（行政管理专业论文）我国行政决策责任制度分析.pdf

东北大学硕士学位论文 摘要 我国行政决策责任制度分析 摘要 经济全球化和政治民主化进程 使公共行政管理边界不断扩大 政府管理呈 现出复杂化 多样化和发展目标多元化的特点 行政决策是行政管理的核 队行 政决策制度是政府正确行使决策职能 进行科学决策的保证 可以说 行政决策 的正确与否直接关系到改革事业的成败 因此 行政决策制度的改革和完善 追 究行政决策失误的领导责任问题 逐渐成为行政管理学研究的热门话题 也是我 国目 j 行政管理实践的客观要求 十六大报告提出 各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序 建立社情 民意反映制度 建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制 度 完善专家咨询制度 实行决策的论证制和责任制 防止决策的随意性 没有 责任 就没有压力 所以必须决策责任追究制度 本文借助现代政治学 行政法学 新公共管理等理论来研究行政决策和行政 决策责任制度 通过引介美国行政决策责任制度 总结和归纳可借鉴的经验材料 在此基础上对比分析了我国行政决策责任制度的现状和问题所在 文章在最后阐 述了如何建立健全我国行政决策责任制度整体框架 关键词 行政决策 行政决策责任 行政决策责任制度 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t a n a l y s i so nt h er e s p o n s i b i l i t ys y s t e m i nt h e a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o no fo u r c o u n t r y a b s t r a c t t h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n dp o l i t i c a ld e m o c r a c ym a k e s p u b l i c a d m i n i s t r a t i o nm o r ea n dm o r ed e l i c a t e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta p p e a r st ob em o r e e l a b o r a t ea n dd i v e r s e m u l t i a i m e d a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o ni st h ec o r eo fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n gg u a r a n t e e sr i g h t g o v e r n m e n t t os o m ee x t e n t t h i ss y s t e md e t e r m i n e so u rc o u n t r y sr e f o r mp e r f o r m a n c e t h ee s t a b l i s h m e n to fr e s p o n s i b i l i t y s y s t e mi n c r e a s i n g l yb e c o m e sah o tt o p i c i n a d m i n i s t r a t i o nr e a l m i nt h e1 6 1 r e p o r t o u rp a r t ye s p e c i a l l y w a n t st oe s t a b l i s ha s y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o nr e s p o n s i b i l i t y p o l ls y s t e m a n dh e a r i n go fw i t n e s s e ss y s t e m t o p r e v e n ta b u s eo fp u b l i cr i g h t w em u s tt a k er e s p o n s i b i l i t ys y s t e m i n t o a c c o u n t m e a n w h i l e w ec a r ln e v e ri g n o r et h ei m p o r t a n c eo ft h ec i v i li n t e r e s t t h e r ei sn o p r e s s u r ew i t h o u tr e s p o n s i b i l i t y a tp r e s e n t t h ef i r s tj o bi st oe s t a b l i s ha d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o ns y s t e m t h i st h e s i se x e c sp r i n c i p l e so fm o d e r np o l i t i c s l a wo fa d m i n i s t r a t i o na n dn e w p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t o a n a l y z ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o na n dt h es y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g f i r s t l y t h e t h e s i si n t r o d u c e st h e s y s t e m o f a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o ni nd e v e l o p e dc o u n t r i e s t h e ns u m m a r i z e st h e i re x p e r i e n c e m a t e r i a l s s e c o n d l y t h et h e s i sa n a l y z e sa n dc o m p a r e st h i ss y s t e mi no u rc o u n t r ya n d f i n d st h er e a s o n sf o rs om a n yq u e s t i o n s a tl a s t t h et h e s i se l a b o r a t e su p o nh o wt o e s t a b l i s har a d i c a ls y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o ni no u rc o u n t r y k e y w o r d s a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n r e s p o n s i b i l i t yo f a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n r e s p o n s i b i l i t ys y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n 独创性声明 本人声明 所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的 论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外 不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果 也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文 中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名 可锻多 日 期 砂彻 z 宫 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留 使用 学位论文的规定 即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和借阅 本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 交流 如作者和导师不同意网上交流 请在下方签名 否则视为同意 学位论文作者签名 签字日期 导师签名 签字日期 东北大学硕士学位论文 第一章行政决策责任制度概述 第一章行政决策责任制度概述 1 1 基本概念界定 1 1 1 行政决策的涵义 对于决策理论的科学研究 是在工业革命以后 随着管理科学的发展而发展 起来的 而把行政决策作为一个重要的行政学研究领域 是第二次世界大战前后 出现的 国外对这方面问题的研究要比国内早一些 而且研究得比较深入 随着 西方经济社会的快速发展 政府在经济生活 社会生活中 有形 的作用也越来 越突出 因而导致行政决策理论突飞猛进的发展 并成为现代西方行政学研究领 域的核心内容 西方学者大多是从实证的角度来研究行政决策 赫伯特 西蒙认为 决策就 是指人作决定的行动 即从多种可能行动方案中选择一种的选择行为 这种过程 可能是经过思考的理性行为 也可能是条件反射 习惯反应或本能反应等非理性 的行为 2 0 生纪7 0 年代 美国公共行政学家安德逊在其代表作 公共决策 中指出 决策过程是 某一有序的行动方式 包含着若干行动的 具体功能 过程 政 策是一个有目的的活动过程 而这些活动是出一个或一批行为者 为处理某一个 问题或有关事务而采取的 路易斯 古德曼和范特认为 决策就是管理者识别并解决问题以及利用机 会的过程 2 1 理查德 施乃德 r i c h a r dc s n y d e r 将决策界定为 决策是一个过程 它 指决策者为达到想象中未来事务的状态 从社会所限制的各种途径中 选择一个 行动计划的过程 l j l 美国学者亨利 艾伯斯有过这样一段阐述 决策有狭义和广义之分 狭义 地说 进行决策是在几种行动方案中做出选择 广义地说 决策还包括在做出最 后选择之前必须进行的一切活动 1 4 在我国 决策概念最早约出现在我国先秦古籍 韩非子 中 指决定某种策 略或计谋 如 韩非孤愤 中有 智者决策于愚人 史记 高祖本纪 中有 不如决策东乡 向 争权天下 另有 贤良对策 策问 策术 将 之道 谋为首 等都是讲类似决策的问题 学者张国庆认为 行政决策则是专指国家行政机关及其工作人员在处理国家 行政事务时 为了达到预定目标 根据一定的情况和条件 运用科学的理论和方 东北大学硕士学位论丈 第一章行政决策责任制度概述 法 系统地分析主客观条件 在掌握大量有关信息的基础上 对所要解决的问题 或处理的事务 作出决定 p 归纳国内外关于行政决策的定义 可以看出 行政决策是政府或其他权威人 士所制定的计划或规划 行政决策是一个动态的过程 行政决策具有明确的目的 不是自发或盲目的 作为最典型的行政管理行为活动 行政决策 这一概念宜 以系统的高度从静态和动念的角度去全面理解 从静态角度而言 行政决策就是 指行政决策者根据一定的信息量为基础而在两种以上的行政方案中作出相对满意 的最后选择 同时 行政决策是一个过程 是山行政决策主体 行政决策目标 行政决策信息 行政决策备选方案 行政决策环境 行政决策后果及行政决策反 馈等要素构成的动态系统 本文认为 行政决策就是指国家行政组织 行政领导为履行管理国家公共事 务的行政职能 按照一定的原则 在系统分析主客观条件的基础上 对需要解决 的问题进行行动方案设计 评价和选择的创造性思维活动过程 1 1 2 行政决策责任的涵义 关于行政决策责任 中外学者的观点有广义和狭义之分 广义的行政决策责 任是指行政决策主体在决策活动中 所应履行的社会义务以及没有履行或者是没 有很好地履行决策义务所应受到的谴责和制裁的总称 狭义的行政决策责任是指 行政决策主体在决策活动中没有履行或者是没有很好地履行决策义务所应受到的 谴责和制裁 无论从广义的 还是狭义的角度理解 行政决策责任总体上可分为政治责任 法律责任和道德责任三方面 法律责任又可以分为宪法责任 行政责任和刑事责 任 行政决策中的政治责任是指行政决策主体的所作所为 必须合乎目的性即合 乎人民的利益 权利和福利 其决策必须合乎人民的意志和利益 行政决策中的法律责任是指法律规范要求行政决策主体在行政决策活动中应 履行的义务以及不履行义务所承担的法律后果 行政决策中的法律责任包括宪法 责任 行政责任和刑事责任 宪法责任分为积极的和消极的宪法责任 积极的宪 法责任是指行政决策主体维护宪法尊严 履行宪法义务 保证宪法实旌的职责 消极的宪法责任即违宪责任 行政责任是指行政决策主体因其公权地位和公职身 份对授权者和法律以及行政法规所承担的责任 刑事责任是指行政决策主体在行 政决策过程中 违反刑事法律法规所引起的法律后果 行政决策中的道德责任是指行政决策主体在行政决策活动中出于道德感和义 务心所承担的责任 东北大学硕士学位论文 第一章行政决策责任制度概娃 奉文对行政 决策责任的理解建立在广义的基础之上 即 行政决策责任就是 指行政决策主体在决策活动中 所成履行的社会义务以及没确履行或者是没有很 好地履行决策义务所应受到的谴责和制裁的总称 1 1 3 行政决策责任制度的涵义 本人认为 所谓行政决策责任制度 就是为了保证行政决策者和相关人员在 行政决策过程中切实履行他们的责任 保证决策的质量而使用的制度化的规则 程序 方法 也是保证行政决策责任实现的规则 程序和方法的制度化体系 它 与行政决策的运行机制相伴随 重在整体配套性 不相互冲突 能涵盖行政决荒 的全过程 行政决策责任当中的道德责任和积极政治责任是一种自律的力量 这形成行 政决策的自律机制 行政责任 组织责任和程序责任贯穿在行政决策过程中 行 政责任是行政系统内部的责任形式 它强调上级对下级的监督和下级就自己的职 责范围向上级负责 组织责任强调行政决策者对决策过程的组织 强调对多元利 益主体和专家学者参与决策过程的协调和组织 他们的参与就现实地产生了对决 策过程的直接监督 程序责任一方面强化了决策按程序进行 一方面又加强了组 织责任的实现 这三种责任的实施在行政决策过程中形成了现实的监督机制 消 极的政治责任和 当律责任的实施形成的是责任追究制度 也就是说 整个责任制 度是由自律机制 监督机制和追究机制构成 它们形成一种贯穿行政决策前 中 后全过程的责任保障制度 自律机制的强大可以使责任制度事半功倍 监督机制 到位是责任制度存在的基础 没有监督也就没有责任 监督机制既能增强自律机 制的作用 又能为责任追究提供基础 追究机制健全是整个责任制度有效的保障 没有追究机制 责任制度就将形同虚设 责任制度有三种促使贵任实现的基本力 量 自律 监督和追究 责任制度健全的方向也就是完善保证责任实现的规则 程序和方法的皋9 度化体系 通过这个制度化体系的完善 大大提升自律 监督 追究这三种力量的效力 保证责任的真证实现 1 2 加强行政决策责任制度问题研究的意义 本文借助现代政治学 行政法学等理论 从责任制度建全和实施的角度来探 讨行政决策 研究分析我国行政决策制度建设中的薄弱环节 这一选题对于完善 行政决策制度体系的建设 健全行政决策责任制度 提高行政决策科学性和民主 化的水平 具有重要意义 化的水平 具有重要意义 东北大学硕士学位论文 第一章行政决策责任制度概述 1 2 1 有利于树立责任政府的形象 取信于民 责任政府是民主政治和法治国家的必然要求 也是实现政府高效廉洁的基本 保障 然而 责任政府不会自然生成 它的建立基于完善 健全的责任制度 只 有建立了有效的责任制度 才能从保证责任政府的建立 如果没有健全的监督机 制对政府责任履行情况进行监督 责任政府只能成为公民难以企及的愿望 在现 实政治生活中 强化政府责任意识 政府官员的敬业精神和道德责任感不能仅仅 依靠政府及其官员的自觉性 必须要在制度上形成强有力的责任监督机制才能确 保政府责任的履行 行政决策责任制度的建立健全有利于强化政府官员的政治责 任和道德责任意识 使他们主动以是否符合人民的意志与利益为标准来履行自己 职责 有利于强化对政府官员的监督 使他们的行为处于有序 可控的监督管理 之下 i 2 2 有利于我国政治体制改革的深化 在计划经济体制基础上形成和发展起来的行政决策体制虽然在改革开放后向 现代化的决策体制迈进了一大步 但从总体上看 我国还处于转型社会由传统决 策体制向现代决策体制转变的时期 现行的行政决策体制离行政决策民主化和科 学化的现代目标仍有差距 这就要求加快实现行政决策责任制度的建设 温家宝 总理在新一届政府成立之初在会见中外记者招待会上说到 建立科学民主的决策 机制是实现我国政治体制改革的第一个着眼点 强调重大的经济决策 重大的经 济问题和重大的建设项目要经过充分论证 形成领导 群众和专家相结合的决策 机制 推进我国行政决策责任制度的建设 保证行政决策民主化与科学化 这与 我国政治体制改革的要求相适应 1 2 3 有利于我国社会主义市场经济建设 社会主义市场经济的本质特征是市场与国家宏观调控相结合 而经济主体的 多元化 社会利益关系的复杂化都要求政府在作出行政决策时必须充分考虑各种 经济主体 社会各个阶层的利益 充分协调好各方面的关系 同时由于更多的决 策事项要从微观领域转向宏观领域 时空跨度更大 决策所产生的影响更大 其 难度也更大 社会对决策的要求更高 作出决策之后 调整决策将更加困难 允 许在决策上犯错误的范围和程度越来越小 一旦作出决策 结果将更加严重 因 此要尽量避免决策失误 必须建立健全行政决策责任制度 明确行政决策的责任 培养和提高公务员的责任意识 使国家机关工作人员在决策及执行过程中严肃法 东北大学硕士学位论文 第一章行政决策责任制度概迷 纪 依法办事 勇于并敢于承担各利一责任 推动行政体制改革的深化 只有这样 才能适应社会主义市场经济的需要 1 2 4 有利于我国实现社会管理法治化 在领导者主观意志主宰一切的 人治 社会旱 决策过程无人监督 决策错 误即使是给社会造成重大危害也可以戏占一句 交学费 而了事 不负任何法律 责任 这一点给我们的国家和民族造成过深重的灾难 而在法治社会 依法治 国 已经成为我们党领导人民治理国家的基本方略 依法行政 依法办事 己经成为我们政府行政的理念 宪法的进一步完善 给我们的政府依法行政 依法决策提出了更严格的要求 因为依法治国首先要求依法行政 而依法行政 最根本的是要依宪行政 各级政 府都要把宪法作为根本的行为准则 都必须在宪法和法律的范围内活动 严格按 照法定权限和程序行使权力 履行职责 所有政府工作人员都要学会并善于依法 处理经济社会事务 提高依法行政能力 国务院颁布的 全面推进依法行政实施 纲要 这是贯彻执行宪法 推进依法行政 建设法治政府的重大举措要求各级 政府和各部门认真贯彻落实 各级政府依法行政 要求按照合法行政 合理行政 程序正当 高效便民 诚实守信 权责统一的要求 规范行政行为 提高行政效 能 防止权力滥用 而依法行政的关键在于依法决策 要求政府所作出的每 项 决策都要受到法律的约束 因决策错误给国家和人民造成损害的决策者都将承担 法律责任 在这种情况下 决策者的主观意志将受到法律的约束 盲目决策 拍 脑袋 决策都将可能使决策者受到法律的制裁 因此 决策者在决策中应更注重 决策的民主性和科学性 要对社会负责 对人民负责 对法律负责 东北大学硕士学位论文第二章美国行政决采责任制度及对我国的启示 第二章美国行政决策责任制度 及对我国的启示 2 1 美国行政决策责任制度引介 公共行政决策体制的科学化与民主化对政府与公民来说是一种 双赢 的格 局 对政府来说 只有实现决策风险 也才能借民间的力量在公开透明的决策过 程中冲淡部门利益对决策程序的控制 冲淡特殊利益集团对决策过程的作用 可 以弱化决策执行的阻力 增强决策执行的动力 对公民来说 可以有效地保护自 己的利益 这里的关键是培育驱使政府建立科学化 民主化的政府决策机制的一 种动力 美国的公共行政责任机制直接推动了政府决策体制的科学化和民主化 随着社会经济的发展与教育水平的提高 公民参政议政能力也随之增强 6 美国的 行政决策责任制度特别强调事前的控制 注重行政决策的制定过程控制 而不仅 仅是事后的责任追查 2 1 1 行政决策实行民主制 其一 大多数主要决策者出选民选举产生 他们在决策中比较注重考虑其选 民的利益和意向 其二 一般说来 决策者能听取不同的意见 进行民主讨论 辩论 并按多数人的意见来作出决策 其三 普通公民有机会对决策提案进行表 决 并有权提出提案 其四 有关政府决策问题 公众知情度比较高 民众表达 意见的机会比较多 其五 公众对于不合理的决策 可以提出诉讼 所有的政府 机关和公务员都很难逃避法律的约束和民众的监督 公民对认为违法的政府决策 包括法律 可以向法院提出诉讼 法院有权受理 并就决策是否违法 法律 是否违反宪法 作出判决 政府和公民对于法院的终审判决 都必须执行 2 1 2 依法规范行政决策过程 在美国 法律对行政决策的制定过程有明确的规定 从提出问题和决策构想 到研究并拟定各种方案 评估论证 形成决策 立法 执行和反馈 评价决策 和修改决策 产生新的决策 经历一系列有序的行为过程 其中在调查研究基础 上拟定多种供选择的方案 还经过论证 听证 辩论等 尤其重视发挥专家和 智 囊团 的作用 根据法案的类别和重要程度 哪一类须半数票以上通过 哪一类 须2 3 票通过 哪一类还须1 2 或2 3 选民票通过等 都有明确的规定 提交选民 6 东北大学硕士学位论文第二章美国行政决策责任制度及对我国的启示 投票表决的提案 都一一说明正面意见和反面意见 以及双方的依据 以便于选 民知情 判断 比如2 0 0 0 年11 月加州提交全体选民投票表决8 个提案并编印了 加州正式选民资讯指南 发给选民 8 个提案的正 反面意见以及反驳意见都 列在其中 如第一个提案是 2 0 0 0 年退伍军人债券法案 提出发行5 亿美元债 券 其所得用于加州退伍军人的农场经营及住房补贴方面的贷款项目 获得贷款 的退伍军人须承担偿付该贷款以及最低利息 其正面理由是为帮助退伍军人在为 国家服役后 利用低息贷款在加州购置农场及住宅 使他们得以谋生 该项目 完全是在不花费纳税人税款的情况下运作 等等 反对者指出该债券利率较低 其利息是免税的 因此会造成州和联邦政府税收减少 等等 指南 又再列上 反对该提案的辩论观点 最后再列上对反对该提案的辩论观点的反驳 指出 投 资者购买这些债券是出于避税策略的考虑 但如果他们不购买这些为退伍军人谋 福利并且因此促进加州房地产业发展的债券 他们会寻求其他免税投资 而这些 投资不一定会使加州经济或我们的退伍军人受益 至此 正反面观点都公诸于众 供选民分析判断 然后投票 美国各级政府的大多数行政决策也必须通过立法确定 立法一般出行政机构 议员或民间向议会交上建议和提案 经议会的专门委员会 或小组 进行初步考 虑 该委员会决定进一步考虑 则举行听证 召唤有关人员作支持与反对两方面 的充分辩论 听证完毕 如委员会通过 则由议会两院 众议院 参议院 讨论 辩论 和表决 议员们可以自主表达意见和投票 表决结果由多数票决定 如 两院通过后 交行政酋长 总统 州长等 签署成为法律 如行政首长否决它 则要附上理出退回议会 议会若又以2 3 的多数票通过 即成为法律 很多行政机 关的决策也经过听证和投票表决 如监管公用事业的机关 对于有关公用事业公 司提高价格的要求 须举行听证 由公司与公众双方代表申辩坚持与反对加价的 理由 并进行调查 最后由该监管委员会投票表决 这种立法和其他决策体制和 程序都是由法律确定的 这对于保证科学决策 防止草率决策 盲目决策和个人 独断专行 起着重要的作用 2 1 3 行建立了政府官员问责制度 在美国 官员作为政府行为的实施者 其人行为和业绩都要受到监督 他们 必须公开自己的政治活动 为自己的言行举止 工作方法和效果负责 接受来自 上级和选民的多种方式的评判 甚至是罢免和起诉 这就是通常所说的 问责 问责 的目的 是为了减少权力带来的腐败 保证政府职能的高效和社会的稳 定 一般来说 美国的政府官员要为自己的行为和尽职的程度承担两种责任 即 东北大学硕士学位论文第二章美国行政决策责任制度及时我国的启示 行政责任和司法责任 如果他是位 候鸟官员 他还有一层政治责任要承担 而一般的 常驻官员 则没有这个义务 以美国的众议院前议长 前共和党议员 金里奇为例 这位在克林顿性丑闻案中峰称 美国人民有权了解真相 的共和党 领导人 在大大羞辱了他的对手以后 满以为会给民主党以沉重的打击 赢得随 之而来的中期选举 结果却完全出乎他的意料 共和党在选举中惨遭失败 这次 失败导致共和党内讧 许多共和党议员要求会罩奇辞去议长的职位 迫于党内压 力 他只好宣布不再谋求连任议长 并辞去议员职务 盒罩奇的辞职可以说是党 内政治压力的结果 尽管他选区的选民仍然相信他的代表能力 当然 后来人们 发现 余罩奇也有婚外情 对于大多数政府官员来说 如果他们的行为有失 一般要追究行政责任 如 果有违法行为 还要受到司法部门的查处 这罩最著名的莫过于上世纪7 0 年代导 致尼克松总统下台的 水门事件 水门事件 是美国历史上最不光彩的政治 丑闻之一 最终导致尼克松下台 他的一些助理和官员 总共有2 5 人也涉嫌其中 而丢官免职 受到司法部门的起诉 美国政府在政府官员的行为规范 业绩考核等方面的规章制度度非常严格 一般来说 如果官员有疏忽或失职 或者是以权谋私等 往往会遭到严厉的惩戒 例如 克林顿差点成为第二个被弹劾的总统 克林顿时期的众院拨款委员会主席 利文斯顿 在金里奇辞职后不久 也因为婚外情曝光而离开国会 更有一些官员 成为近年来经济不景气的替罪羊 例如 美国加州前州长戴维斯就是这么一个运 气不佳的人 1 上个世纪2 0 年代 美国整体经济的不景气 使加州政府也陷入了 经济大萧条以来最严重的财政危机 部分教师甚至拿不到工资 引起了公众的强 烈不满 最终激发了 倒戴运动 戴维斯被罢免 结束了其2 0 多年的政治生涯 问责的前提是公众的知情权 如果选民不了解政府官员的行为 也就谈不上 什么监督了 美国在宪法中规定 国会必须就其每次会议的内容 辩论 表决 国会的开支等方面的情况向公众定期发布 美国总统也必须到国会发表露情咨文 报告自己的工作情况 政府官员如果犯法 司法过程要公开 美国的各州也定了 和宪法精神相符的各种条款 如要求政府官员公布收入来源和竞选捐款名单等 以确保公民的知情权 此外 言论自由 尤其是新闻自由也是确保选民知情权的 重要手段 上个世纪6 0 年代早期 纽约时报 登过一个政治广告 指责一名政 府官员行为不当 遭到这个官员的起诉 法庭认定 报纸的指责不实 让 纽约 时报 赔偿官员的名誉损失费 纽约时报 不服并上诉 最高法院推翻了原来 的裁定 理由是 让民众自由地对政府官员进行批评 意义非常重要 只要不 是蓄意攻击 即使是冤枉了官员 也不必做任何赔偿 美国宪法还规定 选民们如果对政府官员的行为不满意 可以采取行动让他 们下台 他们可以对官员进行问讯 弹劾和罢免 上面提到的 倒戴 过程就是 8 东北大学硕士学位论文第二章美国行政决策责任制度反对我国的启示 先由选民联名签字 达到一定的法定数字后生效 重新举行大选 除一般选民可 以启动 问责 外 上级政府 司法机构等也可以采取行动 在 水门事件 中 司法部门要求尼克松交出他和助手谈话的录音带 尼克松以有权保护总统的秘密 为借口 拒绝交出 最高法院最后裁定 总统的权力不应该影响司法程序的完整 他必须交出录音带 尼克松于是准备辞职 2 2 美国行政决策责任制度对我国的启示 本人认为 行政决策责任追究制度虽是为特定阶级服务的上层建筑 但更是 一种工具和手段 具有较强的可操作性 不同政治制度之蒯可以相互借鉴和学习 行政决策是行政管理的核心 其责任制度的建立健全至关重要 结合我国行政决 策责任制度建设 仔细研究美国的行政决策责任制度 本人认为 以下经验和做 法值得借鉴 第一 行政决策过程法制化 美国政府都很重视行政决策程序的规范化 法 制化问题 强调对行政决策程序进行法制化管理 行政决策程序是一个动态的概 念 决策程序不是一成不变的 美国比较科学的行政决策程序也是逐步发展过来 的 到目前已形成公认的行政决策规划 咨询审议 审奄和执行这四大基本程序 从美国行政决策的实践可以看出 美国根据这四大基本程序依法进行一些具体的 行政决策具体程序的设计 以制定出科学 合理 合法的行政决策 第二 行政决策方案进行合法性审查 对行政决策进行的合法性审查包括政 府内部和外部的审查 这就是行政决策制定过程中的合法化阶段 行政决策方案 的合法化过程也就是行政决策民主化 科学化和法制化得以实现的过程 美国对 于行政决策程序的法制化管理 客观上减少了行政决策的主观随意性 增强了科 学性和民主性 保证了行政决策的质量 第三 决策责任主体明确 美国深刻的认识到 集体决策集体负责等同于无 人负责 决策责任明确是行政决策责任追究制度的基础 责任只有落实到具体的 某一个人或具体的部门 爿能真正作到有人负责 这种做法有利于决策失误后的 责任追究 第四 实行严格的官员问责制度 美国出台了很多相关法律法规 根据行政 决策者的行为和决策失误的危害程度 规定行政决策者所要承担的法律责任和相 应的制裁手段 对行政决策者的盲目决策起到了显著的震慑作用 严格的问责制 度 可促使决策者在决策过程中不得不认真考虑失误造成的风险后果 尽职尽责 慎重决策 东北大学硕士学位论文第三章我国行政决策的责任制度的现状分析 第三章我国行政决策责任制度的现状分析 3 1 我国行政决策责任制度的形成与发展 我国的行政决策责任制度是根据我国国情和民主宪政状况逐步建立起来的 1 9 4 9 年新中国成立后 我国建立了民主宪政下的现代社会 实行民主共和政 体 行政职能从国家权力中分离出来 行政决策体现人民的意志 实现为人民服 务的宗旨 与政治体制相适应 我国在制度层面上建立社会主义民主政治体制下 的民主集中制决策制度 我国行政决策体制基本上具备了现代行政决策体制的一 般特点 这无疑是历史上从未有过的重大变革 民主集中制有效的促进了行政决策的科学化和民主化 其一 民主集中制的 多数决定原则 能够集中政府和社会的正确意见 保证决策的正确性 其二 民 主集中制的组织纪律原则 有利于政府官员步调一致 保证决策得到迅速 有效 地贯彻执行 第三 集体领导和个人分工负责相结合 能够充分调动相关人员的 主动性和积极性 大大提高行政决策的执行效率 第四 民主集中制能够做到充 分地发扬民主 切实地保障公民的民主权利 对修正决策偏差 对决策信息的反 馈等具有重要作用 但是 我国的民主集中制决策制度也存在很多问题 集中表现在 政府官员 制度意识比较薄弱 对制度建设的重要性认识不足 在各级政府的决策制度建设 中 决策 j 的调研 征询意见 专家论证制度不健全 责任追究制度还没有建立 导致制度的整体效能无法有效发挥 在民主集中制的执行过程中 往往是重视人 们的自觉性而忽视强制性的监督机制的建设 把民主集中制变成了一种可以执行 也可以不执行的缺乏强制性的制度 从而降低了这项制度的权威性 等等 这些 问题导致我国各级政府很多行政决策的失误 1 9 7 9 年改革开放以来 我国传统的行政决策体制发生了巨大而深刻的变化 行政决策责任制度也不断发展完善 行政酋长负责制 行政决策报告制度 审查 制度 监督制度 评估制度 奖惩制度 引咎辞职制度等等已经或正在建立起来 但这些制度或者重在决策的事后评判 或者不起作用的监督 不能形成一个贯穿 行政决策前后全过程的责任机制 对行政决策过程中决策者应负的各种责任缺乏 全面的贯彻和实施 可见 我国行政决策责任制度的民主化 科学化程度仍然不 高 进入2 0 世纪9 0 年代 为了完善行政决策责任制度 我国建立了很多关于行 政决策的法规制度 如听证制度 社会公示制度 专家咨询制度 决策论证制度 1 0 东北大学硕士学位论文第三章我国行政决策的责任制度的现状分析 等 这些制度可以对行政决策活动的运行过程 工作方式和实际成效进行有效制 约 保障 监督和评估 是实现行政决策民主化 科学化的制度安排 这些制度 对于减少行政决策的失误 的确发挥了积极有效的作用 但是 这些制度本身也 存在着不完善的地方 以社会听证会制度为例 出于信息的不对称 听证会往往 形同虚设 政府 一言九鼎 公众无权发表意见 听证会变成了 走过场 随着知识经济和信息时代的到来 社会经济结构日益复杂 公共行政边界不 断扩大 行政管理呈现出复杂化 多样化和发展目标多元化的特点 我国各级政 府的行政决策面临巨大的压力和严峻的挑战 各级政府在领导 指引方面显得力 不从心 行政决策失误屡有发生 政府官员责任追究不彻底 不严格 在很大程 度上影响了民主政治和社会经济的发展 我国的行政决策责任制度仍存在诸多问 题和不完善之处 3 2 我国行政决策责任制度存在的问题 3 2 1 责任追究制度不完善 无论在理论上将行政决策者所应承担的责任分析得多么明确 但如果在实际 过程中责任追究流于形式 不严格 那么整个行政决策责任制度都将可能不起任 何作用 行政决策者在狭策过程中的偏差行为很大程度上源于责任心的淡化 而根本 原因在于缺乏科学 有效的决策责任追究措施 一是决策权力与决策责任相分离 二是决策责任主体不明确 决策权力和决策责任相分离 常常是 集体决策 集 体负责 实际是决策失误后无人承担责任 三是对决策失误责任追究不严格 过分强调客观因素 每每以 缴学费 作为 护身符 逃避责任追究 在现实 生活中 政府部门决策者很少承担决策失误的责任 贪污几万元要坐牢 但决策 失误造成几千万 几个亿的严重损失 往往以经验缺乏交学费来搪塞 照样做太 平官 3 2 2 行政决策运作不完全符合宪法要求 按照我国现行宪法的规定 各级人民代表大会及其常务委员会是国家的权力 机关 所有重大决策都要由它做出或得到它的批准 国务院及各级人民政府则是 它的执行机关 但考察中国现阶段的行政决策与执行的实施运行过程 人们便不 难发现 国务院及各级地方人民政府并非如宪法中所规定的那样仅是全国人大及 地方各级人大的执行机关 他们同样依法享有法律规定的各项独立决策职权和在 东北大学硕士学位论文第三章我国行政决策的责任制度的现状分析 执行过程中相当大的自由裁量权 与此同时 由于各级人大自身建设以及行政工 作的专业性 灵活性等因素 致使各级人大在行政决策中实际发挥的作用和影响 远没有达到制度安排所应达到的程度 许多行政决策往往由政府发挥主导作用 人大在很大程度上只起 给予认可 的程序性作用 博l 与此同时 政府及其工作部门 既是决策的制定者 又是决策的执行者 同 一个公务员群体 同样的运作方式 承担着两个环节的使命 从事着两个环节的 操作 看似具有连续性 实则不利于形成各自优势 更未形成决策 执行和监督 的相互制约机制 从而影h 向了行政效率的提高 3 2 3 行政决策责任制度法律规范残缺 滞后 我国行政决策责任制度法律规范中存在不少残缺和滞后的地方 比如决策程 序 没有法定的决策程序 就没有决策的民主化和科学化 行政决策的内容各不 相同 但程序可以实现统一 有了规范的法定决策程序 可以使复杂的行政决策 达到基本的统一 既可以减少决策的随意性 提高行政效率 又可以使公民参与 专家咨询合法进入决策过程 加强对行政决策过程的监督 使责任机制更加有效 虽然自1 9 8 9 年 行政诉讼法 颁布以来 法院将行政机关是否符合法定程序 作 为衡量其具体行政行为是否合法的三大条件之一 但我国的行政决策程序法定程 度还是比较低的 如我国的行政决策特别是对重大事项的决策程序没有一部统一 的 行政程序法 来规范 决策的听证程序也没有成为一切行政决策的法定程序 要求 追究行政决策法律责任 前提是确认行政决策的法律责任 但我国的现行立 法在确定行政决策行为的法律责任时 存在着责任主体和责任内容不健全 责任 形式不完整的缺陷 责任主体的问题表现在现有的行政决策的追究机制仅确定了 行政机关的法律责任 而对负有直接责任的行政机关工作人员并未确定其过错责 任 责任内容的问题表现在现有监督追究机制仅规定了纠正行政决策行为过错的 法律责任 但对损害行政相对人权益的法律责任却没有规定 造成行政决策行为 的法律责任严重漏项 责任形式的问题表现在行政主体应以何种形式承担法律责 任 现行法律舰范未作统一和完整的规定 我国现行行政决策法律规范的残缺与滞后的实际例子很多 比如就抽象行政 行为的行政决策而一言 行政复议条例 第1 0 条第1 款第1 项规定 公民 法 人和其他组织对行政法规 规章或者具有普遍约束力的决定 命令不服的 不能 申请复议 之所以这样规定 立法机关是认为已有相应的监督途径来解决这些问 题 丽实际上 对这种抽象行政行为的行政决策的监督几乎都是机关之间或者机 关内部的监督 没有这些行政行为涉及的行政相对人参与 因而也就难以避免损 一1 2 东北大学硕士学位论文第三章我国行政决策的责任制度的现状分析 害公民或法人合法权益的失误或错误的抽象行政行为的行政决策继续实施 继续 损害公民的合法权益 利益表达不充分 监督不到位 行政决策就难免错误 而 且决策责任也难以追究 3 2 4 行政决策程序不规范 完整的行政决策都要经过提出问题 确立决策目标 调查研究 提出草案 优选方案 试行 反馈 修正和执行等这样 个过程 然而 当前我国的行政决 策中的决策程序极不健全 这不仅表现在决策前不调查 不研究 不咨询 而且 还表现在决策的反馈机制不健全 有决策 无反馈 即使在试行或执行中发现了 问题 也不能及时通报并修 f 原有方案 致使发生了很多可以避免的损失 同时 决策的协调机制也不明确 现代社会的行政管理体制都是根据韦伯的科层制建立 起来的 组织结构严密 等级分明 层层节制 造成了 个人白扫门前雪 莫管 他人瓦上霜 的现象 信息层层上报 层层过滤 到最高决策层时 常常会因错 失时机或信息失真而导致决策延误或失误 行政程序兼有保护公民和提高行政效率的双重功能 目前我国的法律也没有 对此作出规定 本人认为 我国行政决策之失误所造成损失往往远比一个具体行 政行为所造成损失为大 但因为行政决策运行程序规范的缺失 法律对包括确定 工作目标 制定备选方案 论证选择方案 公众参与 民主讨论决定方案以及收 集执行决策中反馈信息 调整决策方案等程序都没有作出规定 以至行政决策在 某些部门长期存在主观性 随意性等弊端 决策不科学 不民主 严重损害了国 家 集体和人民群众的利益 案例 据报道 内昆铁路近r 开始全面铺轨 而在经过贵州威宁县草海国家级自然 保护区时 却小心翼翼 甚至不惜将县城车站改址 为此三度停工累计2 4 0 天 仅停工损失就达1 3 0 0 万元 草海是以国家一级保护动物黑颈鹤为代表的1 0 万只 候鸟的越冬地 为了保护这些濒临灭绝的珍稀动物 损失1 3 0 0 万元 从环保的角 度来说 自然值得 不过 令人疑惑的是 内昆铁路是国家重点工程 项目从论 证 评估到勘测 设计 经过了层层审查 可为什么都忽略了草海内1 0 万只珍稀 保护动物的存在呢 无独有偶 阿不久被称赞为环境保护意识强的福建省某市 在修建一条高速公路的施工中 为了避免一棵千年古榕的毁灭 让正在施工的高 速公路改道绕开古榕树 为此 国家要额外多投资1 0 0 0 多万元 这里再次让人感 到疑惑的是 当初在公路勘测 设计时 设计者对这棵高耸入云的千年古榕为什 么就视而不见呢 作者对这种决策感到疑惑的同时 还对产生的原因及应对的措 施提出了自己的观点 他认为原因是 其一是 三拍 决策 决策前拍脑袋 13 东北大学硕士学位论文第三章我国行政决策的责任制度的现状分析 决策中拍胸膛 决策后拍屁股走人 其二是盲目决策 不调查研究 不按计划 不遵循程序 不听专家意见 草率上马 其三是不按客观规律决策 为了 政绩 工程 从主观愿望出发上项目 其四是领导者素质不高 他认为可以采取的主 要措施有 首先 要加强舆沦监督 公开项目的立项 设计 让群众行使知情权 接受群众的监督 其次 充分听取各方面的意见 特别是专家的意见 使决策方 案具有科学依据 最后 要实行决策负责制 最后拍板的决策人应对自己的行为 负责 让他们来交因决策失误的 学费 9 1 3 3 我国行政决策责任制度问题产生的原因 3 3 1 官本位 的传统行政文化观的影晌 官本位 意识是指以官为本 一切为了做官 把做官看作人生最高价值追求 同时又用做官来评判人生价值的大小 评判一个人的地位和作用 在现实生活中 官本位 意识导致跑官要官 买官卖官行为和各种官僚主义现象 官本位 意识的形成和长期存在有着复杂的历史和现实原因 从历史原因看 官本位 意识是封建社会的产物 我国两千多年的封建社会 形成了以阜帝为顶端的高度集权的专制制度和等级森严的官僚制度 在这个宝塔 形的体制结构中 上尊下卑 界限分明 不容僭越 官为百业之首 唯有走上仕 途 才能出人头地 光宗耀祖 也只有做了官 才能获得特权和利益 人们以官 为贵 以官为尊 社会上形成了以官职大小衡量人的价值 成就 地位的 官本位 意识 官本位 意识是封建集权制和官僚制在观念形态上的反映 并反过来维护和 服务于封建集权制和官僚制 时至今同 官本位 意识仍然影响着一些人的思想和 行为 从体制因素看 官本位 意识的流行与我国在相当长时间内实行的单一的行政 管理体制有关 在革命战争年代 实行高度集中的体制是必要的 因为当时的中 心任务是武装夺取政权 一切工作都要服从和服务于这一中心任务 高度集中的 管理模式便于集中领导 集中指挥 集中行动 有利于应对战争环境下复杂多变 的情况和种种艰难困苦的挑战 新中国成立后 各行各业继续套用这种管理模式 大小单位都有行政级别 形成单一的行政管理体制 这一体制造成了客观存在的 官本位 从而为 官本位 意识提供了继续存在的条件 从观念层面看 官本位 意识的存在是因为一些人包括一些领导干部的世界 观 人生观 价值观出了问题 应当说 掌握一定权力的社会管理者在任何社会 都是不可缺少的 但在不同的社会里 权力的性质 内涵和意义是不同的 我国 是社会主义社会 人民当家作主 一切权力归人民 手握权力的领导干部担负着 4 一 东北大学硕士学位论文第三章我国行政决策的责任制度的现状分析 维护社会秩序 管理社会运行的职责 但这是在代表人民行使权力 是为人民谋 利益 绝不能以权谋私 然而 权力本身具有两重性 既可用来为人民服务 也 可用来谋取私利 目前我国正处在经济体制转轨时期 制度还不健全 法律还不 完善 管理上的疏漏也还不少 这容易诱惑那些受封建思想浸染 世界观 人生 观 价值观出问题的人千方百计地通过当官谋取私利 1 0 j 官本位 的本质