（经济法学专业论文）环境保护公众参与法律制度研究.pdf

内容摘要 内容摘要 在环境保护领域，人们把注意力投向政府和市场，但是政府作为“资源的 权威性分配者”，担任着保护生态、治理环境的重任，在环境保护中发挥主导作 用的同时，也很容易滥用权力，导致权力的虚置和回避，这种“政府失灵”的存 在使得政府不能很好发挥环保的作用。市场是以追求个人利益的最大化为宗旨 的，环境保护是以公众利益的保护为目标，这种价值利益的相悖，使得在环境保 护领域，“市场失灵 的现象同样存在。在一个主张宪政国家的时代，公众的力 量就应该得到充分的发挥，而我国环境保护公众参与制度还十分不完善，因此， 在借鉴西方国家先进经验的基础上，结合我国实际，建构和完善我国环境保护公 众参与法律制度是十分重要且有意义的。 本文分为三章：第一章主要介绍了环境保护公众参与的内涵与功能。第二 章主要介绍了我国环境保护公众参与法律制度的现状及国外环境保护公众参与 法律制度先进的经验。第三章主要介绍了我国环境保护公众参与法律制度完善的 社会基础，在此基础上，提出了完善我国环境保护公众参与法律制度的措施，包 括：环境保护公众参与立法体系的完善；环境信息知情制度的完善；环境立法、 行政决策、执法监督过程中公众参与制度的健全；环境公益诉讼制度的建立；社 团参与环境保护法律制度的完善。 关键词：环境保护；公众参与；法律制度 ab s t r a c t a b s t r a c t i nt h ed o m a i no fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，p e o p l ep a ym o r ea t t e n t i o nt ot h e g o v e r n m e n ta n dt h em a r k e t t h eg o v e r n m e n ti st h ea u t h o r i t ya s s i g n e ro ft h en a t u r a l r e s o u r c e s ，i ti sh i sm a i no b l i g a t i o nt op r o t e c tt h ee n v i r o n m e n t b u ta tt h es a m et i m e ，i t i sv e r ye a s yf o rg o v e r n m e n tt oa b u s et h ea u t h o r i t i e s ，w h i c hl e a dt ot h i sa u t h o r i t y l o s i n gi t sr o l e t h u s ，t h em a l f u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n tm a k e st h a tt h eg o v e r n m e n t d o e s n tp l a yi m p o r t a n tr o l e si ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n t h em a r k e t so b j e c t i o ni st o p u r s u et h eg r e a t e s ti n d i v i d u a lp r o f i t s ，w h i l et h eo b j e c t i o no fe n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ni s t og u a r dt h ep u b l i cb e n e f i t ，t h ec o n f l i c to ft h eb a s i cv a l u el e a dt ot h em a l f u n c t i o no f m a r k e ti nt h ee n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n i nat i m eo fr e g u l a t i o n sb yc o n s t i t u t i o n ，p u b l i c s h o u l db e c o m ea ni m p e t u si ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dal e a d i n gf o r c e so f s o c i e t y b u ti nc h i n a ，t h el e g a ls y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n i ne n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o ni sn o tp e r f e c t t h u s ，o nt h eb a s i so ft h em a j o re x p e r i e n c eo fl e g i s l a t i o na n d p r a c t i c ef o rt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i n gi ne n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ni nf o r e i g nc o u n t r i e s ， c o n s i d e r i n gt h er e a l i t i e so fo u rc o u n t r y ，i ti sv e r yi m p o r t a n ta n dm e a n i n g f u lt o c o n s t r u c ta n dp e r f e c tc h i n a sl e g a ls y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t p r o t e c t i o n t h i sa r t i c l ei n c l u d e st h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r tm a i n l yi n t r o d u c e st h ec o n c e p t i o n a n dt h ef u n c t i o no ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n t h es e c o n d p a r ti n t r o d u c e st h er e a l i t yo ft h el e g a ls y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n t p r o t e c t i o n a n dt h em o d e me x p e r i e n c eo ft h ef o r e i g nl e g a ls y s t e mo fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n t h el a s tp a r ti n t r o d u c e st h es o c i a lb a s i sa n dt h em e a s u r e st op e r f e c t c h i n a s l e g a ls y s t e m o fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ne n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n t h e s e m e a s u r e si n c l u d i n g ：c o n s t r u c t i n gt h el e g a ls y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；i m p r o v i n g t h ee n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o nk n o w i n gs y s t e mi nj u d i c i a lp r a c t i c e ；p e r f e c t i n gt h e l e g a ls y s t e mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o nd u r i n ge n v i r o n m e n t a ll e g i s l a t i o n ，e n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n ga n dl a we n f o r c e m e n t ；c o n s t r u c t i n gt h el e g a ls y s t e mo f t h ee n v i r o n m e n t a lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m ；e s t a b l i s h i n gt h el e g a ls y s t e m f o r e n v i r o n m e n t a ln g o s k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；l e g a ls y s t e m 厦门大学学位论文原创性声明 本人望交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在沦丈。t ；作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以通、1 力。j = 明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规 i 匕io ( 试行) 。 另外，该0 乏位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题纠【负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人( 签名) ：勇耳游 嘲铋刖汨 厦门大学学位论文著作权使用声明 小人i 刊意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位沦义( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及j c 数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博? l ：、顺上学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要i i ：编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 小学位论文属于： () 1 经厦f - ：j c 学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月目解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公j i ：学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) 缛防 叶v 月l 妇 前言 刖舌 在社会转型过程中，必然会出现新观念与旧体制之问不协调的矛盾，妥善地 解决矛盾是实现社会发展目标的前提。厦i - p x 事件的发生，显示了环境保护民主 化进程中公众参与的力量。p x 事件中政府和公众的有利互动体现了中国环境保护 法治化进程中管理民主化、参与社会化的趋势。在政府决策中积极引导公众参与， 既符合法律的规定，也顺应了社会民主程度同益加强、公众参与热情逐步提高的 客观要求。公众参与意识的增强与环境决策中落后的民主参与制度之间的矛盾突 出表现在政府滥用行政权力来回避和虚置公众的参与及公众参与制度的不完善。 因此，在环境保护领域，充分发挥公众参与的力量，构建政府、市场和公众三方 互动的环境保护机制，是环境这种公共资源得到良好保护的前提和基础。 季卫东教授在对，转变中的法律与社会：迈向回应性法一书的书评中提 出了一个重要的问题：“当代社会瞬息万变，而国家对经济的干预导致了法制在 规模和功能上的扩张，从而给守法与变法的两难境遇更渲染了一层紧张的气氛。 有鉴于此，要使法制既不固步自封又可预测筹划，究竟应该采用什么样的政策 呢? 这同样给中国的环境法律保护提出了问题。自1 9 7 9 年环境保护法( 试行) 颁布以来，一方面，中国制定的环境法律在数量上日益扩大( 可以说己基本建立 了环境法律体系) ；而另一方面，中国发生的污染事故和生态危机在规模上也日 益膨胀( 环境危机的肆虐) ，中国似乎避免不了环境法律体系的建立和环境危机 的肆虐之间的二律背反。随着全球危机的加剧，我国环境也在不断的恶化，我国 也制定了大量环境保护方面的法律来应对，但这种保护很大程度上依靠的是昂格 尔意义上的习惯法和官僚法。在环保领域，仍然是政府主导型。然而，现代的市 场经济破坏了原有的环境保护方面的习惯法，依赖于行政强制的官僚法也越来越 受到人们的质疑。2 0 0 2 年的环境影响评价法中，专家和公众参与环境影响评 价的权利已经得到了法律的确认。然而，人们在后来的法律实施过程中彳发现， 由于官僚法的惯性过于强大，环境影响评价过程中公众参与的权利无法得到真f 的保障。无论是2 0 0 5 年的松花江水污染事件，还是2 0 0 7 年的太湖蓝藻事件，无不 透露出公众参与的缺位，有关公众参与权利保护的法律因为太过原则性而被虚置 环境保护公众参0 法律制度研究 ，或被公权力以刻意规避环境信息公开来隔绝公众的参与。 然而，在这个主张建立宪政国家的时代，公民社会具有相对的独立性。世界 环保事业的最初推动力量来自于公众，没有公众参与就没有环境运动。要真j f 治 理好环境，不仅要靠政府的高效率，也不仅要靠国民的高素质，公众参与的民主 法制机制更为重要。在我国环境保护公众参与法律制度还十分不完善的前提下， 借鉴西方发达国家先进的立法经验，立足于中国的国情，建构和完善我国的环境 保护公众参与法律制度，意义十分重大。环境保护公众参与法律制度的完善，有 利于充分发挥公众的力量，从而完善政府、市场、公众对环境的立体保护，也有 利于一个生态良好、可持续发展社会的建设。 2 第一章：环境保护公众参与的内涵和功能 第一章环境保护公众参与的内涵和功能 第一节环境保护公众参与的内涵 在一个和谐的社会中，公民的基本权利应该得到充分的尊重，环境是公民r 常生存的空间，保护环境和每一个公民的切身利益相关，因此，环境保护中的公 众参与是环境得到有效保护的最重要的力量。 一、公众参与制度的内涵 “公众参与包含着“公众 和“参与”两个概念，从环境保护的角度来 看，其所面对的主要是社会问题，与社会公众的利益是密切相关的。因此，公众 的概念应该从广义上去理解。根据联合国2 1 世纪议程第3 部分阐述了九个 不同的群体在实现可持续发展中的作用，同样，这九个不同的群体在环境保护中 也必将发挥着重要的作用。这九个群体分别为：妇女、儿童、青年、当地居民、 非政府组织、地方政府、工人和贸易联合体、商业和工业界、科技界、农民，除 了地方政府外，其它群体在环境保护中也能发挥着重要作用。“参与是对某个 事物的介入、咨询，而不是决策本身，公众的参与能够保证关系着公共利益的决 策能够最大限度的符合公众的利益。 亨廷顿对制度的内涵所作的解释是：“制度化是组织和程序获取价值观和稳 定性的一种进程”。制度是能否实现公民对社会治理有效参与的关键，如果没有 可操作性的程序的支持，所谓的“参与 只能是徒有其表，不能真正发挥出公众 在民主决策中的作用。因此，环境保护中的公众参与也应该制度化、法律化，这 既是民主思想在环境保护领域的延伸，也是可持续发展的基本要求。从广泛的意 义上来讲，环境保护的公众参与是指在环境保护的领域中，公众有权通过一定的 途径参与一切与公众环境利益相关的活动，使公众的环境权益能得到切实保障。 二、环境保护公众参与的法理基础 环境保护是以保护公民的生存环境为最大目的的，与公民的切身利益攸关， 因此环境保护公众参与制度的价值目标在于促进国家的环境行政民主化；平衡公 环境保护公众参j j 法律制度研究 众的环境利益诉求；弥补政府失灵和市场失灵的存在对环境保护的不力，更好的 满足公民对环境保护的需求，更好实现社会j 下义；通过建立环境保护公众参与制 度，能够提高公众的环境意识，培育环境领域的自主治理精神。但在我固的宪法 权利体系中，没有关于公民环境权这一基本的人权的规定，因此，探讨环境保护 公众参与的法理基础，能够为我们建立环境权这一基本权利提供理论基础，从而 更好地为环境保护公众参与权利的实现奠定基础。 在环境保护公众参与方面，传统的理论基础包括：环境公共财产论、环境公 共信托论，最流行的应该是环境权理论。随着建立和谐社会的要求，协商民主理 论也应该成为环境保护领域公众参与的理论基础。这里主要论述协商民主理论。 协商民主主义是一种规范性的民主论，它不把国家单纯看作是经济社会的 守护者，而强调现代社会的多元性；它不把国家看作是制度的伦理共同体，而强 调以对话、协商为中心的公民主动参与的重要性。在环境保护中，国家( 政府) 作为“资源的权威性分配者”，作为“社会游戏的裁判者”，是保护生态和治理 环境的主导性力量，但由于权利的扩张本性，如果单纯由政府来保护环境，则容 易导致权利的滥用。在环境的保护中，提倡通过公民富有诚意和理性的对话、讨 论而作出决策的协商民主理念，体现了公民参与环境决策和民主的精神气质。正 如我国开展的小区环境圆桌对话的实践，探讨了在绿色小区中搭建公众参与环 境保护的新平台。 协商民主理论认为，民主化的对象不仅包括狭隘的全国性的政治，还应扩 展到社会的其它层面，当然也包括环境层面。协商民主原则秉持“辅助性”原则， 依照该原则，某事物若能由简单和低层面的主体( 个人、社会或地方) 妥善应对， 就不应由复杂和高层面的主体( 集体、政府和中央) 来干预。复杂和高层面的主 体，应在j 下义的要求超出简单和低层面能力的地方，采取辅助行动，但它不应替 代和摧毁后者，即政府的干预不应替代公众的参与。最贴近问题的人，掌握着解 决问题所需要的最丰富最准确的信息。在环境保护中，政府在加强宏观调控的同 时，要充分保障公众对与自身有切身利益关系的环境利益的参与权和监督权。 在我国政府正在大力提倡略持科学民主决策的前提下，公众参与是实现民主 “网棠对话”：破解祉区环境难题【e b o l l h t t p ：z b p e o p l e c o m c n g b 7 4 6 6 0 6 0 h t m l 2 0 0 8 7 8 4 第一章：环境保护公众参与的内涵和功能 制度的一个重要维度。无论是对于政治国家，还是对于公民社会，公民参与都是 实现善治的重要条件。进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决 策机制，保证科学性和正确性的前提下，在环保领域，作为一套制度系统的公众 参与制度，不论是在保护环境方面，还是在节约能源方面，都能取到积极的作用。 第二节环境保护公众参与的必要性和价值 一、环境保护公众参与的必要性 环境保护的制度安排主要是在三个领域中构建：政府的行政强制、市场调节 和公众参与。圆我国传统的环境保护力量主要是政府，政府制定大量的行政法律 法规，这些法律均具有官僚法的特征。官僚法由一个具有政府特征的组织所确立 和强制的公开规则组成，这种法律具有政府的强制性，而不是社会自发形成的。 这种法律依赖于行政的力量，惯性过于强大，在当下中国正处于转型社会的前提 下，无法发挥出预期的保护环境的功能，还可能异化为企业和政府推卸自身责任 的借口。 ( 一) 环境保护国家治理的缺陷 环境保护领域的行政强制主要是一种行政调整机制，也可以称之为国家机 制、政府机制，主要以政府的行政命令和制定大量的法律法规为保护环境的主要 手段和特征。 这种建立在强制性权威基础上的政府组织，适合于调整人与具有安全、公j 下 等垄断性公共物品性质的环境资源关系。但是，随着政府管制经济和提供公共产 品、社会福利的进一步发展，也带来了政府财政负担过重、公共支出扩大等政府 失灵的问题，同时，由于权力具有扩张的本性，政府为了追求政绩，也容易滥用 自由裁量的权利，损害公众的利益。公共选择理论所强调的政府行政调整遵循 “哈韦路假设 正是借助于这假设，政府通过行政干预可以消除市场失灵而 “7 参考贤两津，主编中固公民参1 j 案例j 模八i m i 北京： 会科学文献j l ；版社 4 游中川：列：境保护公众参0 法律制度研究( 帧i 等! 位论义) 【d l 成都：i l i 南政法人学，2 0 0 6 1 4 “蔡守秋：“笫三种涮整机制”，2 0 0 3 年武汉人学环境法研究所牿地会议论义集【e b o l l h t t p j w w w r i e l w h u e d u c n s h o w a s p ? d 512 5 6 环境保护公众参与泫律制度研究 实现资源配置的最优化。但是，政府并不始终是公共利益和消除外部不经济的 合理代表和正当代表，政府不恰当的干预行为有时反而使得资源的配置更加缺乏 效率和不公平。公共选择学派认为，政府经常被一些代表特殊利益集团的政策制 定者所操纵，从而威胁到社会成员的自身利益，政府“权力寻租”的存在导致了 “政府失灵”。政府失灵包括政策的失灵和管理的失灵。就环境保护领域而言， 政策的失灵是指那些造成环境资源使用中私人成本扭曲的政策，包括不当的税 收、补贴、金融和环境政策等。管理失灵指导致政策实施效果不佳的各级政府组 织中存在的问题，在环境领域中，政府失灵主要表现为管理失灵，具体表现为： 第一、部门之间的协调不足，手段单一，主要是通过行政命令的手段，这 造成了环境实施成本大、效率低。第二、政府自身的理性有限。掌握信息程度的 不充分和政治经济能力的不足也是造成政府失灵的原因之一。现代社会的决策需 要更多的专业经验、特定信息和不同意见的合作参与，它需要社会各方面对公共 事务承担责任。第三、过于强调了国家的环保权利，而忽视了公民自身的环境权。 公民的环境权缺乏法律依据，人们保护环境的积极性受到压抑。环境公共利益的 性质导致了环境利益在环境法律的形成和实施中面临着保护不力的困境。环境利 益诉求得不到充分的表达和救济。第四、在现代化后发国家中，政府面临着追赶 工业化的使命，政绩衡量和官员的升迁以经济指标为最重要的方针。但在工业化 的过程中，往往以牺牲环境利益为代价，环境问题的蔓延，使得政府处于经济的 发展和环境的保护两难的处境中。政府在利益表达和综合中，深受经济利益强势 的影响，地区性和任期制的激励将成为破坏环境利益的社会性基础。 在2 0 世纪9 0 年代，西方针对政府失灵现象，提出了治理和善治理论，这 一理论也进一步印证了在环境保护领域引入公众参与制度的合理性和重要性。治 理和善治理论认为，在政府管理中，参与公共管理的各个组织，无论其为公营还 是私营，都不拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题。他们必须彼此依赖， 进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。新的政治治理结构 应当是多中心的、自主的、互相合作互为补充的治理结构。私人经济部门和以民 排污权转让理论皋础研了【e b o l l h t t p ：w w w n r e c n i n d e x p h p 2 0 0 3 5 6 。宋东民，沈谦芳治理善治理论视野中的我罔政府j 市场、f l 会的父系f j j 探索j 争呜，2 0 0 3 ，( 1 1 ) 6 第一章：环境保护公众参j 的内涵和功能 间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中应该发挥着重要的作用。 治理是政治国家和公民社会的合作、政府和非政府的合作、公共机构和私人机 构的合作、强制与自愿的合作。善治是使得公共利益最大化的社会管理过程。衡 量善治的标准包括：合法性、法治、透明性、公信度、响应性、有效和公正等。 国善治理论的实质就是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的 过程。表示政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民自觉的合作和对权威的自 觉认同，要求公民的积极参与。在环境保护领域，要实现善治，必须在政府保 护的同时，充分利用公众的力量，从而使政府的决策更加民主科学，符合大众的 最大利益。 ( 二) 环境保护公众参与机制的特点 公众参与机制是政府治理和公众环境利益诉求之间的一个桥梁和中介。环境 保护公众参与是环境保护社会调整机制的一种重要方式。环境保护社会调整机制 是指以社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式进行调整，如利用 环保群众运动和环境道德舆论去约束外部性的败德行为，是为了克服“政府失灵” 和“市场失灵”的存在。环境保护的公众参与机制是弥补政府和市场在环境保 护方面缺陷的一种重要的方式。相对于政府治理，公众参与机制有以下特征： 首先，环境保护公众参与机制必须与政府的行政强制相结合，弥补政府行政 强制的不足。环境保护的公众参与机制是政府实施环境法律调控，运行环境公共 政策的一种常规机制，即政府在环境法律调控过程中将公众参与作为一种基本的 程序性规定，或作为一种手段用于解决具体的环境法律问题，其必须融于环境保 护的行政强制之中，运用于经济激励机制的发动和运行过程之中，以此可以平衡 政府治理过程中行政的权威和公众环境利益诉求之间的冲突。其次，环境保护公 众参与机制是公众环境利益诉求的整合与集中表达机制。社会成员的环境利益千 差万别，存在矛盾和冲突。环境保护的公众参与机制有利于公众环境利益的集中 表达，从而消除个体利益分散表达的相互竞争和排斥性。也在政府与社会的沟通 过程中架设了一道桥梁，从而有利于政府和社会的信息的交流和有效沟通。 m 永东民，沈谦芳治胖善治理论税野中的我国政府j 市场、礼会的关系i j 】探索j 争n 岛2 ( x ) 3 ( 1 1 ) 留刘耀彬，永学锋城j 盯化1 j 生态环境耦合模式及判别lj j i 地理科学，2 0 0 0 , ( 5 4 ) ：4 0 8 - 4 1 4 乜俞a r 、卜治理和善治i m l 北京： l 会科学文献版礼，2 0 0 0 q 蔡守秋第三种渊蝗秽【制2 0 0 3 年武汉人学环境法研究所坫地会议论文集i e b 0 l 1 h t t p ：w w w r i e l w h u e d u c n s h o w a s p ? d = 12 5 6 环境保护公众参j 法律制度研究 再次，环境保护公众参与机制是在环境领域以“政府为主导”的权力结构的 调和机制。我国j 下处在社会的转型时期，转型时期社会运作的关键所在就是建立 一个“公正、高效、负责 的政府。公众参与机制能够优化政府的运行模式，提 高政府的治理能力。同时，也可以对政府的权力运行进行监督和制约，防止政府 的权力寻租。 因此，在环保领域，加强政府在环境治理中的作用的同时，由于环境保护中 “政府失灵”的存在，引入公众参与机制是十分必要的。公众参与机制可以强化 权力制约和民主监督，是弥补市场自私本性的重要方式。它能促使不同群体的合 法权益获得有效的实现和保障，是化解利益矛盾冲突，宣泄社会不满的“安全阀” 从而实现社会的自律秩序，维护社会的稳定。公众参与机制也是国家和市场之间 的重要纽带，是一种使社会民主和法制价值的合法性得以确认和弘扬的重要机 制。 二、环境保护公众参与的价值 在坏境管理领域，“政府失灵 现象非常突出，市场由于其内在的缺陷，难 以发挥其有效的资源配置的作用。我国环境治理由于“政府失灵”和“市场失灵 的存在而陷入了治理的“瓶颈”。在此情况下，公众参与机制的建立和完善就具 有重要的理论和实践的意义。 ( 一) 公众参与是国家环境行政民主化的必然路径选择 现代民主语境下的公众参与，是指政府及其机构之外的个人或社会组织，通 过一系列的正式或非j 下式的途径，直接参与政府公共决策的制定和执行过程，从 而影响公共决策，维护公共利益的行为。环境保护公众参与的制度是民主行政在 环境保护领域的延伸。正如亨廷顿( s a m u e lp h u n t i n g t o n ) 在研究政治发展的 过程及其影响政治发展的相关因素时，就把公众参与视为影响政治发展的重要变 量，并把公众参与的程度和规模作为衡量一个社会政治现代化程度的重要尺度。 环境问题最突出的特点在于其利益的冲突性，仅仅依靠政府单方的权力对环 境事务实行决策或作出决定， i - i ：以牺牲公众的环境利益为代价。各种利益的调 和必须借用民主的观念和公众参。j ；1 ：境行政和环境司法的过程来实现，必须政府 8 第一章：环境保护公众参1 j 的内涵和功能 和公众倾力合作。在环境事务中引入公众参与，因其信息公开、通畅，全过程知 情参与，使得政府或其它组织的环境决策容易获得认同、支持和理解，也有利于 说服反对者，从而协调多元化主体的利益冲突。同时，公众参与对政府的环境管 理能起到监督的作用，对政府的工作形成制约。公众是环境问题的最终承受者， 环境和生态是公共资源，其公共性要求国家在对环境资源进行控制和分配时要遵 循“公f 、公平、公丌”的原则。在环境保护领域建立公众参与制度，有利于政 府的环境行政决策更加符合广大民众的利益，更加民主和科学。因此，公众参与 制度首要的价值目标在于促进环境民主决策的科学化、民主化，为民主理论在环 境管理活动中得以延伸提供制度保障。 ( 二) 公众参与是平衡公众环境利益诉求，实现社会正义的途径 正义是法律永恒的价值目标。公众参与有利于消除歧视、偏袒，保障社会公 正。对于环境问题的解决方案，每个人的环境价值利益是存在矛盾和利益冲突的， 在这种情况下，如果缺乏利益诉求的统一渠道和整合的表达方式，个体利益的分 散表达必然是相互竞争和排斥的。其结果必然是优势群体利用其掌握的各种资源 压制弱势群体的利益主张，使弱势成员的利益表达受到阻滞。公众参与机制的目 的就在于通过一种渠道的构建，赋予社会成员尤其是弱势群体利益伸张的机会与 权利，形成允许弱势群体利益主张得以“面世”的体制性公众空间，使问题能够 得到公开讨论，经受不同人的质询，听取不同人的意见，并对其中相互冲突的利 益诉求进行协调和整合，最终做出合理取舍，使问题得以解决。j 下如厦门p x 事件，尽管p x 事件所处的法律环境并不符合一个相对健全的公众参与制度体的 要求，但是通过公众以不同的方式表达自己愿望，使得政府不得不考虑公众的意 见，作出合理的坏境决策，对冲突的利益进行了协调和整合，从这方面看，厦门 p x 事件中的公众参与无疑是成功的。圆 ( 三) 公众参与是提高公众环境意识，培育环境领域的自主治理精神的途径 所谓的环境意识，是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础一i - _ ，根据 自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境 保护的行为上。简而言之，环境意识即人们参与环境保护的自觉性。因此，环境 棒+ i j - i - ，公民参j 和i ：会币义一访淡徐愤，思0 义州刊 2 公众参j j 的时代标奉一j 照门p x 事件的过程分析j 模归纳【e b o 【，i h l l p ：l l v , w w f s o u n e t c r l 9 环境保护公众参与法律制度研究 意识是人们主观上对环境问题的认识水平和为此采取行动的意愿程度的一种表 达方式，其核心是人类对自然环境及其相关问题的认识、判断、态度及行为取向。 环境保护最根本的动力就在于公众的广泛参与，其外在的表现形式如民间环保 组织和环保活动的发展，其基础还是在于与环境利益密切相关的公众的环保意识 的提高。 建立并运行公众参与环境保护法律制度，通过赋予公众一定范围的参与权和 决策权，从而使多元化、不同层次的利益得以表达，并以对话、协商和妥协的方 式在法律的框架内，实现社会的公平。公众参与也有利于推动公民社会的形成， 从而在环境保护领域营造一种自我自理的氛围，逐渐改变在政府的长期强势主导 下公众的传统习惯和思维模式，使公众逐步培养同政府进行积极合作和主动监督 的精神，从而实现公众和政府的高效合作。这种互动合作本身必然对民主的生活 方式的培育起到极大的推动作用，从而在环境保护领域形成一定程度的环境自主 治理。 公众参j 环境保护f 力，j 机：d f 究【j j 苏州人学学报，2 0 0 6 9 ( 5 ) l o 第- 二章环境保护公众参。j 法律制度的现状分析 第二章环境保护公众参与法律制度的现状分析 第一节我国环境保护公众参与法律制度现状概述 一、我国环境保护公众参与的立法现状 我国宪法虽然没有明确规定公民的环境权，但也有明文规定公民在环境保护 方面的基本民主权利。如我国宪法第2 条规定：“人民依照法律规定，通过 各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务。”这就为我国公众参与 环境保护提供了宪法依据。在基本法层面，我国的环境保护法第6 条规定“一 切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行 检举和控告”。第8 条规定“对保护和改善坏境有显着成绩的单位和个人，由人 民政府给予奖励”。这些规定明确了公民在环境保护方面享有检举、控告权和受 奖励权，为公众参与提供了原则性的法律依据。在环境保护法律层面，水污染 防治法，大气污染防治法等都有类似的公众参与环保的规定。特别是2 0 0 2 年制定的清洁生产促进法，更是把鼓励和支持公众参与作为最基本的规定。 2 0 0 3 年9 月1 同施行的环境影响评价法具体规定了环境影响评价中的 公众参与。该法第五条规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环 境影响评价。第1 1 条规定：专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直 接涉及公众环境权益的规划，除国家规定需要保密的情形除外，应当在该草案报 送审批前举行论证会、听证会，或其它形式，征求有关单位、专家和公众对环境 影响报告书草案的意见。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影 响报告书的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或不采 纳的说明。该法第2 1 条也对应当编制环境影响报告书的建设项目的公众参与做 了详细规定。2 0 0 6 年2 月，原国家环保总局发布了我国环保领域第一部公众参 与的规范性文件环境影响评价公众参与暂行办法，这一办法不但明确规定了 公众参与环评的权利，而且规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限。如 我国公众参与的方式有调查公众的意见，咨询专家的意见，座淡会、论证会、听 证会等具体方式。征求意见的时问为处i 殳一- 位在环评文件报送审查之前，期限为 不能少于1 0 天。这些规定有利于保护公众的知情权，调动相关利益方参与的积 环境保护公众参与法律制度研究 极性。出台环境影响公众参与暂行办法的目的就是以部门规章的形式，将公 众参与引入到环境评价工作中去。2 0 0 7 年4 月，国务院颁布了政府信息公开 条例，国家环保总局也与此同时颁布了环境信息公开办法( 试行) ，该办法 已经于2 0 0 8 年5 月1 号起f 式实施，这一办法为公民参与环境保护提供了前提 和基础。 当然，除了法律法规、部门规章层面的法律文件对我国环境保护公众参与作 了规定，一些环境保护政策性文件也对环保公众参与作了规定。如2 0 0 5 年颁布 的国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定对发挥社团的作用，推动 环境公益诉讼、公开环境信息和强化社会监督等方面都有明确的规定。 二、我国环境保护公众参与的实践发展 随着我国建设环境友好型和资源节约型社会的不断深入，随着我国国民素质 和公众环保意识的提高，公众参与环保也取得了一些成就，当然也存在很多的缺 陷。无论是2 0 0 5 年的松花江水污染事件，还是2 0 0 7 年的太湖蓝藻事件，抑或是 厦门2 0 0 7 年的p x 事件，都存在公众参与的身影，当然也反映出公众参与环境保 护制度方面的缺陷。如有关公众参与权利保护的法律因为太过原则性而被虚置， 或被公权力以刻意规避环境信息公开义务来隔绝公众的参与。但是在实践发展 中，在建设依法治国执政理念的前提下，公众参与环境保护也取得了明显的进步。 如在环境立法的公众参与实践中，听证、立法调研、立法座谈会、立法论证会、 网络征求公众意见甚至全民讨论等多种形式的公众参与活动逐步发展和完善。 在环境决策公众参与实践中，在一些对公众环境利益有重大影响的环境事件 中，公众的参与直接影响了政府的决策行为甚至影响到一些行政法规规章的修 改，为环境决策提供了重要的支持。如2 0 0 5 年圆明园防渗工程事件，国家坏保 总局召丌了中国环境影响评价制度实施以来的首场听证会，通过社会公众的积极 参与制度的建设、环评文件的公丌，凭借公众参与的推动力，使得环境问题得到 了很好的解决。这是环保n g o 组织如：自然之友、北京地球村、绿家园志愿者等 民川组织和政府主管部门通力合作，依靠公众参与的力量取得的胜利。2 0 0 7 年 西闭；水f 乜丌发之争也充分体现出媒体和公众的力量，媒体关于“敬畏自然”的讨 论，允分显示了不同发展观和文化价值的冲突。众多的专家学者和民问n g o 的参 1 2 第一二章环境保护公众参j 法律制度的现状分析 与，不仅促进了水电开发、建大坝问题上的科学决策，也提供了多种信息和多种 声音，形成了公众参与和制衡机制，保证了决策的科学性。2 0 0 7 年的厦门p x 事件更体现了公众的力量。政府部门通过隐瞒p x 项目的环境信息来虚置公众环 评参与，阻止公众的环境利益诉求的表达，导致了公众强烈的反对，最终通过公 众的参与使得该项目得以迁出厦门。 在环境执法的公众参与实践中，公众办发挥了积极的作用。如：因企业环境 信息公开不符合要求，公众对项目环境造成的影响不满意等原因，2 0 0 6 年一年 中原国家质检总局对总投资达1 6 0 0 亿元的4 3 个火电、化工、公路、铁路等项目 的环境影响评价文件不予受理，消解了大量社会矛盾和环境安全隐患。 此外，绿色社区的推广和社区圆桌会议等公众参与的形式，也日益深入人心， 这一形式促进了企业改善环境行为，提高了居民参与环保的热情和动力，实现了 个人、单位和社会的三赢，成为解决当前环境问题的新途径、新思路。 三、我国环境保护公众参与法律制度的缺陷 如上所述，我国环境保护公众参与法律制度随着环境影响评价法和环 境信息公开办法的颁布，取得了一些成就。但从总体来说，与发达国家相比， 我国环境保护公众参与的法律制度还远远落后，还存在诸多的缺陷。 ( 一) 从立法方面看，公众参与缺乏权利基础，现有法律零散，缺乏系统性 “权利没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可 能得到健康的行使”。圆按照公民的环境权理论，参与权是环境权的一项基本的子 权利。我国宪法中只是做了原则性的规定，并没有将公民环境权作为一项基本的 权利明确加以规定。j 下由于缺乏了根本法的权利来源依据，环境基本法及单行法 也只是一些宣示性的原则性的规定，并没有把公众的参与权作为实然权利加以保 障。公众参与仍以“术端参与为主导，缺乏“源头参与 的具体规定和权利保 障，这己不能适应环境保护的需要。特别是在我国环境保护仍以政府为主导的情 形下，对环境的危害就不仅仅是个人或企业的环境污染和破坏行为，国家环境立 参考环球水网：“中国王1 ：境f 泶护绿应 5 一2 0 0 5 ：中国的环境危局j 突f ：| 一总报告 圆黄德林、唐敏承，公民的知t l j i 仪技j l 实月i l j 法学评论2 0 0 1 ( 5 ) 1 3 环境保护公众参j 法律制度研究 法、政府有关环境的决策，环境主管部门的不作为和“权力寻租”行为都可能损 害环境，甚至造成灾难性的后果。 弥补这些在环境保护中存在的“政府失灵”和“市场失灵”的根本途径就是 在环境保护中引入公众参与，从法律制度上保障公众的参与权，然而，我国在这 方面的规定原则、抽象，缺乏可操作性。立法也存在简单重复的现象。如：大 气污染防治法和水污染防治法对公众参与的规定只是简单重复了环境保 护法的基本精神，而没有做出具体详细的规定。环境影响评价法虽第一次 明确了公众参与环境保护的权利，但对公众参与的规定存在范围不清晰、途径不 明确、程序不具体、公众难以操作的问题。而环境影响评价公众参与暂行办法 虽对以上的缺陷做了较大的补正，但仍存在很多缺陷，突出表现为未规定相关的 法律责任，无相关的法律措施来保障权利的实现，实现权利的救济等。 ( 二) 从公众参与的形式来看，仍然属于政府倡导下的参与 我国的公众参与环境保护大都是政府主导下的“自上而下”的形式，而不像 西方国家的“自下而上 的方式。我国的这种“自上而下”的政府主导下的参与 方式，如果不涉及公众的根本利益，公众很难把自己的独立立场充分的表达出来， 从而不能实现真j 下意义上的公众参与对政府决策和政策执行的有效监督。如我国 公众参与的模式通常是首先由各省、市、县政府或其环保部门通过新闻媒体对政 府的某一环保决策宣传报道，使公众有所了解，在环境影响评价中有论证会、听 证会的方式来听取公众的意见，这些意见的采纳与否没有公众的监督。而真正意 义上的公众参与其主要目的是在于公众对政府的有效监督。我国公众参与大都流 于形式。 ( 三) 从参与的过程来看，侧重于事后监督，末端参与 我国的公众参与主要是对环境违法行为的事后监督。在实践中，公众也主 要是针对污染、破坏环境行为，特别是这些行为危害到自身利益时j 会向有关部 门讨个说法。而我国现行立法中的参与，基本上是对环境污染和生念破坏发生之 后的参与，即未端参与。如环境保护法第6 条规定的检举和控告就属于典型 的术端参与。环境危害发生后，在危及公众自身利益时，公众一般通过检举、控 告等方式去维护自身的权益。而环境问题具有危害的滞后性和不可恢复性等特 1 4 第二章环境保护公众参与法律制度的现状分析 点，这种末端参与不利于及时有效地防止环境纠纷和危害。 ( 四) 公众参与的组织方式看，我国环保n g o 的影响