（经济法学专业论文）论金融行政执法.pdf

摘要 金融行政执法是指国家金融行政主管机关依法定职权和法定程序执行和实 施金融法律、法规和规章的活动的总称。金融行政执法主体是国家金融行政主管 机关；金融执法行为具有法定性，且大多是单向行为：其对象是特定的行政相对 人或特定的事。金融行政执法是国家组织管理金融的一种重要形式，它的最终目 的是为了维护金融业的合法、稳健运行。金融行政执法是我国法治建设的一个重 要组成部分，这是由金融法本身的内容和它的作用所决定的。金融行政执法必须 遵循合法性原则与合理性原则。 金融监管是金融监督管理的简称，是指金融监管机关依法对金融机构和金融 活动进行直接监督管理的行为。金融行政执法与金融监管的内涵是一致的，二者 的区别就在于各自概念表述的立足点不同。 我国金融行政执法现存的主要问题有：目标模糊；行动迟缓；素质偏低；道 德风险等。这是因为：第一，金融体制改革滞后于经济改革，缺乏对金融行政执 法的外在要求：第二，金融行政执法体制不科学，影响了金融行政执法的绩效； 第三，金融行政执法机制不完善；第四，金融行政执法环境不理想；第五，金融 行政执法队伍不整齐。 金融行政执法中存在的诸多问题归根结底是一个系统性问题，因此须综合施 治，从多方面来加强金融行政执法。第一，加快金融体制改革。第二，理顺金融 行政执法体制。第三，健全金融行政执法机制。第四，优化金融行政执法环境。 第五，提高金融行政执法人员素质。 关键词金融行政执法金融行政监管体制机制 a b s t r a c t f i n a n c i a ia d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to fl a wi sas u mo ft h ea c t i o nt h a ts t a t e s r e s p o n s i b l ef i n a n c i a la d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t e ，a si t sm a i n b o d y ，e n f o r c el a w sa n d r e g u l a t i o n so nf i n a n c ea c c o r d i n gt h el e g i t i m a t ea u t h o r i t ya n dt h el e g a lp r o c e e d i n g a sak e yf o r mf o rf i n a n c i a lm a n a g e m e n to r g a n i z e db ys t a t e ，i ta i m st os a f e g u a r d f i n a n c el e g a l ，m o d e r a t oa n dr i g h t f u l i tc h a r a c t e r i z e sl e g a lf o r m ，w h i c hm e a n s e n f o r c e m e n ta g e n c ys h o u l de x e c u t et h e i ra d m i n i s t r a t i v ep o w e rr e f e r r i n gt ol e g a l p r o c e e d i n gs t r i c t l y i ti so n e w a yd e c i d e dr e s p o n s i b l ei n s t i t u t i o no nf i n a n c ew i t h o u t t h e c o u n t e r - p a r t sr e q u i r e m e n ta n da p p r o v e i t so b j e c t i st h ed e f i n i t e s p e c i a l c o u n t e r p a r ta n di n c i d e n t f i n a n c i a la d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to fi a w , a sak e yp a r to fr u l ec o n s t r u c t i o n i nc h i n a ，i sv e r yi m p o r t a n tt os t a b i l i z ef i n a n c ea n dp r o m o t ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h a t sd e c i d e db yt h ec o n t e n ta n dt h ef u n c t i o no ff i n a n c i a ll a wi t s e l f f i n a n c i a l a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to fl a ws h o u l d o b e yt h ep r i n c i p l eo fl e g a l i t ya n d r a t i o n a l i t y f i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni st h ea c t i o no rb e h a v i o rt h a tt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o n a u t h o r i t ys u p e r v is i o na n dm a n a g e sf i n a n c i a li n s t i t u t ea n df i n a n c i a lp r a c t i c ed i r e c t l y a c c o r d i n gt h el a w sa n dr e g u l a t i o n s b o t ht h ef i n a n c i a la d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n t o fl a wa n dt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nh a v et h es a m ei n t e n s i o n t h ed i f f e r e n c e s b e t w e e nt h e ml i eo nt h ef o o t i n go ft h e i rr e s p e c t l v ec o n c e p te x p r e s s i o n t h ep r o b l e m so ff i n a n c i a la d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to fl a wi np r e s e n tc h i n a l e a da sf o l l o w s ：v a g u ea i m ；s l u g g i s ha c t i o n ；p o o rp e r s o n n e lq u a l i t ya n dm o r a lr i s k t h em a i nr e a s o n so ft h o s er e a da sf o l l o w s ：i ，t h er e f o r m i n go ff i n a n c i a ls t r u c t u r e l a g sb e h i n dt h er e f o r m i n go fe c o n o m i c ；i i ，t h es t r u c t u r eo ff i n a n c i a la d m i n i s t r a t i v e e n f o r c e m e n to fi a wj s u n s c i e n t i f i c i i i t h em e c h a n i s mo ft h ef i n a n c i a l a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to fl a wi sn o t v e r yp e r f e c t i v ，t h es u r r o u n d i n gt o f i n a n c i a la d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to fl a wi sn o tv e r yr e e db e c a u s eo ft h es p e c i a l r u n n i n g i nt i m e t ot r a n s f e r p l a n n e de c o n o m i ci n t o m a r k e t v ，t h eq u a l i t yo f p e r s o n n e le n g a g i n gi nt h ef i n a n c i a la d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to fl a ws h o u l db e i m p r o v e du r g e n t l y i nt h ef i n a la n a l y s is ，a l lp r o b l e m se x i s t i n gi nt h ef i n a n c i a la d m i n i s t r a t i v e - e n f o r c e m e n to fl a wb e l o n g st h es y s t e m a t i z a t i o n a n di ts h o u l db ea d m i n i s t e r e di na c o m p r e h e n s i v ew a y t os t r e n g t h e nt h ee n f o r c e m e n to fl a w i s p e e du pt h er e f o r m i n go ff i n a n c i a li n s t i t u t i o nt os t r e n g t h e nt h ef i n a n c i a l a d m i n i s t r a t i v ee i l f o r c e m e n to fl a w i i r a t i o n a l i z et h ei n s t i t u t i o no ft h ef i n a n e i a i a d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to fl a w h i p e r f e c tt h ef i n a n o i a la d m i n i s t r a t i v e e n f o r c e m e n ti n s t i t u t i o no fl a w i v o p t i m i z e t h es u r r o u n d i n g so ff i n a n c i a l a d m i n is t r a t i o ne n f o r c e m e n to fl a w vi m p r o v et h eq u a l i t yo fl a b o rf o r c ei n f i n a n c i a la d m i n i s t r a t i v ee l l f o r c e m e n to fl a w k e yw o r d s ：f i n a n c i a la d m i n i s t r a t i v ee n f o r c e m e n to fl a w f i n a n c i a la d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n i n s t i t u t i o n m e c h a n i s m 引言 纵观人类社会漫长的经济发展史，不难发现，金融是经济发展的强大推动力。 金融对经济的推动作用，是伴随着商品经济的发展和新式银行的大量出现、银行 券的发行、金属铸币的流通、完全信用货币制度的建立等金融发展史上的一系列 重大事件而逐步从适应性作用发展到主动性作用和先导性作用的。o 在现代经济 生活中，金融居于核心的地位。这正如1 9 9 1 年邓小平同志视察上海时所指出的 “金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆活。” 事实 也证明，金融在促进我国经济改革、发展和社会稳定中的作用日益明显。 但我们不可否认，随着金融对经济推动作用的增强，金融风险也与日俱增， 金融危机频繁发生。特别是进入2 0 世纪8 0 年代之后，伴随着经济全球化所出现 的经济金融化、金融自由化和金融全球化趋势，金融在推进经济发展并与经济融 为一体的过程中，自身不断地超越实物经济发展两过度膨胀，相继发生了诸如拉 美债务危机、欧洲货币危机、墨西哥金融危机以及亚洲金融危机等一次又一次的 世界性金融危机。这些金融危机不仅严重影响了危机发生国本国经济的正常运转 和社会安定，还给国际金融市场带来了巨大的冲击，很多国家为此付出了惨重的 代价。 我国金融业在改革开放中稳步健康地发展，新的金融体制正在逐步建立与完 善。在建设社会主义法治国家的过程中。依法治金融也得到社会的认可与重视。 为规范金融秩序，保障金融安全，我国已先后颁布了中国人民银行法、商业 银行法、保险法、证券法、信托法等一系列金融法律法规。但仅有立法 是远远不够的，法律的生命在于执行，而执行法律的动力源自于主体对法律的忠 诚和信仰。伯尔曼指出：“法律必须被信仰，否则就形同虚设。” 伯尔曼这里所 称的由于缺乏信仰而造成的法律“悬空”和“虚置”现象，无疑在目前我国的金 融领域也客观地存在着。因此，要保障金融安全运行，还需要有严格的执法与司 法。特别是加入世界贸易组织后，我国金融业将面临前所未有的巨大冲击与挑战。 要使我国金融业在激烈竞争中求得壮大与发展，就必须按照法治金融的原则来规 范、约束和保护我国的金融业。依法执法自然是法治的题中之意。所以，对金融 执法现存的问题进行研究，并据此寻求优化金融执法的对策是当前金融法学界应 引为重视的问题。 王广谦经济发展中金融的贡献与效率北京：中国人民大学出版社19 9 7 ，第3 页 邓小平文选第3 卷北京：人民出版社，】9 9 3 ，第3 6 6 页 伯尔曼法律与宗教粱治平译北京：北京三联书店19 9 】，第2 8 页 第一章金融行政执法的基本理论 1 1 金融行政执法的概念与特点 1 1 1 行政执法 金融行政执法，是行政执法的一个组成部分。行政执法，是2 0 世纪8 0 年代 中后期我国出现的新提法和新概念。国对于行政执法的涵义，目前学术界的理解 并不一致。大致有两种认识：一种认识认为“行政执法是行政机关执行法律的行 为” 或“行政执法指国家行政机关及其他得到行政授权的非行政组织，按照法 定程序执行、适用行政法律规范的行政行为” ，或“行政执法是指行政主体实 施宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等法律规范 的行为”o 。按此观点，行政执法行为既包括抽象行政行为，也包括具体行政行 为，在这里行政执法实际上是与行政行为相当的概念。另一种认识认为，行政执 法是行政机关及其他行政主体针对特定的人和事实旌法律规范的具体行政行为。 如认为行政执法是“国家机关执行、适用法律法规，使法律法规在实际生活中实 施的活动” ，或“行政执法，主要指行政机关依法对作为行政管理相对人的公 民、法人和其他组织实施影响权利、义务的行为” 等。习惯上将第一种对行政 执法的认识称为广义的行政执法，将第二种对行政执法的认识称为狭义的行政执 法。由于我国行政法学界流行采用行政立法、行政执法、行政司法这一组概念去 架构行政行为的理论体系，因此，在行政法学乃至整个法学领域，行政执法一般 都从狭义上来理解，特指行政机关以及其他行政主体为执行有关法律规范，依照 法定职权，就特定的具体事项对特定的公民、法人或其他组织作出的直接或间接 影响其权利义务的行为。o 本文中的行政执法概念也采用法学界的通说，即从狭 义的角度来理解行政执法。 1 1 2 金融行政执法的概念与特点 金融行政执法是指国家金融行政主管机关依法定职权和法定程序执行和实 施金融法律、法规和规章的活动的总称。根据我国现行法律的规定，我国的金融 行政主管机关是中国人民银行，它担负着主要的金融执法职能，中国证券监督管 在19 8 3 年出版的我国首部行政法学教科书行政法概要，以及同一时期的其他行政法著作中尚无行 政执法的提法，8 0 年代中期开始有人在行政法学研究中使用行政执法的概念讨论行政执法问题，19 8 8 年以后干亍政执法成为法学理论界和实务界普遍使用的一个术语。 罗豪才行政法学北京：中国政法大学出版社，1 9 9 7 ，第1 8 3 页 黄于毅，陈德仲行政法学基础教程北京：中共中央党校出版社1 9 9 2 第1 2 3 页 臼) 王连昌，吴中林行政执法概论北京：中国人民公安大学出版社】9 9 2 ，第1 6 页 应松年，朱维究行政法与行政诉讼法教程北京：中国政法大学出版社，1 9 8 9 ，第1 6 3 页 姜明安行政诉讼与行政执法的法律适用北京：人民法院出版社，1 9 9 5 ，第6 页 李步云中国特色社会主义法制通论北京：社会科学文献出版社1 9 9 9 ，第3 8 0 页 一2 理委员会( 以下简称“中国证监会”) 、中国保险监督管理委员会( 以下简称“中 国保监会”) 也依法承担部分执法任务。 金融行政执法具有如下特点： 第一，金融行政执法的主体是国家金融行政主管机关。只有经过法律授权的 国家行政机关及其工作人员才能作为金融行政执法的主体，其他未经法律明确授 权的国家机关、社会团体或个人，均无权行使金融行政执法权。根据中国人民 银行法、证券法、保险法等金融法律法规的规定，目前我国的金融行政执 法主体有中国人民银行、中国证监会、中国保监会以及它们在各地的分支机构。 第二，金融行政执法具有法定性，执法主体必须在法律所规定的职权范围内 严格依照法定程序行使行政执法权。金融行政主管机关超越职权范围或不依法定 程序所为的行政行为，不能产生金融行政执法的效果。相对人可以通过法定程序 请求复议机关或人民法院确认金融彳亍政主管机关的“执法”行为无效，同时要追 究有关人员的法律责任。 第三，金融行政执法大多是单向行为，即不需相对人的请求和同意，仅由金 融行政主管机关单方的决定即可成立的行为。如对各金融机构的设立、变更、终 止的审批，日常业务的检查以及对违法违规行为的处理等大多是单向行为。 第四，金融行政执法的对象是特定的行政相对人或特定的事。因为金融行政 执法涉及特定的行政相对人的权益或者具体的金融行政管理事务，它不具有普遍 适用性，所以，只有特定的人或特定的事，才能成为金融行政执法的对象。首先， 金融行政执法的对象是特定的人。这里说的“特定的人”，应从广义上理解，包 括特定的公民、法入和其他组织。如某银行因违法经营证券业务而被中国人民银 行处以罚款，该银行作为金融行政执法的对象就是特定的人。其次，金融行政执 法的对象是特定的事。如在金融行政复议中，对于复议机关来说，金融行政执法 的对象是特定的事。 第五，金融行政执法是国家组织管理金融的一种重要形式。金融行政执法体 现的是国家意志，而不是政府某一个或某几个部门及其工作人员的意志，金融行 政执法行为是国家对社会实施组织管理的组成部分，因此金融行政执法也以国家 强制力为后盾保证实行。但并非金融行政主管机关的一切活动都是金融行政执法 行为，只有依照法律的明确授权，执行金融法律、法规的行为才是金融行政执法 行为。 第六，金融行政执法的最终目的是为了维护金融业的合法、稳健运行。根据 中国人民银行法的规定，中国人民银行依法对金融机构及其业务实旖监督管 理，维护金融业的合法、稳健运行。o 具体而言，金融行政执法首先应维护金融 中国人民银行法，第3 0 条 体系的安全与稳定。金融业是高风险行业，金融业危机的蔓延可能导致整个市场 崩溃。因此，执法者就必须通过执法活动促使金融机构在法定范围内稳健经营， 降低和防范风险，提高金融体系的安全性和稳定性。其次，金融行政执法应促进 金融业开展公平竞争。金融行政执法一方面要保护金融机构的机会均等和平等地 位，另一方面要防止和打破金融垄断，维护正常的金融秩序。再次，金融行政执 法应保护投资者、存款人和投保人的利益。因为只有投资者、存款人和投保人的 利益得到了充分的尊重与保护，才能建立起足够的信任和信心。而他们的信任和 信心是整个金融市场和金融业生存与发展的前提。 1 2 金融行政执法的地位 1 2 1 金融行政执法地位的含义 金融行政执法的地位是指金融行政执法在整个法治建设中的地位，它是由金 融法在整个法律体系中的地位和作用所决定的。为阐明金融行政执法的地位。特 别需要分析金融行政执法与其他法治环节的关系，也就是在与金融立法、守法、 司法的关系中，金融行政执法居于何种地位。o 金融立法是国家依法制定金融法律、法规活动的总称。金融立法是金融行政 执法的前提，立法的目的是为了实旖，以便有效调整相应的社会关系，如果立法 不完备，无法可依，执法就缺乏依据；金融行政执法则是金融立法的必然要求， 金融法律、法规的全面实施既是金融立法的动力和目的，又是对金融立法的状况 和金融立法效果的检验。只有严格金融执法，才能使金融法得以实施。如果只有 立法，而无金融行政执法，再好的法律也不会产生良好的社会效果。因为在有法 律存在的社会里，不可能人人都能自觉守法。不同阶层的人们利益需求不同，地 方利益、本位利益的存在，均会影响金融法的实施。因此，如果没有强大的金融 行政执法部门对金融法的实旋加以具体的规划、检查和监督，对金融运行中的违 法行为予以制裁，金融法的圆满实施是不可能的。 由于经济、政治、文化、历史等多方面的原因，金融立法不可避免地存在不 完善的地方，国家有权机关必须及时地对金融法律、法规进行“废、改、立”。 只有在执法过程中及时发现立法的不完善之处，才能对废止、修改、增设法律提 出切中要害的意见。因此，从这个角度来说，严格、全面的金融行政执法又能促 进金融立法的完善和金融法制的发展。 金融行政执法与金融守法也是相辅相成，互相促迸的。金融守法既包括了金 融执法主体首先要遵守金融法，同时也包括金融执法主体的相对方，其行为要符 合金融法的要求。金融法严格规定了金融执法主体的职权和责任，规定了执法的 严方金融执法地位论财经理论与实践，19 9 8 ，4 ：8 8 4 程序和方式，金融执法主体只有具备了强烈的守法意识，才可能担当起执法的重 任。从这个意义上说，金融执法主体的守法是金融执法的前提。从金融执法主体 的相对人而言，金融执法又是金融守法的重要保证。只有严格金融执法，对守法 者以保护，给违法者以制裁，才会使公众树立起法律至上的观念，增强维护法律 权威的信心。 司法是指国家司法机关依照法定职权和程序，适用法律处理具体案件的专门 活动。金融行政执法与金融司法两者有明确的分工，但也有一定的联系。金融行 政执法如能全面准确进行，就可以减少金融司法的工作量：而金融司法的公正顺 利进行，又有助于金融行政执法活动的顺利开展。一般而言，金融行政执法的范 围广于金融司法的范围，但在一定情况下，司法机关受理金融行政案件，可以对 不正矾的金融行政处罚予以纠正。 可见，在金融立法、执法、守法和司法的法治系统中，金融行政执法处于十 分重要的地位。 1 2 2 决定金融行政执法地位诸因素 金融行政执法是我国法治建设的一个重要组成部分，它对保持金融稳定，促 进经济发展具有举足轻重的地位。这是由金融法本身的内容和它的作用所决定 的。 首先，金融法是调节经济的重要法律，它的功能和作用的发挥，有赖于严格 的金融行政执法。 金融法是经济法的一个重要组成部分，是国家对整个国民经济迸行宏观调 控，引导金融朝着正确方向发展的重要法律。它有自己的调整对象，它调整的对 象足金融关系，具体包括金融宏观调控关系，金融监督管理关系，金融业务经营 关系和金融机构的内部关系。 金融法是宏观调控法律体系中的一部重要法律。宏观调控法是规定国家从社 会的整体利益出发，以间接的宏观调控措施，保证国民经济稳定协调发展的法律， 它包括除以稳定币值为主要目标的金融宏观调控法以外，还包括预算法、税法、 国民经济发展计划法、价格法和国民经济稳定增长法等。它们相互联系，发挥各 自不同的但又相互影响的作用，使宏观调控具有的自觉性、计划性和事先确定性 的优势得以充分发挥，使市场调节的自发性、盲目性和滞后性的不足得到克服， 从而保证国民经济持续、稳定、协调地发展。随着市场经济体制的逐步建立与发 展，金融宏观调控法的地位日益突出。在传统的计划经济体制下，国家普遍采用 的是直接调控，而在市场经济体制下，主要采用间接调控，金融宏观调控己成为 对经济进行调控的主要手段。作为规范金融宏观调控的金融法，其地位也就不言 自明了。金融法既是重要的金融市场主体法，又是金融行为法。金融话动是国民 一s 经济活动的重要组成部分，是连接生产、交换、分配、消费各环节的纽带，任何 商品经济活动都离不开货币，任何商品生产和流通都难以离开银行和银行信用， 金融活动在现代社会无处不在。社会主义市场经济更离不开货币的快速流通，离 不开发达的银行和非银行机构，离不开活跃的金融市场和良好的金融秩序，因而 也就离不开规范金融、调节金融的完备的法律。在我国的经济体制改革中，如果 没有金融法，就没有金融秩序的稳定，就谈不上社会主义法治建设的完善，也不 可能有社会经济的稳健与发展。 金融法地位的重要不仅体现于它在整个市场经济法律体系中所处的空间位 置，而且更表现于它可能发挥的社会作用和规范作用。金融法的社会作用一是保 障金融宏观调控的有效运行；二是维护金融秩序的稳定；三是促进新型的银企关 系的建立；四是能够促进金融市场体系的建立。金融法的规范作用有指引、教育、 评价、预测和强制作用。金融法上述功能和作用的发挥，其中固然有金融法本身 存在自然会产生的作用，但从整体上看，金融法功能和作用的发挥，更离不开金 融法的实旖，郎离不开金融行政执法和金融司法。 其次，金融行政执法是依法治国，依法管理金融的需要。 依法治国是我国用以治国的基本方略，依据法律来管理经济，管理金融已是 历史的必然。这就要求国家管理经济、管理金融的手段，由主要是行政手段而转 变为法律手段。依法治国，包含依法治理各个行业，当然，也包括依法治金融。 金融法的存在是金融法治的前提，但金融法的存在并不是金融法治本身。金融法 治还要通过法的执行和适用来实现。金融法是否被准确执行和正确适用是实现金 融法治的重要条件。 金融行政执法正确适用法律的直接含义是指执法机关在实旌具体行政行为 时，正确把握调整相应行为的金融法律的宗皆和具体规定为行政执法行为。而从 较问按和更广泛的意义上看，金融行政执法正确适用法律则包括执法机关在实施 具体行政行为时遵守法定权限和法定程序，正确适用法律，不越权，不滥用权力， 不违反法定操作规程。这既是正确适用法律的保障，同时又是正确执法的必然要 求。在依法治国的诸多环节中，已有立法的领域，严格执法，依法行政可以说已 处于中心环节。目前，主要金融领域己基本有法可依，因此，在继续完善立法的 同时，应大力加强金融行政执法，否则，立法再多，而执法乏力，金融法治也只 是一句空话。 再次，金融行政执法是防范和惩治金融犯罪的有力武器，是遏制金融犯罪的 重要屏障。 当前，金融行政执法的情况如何，直接关系到经济的发展和社会的安定。因 为严格的金融行政执法可以遏止犯罪的发生，而金融行政执法的乏力，则等于放 纵或助长了金融犯罪。金融行政执法的紧迫性和重要性，我们可以从近年来金融 6 犯罪的大量事实中得到佐证。近年来，金融犯罪案件频繁发生，而且不乏大案要 案，犯罪金额大，社会危害严重，涉及面广。而金融电子化，保险社会化，以及 非银行金融机构的崛起，又为金融犯罪开辟了新的领域。现在，我国己颁布了不 少防范金融犯罪，制裁金融犯罪的法律和法规，并且把惩治金融犯罪作为惩治犯 罪和腐败的重点。这就需要有人来严格执行法律，依法查处金融违法犯罪行为。 在这方面，金融行政执法担负着极其重要的任务，它既是金融法的执行者，又是 对违反金融法的相对人进行行政制裁的处分者，同时在行政执法过程中又可发现 金融犯罪的事实，为司法机关提供线索和材料，从而为预防和减少金融犯罪，发 挥重要作用。 1 3 金融行政执法的原则 1 3 1 金融行政执法的基本原则 金融行政执法的基本原则，是贯穿于金融行政执法整个过程并在金融行政执 法中必须遵循的基本准则。根据我国金融法律、法规和规章的规定，金融行政主 管机关在执法活动中，必须遵循以下两个基本原则。 1 3 11 金融行政执法合法性原则 金融行政执法涉及到许多金融法律、法规等规范性法律文件的适用，这些规 范性法律文件，有的属于实体法，有的属于程序法。金融行政主管机关在执法活 动中，必须严格地依照这些规范性法律文件的规定行使职权，严禁违法和越权， 这也是金融法治的必然要求。也就是说，金融行政执法活动必须以金融法律、法 规和规章为依据，而不能按“氏官意志”行事。 首先，金融行政执法权必须依法取得。任何行政执法行为都必须基于法律上 的授权，没有法律授权或者超越法律授权范围而行使行政职权的行为，都是非法、 无效的，金融行政执法也不例外。 其次，金融行政执法机构必须严格依法行使权力。任何金融行政执法活动， 都必须正确适用有关的金融法律、法规和规章，符合法定程序。也就是说，金融 行政执法机构要依法行使职权，不仅要严格依据有关的实体法，而且要严格遵守 有关的程序法。 再次，违反金融法律、法规和规章的执法行为是无效的具体行政行为。金融 行政执祛机构在行使职权过程中，针对公民、法人和其他组织违法行为的认定和 处罚，如果违反了金融法律、法规和规章，其所做出的裁决则是无效的行政行为。 对于这种无效的行政行为，应该由行政复议机关或者人民法院予以认定并决定撤 销或变更，而且无效执法行为自始无效。 最后，金融行政执法机构必须对违法行政彳亍为直接造成的损害结果承担相应 7 的法律责任。对于金融行政执法机构的违法行政行为，不仅要通过法定程序由复 议机关或人民法院予以撤销或变更，同时要追究其法律责任。根据国家赔偿法的 规定应对行政相对人予以赔偿的，国家需要承担赔偿责任，并应对直接执法人员 予以追偿，由实施了违法行为的执法人员承担部分或全部赔偿费用。 1 3 1 2 金融行政执法合理性原则 金融行政执法合理性原则，也是金融行政执法的一项基本原则，它是对金融 行政执法合法性原则的一个重要补充。它要求金融行政执法机构的执法行为不仅 要合法，而且也要合理，尤其在行使自由裁量权时，要公正、适当和符合情理。 违反金融行政执法合理性原则，就会直接导致金融行政执法行为的不当。 首先，金融行政执法必须具有公正性。金融行政执法机构做出的执法行为， 在主观上必须出于正当的目的，由于金融行政执法涉及的面比较广，情况比较复 杂，专业技术比较强，致使有关的法律、法规和规章不可能对执法机构的执法活 动规定得十分细密周全，因此，金融行政执法机构在执法过程中必须保持公正性， 否则就有可能出现滥用或不当使用自由裁量权的情况，进而影响整个金融法治的 实现。 其次，金融行政执法必须具有情理性。对金融违法行为的认定和处罚，要符 合情理。要在遵守法律、法规的前提下，根据违法案件、违法行为人的实际情况， 进行认定和处罚，即在金融行政执法过程中，要根据不同的具体情况，在法律规 范要求的范围内合情合理地做出认定和裁决。 金融行政执法合法性原则和合理性原则，都是在金融行政执法过程中必须遵 循的基本准则。其中合法性原则是主要原则，合理性原则是前者的补充。合法性 原则是合理性原则的前提和基础，合理只能是在合法范围内公正和符合情理。合 法性原则对于金融行政执法中的所有执法行为一律适用，而合理性原则只适用于 金融行政执法中的自由裁量行为。 在坚持上述两个基本原则的前提下，金融行政执法原则具体又可分为认定金 融违法行为时所必须遵循的原则和处罚金融违法行为时所必须遵循的原则。下面 对这两个具体原则分别进行探讨和阐释。 1 3 2 认定金融违法行为时应遵循的原则 认定金融违法行为应以金融违法事实存在为根据和对金融违法行为依法认 定的原则。金融行政执法机构在查处金融违法案件时，必须以查明的案件事实作 为认定违法行为是否存在的依据。即要查清案件发生的时问、地点、手段、经过、 原因、后果，以及违法行为人的情况和其他有关事实。除了案件事实以外，金融 行政执法机构及其执法人员的任何猜测、想象、怀疑等“莫须有”的东西均不能 作为认定金融违法行为存在的依据。对金融违法行为，必须以金融法律、法规和 r 规章等规范性法律文件作为认定的唯一标准：不得“以言代法”、“以权代法”， 更不能由金融行政执法机构及其执法人员自立标准，恣意乱断。金融行政执法机 构及其执法人员只有依法认定各种金融违法行为，才能保证金融法律、法规和规 章的统一实施。 1 3 3 处罚金融违法行为时必须遵循的原则 处罚金融违法行为应遵循处罚法定原则，公正公开原则和处罚与教育相结合 的原则。所谓处罚法定原则，是指对于金融违法行为应予以处罚的，必须依照金 融法律、法规、规章等规范性法律文件规定的处罚种类和幅度进行。 首先，金融行政处罚的种类和幅度，必须由法律、法规、规章等规范性法律 文件明文规定。根据我国行政处罚法规定，全国人大及其常委会制定的法律 有权设定各种行政处罚i 国务院制定的行政法规有权设定除限制人身自由以外的 行政处罚，但法律对违法行为已经明文规定予以行政处罚的，行政法规只能在法 律规定的行政处罚的种类和幅度内做出具体规定，无权改变行政处罚的种类，扩 大行政处罚的幅度；国务院各部委制定的部门规章有权在法律、行政法规设定的 行政处罚种类和幅度内做出具体规定，如果法律、行政法规对某种违法行为尚未 明确规定处罚种类和幅度，部门规章可以设定警告和一定数量罚款的行政处罚， 但罚款限额要由国务院规定：地方性法规有权设定除限制人身自由、吊销企业营 业执照以外的行政处罚，但法律、行政法规对违法行为已经做出行政处罚规定， 地方性法规需要做出具体规定时，必须在法律、行政法规规定的处罚种类和幅度 内做出规定。 其次。法无明文规定不处罚。金融行政执法机构对于公民、法人或其他组织 实施的金融违法行为所实施的行政处罚，必须是金融法律、法规和规章等规范性 法律文件明文规定应给予处罚的行为，并且明文规定了处罚种类和幅度，有法定 依据，否则不得进行处罚。如果金融行政执法主体没有法定依据而作出处罚决定， 其决定无效。相对人可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。 最后，金融行政处罚必须依法定程序进行。处罚法定原则，不仅要求实体合 法，而且也要求程序合法。程序合法是实体合法的重要保障。金融行政执法机构 如果不严格依照法定程序实施处罚，就会损害公民、法人或其他组织的合法权益。 因此，行政处罚法明文规定没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚 无效。 所谓公正原则，是指金融行政执法机构及其执法人员在对金融违法行为行使 处罚权时，必须用统一尺度平等地对待一切违法者，对一切应受行政处罚的违法 行政处罚法第9 1 3 条 行政处罚法第3 条 者都要依法处罚，对同样性质、相同情节的金融违法行为，不能因违法者权势、 地位、名望等因素的不同，而导致处罚结果轻重不一。同样的案件应做出同样的 处罚决定，不同的案件应做出不同的处罚决定。公正原则是处罚法定原则的重要 补充，确定该原则的目的在于排除金融行政执法机构及其执法人员主观上的偏 私。 所谓公开原则，是指金融行政执法机构及其执法人员对金融违法行为的处罚 过程是公开的，处罚程序是公开的，处罚的依据也必须是公开公布的法律、法规、 规章等规范性法律文件，内部文件和尚未公布或者已经作废的法律、法规、规章 等不能作为处罚依据。公开原则是处罚法定原则和公正原则的重要保护和体现， 离开公开原则，处罚法定原则和公正原则就没有保障。 金融行政处罚要坚持处罚与教育相结合的原则。对实施金融违法行为的行为 人予以行政处罚，体现了国家对金融违法行为的否定性评价，虽然被处罚人在精 丰l | i 上受到一定痛苦，在物质上受到一定损失，但通过处罚，可以直接纠正其违法 行为，并直接达到教育违法者的目的，同时也可以促使其他公民、法人和组织自 觉守法。因为我国制定的金融法律、法规和规章体现的是广大人民的意志，所以， 从总体上看，广大人民拥护这些法律规范，因而会得到普遍遵守。但是，也有一 些人为了一己之私而实施金融违法行为，对于这种违法行为，只有予以相应的处 罚，才能有效地预防违法者以后不再实旌金融违法行为，才能警戒和抑制其他有 可能实施金融违法行为的公民或组织，使他们迷途知返。当然，行政处罚不是万 能的，单靠这种处罚并不能从根本上杜绝金融违法行为的发生。要想使金融法律、 法规和规章得到更好的实施，还必须得到每个公民、社会组织从内心深处的理解 和支持，从而使法律规范的具体规定变成每个公民、社会组织的自觉行动，这样 就需要对全体公民、社会组织进行守法教育，尤其要对违法者进行守法教育。 对金融违法行为进行行政处罚，是维护金融秩序的一种措施和手段，并不是 最终目的。只有把处罚手段和教育手段有机地结合起来，才能使金融法律、法规 和规章得到更好的实旌。在实际执法中，处罚和教育二者不可偏废。如果只强调 处罚的重要性，过多、过重地实施处罚，就会使有些人出现消极、抵触情绪，不 利于金融秩序的稳定；如果只强调教育手段的重要性，忽视了处罚手段，就会使 有些人或单位频频违法，从而影响到国家的金融安全。因此，不能片面追求处罚 而忽视教育，要在处罚时对违法者进行教育：也不能以教育为借口，该处罚的不 处罚，而应该使教育寓于处罚之中，二者不可偏废。 1 4 金融行政执法与金融监管 金融监管是金融监督管理的简称，是指金融监管机关依法对金融机构和金融 活动进行直接监督管理的行为。o 根据我国现行法律，我国的金融监管机关包括 中国人民银行、中国证监会和中国保监会。 金融监管的内容主要包括以下三方面的内容：一是对金融机构设置、撤并和 终止的管理，包括审核金融机构设置的申请，对金融机构变更、终止的审批等： 二是监督检查金融机构业务活动，主要检查金融机构是否执行国家的金融法律法 规，是否违反现行金融管理规章制度，资金来源和资金运用是否合法，内部管理 制度是否健全等；三是对有间题机构的处理以及采取化解风险的措施，包括对金 融违法行为的处罚，对个别发生信用危机的金融机构的接管与救助等。o 由此可见，金融行政执法与金融监管二者的主体相同，都是中国人民银行、 中国证监会和中国保监会；二者的内容也大体相同，都包括金融市场准入、金融 业务运营、金融市场退出以及对金融违法行为的处罚等内容。因此，金融行政执 法与金融监管的内涵是一致的，二者的区别就在于各自概念表述的立足点不同。 金融行政执法是与金融立法、金融守法和金融司法相对而言的，是从法的运行这 一过程出发来进行概念界定的：而金融监管则是从金融运行的角度出发，针对金 融机构和金融活动而言的一个概念。金融行政执法在法学领域被经常提及，而金 融监管则在金融学、经济学领域被经常使用。 当然，也有很多人在“金融监管”的理解上存在着不同看法。如有人认为， 金融监管作为一种具有特定内涵和特征的政府规制行为，特指一国政府监管当局 对金融机构实旋的监督和业务管制，包括市场准入、业务范围、特定业务管制、 风险控制、内部控制、市场退出等诸方面的立法和执法实践以及必要的行政管制。 。根据该观点，极易产生这样的疑问：金融监管既包括立法，也包括执法，还包 括行政管制，那么金融法治是不是可以概括为金融监管与金融司法呢? 这显然是 不妥当的。还有人认为，金融监管还包括审计机关、财政部等有关部门对金融机 构的监督，这样的看法也扩大了金融监管的范围，审计机关、财政部等有关部门 都不是金融监管机关，而是基于它们各自的职责行使审计监督权、财政监督权的 同时对金融机构的财务情况进行监督，应属于审计监督、财政监督的范围，而不 能概括进金融监管。 史纪良金融法律法规知识读本北京：中国金融出版社，19 9 9 ，第2 1 页 国史纪良金融法律法规知识读本北京：中国金融出版社，】9 9 9 ，第2 3 页：戴相龙领导干部金融知识 读本北京：中国金融出版杜，19 9 7 ，第2 9 8 页；戴相龙，桂世镛中国金融改革与发展北京：中国金融 出版社，1 9 9 7 ，第2 6 7 2 6 8 页 曹风岐中国金融改革、发展与国际化北京：经济科学出版社，】9 9 9 ，第3 8 7 页 王华庆中国银行业监管制度研究北京：中国金融出版社，i9 9 6 ，第1 6 2 - - 1 6 3 页 i i 第二章金融行政执法现存问题及原因分析 虽然金融行政执法的作用日益受到人们的重视，但我国目前的金融行政执法 状况仍不容乐观。因此，有必要研究分析我国金融行政执法存在的问题及原因， 以便对症下药，优化金融行政执法。 2 1 金融行政执法现存问题 2 1 1 目标模糊 防范风险、维护金融安全是中国人民银行、中国证监会和中国保监会等三个 金融行政执法部门工作的努力方向，保护公众利益，维护金融业合法稳健运行， 是金融行政执法的终极目标。这对三个最高执法主体而言，目标是很明确的，而 对省级以下的分支机构只明确“保一方金融平安之责”，但对如何保平安，既没 有对执法工作制定考核标准，也没有明确假如不平安，应负什么样的责任，职责 不清、责任不明。金融行政执法没有具体量化标准，在现实中很难说得清、道得 明。由于在实际操作中缺乏与最终目标相配套的、明确的中介目标，导致省以下 执法部门在实践中无所适从、难以抓住主要矛盾，执法工作无的放矢、事倍功半， 极大影响了执法绩效的提高。 2 1 2 行动迟缓 我国目前的金融行政执法大多是等问题出来以后，再去介入，后发制人，有 些事后已无法弥补，造成了不可挽回的损失。一是执法的思想滞后，仍习惯于用 计划经济体制下的行政管理办法