其收费的情况。一般认为：政府行为的正效应符合公众利益，促进社会福利 的增长，利于社会的和谐发展。由国务院提交第十届全国人民代表大会第五次 会议审议的中华人民共和国企业所得税法是一部旨在建立各类企业统一适 用的科学、规范的企业所得税制度，为各类企业竞争创造公平的税收环境的法 律。该部法律将从2 0 0 8 年1 月1 日起正式施行，届时政府过去对一些企业设 置的税收壁垒限制将被打破，取而代之的是一个更加公平的市场税收环境，从 而进一步促进我国经济结构的优化和产业的升级。政府行为的负效应是指政府 使其他经济主体受损而没有或无法做出补偿的情况。如政府有意设置壁垒限制 一些经济主体对基础设施等领域的进入；为保护政府部门的局部利益而限制公 平竞争从而损害消费者权益等。关于政府行为的负效应，乔治斯蒂格勒提出 了自己的经济学理论，他认为：某些特殊利益集团出于对私人利益的追求，通 过说服政府把他所在的行业作为受管制的行业，从而获取垄断的地位，随着政 府对进入和价格的控制，竞争受到了约束，这些特殊利益集团就取得了一定程 度的安全。o 霍勒斯格雷也认为原本为公共利益服务的过程被私人利益集团 书店，上海人民出版社，1 9 9 9 年版，第2 7 5 页。 。参见查尔斯沃尔沃：市场或政府 ，中国发展出版社，1 9 9 4 年版，第9 0 页。 。参见【美】小贾尔斯佰吉斯：t 管制和反垄断经济学中文版，上海财经大学出版社。2 0 0 3 版，第1 3 5 页。 - 8 破坏了，管制当局被“收买”，应由他们控制的行业则被垄断。 2 、政府对企业的效应与政府对个人的效应 根据政府行为的效应所影响的主体的不同，将政府行为的效应分为对企业 的效应和对个人的效应。市场经济的主体大致可分为：政府、企业和个人三类， 我们讲的政府行为对市场中其他经济主体产生的效应通常意指对企业和个人 产生的效应。政府行为对企业的效应即政府行为对企业的外部影响，又可分为 对企业的正效应，如减免税收、出口退税、让利、银行优惠贷款等和对企业的 负效应，如向企业乱收费与乱摊派、歧视性的税收和贸易政策等。政府行为对 个人的效应即政府行为对个人的外部影响。也可分为对个人的正效应，如老年 人、妇女、儿童等特殊人群享受的特殊利益和对个人的负效应，如政府对公民 私有财产非法的侵占以及对公民人身权利非法的限镥4 等。 3 、政府有意产生的效应与政府无意产生的效应 根据产生政府行为的效应动机的不同，政府行为的效应可分为政府有意产 生的效应和政府无意产生的效应。政府有意产生的效应是指政府有意采取某种 行为对其他经济主体产生外部影响，以实现对经济的调控作用。例如政府根据 不同时期经济运行与发展的状况，有针对性的采取不同的财政、货币、产业等 政策。政府无意产生的效应往往是因为信息的不完备使得实施一项新政策时， 其成本一收益难以确定，从而导致其对外部影响的不确定。正如曼昆所说的那 样：“政府有时虽然可以改变市场结果但并不意味着它总能这样。公共政策并不 是天使制定的，而是由极不完善的政治程序制定的，有时政策只是为了政治上 有权势的人而设计，有时政策是由动机良好但信息不充分的领导人制定的。”o 4 、政府行为的空间效应与政府行为的时间效应 根据政府行为的效应影响的范围的不同，将政府行为的效应分为政府行为 。参见【美】小贾尔斯佰吉斯：管制和反垄断经济学，中文版，上海财经大学出版社，2 0 0 3 版，第1 3 5 页 。参见【美】曼昆：经济学原理，中文版，生活读书新知三联书店，北京大学出版社，1 9 9 9 年版，第 l l 页。 的空间效应和政府行为的时间效应。所谓空间效应是指政府行为对当时当地的 社会生产、个人生活所产生的正面或负面的外在成本或收益是即时的，换句话 说，制造效应的主体和承受效应的主体双方处于同一时空中。o 例如安装路灯 所产生的正效应就是在路灯被安装的同时产生的；噪音污染带来的负效应也是 同噪音的制造行为同时发生的。与空间效应是学者研究和关注的焦点不同，时 间效应常常被忽略。在发生时间效应的场合，制造效应的主体和承受效应的主 体双方处于不同的时空，制造效应的行为与其所产生的对外影响在时间上是分 离的，效应的产生存在一定时间上的滞后，即在相对固定的空间范围内，效应 要在一定时间之后才能表现出来。 5 、政府行为的长期效应与政府行为的短期效应 根据政府行为的效应的作用时间的长短，将政府行为的效应分为长期的效 应和短期的效应。政府行为的长期效应是指政府做出的某个行为给其他经济主 体所带来的外部影响是长期的、稳定的。如公用事业通常控制着一个地区产品 供给的全部或者相当大部分，而由于这些产品具有相对的不可转移性，公用事 业就会免受来自其他地区的同类产品的竞争，公用事业可能长期获得高于其他 行业的利润。政府行为的短期效应是指政府做出的某个行为给其他经济主体所 带来的外部影响是短期的、不稳定的。如在宏观经济运行中，政府不断调整货 币与财政政策就可能给一些经济主体带来短暂的收益或成本。 ( 四) 政府行为的效应的测度与评价 在现代经济中，政府行为的效应是普遍存在的，如果能正确对其进行测度 与评价，然后根据测度的结果对政府行为进行相应的调整，就能尽量发挥政府 的正效应，将可能的产生的负效应降到最低。测度政府行为的效应就是对政府 职能绩效进行评估。为了评估政府行政机构的绩效，人们必须想办法测量行政 机构的产出，只有能评估出政府行为的绩效，才能判断政府行为的效应，从而 消除或减少负效应，增加政府行为的正效应。在计划经济体制下，政府对于自 身职能实施绩效的评估标准主要是看政府对自身所制订的各项计划指标的完 。参见赵时亮、高海燕、谭琳：论代际外部性与可持续发，南开学报，2 0 0 3 年第4 期。 l o - 成情况。在市场经济体制下，政府职能越来越规范化，主要表现为维护国家稳 定、促进经济发展和社会福利增加、维持社会公平等方面。政府履行其职能与 私营企业生产产品不同，它的产出不能像企业的产出那样最终进入市场交易， 形成一个货币价格，即政府行为的产出具有非市场性质。和市场产出相比，非 市场产出总的来说没有一个评价绩效的标准。那是否就意味政府行为的效应将 无法进行测度与评价了昵? 一般认为，政府机构的活动虽然大多不计成本，但 它的效应是可以通过预算来体现的。政府机构一般是追求预算效用的最大化。 对政府行为的效应的测度与评价体系可以从微观和宏观两个层面来构建。o 1 、政府行为的效应的微观评估体系 该体系包括政府行政机构的绩效评估和政府某一具体政策实施的绩效评 估两大部分。对政府机构而言，由于其产出的非市场性，度量起来比较困难， 但这不排除我们用“投入来间接测量产出”的替代办法。查尔斯沃尔夫就认 为：“用投入来度量非市场的产出是可以被接受的，因为直接的测量产出是非 常困难的。”政府行政机构的投入即所谓的成本，该成本包含了政府向社会提 供一定的公共服务所要耗费的各种资源，如公务人员数量、政府机构数量以及 财政规模等，但主要还是体现在财政支出上。o 各国政府进行机构改革的措施 中，大都包括缩小机构规模、减少机构人员，其目的就在于通过这种精简的方 式来减少国家财政支出，从而降低政府机构的投入，更好地、全面地、有效地 履行政府职能。所谓对政府某一具体政策实施绩效的评估是指在经济政策执行 后对政策作用客体以及周围环境所产生的影响及其效果所进行的评估。例如政 策预定目标的完成程度、政策的非预期影响、政府行为相关条件的环境变化、 投入政策的直接成本和间接成本等。与此相适应，在评估过程中要把握三个标 准。一是效率标准，即政策效应与政策投入之间的比率问题，对政策的投入一 产出进行比较，从而考虑其效率的高低。例如，在一个职能机构的工作量一定 的前提下，通过对公务员的素质与数量的测度就可以衡量这个机构的效率。二 是公平标准，即一项政策执行后，与该政策有关的社会资源、利益及成本的分 。参见连云t 论政府经济职能实施绩效评估体系的框架构建，国民经济管理，2 0 0 0 年第l l 期。 毒参见焦建国；控制财政支出，降低行政成本，宏观经济管理 2 0 0 3 年第2 期。 - 1 1 配是否公平。三是政策效果，即政府政策的作用使公众福利状况的改善程度， 该标准可以通过民意调查的方式来进行测度。 2 、政府行为的效应的宏观评估体系 对经济进行宏观调控是现代经济中政府最主要的职能。一项在微观层面上 实施绩效良好的具体政策，在宏观层面上说不一定有好的效应。因此，政府行 为的效应的宏观评估体系应更多的从整体上综合进行把握。具体把握以下几个 评估标准： ( 1 ) 政府具有维持国家稳定的职能，而国家的稳定除去发生重大政治性的 事件外，在一般情况下，更重要的是需要政府政策、法规的稳定和公平，只有 这样各个市场主体才能产生良好的预期并据此合理安排自己的行为。政府的政 策、法规频繁变动，会带来一系列