（行政管理专业论文）我国当代城市流浪乞讨人员救助管理制度研究.pdf

我国当代城市流浪乞讨人员救助管理制度研究 摘要 我国当代城市流浪乞讨人员救助管理制度的形成经历了一个复杂的演 变过程 其中从管制到救助 从强制到自愿 从管理到服务的转变不仅体 现了对社会弱势群体利益的保障 而且彰显了社会文明的进步 本文应用 有关政府职能 公平与正义 公共政策分析等理论 借鉴其他国家在处理 这一问题上的经验 分析我国当代城市流浪乞讨人员救助管理制度 我国 当代城市流浪乞讨人员救助管理制度在立法理念上更符合现代法律尊重和 保障人权的精神 在制度设计上也更为合理和人性化 任何一项制度的实 施都会受到其利益相关者及其政策环境的影响和限制 我国当代城市流浪 乞讨人员救助管理制度也不例外 政府 流浪乞讨人员和其他社会公众以 及我国正处于社会转型期的经济 社会 文化环境对新制度的实施产生了 直接或间接的影响 新制度的改进措施 在政策层面可从进一步完善 我 国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 入手 与社会治安制度相 衔接 建立健全社会救助体系 在人员层面则应充分发挥政府的主导作用 对流浪乞讨人员实行分类救助 同时积极调动社会各方力量参与进来 关键词 城市流浪乞讨人员救助管理制度 r e s e a r c ho fs a ij v r a t i o na n dm a n a g e m e n t i n s t i t u t i o no fc h i n a so u t c a s ti nc i t i e s a b s t r a c t t h ec h a n g eo fs a l v a t i o na n dm a n a g e m e mi n s t i t u t i o no fc h i n a so u t c a s ti nc i t i e si sa c o m p l e xe v o l u t i o n t h ec h a n g e sf r o mc o n t r o lt os a l v a t i o n f r o mc o m p u l s i o nt ow i l l i n g n e s s a n df r o mm a n a g e m e n tt os e r v i c en o to n l yi n d i c a t et h ep r o t e c t i o nt os o c i a lv u l n e r a b l eg r o u p s b u ta l s os h o wt h ep r o g r e s so fs o c i a lc i v i l i z a t i o n t h i sp a p e ru s e st h et h e o r yo ff u n c t i o no ft h e g o v e r n m e n t e q u i t ya n dj u s t i c e a n a l y s i so fp u b l i cp o l i c ya n de t c a n dt h ee x p e r i e n c eo fo t h e r c o u n t r i e sd e a l i n g j r i 廿lt h es a m ep r o b l e mt oa n a l y z et h ep r e s e n ts a l v a t i o na n dm a n a g e m e n t i n s t i t u t i o no fc h i n a so u t c a s ti nc i t i e s t h ep r e s e n ts a l v a t i o na n dm a n a g e m e mi n s t i t u t i o no f c h i n a so u t c a s ti nc i t i e si sa c c o r d i n gt ot h es p i r i to fr e s p e c ta n dp r o t e c th u m a nr i g h t si nt h e i d e ao fl e g i s l a t i o n a n di ti sm o r er e a s o n a b l ea n dh u m a n i s t i c i nd e s i g n i n gt h es y s t e m t h e a c t u a l i z a t i o no fe v e r yi n s t i t u t i o nw i l lb ea f f e c t e da n dr e s t r i c t e db yt h es t a k e h o l d e ra n dp o l i c y e n v i r o n m e n ta n ds od o e st h ep r e s e n ts a l v a t i o na n dm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o no fc h i n a so u t c a s t i nc r i e s g o v e r n m e n t o u t c a s t sa n do t h e rs o c i a lp u b l i ca sw e l la so u rc o u n t r y se c o n o m i c s o c i a la n dc u l t u r a le n v i r o n m e n ti ns o c i a lt r a n s f o r m a t i o np e r i o dh a v ead i r e c to ri n d i r e c t i n f l u e n c eo nt h ea c t u a l i z a t i o no ft h en e wi n s t i t u t i o n t h en e wi n s t i t u t i o nc a nb ea m e l i o r a t e di n t h ep o l i c yl e v e lb yc o n s u m m a t i n gt h em e t h o d so fs a l v a t i o na n dm a n a g e m e n to fc h i n a s o u t c a s t 拥c i t i e s c o n n e c t i n gw i t hp u b l i cs e c u r i t yt oe s t a b l i s ha n dc o m p l e t et h es o c i a ls a l v a t i o n s y s t e m i np e r s o n n e ll e v e l w es h o u l de x e r tt h ed o m i n a n tf u n c t i o no fg o v e r n m e n t a n dg i v e t h es a l v a t i o nt ot h eo u t c a s t sb yd i v i d i n gt h e mi n t od i f f e r e n ts o r t s m e a n w h i l ep o s i t i v e l y i n a n e u v e rt h es o c i a lp o w e rt op a r t i c i p a t ei ni t k e y w o r d s c i t y o u t c a s ts a l v a t i o n m a n a g e m e n t i n s t i t u t i o n 广西大学学位论文原创性声明和学位论文使用授权说明 学位论文原创性声明 本人声明 所呈交的学位论文是在导师指导下完成的 研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有 除已注明部分外 论文中不包含其他人已经发表过的研究 成果 也不包含本人为获得其它学位而使用过的内容 对本文的研究工作提供过重要帮 助的个人和集体 均已在论文中明确说明并致谢 论文作者签名 l 矸嫱 劲矿8 年 月 口日 学位论文使用授权说明 本人完全了解广西大学关于收集 保存 使用学位论文的规定 即 本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文的研究内容 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版 并提供目录检索与阅览服务 学校可以采用影印 缩印 数字化或其它复制手段保存论文 在不以赢利为目的的前提下 学校可以公布论文的部分或全部内容 请选择发布时间 凼口时发布口解密后发布 保密论文需注明 并在解密后遵守此规定 论文作者签名 导师签名 奄丰议2 辟 月 日 我田当代城市流浪乞讨 员救助雀i 理制度习 i 巴 0 1 选题缘由 垦言 寸嗣 纵观人类文明的发展史 我们看到而且必须承认 流浪乞讨人员是其中一抹挥之不 去的阴影 事实上 流浪乞讨人员所构成的特殊社会群体古已有之 各国皆然 流浪乞 讨人员救助作为社会救济的一个重要组成部分 是社会救助最早的内容和发端 我国历 朝历代的统治者对流浪乞讨人员都采取了不少治理措施 新中国成立以来 在不同的历 史时期 我国政府对流浪乞讨人员施行的救助措施和管理方法不尽相同 先后经历了从 管制到救助 从强制到自愿 从管理到服务的转变过程 2 0 0 3 年8 月1 日 国务院正式出 台了 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 以下简称 救助管理办法 同时废止 城市流浪乞讨人员收容遣送办法 以下简称 收容遣送办法 随后不 久民政部又颁布了 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则 以下简称 办法实施细则 救助管理办法 较之 收容遣送办法 无论是制度设计理念 还是制度执行方式都更为人性化 体现了以人为本的思想 但任何制度都不可能是完美 无缺的 救助管理办法 也不例外 救助管理办法 制度设计上的缺陷及其实施环 境的限制导致其在执行过程中产生了许多亟待解决的新问题 因此 研究我国当代城市 流浪乞讨人员救助管理制度 寻求其改进措施对于进一步建立健全社会救助体系 进而 对社会转型期我国公共政策的调整以及 以人为本一的立法和执法理念的提升都具有重 要意义 0 2 研究现状 迄今为止 对我国当代城市流浪乞讨人员救助管理制度的研究主要围绕 收容遣送 办法 和 救助管理办法 这两项具体政策展开 且多刊载在报纸和期刊上 早在2 0 0 0 年 关于收容遣送制度弊端的批判和呼吁废止 收容遣送办法 的文章就已经出现 其 中比较有代表性的有程刚的 收容遣送面临改革 刘仁文的 收容遣送不宜继续保留 王克先的 收容遣送制度应予废止 谢川豫的 论现行收容遣送制度存在的弊端及立 法完善 等 2 0 0 3 年 孙志刚事件一发生后 举国哗然 收容遣送制度一夜之间成为 广西大掌司e b 掌位嵌叼 爱国当代城市流浪乞讨人员救助管理制度研究 万夫所指的对象 从孙志刚事件看收容立法的紧迫性 孙志刚案件的再思考 对收容遣送制度的反思 等一系列文章对收容遣送制度进行了猛烈抨击 随后三名博 士 五名法学家先后联名上书要求对 收容遣送办法 进行违宪审查及就孙志刚案和收 容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序 在巨大的舆论压力下 2 0 0 3 年8 月1 日 国 务院紧急出台了 救助管理办法 同时废止了 收容遣送办法 救助管理办法 出台之初 获得社会各界一致赞誉 此时的文章多是大力宣扬 救助管理办法 的进步 性和革命性 如 变收容为救助意味着什么 民政部有关人士谈 历史性的转变 从收容遣送到救助管理 等 然而 随着时间的推移 救助管理办法 制度设计本身的缺陷逐渐暴露 导致其在执行过程 中出现了许多亟待解决的新问题 为此理论界开始进行冷静深刻的反思并就如何完善 救助管理办法 及如何解决当前我国城市流浪乞讨人员救助管理问题提出了不少切实 可行的对策和建议 白金燕在其文章 救助管理问题辨析与政策应对 中指出 大城市 街头流浪乞讨人员增多 相关治安管理措施不配套 救助管理站数量少 条件差 缺少 相应的社会慈善组织 机构 等是当前我国城市流浪乞讨人员救助管理工作面临的主要 难题 针对上述难题 她提出以下几点建议 第一 从市场入手 解决街头乞丐增多问 题 第二 加快健全社会管理配套措施 第三 合理布设救助点 第四 大力推进社会 化救助 张千帆从宪法学的角度 对流浪乞讨问题进行分析 指出我国各大城市需要在 宪法和法律规定的范围内处理这一问题 他认为政府并不绝对地不可以对乞讨和露宿行 为进行限制 而是必须保证这些限制符合宪法的基本要求 管健就 救助管理办法 实 施后出现的新群体一职业乞丐进行了深入研究 他在对职业乞丐的新特征 分类 形 成的社会因素和个体心理因素进行分析的基础上就如何防范和控制职业乞丐提出了相 应的对策 如上所述 近年来城市流浪乞讨人员救助管理问题日益引起社会各界的关注 但即 便如此 从整体上看关于这方面研究的文献资料和专著仍很少 且其研究大多集中在当 代救助管理制度的某一方面 或是探讨其制度设计的局限性 或是反映其实施过程中遇 到的问题 对其进行一个系统全面探讨的专题研究不多 为此 运用有关政府职能 公 平与正义及政策系统分析等理论 对此问题进行深入挖掘具有很强的现实意义 2 囊国当1 1 t 市流浪乞讨人员救助 p 理制度研究 0 3 研究思路和方法 o 3 1 研究思路 本人在研究我国流浪乞讨人员救助管理制度理论渊源的基础上 回顾我国流浪乞讨 人员救助管理制度的变迁历史 从利益相关者和实施环境两方面分析我国当代城市流浪 乞讨人员救助管理政策 指出其设计缺陷及实施困境 并在此基础上有针对性地提出改 进措施和政策建议 o 3 2 研究方法 第一 文献研究法 文献研究法是指搜集 鉴别 整理文献 并通过对文献的研究 证明所要研究对象 的方法 研究资料来源包括 国内外相关学术论著 期刊 博硕士论文 报纸 网络资 料 统计数据 档案 官方公文包括法律制度及政策文件等 第二 实证调查方法 实证调查方法是通过观察 描述事实 进而依据事实得出结论的分析方法 2 0 0 6 年暑期 围绕论文的核心问题 本人对广西城市流浪乞讨人员救助管理现状进 行了实地调研 一方面本人在广西区民政厅社会福利与社会事务处实习了一个月 在福 利处实习期间 通过查阅相关文件 报表资料以及对处室领导的访谈 参与编纂 广西 大百科全书 救助管理卷 对自国家2 0 0 3 年8 月1 日颁布新的 城市生活无着的流 浪乞讨人员救助管理办法 以来 广西各地流浪乞讨人员救助管理的总体情况有了一个 基本了解 另一方面本人在导师唐平秋老师的带领下 先后到广西南宁市救助管理站 广西南 宁市青秀区和兴宁区民政局 广西鹿寨县民政局 广西钦州市救助管理站等地进行实地 调研 采取座谈会 个人访谈 实地调查 发小型问卷等方式 对广西部分城市流浪乞 讨人员救助管理现状及存在问题进行了解和讨论 收集了大量第一手资料 3 爱国当代城市流浪乞讨人员救助管理制度研究 1 1 概念界定 第一章概念界定及理论基础 明晰的概念是问题研究的基础 本文涉及的核心概念主要有 流浪乞讨人员 救助 管理和制度 1 1 1 流浪乞讨人员 流浪乞讨人员 俗称 乞丐 从辞源上看 乞 有 求讨 祈求一之意 丐一 在甲骨文中作为祭祀用语 意为向神灵祈求 现代汉语词典 中把乞丐解释为 生活 没有着落而专靠向人要饭要钱过日子的人 这可视作是狭义意义上的乞丐 曲彦斌对 乞丐的界定如下 从古代汉语中关于乞丐的称谓来看 乞丐本当指那些以行乞钱物为 生计的贫困者 然而行乞者未必就是贫者 也有富人甘为乞丐的 1 这是广义上的乞丐 定位 乞丐 的称谓始于宋代 且在随后很长一段时期内仅限于口头语言 及至明清 乞丐 才正式成为书面用语 依据 救助管理办法 的规定 城市生活无着的流浪乞讨人员 是指因自身无力 解决食宿 无亲友投靠 又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养 正在城市流浪 乞讨度日的人员 本文的研究对象既包括 具备前款规定情形 的流浪乞讨者 也包括 以乞讨为敛财手段的职业乞丐 还包括由于某些特殊原因而流浪乞讨的人群 1 1 2 救助 按照 现代汉语词典 的定义 救助一词包括 拯救和援助 两方面的含义 本文 所讨论的救助限定为社会救助 社会救助 是指国家和社会对因各种原因导致陷入生存 困境的社会成员 给予财物接济和生活扶助 以使其基本生活得到保证的一种社会保障 制度 2 从上述社会救助的定义 我们可以看到它包含了三层含义 第一 社会救助对象的 选择性 救助范围限于因各种原因导致陷入生存困境 以自己的能力不能维持生存 而 1 转引自江慧 评 卧底当代丐帮 城市职业化乞丐研究 叨 h t t p w w w w y j y n e t g z s l l i s t a s p i d 3 3 1 0 2 郑功成 论中国特色的社会保障道路 m l 武汉大学出版社 1 9 9 7 年版 第2 2 2 页 4 我圈当f 喊市流浪 r 讨人员救助管习u 唧度研完 又无其他途径获得维持生存的基本生活资料的社会成员 第二 社会救助方式的基础性 社会救助为受助人员提供的是合乎人道的生活扶助或者是与其特殊需要相适应的财物 需要 以使其有能力自助 即 助人自助一 第三 社会救助标准的低层次性 社会救 助是由国家和社会依据法律或者相应的政策实施的救助活动 其仅仅保障受助人员的基 本生活 本文所关注和探讨的社会救助框定在城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理这 一内容上 它是我国整个社会救助体系的重要组成部分 是构建社会主义和谐社会的题 中应有之义 1 1 3 管理 管理 在英文中一般用 m a n a g e m e n t 或 a d m i n i s t r a t i o n 来表达 i 牛津英语 词典 将 管理一定义为 通过自己的行动引导 控制事务的过程 管理是社会组织 中 为了实现预期的目的 以人为中心进行的协调活动 3 从行政管理的角度看 管理 指的是国家行政组织运用依法获授的国家公共行政权力 并在法律原则规定的范围内运 用行政裁量权 以行政效率和社会效益为基本考量 对社会公共事务的组织管理 包括 国家行政部门本身事务的组织管理 公共行政的发展经历了由传统行政模式向新公共管理模式的转交 公共管理是以政 府 广义上的政府 包括立法机关 司法机关和行政机关 为核心的公共组织 包括非 营利组织和公共企业等 在维护社会公正和尊重民主的基础上 综合运用各种科学技术 手段和方法来实现对社会公共事务有效管理的活动过程 依据 救助管理办法 的有关规定 救助站应当建立 健全站内管理的各项制度 实行规范化管理 受助人员应当遵守法律法规 违反法律法规者 应当依法处理 受助 人员应当遵守救助站的各项规章制度 办法实施细则 对管理内容进一步细化 如流 浪乞讨人员向救助站求助时 应当如实提供本人的有关情况 救助站对其个人情况予以 登记 救助站向求助人员告知救助对象的范围和实施救助的内容 询问与求助需求有关 的情况 受助人员不得携带危险物品进入救助站 随身携带的物品 除生活必需品外 由救助站保管 待受助人员离站时归还等 3 周三多 管理学 原理与方法 l m l 复旦大学出版社 2 0 0 4 年版 第l l 页 4 赵定涛 公共管理学 m 中国科学技术出版社 2 0 0 6 年版 第6 页 5 广西大学硕士学位论文我圈当f i 臼蠢市流浪乞讨人员救助管理制度研究 1 1 4 制度 何谓制度 现代汉语词典 给出了两种解释 1 要求成员共同遵守的办事规程 或行动准则 2 在一定历史条件下形成的政治 经济 文化等各方面的体系 一直以来 许多研究制度的理论家都对 制度 下过互有差异的定义 譬如老制度 主义者以及后 现代 制度主义者对 制度 的定义就有很大的区别 较早的美国制度主 义经济学家凡勃伦相当宽泛地定义制度是 大多数人共同的既定的思想习惯一 5 康芒斯 则认为 制度无非是集体行动控制个人行动 一6 另一个制度主义经济学家沃尔顿 哈米 尔顿对制度提出了一个更精确的著名定义 制度意味着一些普遍的永久的思想行为方 式 它渗透在一个团体的习惯中或一个民族的习俗中 制度强制性地规定了人们行为 的可行范围 一7 后 现代 制度主义者霍奇森则认为制度是通过传统 习惯或法律的约束 所创造出来的持久的行为规范的社会组织 8 日本新经济制度学家青木昌彦从博弈论的角 度分析 认为 制度是关于博弈任何进行的共有信念的一个自我维系系统 制度的本质 是对均衡博弈路径显著和固定特征的一种浓缩性表征 该表征被相关域几乎所有参与人 所感知 认为是与他们策略决策相关的 这样 制度就以一种自我实施的方式制约着参 与人的策略互动 并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来 一 本文所讨论的制度是我国当代城市流浪乞讨人员救助管理政策 即2 0 0 3 年8 月1 日起正式实施的 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 及其有关政策措施 1 2 理论基础 1 2 1 柯武刚 史漫飞的政府职能理论 从政府职能的角度看 对城市流浪乞讨人员实施救助管理是政府社会保障职能的一 种体现 社会保障职能是保证现代社会政府职能充分实现必不可少的内容 柯武刚 史漫飞在 制度经济学 社会秩序与公共政策 一书中写道 政府的职能 通常是 a 保护公民的各项自由 b 生产共享品 c 再分配产权 为了履行这些职 能 政府要投入代理成本 而为了偿付这些成本 政府必须征税以便管理和筹措各种物 5 转引自乔弗瑞 m 霍奇逊 西方制度经济学发展概况简述 该文译自1 ke c o i i l i 铝o f i n s t i t u t i o n s e d i t e d b y g e o f f r e y m h o d g s o n1 9 9 3p u b l i s h e db ye d w o r de l g a rp u b l i s h i n gl i m i t e d 6 美1 约翰 康芒斯 制度经济学 m 商务印书馆 1 9 6 2 年版 第8 7 页 w a l t o nh h a m i l t o n 1 9 3 2 i n s t i t u t i o n i ne d u i nl 乙as c l i g m a na n d a l v i nj o h n s o n e d s e n c y c l o p a e d i ao f t h e s o c i a ls c i e n c e s 8 8 4 9 o 张宇燕 1 9 9 6 制度经济学 异端的见解 现代经济学 前言专题 第二集 i m i 商务印书馆 1 9 9 6 年版 第2 2 8 页 9 f 日 青木昌彦 比较制度分析 旧 上海运东出版社 2 0 0 0 年版 第嚣页 6 爱田当f 1 0 城市流浪乞讨人员囊u 叻管理制度研究 质资源 1 0 政府保护职能包括设计 推行 监督和执行各种外在制度 它通常支持民间 社会的内在制度并增进主要与公共政策有关的行为秩序 u 为了保持和平并维护自由 政府需要履行保护性职能 以防止一些公民受另一些公民的强制 同时政府通过提供共 享品和对起始机会 收入和财富的再分配 对保护性职能进行增补 为了履行保护性职 能 政府必须建立和实施一套规则 它同等地适用于所有公民 法治 它不允许公民 用暴力 欺骗或其他非法的暴力方式来实现自己的目的 因此 保护与维护个人自由密 切相关 没有这样的限制 自由就会变成放纵和无序 n 政府职能的实现需要通过制度来加以保障 为此 柯武刚 史漫飞将制度分为 内 在制度 和 外在制度 内在制度被定义为群体内随经验而演化的规则 n 它体现着 过去曾最有益于人类的各种解决办法 川4 外在制度则被定义为外在地设计出来并靠政治 行动由上面强加于社会的规则 幅 它们被清晰地制订在法规和条例之中 要由一个诸 如政府那样的 高踞于社会之上的权威机构来正式执行 并 最终要靠强制性法律手 段来执行一 埔内在制度包括出于自利动机而自动服从的 习惯 通过习惯 教育和 经验习得并在正常情况下自发服从的 内化规则 相互非正式地监督遵守的 习俗和 礼貌 以及虽然是随经验出现 但是以正规方式发挥作用并被强制执行的 正式化内 在规则 而外在制度根据内容和目标 可以分为用类似内在规则的方式约束公民的 外 在行为规则 指示公共主体或民间主体造成预定结果的 具有特殊目的的指令 针 对各类政府主体 指示他们如何行事和应做什么的 程序性规则或元规则 我国当代城市流浪乞讨人员救助管理制度可以理解为政府为履行社会保障职能而 设计制定的 外在制度一 这一制度体现了以缓和社会矛盾 谋求社会安定 保障社会 成员生存权利 增进社会福利为己任的政府职能要求 它一方面明确了获得救助是流浪 乞讨人员的法定权利 提供救助是政府的法定义务 另一方面保证了公民自由迁徙的权 利和自由选择生活方式的权利 它对救助宗旨 救助范围 救助部门职责 救助措施等 以及流浪乞讨人员的义务做了明确而具体的规定 德 柯武刚 史漫飞著 韩朝华译 制度经济学 社会秩序与公共政策 咖 商务印书馆 2 0 0 0 年1 1 月版 第3 5 7 页 1 1 同上 第1 4 0 页 1 2 同上 第3 5 9 页 n 同上 第1 1 9 页 1 4 同上 第3 6 页 1 5 同上 第1 1 9 页 同上 第3 6 页 7 我田当代城市流浪乞讨人j l 囊 j 协管理制度习 乞 1 2 2 罗尔斯的正义论 罗尔斯在其 正义论 一书中提出的正义的前提和正义的两个原则为国家通过国民 收入再分配照顾社会弱势群体利益提供了理论上的证明 罗尔斯说 正义是社会制度的首要价值 正象真理是思想体系的首要价值一样 一 1 7 他提出了两个正义原则 并且先后有过多种表述 他在 作为公平的正义 正义新 论 中作出的最新表述为 1 每一个人对于一种平等的基本自由之完全适当体制都拥 有相同的不可剥夺的权利 而这种体制与适于所有人的同样自由体制是相容的 2 社 会和经济的不平等应该满足两个条件 第一 他们所从属的公职和职位应该在公平的机 会平等条件下对所有人开放 第二 它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益 差 别原则 埔第一个原则称为平等自由原则 第二个原则中第一部分可以称为机会平等原 则 第二部分称为差别原则 第二个原则主要涉及的是经济和社会上其他非基本权利 财 富和收入 权利和权威 的分配问题 在此基础上 罗尔斯提出了处理正义原则之间关 系的两个优先原则 即第一个正义原则优先于第二个正义原则 第二个正义原则中的机 会平等原则优先于差别原则 差别原则是两个正义原则中一个很重要的组成部分 主要 是指社会的和经济的不平等 应该有利于社会之最不利成员的最大利益 1 9 其基本宗旨 是在肯定和确保每一个社会成员的基本权利及其义务和机会的自由平等的基础上 通过 对实际存在着的社会和经济的不平等进行普遍有利的调节和再分配实现社会和经济的 不平等 合乎每个人的利益 尤其要合乎最不利者的最大利益 关注社会分配中的 最 不利者一 是罗尔斯正义理论的一个重要创新 首先 罗尔斯强调在不侵犯个人的基本 权利 公民的平等自由 的前提下兼顾社会大多数人 特别是处于社会最不利地位的人 的利益 是建立在其对贫富差异与社会稳定之间的密切关系的深刻认识之上 为维护社 会稳定秩序而提出的 其次 罗尔斯所强调的 最不利者的最大利益一原则及其作为整 体的两个正义原则 无论是作为一种道德原则还是作为一种社会选择原则 都要优于传 统功利主义的 最大多数人的最大利益一原则 在操作上也更为简便 罗尔斯的 正义论 用契约主义的形式对社会福利制度的建立进行了有力的论证 在社会现实中 它的价值还需要通过具体的制度 原则来体现 在社会福利制度下 任 何一个社会成员 只要符合法律统一规定的条件 不分种族 性别 年龄 职业 贫富 都被强制性地纳入社会福利保障的范畴 均等地获得社会保障的机会和权利 无论任何 1 7 美 约翰 罗尔斯 正义论 何怀宏等译 m 中国社会科学出版社1 9 8 8 年版 第l 页 1 美 约翰 罗尔斯s 作为公平的正 正义新论 姚大志译 m 上海三联出版社2 0 0 2 年版 第7 0 页 1 9 同上 第7 0 页 8 广西大学习n b 芍研止论文我田当f 饿市流浪乞 讨人员救助管理制度研究 阶层 在社会保障面前一律平等 都普遍地 无例外地获得生存的权利 而且社会保障 的覆盖面越广 这种机会的公平性体现得越充分 因此 作为一种分配形式 社会保障 对它适用范围内的社会成员而言 是一种机会公平的保障 社会保障的机会公平性决定 了其对全体社会成员的基本生活提供着保障 社会成员能够在基本生活有保障并解除后 顾之忧的条件下 参与社会的竞争 不至于因先天不足或生活无保障而陷入生存困境 从而在一定程度上维持着社会发展的起点公平 在社会矛盾加剧涌现 社会差距愈演愈 烈的今天 公正与公平更应受到重视 流浪乞讨人员是社会弱势群体中的 弱中之弱 他们的利益如果得不到有效保护 极易成为社会的不安定因素 因此我们应如罗尔斯所 说的那样 关注这些 最不利者的最大利益 通过对灾祸中不幸者的救助 使其迅速 从灾害打击中恢复正常生活 通过对失业者提供失业保险与失业救助及职业培训 并结 合再就业工程的实施 使一部分竞争中的失败者重新参与社会竞争 通过对社会成员的 疾病 职业病等提供医疗保险 又能使社会成员迅速恢复健康 重新走上工作岗位等等 从源头上减少流浪乞讨现象的产生 使其拥有与他人平等的发展机会 1 2 3 威廉 n 邓恩的公共政策系统理论 威廉 n 邓恩在其著作 公共政策分析 一书中提出了 政策系统三要素一 他 认为 一个政策系统 或者 所有指定政策的制度模式 i n s t i m t i o i l a lp a t t e r n 都涉及 三个相互关连的要素 公共政策 政策利益相关人 以及政策环境 一 图1 1 他对 这三个要素及其之间的相互关系做了阐述 他认为公共政策是由政府体系或机构在国 防 能源 保健 教育 福利 治安等 议题领域 中被构建出来的选择 政策利益相 关人是 具有利害关系的个人或团体 他们直接影响政府决策 或者被政府决策所 影响 政策利益相关人 例如 公民团体 劳工联盟 政党 政府机构 议员 以 及政策分析师本身 通常以不同方式对有关政策环境的资讯做出回应 至于政策环境 l i c ye n v 蛐e m 则是一种特殊的系络 在政策环境中 各种事件围绕着政策议题 而发生 这些事件将影响公共政策的制定以及政策利益相关人的行为 同时 也被公共 政策与利益相关人所影响 1 由此可见 三要素之间是辨证统一的关系 邓恩的公共政 策系统理论 为设计城市流浪乞讨人员救助路径提供了分析思路 城市流浪乞讨人员的 救助管理问题 需要国家政策支持 需要政策相关者参与并确定政策相关者不同的社会 责任 更要注重流浪乞讨人员的主体地位 各方面有机配合 协同运作 才能营造全面 美 威廉 n 邓恩 公共政策分析 李明寰译 m 时英出版社2 2 年版 第9 5 页 2 1 同上 9 广西大掌硕士掌位论文 爱国当代城市流浪乞讨人员救助管理制度研究 而系统的救助管理局面 政策系统三要素 图i i 广西大学硕士掌位论文我国当代城市流浪乞讨人员囊u 叻鼍p 理制度习臼巴 第二章我国城市流浪乞讨人员救助管理制度的历史变迁 流浪乞讨现象自古就有 各国皆然 其历史可以追溯到文明社会的发端 我国历朝 历代都有针对流浪乞讨人员的救济 安顿和管理措施 在唐代以前 主要是官府赐给衣 食等 唐宋时期 除仍保留上述救济方式外 还专门设立收容救济乞丐的慈善机构 如 唐代悲田院 养病坊 宋代福田院 安济坊 漏泽园 举子仓和慈幼局等 元代设立养 济院 又称孤老院 由官方拨付经费收养乞丐 明代继承了养济院制度 但收养的并 非社会上所有的鳏寡孤独以及残疾之人 而是 贫穷无亲属依倚不能自存一的 鳏寡孤 独及笃疾之入一 设会头管理乞丐 且收养人数有限制 清代的养济恤老慈善事业较之 前代更为扩大 养济院已扩展到了我国西部的边陲地区 后来又出现了官督民办 官民 合办的慈善组织 普济堂 新中国成立以来 我国对城市流浪乞讨人员在不同时期施行了不同的救助措施和管 理方法 先后经历了建国初期的教养救助 建国中期的收容遣送直至当代的救助管理几 个阶段 在这一发展过程中我国的城市流浪乞讨人员救助政策渐趋成熟 2 1 建国初期的教养救助措施 建国初期 针对国民党的散兵游勇 妓女 吸毒者及流浪乞讨人员的生活保障问题 教养救助登上了历史舞台 1 9 4 9 年1 1 月 中央人民政府开展生产教养工作 统一对流浪 乞讨人员实施救济 对国民党的散兵游勇 妓女 吸毒者进行教育改造 这项工作由政 务院内务部主管 由中国人民救济总会具体负责 及至2 0 世纪5 0 年代 全国各地共有9 0 0 多所生产教养院 统一收治了4 0 多万上述人员 生产教养院实行教育 挽救 改造相结 合的方针 教育感化第一 生产劳动第二 在严格管理下 通过深入细致的政治思想工 作 文化技术教育和劳动锻炼 促使上述人员改过自新 培养劳动观念 学会生产技能 到1 9 6 1 年 这项工作基本完成 这项工作的完成不仅有利于安定社会秩序 转变社会风 气 而且创造了大量社会财富 随后几年中 生产教养院逐渐更名为生产农场或收容遣 送站 所 我田当代城市流浪乞讨人员救助雀 理制度研究 2 2 建国中期的收容遣送制度 6 0 年代初三年自然灾害时期 大量灾民涌入城市 收容救济灾民成为当时政府的一 项重要任务 随后的 十年文革 社会动荡期 各类违法犯罪行为横生 为打击盲流人 员中的各类刑事犯罪分子 收容遣送站全部移交给了公安部门 使得行政强制开始介入 到收容遣送中来 及至2 0 世纪8 0 年代我国实行改革开放后 流动人口剧增 因贫穷而流 浪 乞讨的人数有所减少 而因逃避计划生育 逃婚 逃学 逃债而流浪 乞讨的人数 大为增加 更有甚者 以乞讨作为其生财之道 针对新情况 1 9 8 2 年5 月 国务院颁布 了 城市流浪乞讨人员收容遣送办法 同年1 0 月 民政部 公安部制定了 城市流浪 乞讨人员收容遣送办法实施细则 试行 以下简称 实施细则 2 2 1 收容遣送制度的设计目的 收容遣送办法 第一条开宗明义 为了救济 教育和安置城市流浪乞讨人员 以 维护城市社会秩序和安定团结 特制定本法 麓 可见 收容遣送办法 设计的目的 是为了 维护城市社会秩序和安定团结 而实现这一目的的手段则是对城市流浪乞讨 人员进行 救济 教育和安置 2 2 2 收容遣送制度的实施对象 收容遣送办法 第二条规定 收容遣送人员的范围是 家居农村流入城市乞讨的 城市居民流浪街头乞讨的 以及其他露宿街头生活无着的 1 9 9 1 年5 月国务院出台 了 关于收容遣送工作改革问题的意见 将无合法证件 无固定住所 无稳定收入的 三无 人员纳入收容遣送之列 随后不久收容遣送人员的范围又扩大到身份证 暂住 证 务工证 三证一不全的流浪人员 其后的几年里 民政部 公安部等部委经常联合 发文 进一步强化收容遣送工作 使收容遣送制度逐渐从当初维护城市形象 保障城市 正常生产生活秩序演变为限制外来人口流动甚至是配合打击刑事犯罪的一项措施 2 2 3 收容遗送制度的实施手段 收容遣送制度的核心手段是强行收容 强制遣送 这就不可避免地产生执行过程中 的暴力而体现其 主管人一地位 为这一制度的最终异化提供了温床 收容遣送制度要 求被收容人员必须 服从收容 认真回答工作人员的询问一 服从工作人员的管 笠 城市流浪乞讨人员收容遣送办法 z 国发 1 9 8 2 7 9 号 1 9 8 2 0 5 1 2 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 z 国发 2 0 0 3 3 8 l 号 2 0 0 3 0 6 1 8 1 2 广 冒大掣蝎炙士掌位论文 爱圈当代城市流浪乞讨人员救助管理制度研究 理 和 服从遣送 其实质是以限制公民人身自由权为内容的行政强制措施 在具体 实施过程中收容遣送机构对被收容人员乱收费 超期羁押以及组织被收容人员进行强制 性劳动的现象非常突出 更甚者 被收容人员遭到收容遣送机构工作人员打骂侮辱乃至 死亡的事件时有发生 2 0 0 3 年震惊全国的 孙志刚事件 就是一个典型例证 2 2 4 收容遗送制度的终结 收容遣送制度在立法上缺乏合法性和正当性 影响了国家法制的统一性和严肃性 2 0 0 0 年出台的 的出台 由于收容遣送制度已演变成一种限制人身自由的行政强制措施 弱势群体的社会救 助权益得不到保障 因此 其公正性 有效性受到了社会各界的普遍质疑 其中要求废 除收容遣送制度的呼声日益高涨 在这样一种背景及孙志刚事件发生后舆论批露及法学 界学者们的大力推动下 国务院对 收容遣送办法 进行了审查 并于2 0 0 3 年6 月2 0 日 1 3 我国当代城市流浪乞讨人员救助雀l 葛e 制度研究 颁布施行 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 该 救助管理办法 1 刍2 0 0 3 年8 月1 日起实行 随后民政部又出台了 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实 施细则 救助管理办法 取代 收容遣送办法 标志着我国城市流浪乞讨人员救 助管理工作的变革和进步 2 3 2 救助管理办法 的内容 救助管理办法 取代 收容遣送办法 对救助的宗旨 范围 措施 管理等作 了大幅调整 是我国政府职能转变的重要标志之一 是中国民主法制建设的一件大事 是中国社会救助制度的重大改革 具体而言 z 财社 2 0 0 3 8 3 号 2 0 0 3 年7 月2 1 日 1 8 广西大掌硕士掌位论文我田当代城市流浪乞讨人员救助管理制度习院 终止救助 其次 不享受城市最低生活保障或者农村五保供养一的标准难以操作 当 前我国城市最低生活保障和农村五保供养的覆盖范围小 保障水平低 在一些经济落后 的农村地区五保供养基本上是名存实亡 如此一来 某些城市流浪乞讨人员即便原本享 有以上待遇依然陷入生活难以为继的困境 再者 正在城市流浪乞讨度日一的标准有 悖实际 在现实中 有不少意外情况会导致人们陷入暂时的困境如到一陌生城市身上财 物被窃或因家庭纠纷外出不归或因躲债离乡出走 面对这种情况有的人未必会选择沿街 乞讨的方式来度过难关 依照当前的政策标准他们不被纳入救助范围 这显然与实际不 符 由此可见 从工作实际出发 如何合理界定救助对象 做到 应该救助的得到救助 不应该救助的不予救助一还有待研究 对于符合救助管理条件的流浪乞讨人员 当前的救助政策只是为他们提供临时性的 救助 并未从根本上解决他们关心的谋生问题 救助管理办法 仅限于提供救助对象 1 0 天的免费食宿及一张返乡车 船 票 从 办法细则 第1 2 1 3 1 4 1 5 1 8 条的规 定来看 新的城市流浪乞讨人员救助管理制度原则上还是把流浪乞讨者遣返回乡 对他 们的后续生活问题缺乏充分考虑 不少乞讨人员返乡后由于生活没有着落不得不再次踏 上流浪之路 救助管理站也因此陷入 重复救助 的怪圈 此外 很大一部分流浪乞讨 人员对当前的救助政策缺乏了解和认识 认为 进了救助站就失去了自由一 对被救助 存在恐惧心理 而根据 救助管理办法 规定 只有当流浪乞讨人员请求并表示愿意接 受救助时 救助站才能实施救助 如果受助人员自愿放弃救助 要求离开救助站 救助 站不得限制 3 1 2 2 以流浪乞讨作为其生财手段的职业乞讨人员 这类乞讨者是指有劳动能力但拒绝劳动 以乞讨为其 致富 捷径的各类人员 通 常人们将他们称之为 职业乞丐一 随着人们价值观选择的多元化 人们的价值观念不 再拘泥于某一主流标准 对待物质的追求方式趋于手段的多样化 一些人为了满足物欲 不惜使用任何手段甚至可以出卖人格尊严 与此同时 日益提高的社会宽容度 使一部 分人的道德压力降低 人们看待致富不再更多地苛求其遵守传统道义上的标准 所谓 君 子爱财 取之有道 的古训似已过时 乞讨因此成了某些好逸恶劳者堂而皇之的谋生手 段和生存方式 他们的行乞手段五花八门 或哀泣苦讨 或卖艺杂耍 或编造悲惨身世 或玩弄江湖骗术 公然挑战人们的慈善心 在实际工作中 这部分群体钻了救助政策 自 愿受助原则 的空子 普遍采取 告知不听 救助不去 劝阻无效 制止不服 的态度 对他们这种行为 由于缺乏法律法规依据和有效执法手段 执法人员常常处于进退两难 1 9 重e 叠i 当f 缎市流浪乞讨人员囊u 叻蕾i 理t l u t l 度研究 束手无策的尴尬处境 3 1 2 3 组织利用流浪乞讨的违法犯罪人员 这部分人员包括隐匿于流浪乞讨人员中的违法犯罪人员 强讨强要 寻衅滋事 扰 乱社会秩序的人员 组织 教唆 胁迫 诱骗未成年人和残疾人进行乞讨的人员 以乞 讨为掩护实施盗窃 诈骗 抢夺 敲诈勒索等违法犯罪活动的人员 以拉帮结伙 家族 形式乞讨或在流浪乞讨人员中强占地盘 有恶势力倾向的人员 纠集乞讨人员在重要地 段实施犯罪活动的犯罪团伙等 这种有组织的乞讨团伙不仅影响市容市貌 危害社会治 安 而且严重损害了未成年人和残疾人的身心健康 必须予以严惩 对于这部分人员 一方面 救助管理办法 对他们完全无效 另一方面他们的行为已经触犯了法律 属于 维护社会秩序的法律制度规范的范畴 必须诉诸法律 将他们绳之于法 3 1 3 其他社会公众 救助管理办法 的颁布和实施 除受到政府 流浪乞讨人员的直接影响外 其他 社会公众亦对其产生了间接影响 3 1 3 1 受助人员的法定监护人 救助管理办法 第十一条规定 救助站应当劝导受助人员返回其住所地或所在单 位 对查明地址的 及时通知其亲属或者所在单位领回 对无家可归的 由其户籍所在 地人民政府妥善安置 第十二条规定 受助人员住所地政府应当采取措施 帮助受助人 员解决生产 生活困难 教育遗弃残疾人 未成年人 老年人的近亲属或者其他监护人 履行抚养 赡养义务 实施细则 第十三条 第十四条 第十五条则进一步规定了受 助人员其亲属或者所在单位拒不接回时 无法查明亲属或所在单位 但可查明户口所在 地 住所地时以及两者都不能查明时的安置问题 由此看来 当前救助政策对受助人员 中的残疾人 未成年人 老年人的最终安置是使其回归家庭 并与其他社会保障制度相 结合 在实际工作中 对上述人员的遣返安置工作很难落实 他们中不少人流浪乞讨的 原因就是遭受其近亲属或者其他监护人遗弃 因此他们即使被救助部门遣返回家也很难 被其家人接受 为此他们中有的人不得不再次走上流浪乞讨之路 3 1 3 2 城市普通市民 新办法的实行 城市普通市民对此反应不一 有的市民本着政策所体现的人本主义 精神 对流浪乞讨者给予更多的尊重和宽容 并从关爱的角度出发 帮助 指引他们去 寻求和接受救助 主动承担起市民的责任 而有的市民则完全不领会政策精神甚至不知 广西大掌硕士掌位论文 我圈当f 臼t 市流浪乞讨人