（行政管理专业论文）地方政府在农村环境治理中的责任及实现机制研究.pdf

摘要 城市化、工业化的进程打破了城乡二元经济结构，使农村地区的经济得到快 速发展，人民生活水平得到很大的提高；但与此同时，也将环境污染带进广大的 农村地区目前，农村环境问题已经成为制约农村进一步发展的重大问题。如何 正确处理环境与经济发展之间，各级、各地政府之间的关系，各利益相关者之间 的关系，是对当今我国政府，特别是直接为当地居民提供公共服务的地方政府的 一个巨大的考验。 本文通过对农村环境既有研究的概括总结及对宁波市江北区农村环境的现 状、政策措施、实施效果等的考察，深入分析了我国现有农村环境的治理模式， 指出我国农村环境保护政策落实不到位、资金投入不足等一系列的实际状况以及 出现这种状况的深层次的原因便是农村环境保护中的“地方政府失灵”。而其根本 原因便在于在当前的政绩考核机制下，地方政府无法正确处理经济发展与环境保 护之间的关系。在实证考察和理论分析的基础上，本文提出，落实地方政府在农 村环境保护中的责任、提高农村环境保护的效果，首先必须建立健全地方政府环 境保护的机制，包括激励机制、执行机制、制度规范机制以及监督反馈机制，在 此基础上诸于地方政府及其他行动主体的协同的新的治理方式，以形成中央与地 方协作、政府与企业及个人共同参与的农村环境治理的新局面。本文最后提出了 提高地方政府的农村环境治理能力的政策建议。 关键词：农村环境，地方政府，治理，多中心合作 i l a b s t r a c t t h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o nh a sb r o k e nt h e u r b a n - r u r a ld u a le c o n o m i c s t r u c t u r e b e t w e e nt h ec i t ya n dr u r a la r e a s ，w h i c hb r o u g h tt h er a p i dd e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n d g r e a ti m p r o v e r n e n to fp e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d si nr u r a la r o a s b u ta tt h es a m et i m e ，e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m sf o l l o w e d a tp r e s e n t ，t h er u r a le n v i r o n m e n t a lp r o b l e mh a sb e c o m eo n eo ft h ek e yf a c t o r s t h a tc o n s t r a i n t st h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to ft h er u r a la r e a s h o wt o c o r r e c t l yd e a lw i t ht h e r e l a t i o n s h i p sb e t w e e ne n v i r o n m e n ta n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，r e l a t i o n s h i p so fg o v e r n m e n t sa ta l l l e v e la n dr e l a t i o n s h i p so ft h ev a r i o u ss t a k e h o l d e r sa r eag r e a tc h a l l e n g et ot h eg o v e r n m e n t s ， e s p e c i a l l yt h el o c a lg o v e r n m e n t sw h i c ha r ed i r e c t l yi nc o n t a c tw i t hp e o p l e t h r o u g ht h ei n s p e c t i o na n ds t u d yo ft h ee x i s t i n gr e s e a r c hi nr u r a le n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na n d t h ee m p i r i c a lr e s e a r c ho ft h es t a t u s ，t h ep o l i c i e so ft h er u r a le n v i r o n m e n ta n dt h ei m p l e m e n t a t i o n e f f e c to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nm e a s u r e si n j i a n g b e id i s t r i c t ，n i n g b oc i t y ，t h i sp a p e r a n a l y s i so u re x i s t i n gm o d e lo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni nr u r a la r e a si n d e p t h ，p o i n t i n go u tt h e a c t u a ls i t u a t i o no fc h i n a sr u r a le n v i r o n m e n t a l ，s u c ha st h ei l l - i m p l e m e n t e dp r o t e c t i o np o l i c i e s ， t h el a c ko fe n v i r o n m e n tf u n d i n ga n ds oo n t h ed e e p s e a t e dc a u s eo ft h i ss i t u a t i o ni st h e “f a i l u r e o fl o c a lg o v e r n m e n t t h ef u n d a m e n t a lr e a s o no ft h i s “g o v e r n m e n tf a i l u r e i st h ec u r r e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e c h a n i s mo fo u rc e n t r eg o v e r n m e n t ，u n d e rw h i c ht h el o c a lg o v e r n m e n t s c a nn o tc o r r e c t l yd e a lw i t ht h er e l a t i o n s h i p sb e t w e e ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n de n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n o nt h eb a s i st h ee m p i r i c a ls t u d ya n dt h e o r e t i c a la n a l y s i s ，t h i sp a p e ri n s i s t s ，t h a ti n o r d e rt oe f f e c t i v e l yi m p r o v et h eq u a l i t yo fr u r a le n v i r o n m e n t ，t oe n s u r eas u s t a i n e da n dr a p i d d e v e l o p m e n to ft h er u r a la r e a s ，l o c a lg o v e r n m e n t ss h o u l dn o tb el i m i t e dt ob et h eo n l ya c t o r , b u t s h o u l ds e tu pan e wo r d e ro fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，w h i c hm e a n sac o l l a b o r a t i o nf r o mc e n t r a l t ol o c a l ，a n de v e r ys t a k e h o l d e rf r o mt h eg o v e r n m e n tt o e n t e r p r i s e sa n di n d i v i d u a l ss h o u l d p a r t i c i p a t ei n k e yw o r d s ：r u r a le n v i r o n m e n t , l o c a lg o v e r n m e n t , g o v e r n a n c e ，m u l t i c e n t e r c o o p e r a t i o n l l i 插图和表格清单 图1 1 本文的研究框架8 图2 1 环境、经济系统的相互作用1 0 表3 1 我国农田养分投入中有机肥和化肥机构的变化2 0 图3 1 有机肥和化肥投入比重的变化2 0 图3 2 公众对环境相关科学知识实际知晓度的统计2 2 图3 3g d p 单一标准下环境关系各主体之间的选择关系2 8 表4 1 公共物品的分类和特征3 0 表4 2 不同供给主体在公共物品供给制度上的比较3 l 图4 1 我国政府层级结构3 3 图4 2 农村环境关系中各主体之间的相互关系3 5 图5 1 现代社会三面体、三大运行机制4 2 表5 1 美国地方政府的个体垃圾收集服务安排4 4 图6 1 “绿色g d p ”下环境关系各主体之间的选择关系5 2 附表1 我国环境资源管理的主要经济政策手段8 3 附表2 农村公共物品多元化供给( 除政府供给外) 的5 种模式的比较。6 4 附表3 现行有效国家环境保护部门规章目录6 5 附表4 中外环保机构人员与全国人口数的比较7 1 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得浙江太堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名：支匆纠 签字日期：加刃年易月乡日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解浙江太堂有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权浙江太堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 蜇移引 导师签 签字日期： 加d 7 年占月多日 签字日期：年月 日 致谢 首先要感谢的就是我的导师王诗宗老师，在文章的撰写过程中，王老师从选 题到最后的定稿都给了我非常重要的指导和帮助，同时，在文章进行过程中，王 老师为我提供了很多思考问题的方式和角度，常常令我茅塞顿开 感谢浙江大学公共管理学院政府管理系，公民社会研究中心关于宁波市江北 区“新农村建设与公共管理创新”课题，为我提供了一个机会进行实地的调查和研 究，并对当地相关部门的领导以及民众进行了访谈，这使我对问题有了更加深刻、 全面的理解，同时对文章的观点是有效的支撑和证明 同时，还要感谢郁建兴教授、苏振华老师在论文开题时所提出的宝贵意见， 使我对自己所研究的问题有了更加直接的了解，避免了走弯路。还要感谢我的同 窗好友们在论文写作过程中给我的帮助和关心，对我论文的顺利完成起到了很大 的作用。 最后，还要感谢我的父母家人多年来对我学业的全力支持，你们的理解、关 心和支持是我前进的最大动力。 浙江大学硕士学位论文l 绪论 1 绪论 1 1 研究背景介绍 1 1 1 农村环境问题将成为我国经济、社会进步的主要制约因素 国家环保总局在1 9 9 6 年7 月1 5 日召开的全国第四次环境保护会议上的报告 指出“随着经济增长、人口和城市化进程的加快，全国环境形式日趋严峻。以城 市为中心的环境污染正在加剧并向农村蔓延”；2 0 0 3 年中国环境状况公报- “全国环境状况依然相当严峻农村环境质量不断下降，生态恶化加剧的趋势 尚未得到有效的遏制，部分地区生态破坏的程度还在加剧。”国家环境保护部发 布的( ( 2 0 0 7 年中国环境状况公报显示，2 0 0 7 年全国主要污染物排放量增幅明 显回落，并且首次出现“拐点”。我国的污染防治已经由被动应对转向主动防控。 但是，我们还看到环境污染问题仍在继续恶化，江河污染日益严重，饮用水质量 继续下降。同时，农村的环境问题受到高度重视，报告指出“农村环境保护形式 依然严峻。点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，新、老污染交 织；工业及城市污染向农村转移，危机农村饮水安全和农产品安全，农村面临环 境污染和生态破坏的双重威胁。突出表现为生活污染加剧，面源污染加重，工矿 污染凸显，引用水存在安全隐患，生态退化尚未得到有效的遏制”党的十五届三 中全会提出，要改善农业生态环境，切实保护耕地、森林植被和水资源，为农 业和农村经济的可持续发展奠定更加坚实的基础。 近年来，环境问题已经成为全球关注的公共问题，两个半世纪的飞速发展， 人类创造了前所未有的文明，不管是政治、经济、文化还是其他的各个方面。但 同时，我们也付出了巨大的代价：资源的耗竭、物种灭绝、生态破坏、温室效应、 臭氧空洞现在，环境问题已经成为继和平与发展之后的又一为世界各国所共 同关注的全球性的问题。同世界其他国家一样，我国也是走了一条工业化、城镇 化的发展道路，同时由于发展之初对环境问题的忽视，及后来对环境没有进行合 理的保护和管理，环境问题成为制约我国经济、社会进一步发展的重大问题。同 时，在工业化、城镇化进行程中，农村环境也受到前所未有的破坏。世界银行将 浙江大学硕士学位论文 1 绪论 中国农村的工业污染作为仅次于城市水源污染和城市大气污染的我国三大严重 环境污染问题之一 农村环境是相对于城市环境而言的，是以农民聚居地为中心的，一定范围内 自然及社会条件的总和。但由于长期以来中国城乡发展的二元结构，农村地区工 业化程度低、人口密度比较低、环境容量比较富余，我国农村环境问题主要表现 为部分地区的荒漠化、水土流失等生态问题，现代工业造成的污染并不严重 但是，随着我国对农村发展的重视，城乡二元结构逐渐被打破，现代化农业生产 及乡镇工业的大规模的发展使农村环境不断遭到污染和破坏。然而由于长期以来 农村地区环境保护重视不够以及环保基础设施的缺乏、环保技术的落后、环保意 识的缺失等等众多原因的存在，农村环境问题一直没有得到有效的治理。农业、 农村、农民这“三农”问题是我国经济发展、社会进步的关键所在，而农村环境质 量的好坏将直接影响农村地区经济的发展水平、人们的生活质量。所以说，如果 对农村环境问题给予足够的重视，任其发展下去，农村环境问题将成为我国经济、 社会进一步发展的重要制约因素。因此，加强农村地区环境的保护，提高环境治 理水平是十分必要和紧迫的。 1 1 2 城乡之间也存在生态“二元结构” 城市环境问题已经引起广泛重视，并采取了相应的政策措施加以控制和改 善。相比之下，农村的环境问题却被忽视、甚至是视而不见，农村的环境问题正 迅速恶化。曾几何时，一谈到农村，人们脑海里浮现的是碧绿的田野，涓涓的溪 流，碧水青山，牛羊成群然而，这样典型的农村形象在我国正变得越来越少， 工业化、城镇化已经在中国农村留下了深深的烙印：“白自净净小洋楼，生活污 水四处流；垃圾粪便随地倒”，这样的场景已经成为很多农村的真实生活写照。 农村改革之前，中国呈现严重的城乡二元结构，城市工业高度发展，而农村 这时候基本还是处在一种自给自足的农业经济时代，农村所存在的生态环境问题 仅仅是由于低层次的垦殖引起的，可以说这种破坏尚未打破自然生态环境的自我 净化和恢复的能力。这时候城乡在生态环境上也呈现出一种“二元状态”。：即城 市呈现出空气污染、水污染、噪声和固体废物污染等严重的环境问题，而乡村不 中国农村环境问题研究制度透析与路径选择 m 曾鸣、谢淑娟著经济管理出版社2 0 0 7 年8 月第一 版：l 论农村工业化进程中的环境保护 j 罗必良、王玉蓉，农村经济与社会，1 9 9 4 1 ：2 7 2 浙江大学硕士学位论文 1 绪论 管是资源环境还是生态条件都处于一种平衡的状态。 但是，1 9 8 4 年农村改革，中国广大农村的土地上兴起了一股农村工业化潮 流，乡镇企业遍地开花，为我国工业化总体进步起到了积极的作用城市工业化 和农村工业化的双重工业化格局，改变了过去那种工业化与城市化割裂的局面， 形成了工业化与城市化相互促进的交互关系，使占人口总数8 0 的农民逐渐融 入到工业化之中，从而极大地加速了工业化和城市化的进程。同时，现代化农业 在中国广大农村得到广泛的推广，大量的化肥、农药、地膜等用于农业生产中。 农村工业化、城市化及现代化农业的急速推进在打破城乡二元经济结构的同 时也打破了城乡生态环境的二元状态，使农村的资源、环境、生态都受到严重的 损害。国家环保总局曾分别以1 9 8 4 、1 9 8 9 和1 9 9 5 年为基准年对乡镇企业的污染 状况进行了调查，发现这一时期内乡镇工业污染物迅速增长。在一定程度上可以 说，中国经济的快速发展，尤其是农村经济水平的提高是以资源的高消耗、环境 污染和生态破坏为代价的。由于城乡发展的不平衡，城市的工业污染还通过这样 或那样的方式转移或转嫁到农村。而同时，城市拥有较为齐备的基础设施和较多 的财政收入，开始重视并着手实施相关的环境保护的政策、措施，使城市的环境 不再继续被破坏并不断得到改善；广大的农村地区由于追求经济的快速发展、环 境保护观念的缺失，环保政策措施、环保设施的缺位等原因的存在，环境不断恶 化。从某种程度上来讲，城乡生态“二元化”中，城乡的角色似乎正在发生转变： 曾经污染严重的城市正不断得到改善和美化，而本应空气清新、一碧千里的农村 正面临的越来越严重的环境问题。 1 2 研究的意义、目的及研究的思路、方法 1 2 1 研究的目的和意义 本文研究的目的在于希望通过研究，真正、+ 彻底地了解我国农村环境问题的 现状及形成这种状况的深层次的原因。对农村环境问题的研究不能仅仅停留在污 染物、污染源等的技术性问题的研究和分析上，要跳出环境看环境，在对环境现 状进行分析的基础上，探讨这种状况的更深层次的因素：政策制度、地方政府的 环境管理职能等，进行综合思考和考虑，才能为当前的环境困境提供行之有效的 意见和建议，为地方政府职能的转变、环境保护和协调能力的提高提供建设性的 3 浙江大学硕士学位论文l 绪论 意见。 农村环境的保护和改善，一方面需要政府承担起相应的责任，通过有效的手 段和措施来切实环境保护的政策方针；另一方面还需要企业、居民、非政府组织 等各利益相关者的积极配合和支持，提高环保意识。因此，本文的目的既为了引 起政府对农村环境问题的高度重视，探讨其在农村环境保护中应该扮演的角色和 应该承担的责任、及通过何种方式、手段来实现对环境的有效保护，又旨在唤起 全社会对农村环境的关注、支持和帮助，形成一种“全民关注、全民参与、全民 治理”的良好的社会发展模式，从而推动整个国家的发展进步。 随着可持续发展、建设社会主义新农村、落实科学发展观统筹城乡发展、“城 市反哺农村”等一系列战略性政策的部署，我国改革和发展的重点开始由城市转 向农村，这是我国发展战略的一个重大转变，表明我国开始远离工业化、城镇化 等传统的“先污染、后治理”的发展道路，走上了科学的，可持续的发展道路。所 谓的农村环境是指以农村居民为中心，乡村区域范围内的各种天然的和经过改造 的自然因素的总和。它是农村居民生活和发展的基本条件，本质上是村民与自然 的相互依赖关系。农村环境问题是指农村居民自身在从事农业生产过程中，以及 在日常生活中所造成的破坏农村生态环境或者污染农村环境的现象，还包括在农 村的工业企业在生产中由于不合格排放造成的河流、大气、土壤等污染农村环境 的现象。正如前面讲到过的，“三农”问题是我国经济发展、社会安定的基础， 而农村环境在农村的发展和建设中也具有极其重要的战略意义。因而只有切实把 农村生态环境搞好了，才能真正促进经济社会的可持续发展，推进中国城镇化的 进程，最终实现提高全国人民生活水平和生活质量的长远目标。因此，对农村环 境进行研究，特别是在工业化、城镇化，及城乡一体化等一系列的背景下农村环 境的发展状况进行具有重要的现实意义和战略性意义。 本文最直接也是最重要的意义在于能够为农村和环境保护敲响警钟，防止更 进一步的环境污染和生态破坏。长期以来，我国缺乏对农村环境的必要的重视。 虽然这几年来，在各项政府报告、政府文件中都将环境保护提升到一个很高的战 略地位，环保投入也不断增加。但是，由于高速度的经济增长带来的环境代价并 没有得到足够的补偿和修复，而且，对环境的财政投入大部分都用在改善城市的 中国农村环境问题研究啸4 度透析与路径选择 m 曾鸣、谢淑娟著经济管理出版社2 0 0 7 年8 月第一 版：1 9 4 浙江大学硕士学位论文1 绪论 环境，农村的环保还是处在一种缺位状态同时，在广大的农村地区，缺乏的不 仅仅是资金，更重要的环保观念的淡薄，盲目追求经济增长和对环境容量的乐观 是造成环境不断恶化的另一重要原因。对农村环境的研究可以使地方政府及村民 意识到现今我们所面临的巨大环境压力，从而从思想上引起重视，进而采取相应 的政策手段来对环境进行保护和改善，防止进一步的污染和破坏现象的出现。 对农村环境的研究有利于促进农村经济进一步的发展，从而提高农民生活质 量，保证社会的稳定。2 0 多年的以生态环境为代价的快速发展是农村经济取得 了巨大的成功，但这种成功的代价是生态环境的破坏，在这个基础上的发展是暂 时的，不长久的，等到农村资源枯竭、土地贫乏之后，农村将要面临怎样的未来 呢? 这与发展的初衷是背道而驰的。对农村的环境问题进行研究，弄清楚其存在 问题，找到相应的对策方案，实施有效的方法手段对其进行改善和保护，才能够 在加快农村经济持续增长的同时，最大限度地保护农村的生态和环境，才能实现 持久的发展。只有占中国大多数的农村发展了，农民生活富裕了，才能促进整个 社会的繁荣和安定。 1 2 3 研究的思路及主要的研究方法 本文主要从工业化、城镇化背景下我国农村环境的现状及成因的分析入手， 综合运用治理理论、环境经济学相关知识、公共物品理论、利益相关者分析方法， 深入探讨了各级政府在农村环境保护中的作用和角色，并在分析探讨的基础上为 提高地方政府环境保护能力提出了相关的意见和建议。政府，尤其是地方政府在 农村环境保护中的责任、作用以及通过何种方式来实现地方政府在环境保护中应 该承担其的责任是本文研究的重点所在。 之所以选择以发展过程中的农村环境为切入点来讨论政府，特别是地方政府 的职能和角色问题，是因为：第一，环境问题已经成为一个全球关注的重大问题， 而在我国对环境重视程度不断增加，环保投入不断增多的情况下，农村环境非但 没有得到应有的改善反而是加剧恶化，在很多地方出现在群众性的反对环境污染 的事件。农村关乎全中国的安定和发展，而农村环境对农村的发展又是具有重大 意义，所以，环境问题成为我们关注的重点和研究的切入点第二，政府承担着 为社会提供公共服务和公共物品的重大责任和使命，政府能力的强弱直接影响到 它所提供的公共服务和公共物品的质量。环境作为一种典型的公共物品，有着与 浙江大学硕士学位论文l 绪论 其他公共物品一样的特性，但同时又与政府所关注的经济增长之间存在着冲突， 致使政府在寻求一方面的发展的同时不得不在另一方面有所损失。随着人们对生 活质量要求的不断提高，环境问题成为摆在政府面前的一个重大而矛盾的任务， 如何正确处理环境与经济发展之间，各级、各地政府之间的，各利益相关者之间 的关系，是对当今我国政府，特别是直接于人民接触的地方政府的一个巨大的考 验。 文章的难点在于农村环境的恶化是由多重原因造成的，既有自然的也有人为 的，既有历史的也有现在的，各种原因并不是相互孤立的，有着特定的渊源关系。 文章旨在从这些相互影响、相互联系的影响关系中理出一个清晰的脉络：即地方 政府在环境管理中的责任及如何通过有效的手段来实现这个责任，既要做到总结 概括的全面，又要做到分析清晰、透彻。当前，我国正处在经济飞速发展的时期， 经济水平的增长还是大部分地区的主要目标，作为直接接触民众生活的地方政府 一方面担负着经济发展的重要任务，另一方面又要承担环境保护的重担。经济利 益、环境效益、民众需求等各方面对政府提出一个巨大的挑战。面临对复杂的情 况，如何处理各种复杂的利益、责任、需求关系理顺并进行明晰的论述是做好本 文的一个难点，也关系到文章整体的水平。当然，如果能将地方政府在农村环境 保护中的责任解释清楚、定位准确的话，这也将成为本篇文章的一个亮点。 本文以理论研究为主，辅以案例研究；以定性的分析为主，并在定性分析的 基础上参考了大量的国内外实例，力求做到论述合理、精确。文章综合运用了实 证分析、文献研究、调查访问、博弈分析法等研究方法，在研究的过程中总体上 遵循“提出研究问题一文献回顾_ 实证分析- 研究论证”的研究路径。 1 3 本文的结构框架 本文总共有6 章，见图1 1 。绪论部分对本文研究的背景、目的、意义及主 要的研究思路、研究方法和当前这方面的研究成果进行了做了简要的介绍。第二 章对研究主要的理论依据包括：治理理论、公共物品理论、博弈论、环境经济学 理论等进行了简单描述，并且对农村环境问题的现有研究加以梳理和评述，并从 中吸取有价值的信息和建议，同时指出了存在的问题和不足，提出了从政府出发、 从利益相关者角度来分析农村环境问题，文章以此为起点深入探讨了农村环境问 6 浙江大学硕上学位论文 1 绪论 题的深层次原因。 第三、四、五章是文章的重点部分，集中对地方政府农村环境保护的相关问 题进行了论述。第三章，在文献资料分析总结的基础上结合宁波市江北区的调研 结果，对当前我国农村环境保护的现状及其产生的原因进行了分析，同时指出了 我国当前农村环境管理模式的缺点所在，为文章接下来的论述奠定了基础。第四 章，以地方政府为分析的中心点，指出了地方政府应该承担起农村环境保护的重 任，但同时在环境保护的过程中，地方政府与地方政府之间、不同区域政府之间、 政府与企业间、政府与民众( 环保志愿组织) 之间都存在着矛盾从而造成了地方 政府在农村环境保护中的“政府失灵”第五章，在研究发达国家农村环境保护的 实例之后之指出，将“多中心治理”的原理应用到农村环境保护中是农村环境得到 有效改善和保护的有效途径，并对多中心情况下地方政府的角色进行了重新探讨 和定位。 第六章在文章论述的基础上，针对地方政府提出了其有效进行农村环境保护 的意见和建议。 浙江大学硕士学位论文l 绪论 8 浙江大学硕士学位论文2 相关概念、理论及既有研究评述 2 相关概念、理论及既有研究评述 2 1 相关概念的界定和主要理论基础 本文在研究过程中是以农村环境问题为切入点，重点分析了地方政府在农村 环境保护方面的责任及其如何实现的问题。所以说，对农村环境及农村环境问题 的概念，地方政府的范围进行明确的界定将有利于整个文章的论述。 ( 1 ) 农村环境及农村环境问题 所谓的农村环境是指以农村居民为中心，乡村区域范围内的各种天然的和经 过改造的自然因素的总和。它是农村居民生活和发展的基本条件，本质上是村民 与自然的相互依赖关系。农村环境问题是指农村居民自身在从事农业生产过程 中，以及在日常生活中所造成的破坏农村生态环境或者污染农村环境的现象，还 包括在农村的工业企业在生产中由于不合格排放造成的河流、大气、土壤等污染 农村环境的现象 。 ( 2 ) 政府及地方政府 政府( g o v e r n m e n t ) ，既指法律实体上的政府机构，也指更一般意义上的政府 职能或者政府权力，以及控制政府权力的人或政府。它是一个抽象的概念，既包 括组织机构，又包括人员编制以及运作机制等。政府依其在国家行政系统的地位、 职责权限、管辖的范围不同可以分为中央政府和地方政府。中央政府处于国家行 政体系的最高层，而地方政府是分设在不同区域内，执行具体行政权的机构。地 方政府是处于政府行政体系中较低一级的，有权管理和决定一个较小地区内的公 共事务。当前我国环保体制下，环境保护的具体工作的实施是由市级或是县级 政府在国家总体政策规划的指导下进行的。因此，本文中的地方政府是指处于政 府体系中，有权对其所辖区域进行调控和管理，是处于政府体系基层的除中央政 府和省级政府以外的市( 县、区) 、乡( 镇) 政府。特指与居民密切接触，权力 有限，具体实施中央、省级、市级政府各项政策决定的县( 市) 级及其下级政府。 对任何问题的研究都需要一定的理论依据，本文在分析过程中，综合运用了 公共物品理论、利益相关者理论、博弈论、环境经济学的相关理论及治理理论的 回中国农村环境问题研究制度透析与路径选择 m 曾鸣、谢淑娟著经济管理出版社2 0 0 7 年8 月第一 版：1 9 9 浙江大学硕士学位论文2 相关概念、理论及既有研究评述 等其中，治理理论和环境经济学的而相关知识、理论是贯穿整片文章的灵魂， 下面主要对这两个理论进行一下简要的介绍： ( 3 ) 环境经济学相关理论 环境和经济是一对矛盾的统一体，它们互为条件，相互依存。环境经济学主 要是研究如何运用经济科学和环境科学的原理和方法，分析环境经济系统之 间的关系，解决经济发展和环境保护的矛盾，使经济活动既取得最佳的、综合的 社会经济效益，又能保护和改善环境。环境经济学的产生源于用福利经济学理论 从微观角度分析现实的环境问题 。 随着经济的发展，一些原本十分充裕、可自由取用的环境资源变的与其他经 济资源一样具有了稀缺性，因此，经济系统不能再独立于环境系统。环境经济学 在传统经济系统的基础上，把环境包容进去，而形成了环境经济系统。如图2 1 所示： 图2 1 环境、经济系统的相互作用 资料来源：罗勇、曾晓非著，环境保护的经济手段：1 0 环境与经济存在着辩证协调的关系。一方面，环境与经济是相互联系和依存 的。环境是经济的物质基础，环境系统的物流、能流是经济系统的物流和能流的 来源，环境系统的生产力，即物质和能量的转化效率，是社会劳动生产率和价值 增值的基础。只有环境系统源源不断地为经济系统提供物质和能量，经济增长才 具有现实的和持续的可能性。反过来，经济对环境也有影响。适宜的经济结构和 经济秩序是保持良好环境的重要前提。经济的增长和人民生活水平的提高，促使 曾鸣、谢淑娟著，中国农村环境问题研究制度透析与路径选择，北京：经济管理出版社，2 0 0 7 9 ： 3 0 l o 浙江火学硕士学位论文2 相关概念、理论及既有研究评述 人们的环境意识和环境要求不断提高，使环境保护具有越来越浓厚的经济和民众 的基础。环境质量提高与经济发展的要求可以在新的发展模式中得到良好的安排 和满足。在以经济学的角度思考环境问题时，应该把环境看成是经济系统中正常 的、无处不在的和不可避免的组成部分和内生变量。另一方面，环境与经济也是 相互矛盾和制约的。生产和消费过程中必然要产生废弃物和环境污染，虽然回收 废物和削减污染可以在一定程度上减轻经济过程对环境的影响，但完全消除影响 是不可能的。环境与经济的这种矛盾和制约，使经济增长处于一种进退维谷的境 地：如果进行环境保护，必然发生相应的费用，企业的成本会因此增加，经济效 益下降，并且一部分经济资源用于环境保护，会影响经济增长的速度；如果不进 行环境保护，则现有技术条件下的生产和消费必然会因资源掠夺式的使用导致资 源环境的短缺和环境质量的下降而难以继续下去。如何处理好经济增长与环境保 护的关系，是当今各国制定发展战略面临的一个关键的问题。 环境与经济问题的复杂关系还表现在：从微观来看，企业生产所造成的环境 问题，通常不直接影响企业自身的利益，因此，企业很少会主动去注重环境的保 护；从宏观上看，环境问题的产生和发展有一个较长的过程，因此即使将环境保 护作为一项宏观政策目标，其也常被置于经济目标，如经济增长、就业、物价稳 定和国家收支等之后。研究环境与经济的辩证关系的目的，就是要充分认识环境 保护在经济发展中所处的重要地位，慎重和科学地对待经济活动中所必然伴随的 环境问题，正确地处理环境保护与经济增长的关系，促进环境与经济相互协调地 健康发展。 ( 4 ) 治理理论 治理与政治发展研究的结合是在市场与政府同时出现失灵的现实形式下对 传统行政模式的一种质疑和颠覆。同时，福利国家的管理危机、全球化、公民社 会的迅速成长与发展、社会矛盾的日益增加和多样化等各种原因都使这种主张自 主、合作、协调发展的治理理论“一出世就受到了极大的重视” 全球治理委员会于1 9 9 5 年发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究 报告，并在该报告中对治理做出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人 和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以 。罗勇、曾晓1 f 著，环境保护的经济手段，北京大学 i 版社，2 0 0 2 4 ：1 0 - 1 1 浙江大学硕士学位论文2 相关概念、理论及既有研究评述 调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和 规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排它有四个特 征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不 是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式 的制度，而是持续的互动。”。 从中我们可以看出治理理论与传统的政府理论不同之处在于，它是在“国家 市场经济_ 公民社会”或“公共部门私人经济部门第三部门”的三 维结构框架下来探讨政府作用与能力等问题。治理理论的一个基本前提是，国家 的作用和能力都是有限的，因此它强调多中心治理和管理方式和手段的多样化， 要求管理对象的参与，以形成上下互动的管理过程，提倡平等协商与合作，反对 单纯依靠行政命令或市场机制来进行协调，主张国家、市场和公民社会组织之间 在职能上是一种相互补充和彼此合作的关系。 2 2 对农村环境问题已有研究的述评 随着“可持续发展战略”、“建设社会主义新农村”、“统筹城乡发展”、“科学发 展观”等一系列政策规划的颁布和实施，社会公共服务、社会管理等逐渐受到重 视，尤其是新农村政策、城乡一体化战略提出之后，农村环境问题便开始频繁的 出现在各学术杂志、报刊、教材中。按照文章的需要，对国内现有的农村环境的 研究大体上可以分为对农村环境问题的描述性研究和从公共管理视角对环境问 题的研究两含部分。 2 2 1 对农村环境问题的描述性研究 农村环境问题更是直到近几年才逐渐开始被意识到，关于农村环境问题的研 究可以说是一个相对比较新的领域。 对农村环境问题描述性的研究，主要可以概括成以下几个方面： 第一，提出农村环境问题的紧迫性，分析农村环境的总体情况、分析环境恶 化的原因，提出相关的意见建议这类文章一般概括性比较强，不针对某一地点， 不针对任何的具体事件，目的也大致是引起大家对农村环境问题的关注，呼吁对 格里斯托克，作为理论的治理：五个论点，载俞可平主编治理与善治，北京：社会科学文献出版 社，2 0 0 0 ，p 3 5 - - 4 5 1 2 浙江大学硕士学位论文2 相关概念、理论及既有研究评述 不断恶化的农村环境采取相应的政策、手段来加以保护。从现有的这类文献来看， 多数都是应用这样一个框架，即描述现象、分析原因、寻找对策，而且这些概述 类的文章有很多是来自环保机构或是环保相关机构的工作人员的。这些多是他们 对自己工作的总结和报告，却也比较真实地反映出农村的环境状况 由这些文章总结开来，我国农村存在的主要环境问题包括：现代化农业生产 带来的农药、化肥、地膜等对农村土地、水、大气等的危害；高污染、高消耗的 乡镇企业对农村造成的环境污染和生态破坏；村民日常生活产生了越来越多的生 活垃圾、生活废水，这些未经处理的生活垃圾和废水对农村环境造成了越来越大 的破坏；还有就是城市垃圾向农村的转移给农村生态环境带来的伤害。造成这种 现象的原因一般也被归为三类：人们自身环保意识的缺乏、政府环境管理体制的 不健全及资金的缺位、企业为追求利益而不顾牺牲环境。解决的方法总体说来也 是从人民、政府、企业三方面来说的，即对人民环保意识的培养、对政府管理体 制、法律法规的建立健全，提高污染处理和控制的技术手段来对环境污染和破坏 进行效的治理和控制 。 第二，在新农村建设及和谐社会的背景下，以某一地市为例证，对环境问题 进行讨论。王冰( 2 0 0 6 ) 以广东省为例，提出：广东珠三角地区的农村工业化带 动了该区农村的发展，但是，这个地区农村的进一步发展却面临着治理环境的艰 巨任务。要从广义上理解农村的工业化，正确把握土地的价值，完善政府征用土 地的政策，杜绝用土地作为廉价资源招商引资，避免农村工业化走先污染、后治 理的老路口。南京市委党校课题组( 2 0 0 8 ) 在研究南京农村生态环境现状后提出： 应从四方面来进行努力以保护农村环境一是积极推广生态治污经验，着力修复农 村环境；二是建立健全农村环境建设保障体系，不断增强农村环境保护能力；三 是健全和完善农村环境管理体制、机制，进一步调动农民保护和建设生态环境的 积极性；四是变革传统农业生产方式，发展生态循环农业1 1 。此类的文献大都在 新农村建设、和构建和谐社会这个大的框架背景下，对农村的土地、水、生活垃 农村的环境污染状况及对策 j 张波，安徽职业技术学院学报，2 0 0 4 6 ：加强农村环境保护刻不容缓 j 于卫东，山东省农业管理干部学院学报，2 0 0 4 3 ；农村环境污染现状成冈与防治对策 j 李桂林，环境科 学动态，1 9 9 9 1 ；我国农村环境污染的治理原冈及治理措施 j 李建平，科技情报开发t j 经济，2 0 0 5 3 ； 加强农村环境保护工作 j 刘玉凯，农村生态环境( 学报) ，1 9 9 4 1 0 ( 3 ) ； 蚀农村工业化- i j 不境保护以广东为例 j 王冰，中共云南省委党校学报，2 0 0 6 1 1 ”南京市新农村建设中的环境建设问题研究 j 中共南京市委党校课题组，中共南京市委党校学报， 2 0 0 8 1 1 3 浙江大学硕士学位论文2 相关概念、理论及既有研究评述 圾等环境问题都给予很高的关注，并且不仅仅局限在对理论的探讨和现状的分析 上，更多的关注到了农村环境的细节问题，及开始关注通过何种方式，怎样去解 决的现实性问题。不再泛泛谈论农村存在这样、那样的环境问题，开始专注于一 点，如农村生活垃圾的问题，分析生活垃圾的主要来源、分类、对环境的危害及 通过何种方式来有效处理这些生活垃圾1 2 。同时，还有很多的是针对农村土地问 题、水污染问题、畜禽粪便问题等的处理。 第三，对其他国家环境管理和环境保护方面经验教训的总结和借鉴。当前， 环境问题已经引起全世界的广泛关注。一国的环境保护、环境管理的好坏直接对 这个国家的国家形象造成重大影响。鉴于这种情况，很多国家甚至将环境作为一 项提升本国形象、树立国际信誉的战略措施。以日本为例，新世纪以来，日本打 出了“环保强国”强国的重大环境战略，希望在国际间承担起呼吁全球重视、保护 环境的重大角色，从而树立其大国形象。现在国际间的环保条约、政策规定越来 越多，一个国家的发展不可能独立在世界大体系之外，要想在经济、政治、文化 各方面与世界接轨，不可避免要受到这些规则、规定、条款的限制。所以学习外 国先进经验，吸取国外失败经验教训，对于我国的发展是具有重大意义的。我国 的很多环保相关的工作人员、学者通过出国考察、国外相关资料文献的阅读等等 对这些国家的环境保护的措施手段、政策、技术等进行总结学习，并结合我国现 实的状况加以应用。英国、美国、加拿大、新加坡等国家都是经济发达的国家， 尽管它们在政治、经济、文化、社会背景等各方面存在很大的差异，但是，他们 在各自国家的环境保护方面还是有比较值得我们学习的地方的。同时，欧盟作为 一个大的联盟，不仅在世界的经济、政治等方面具有很大的影响力，同时，它的 环境保护的政策、措施也不断被其他的国家和地区所借鉴学习。 2 2 2 从公共管理的视角对农村环境问题的研究 公共管理在我国兴起的比较晚，直到改革开放以后，人民生活水平有了很大 提高之后，公共管理才逐渐被人们所知晓。同样，相对于其他国家来说，环境问 题在国内的研究起步也比较晚，而且更多的是从环境工程方面出发讨论一些比较 ”农村垃圾问题及其治理措施探讨 j 杨晓波、奚旦立、毛艳梅，农业环境与治理，2 0 0 4 4 环境治理； 农村生活垃圾分类收集的建设方法及运行模式 j 崔兆杰、f 艳艳、张荣荣，科学技术与t 程，2 0 0 6 9 ； 农村生活垃圾管理对策研究 j 马香娟、夏会龙，能源与环境：城镇环境，2 0 0 5 4 ：农村生活垃圾资源化 利用的分类收集设想 j 马香娟，陈部，能源与环境，2 0 0 5 1