学习信访条例核查终结精工版.doc

学习信访条例（核查终结精工版）ZHZGDY新的国务院信访条例，于2005年5月1日颁布实施起至今已有16年了，在信访实践中，对于推进信访工作的制度化、规范化和程序化，规范信访秩序，维护社会和谐稳定，将发挥重要的作用。就学习、理解简谈看法。新修订的信访条例，主要突出了以下几点：一、四项原则，即属地管理、分级负责和谁主管、谁负责的原则，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则，治标与治本相结合的原则，责任原则。（条例第4条）二、五个亮点，即疑难信访事项可举行听证（条例 第31条、35条）。信访问责制度（条例 第33条、第40条46条、第8条）。依法保护信访人（条例 第40条46条、第23条）。 信访绩效纳入公务员考核体系（条例 第7条）。过激信访构成犯罪的将追究其刑事责任（条例 第47条、第48条）。三、六项制度，即畅通信访渠道制度（条例第9条13条）。信访事项的提出制度（条例第14条20条）。信访事项的受理制度（条例第21条27条）。信访事项的办理制度（条例第28条39条）。维护信访秩序制度（条例第20条、第47条）。有关违法行为的法律责任。四、七个注意点，即信访人的权利要知道，六类行为要制裁，走访形式要规范，信访事项要真实，违规信访要禁止，集体信访不提倡，信访义务不能忘。从法律意义上讲，公民申怨诉苦，诉求公权力救济的民间路径和维权途径，信访权也就是受宪法保障的申诉、控告、检举及批评建议权的总称（宪法第5条、第27条、第41条）。通过信访向有关国家机关及领导反映问题，是宪法和法律赋予公民的权利。遗憾的是，信访这种宪法赋予的公民权利却长期没有真正纳入法治轨道，而是成为一种官方与民间沟通和博弈的边缘化的准制度性安排，因此信访制度难免处于尴尬的运作状态。新修订的信访条例彻底结束信访制度的这种尴尬。 信访乃是宪法赋予公民向政府有关部门反映问题、提出批评建议的基本政治权利，阻挠、压制、剥夺公民的上访权是赤裸裸的违宪。善待信访群众应当是各级政府尤其是基层政府官员的法定义务。实际上，惟有切实畅通信访的渠道，及时妥善地解决信访中反映的问题，才能提升社会秩序的“稳定系数”，才是善待公民信访权的明智之举。对信访百般压制、对信访问题视而不见、充而不闻，无疑会直接影响公众对政府的信任度，甚至可能颠覆政府为纳税人服务的公信力。 传统信访制度的出路在于制度创新，修订旧的信访条例只是信访制度创新的第一步。信访是关涉政府公信力的重要制度设计，信访这种传统制度也需要进行与时俱进式的制度创新。通过学习发现信访条例的修订还存在立法技术上的缺憾，如条例明确规定“三级终审制”，但“信访人对复核意见不服的，仍然以同一事实和理由提出投诉的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”，只是“不再受理”能否解决问题，条例没有果断地决策条款。“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证”，但对如何界定重大、复杂、疑难，没有作具体的规定和说明，立法语言过于原则和模糊。这些将有待于国务院法法制办公室给予解答。总之，新的信访条例共七章五十一条内容。从立法上进一步肯定了新的信访机制 ，一是增加了畅通信访渠道的内容，以更好地加强党和政府与人民群众的联系，及时了解社情民意并化解社会矛盾。二是增加了创新信访工作机制的内容，以提高处理信访事项的效率和效果。三是完善了切实维护信访秩序的内容，以更好地保护广大信访群众的合法权益，维护社会稳定。四是增加了强化信访工作责任的内容，以促进群众反映的合法、合理问题及时得到解决。 都在在构建和谐社会中的积极作用。1.信访终结制提出的背景 信访，根据中华人民共和国信访条例的定义，是指“公民、法人或者其他社会组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。” 信访制度“有着鲜明的中国特色和悠久的本土渊源。”近年来，随着经济持续发展、改革深入进行，各种经济、社会、利益的冲突非常突出，引发了大量信访矛盾。 一方面，信访数量居高不下，疑难案件积压难了，非正常上访大行其道，加之行政部门内部的绩效考核机制，地方各级信访部门承受着来自各方的巨大压力。长达十几年的马拉松式的“缠访”个案，从全国范围看绝对数惊人，消耗了大量的行政成本和资源。 另一方面，信访本身也发生了一定的错位，由原先监督、建议的定位逐渐转变成公民权利救济的重要手段。社会公平与维稳目标，实体正义与程序正义，司法终局性与信访无限性成为信访制度本身的悖论，也成了信访部门的两难选择，信访制度逐渐走入困境。信访终结，是指一件符合信访受理条件的事项，经法定的程序处理后，信访人应息诉罢访而仍然坚持来访或上访，由专门机关对信访事项进行审核后作出予以终结的决定。所谓终结，意指结束、完结。具体而言，即终结后的信访事项在信访人提不出新的事实和理由的情况下，信访机构不再予以受理，并转请有关部门做信访人的息诉、稳控、化解工作。信访终结必须达到以下两项对应性要求：一方面，对国家行政机关而言，其已根据信访人的申请，按信访条例和有关法律、法规的要求，依法履行完毕受理、办理、复查、复核、告知等法定义务，当信访人再次提出该信访事项时，行政机关作出“不予受理”的决定；另一方面，对信访人而言，其已充分行使了信访条例赋予的提出信访事项、查询信访处理情况、申辩、听证、复查、复核等法定权利。 2信访终结制实践探索的现况 2.1信访终结制的实践探索 信访终结的实践探索起始于2005年新信访条例颁布实施后，为了解决不能自然终结的疑难信访案件，全国各地开始尝试通过一定的程序，试行宣告终结信访问题的机制建设和实践。广东、湖北的做法是采取督查办理的办法，实现信访终结。山东则采取调查取证后宣告结论的办法，予以公示终结。各地法院系统也尝试进行涉法信访终结程序的实践。浙江省人民政府2005年9月出台了浙江省信访事项终结办法，在全国率先明确提出了信访终结制，该“办法”规定：“信访事项经过依法处理，复查或复核后，信访事项终结。” 、“信访事项终结后，信访人仍然以同一事实和理由继续信访的，各级信访工作机构和其他行政机关不再受理；有关机关或单位继续做好思想疏导和教育批评工作，劝其息诉息访。”虽然这个办法属于地方政府的规章，并不在和法律、行政法规同等效力位阶上，甚至低于地方人大制定的地方性法规，但其毕竟开了构建信访终结制法律框架之先河。从2008年起，上海市各级政府的信访部门积极开展建立信访终结工作机制的探索和尝试，市政府陆续出台了上海市信访事项复查复核暂行办法、上海市信访事项听证试行办法、上海市信访事项核查终结暂行办法，对信访终结工作进行指导。上海市信访事项核查终结暂行办法对可终结信访事项的范围、核查主体、审核主体，以及听取诉求、法律援助、调查核实、听证评议、审核批准、告知告示等终结程序作了具体化的规定，一定程度上弥补了信访条例相关规定的模糊与缺位。依据上述三个“暂行办法”，结合信访条例，根据上海市信访事项核查终结办法的有关规定，可以对“信访核查终结”这样界定：信访核查终结是指信访人经过市政府以下行政机关复核完毕或未依信访条例规定在期限内对信访事项的办理提出复查或复核，信访人继续信访的，由核查单位对原信访事项听取信访人诉求、提供法律援助、对信访事项重新调查核实，由信访人选择进入复查复核程序或核查终结程序，经过终结听证会、集体研究等一系列核查终结程序，最终作出信访事项终结决定。2.2 信访个案的调查与分析为了更深入了解信访终结制在实际部门的试行情况，获得对信访终结程序更直观的认识，我们听取了推进信访终结制的情况介绍，深入了解了一些信访终结案件。 3.信访终结制面临的主要问题和难点 虽然信访终结制尝试取得了一定的成效，但通过我们对本市一些区的信访基本情况（包括信访个案）的调查以及对基层信访工作人员的访谈，我们发现信访终结制的推进确实存在诸多问题和难点。 问题和难点之一：法律依据不明确，认识难以统一。信访终结是否属于法律规定的制度或法定程序，有没有明确的法律界定或定义，存在一定的争议。多数学者都认同宪法第四十一条（中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。）作为信访权和信访制度的宪法上的依据，但对信访终结制的法律依据是什么分歧较大。主要有两种观点，简单概括，即“有依据说”和“无依据说”。 “有依据说”的观点认为，依据信访条例第34条、35条规定，特别是第35条第3款“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”“不再受理”已经表明，依信访人申请进行的三级办理、复查、复核程序中已含有信访终结的涵义。这就是信访终结最明确最直接的依据。 金国华、汤啸天在信访制度改革研究一书中，即持这种观点。认为根据信访条例第34条、35条可以得出：其一，信访人在法定期间内未就办理意见提出复查，就复查意见提出复核的，该信访事项处理终结，最后作出的意见为最终意见；其二，信访人在法定期限内申请复查又申请复核的，复核意见为信访处理的最终意见，该信访事项处理终结。上述情况下，除非信访人提出新的事实和理由支持其诉求，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关均不再受理其信访请求。如果信访人在处于“权利用尽”的状态时，依然就该信访事项提出受理请求，此时行政机关应当作出不予受理的表示。还有学者解释道，信访条例第35条“不再受理”的文字表达，虽然没有直接出现“终结”的字句，但“暗含”了终结的意思。所以，第35条就是信访终结的直接法律依据，我国现行信访条例已从法律上设定了信访终结制度。 而“无依据说”的观点，如海南省高级人民法院立案二庭课题组在2010年8月发表的建立涉诉信访终结制度若干问题分析课题报告中，认为，“目前我们能够作为依据的信访条例没有明确的信访终结制度，这样的立法现状给当事人重复访、缠访、闹访等滥用信访权的行为提供了滋生土壤。”也有学者对信访终结制度的法律依据表示怀疑，措辞上稍微含糊其辞一些，但观点上仍认为缺乏依据，如殷啸虎等在宪政视野下信访终结程序的性质及其思考一文中这样表述：“一切行政行为必须有法律依据，这里的法律是狭义的，即全国人大及其常委会制定的法律从这个角度来看信访条例规定的信访终结制度，我们不得不承认其先天的缺憾，即缺乏国家法律的支撑，是行政机关在不得已情况下的一种无奈的选择。” 法律依据涉及如何建立、完善这一制度的基本问题。在行政法层面依照法律保留原则，法律缺位意味着必须排除任何行政作用的存在，在宪政层面信访的程序终结意味着信访权的用尽。皮之不存，毛将焉附？如果法律上没有界定或者界定不清，如何能判定信访程序的终结，并以此为由剥夺信访人的信访权？所以上述问题就不仅仅是文字表述上的差异，而是涉及实质上的权利和制度保障，最终还将影响信访终结的合法性和法律效力，可以说，它是涉及信访终结制度建立完善的首要问题。问题和难点之二：终结程序复杂，牵扯精力太多，操作难度大。在调查中，所有基层信访工作人员比较一致的看法是，虽然对信访终结抱有很大的期望，但信访终结对信访部门来说是巨大的挑战，规范化要求很高，要对之前的信访流程进行重新审核，因而工作非常艰巨；而需要终结的常常又是疑难信访案件，每一件信访终结案件的启动和开展，要花费大量的人力、物力，对专业化要求也很高。而信访部门往往人手不够，权力有限，需要借助外力，难以长期坚持和常态化地真正贯彻这一制度。问题和难点之三：“终结不终访”、“法了民不了”的困惑。终结无用，是基层信访部门的最大忧虑。尽管信访终结程序走完了，但法律上的终结与事实上的终结无法统一。信访终结，效果仅仅体现在指标上，为上级部门松绑，信访部门的压力并未减轻。信访人大多不接受终结结果，只要没有满足信访人的要求就会坚持继续上访，而信访人的诉求往往是非理性诉求，化解方案与其诉求的巨大差距导致信访终结无法从根本上解决缠访闹访的问题。 问题和难点之四：信访人对该制度存疑，不参与信访终结程序以及对“信访权用尽”不理解，这也是该制度实践中常见的难题。如上述个案中的信访人魏某因拒绝遵守浦东新区信访听证实施细则而放弃听证，由核查部门指定律师作为信访代理人进行代理，提出诉求并进行答辩。且不论这种委托的合法性依据，仅就魏某放弃参与信访终结程序，可以反映出信访人对该信访终结的性质并不了解，对“信访权用尽”更是模糊。所以，有必要让人们像了解诉讼权利有终点一样地了解“信访权用尽”的含义，这就必须在相关法律中非常明确加以规定。这其实涉及如何保障信访人信访权利的问题； 问题和难点之五：配套制度尚不完善；社会及公众对该制度不了解，缺乏可靠监督机制。相关的配套措施还不够完善，如听证、公示的等程序需要进一细化，尤其是听证和公示是否应当公开也存在比较多的的问题，公示后会不会引发其他已经解决的关联上访问题的反弹等等。 解决这些问题和难点，对于信访终结制真正发挥其作用具有重要意义，但是如何推进信访终结的制度化，将其上升为法律制度，纳入法秩序的框架下，最迫切要解决的还是法律依据的问题。 4. 建立、完善信访终结制度之必要性4.1 信访终结制度是法治框架下的信访制度重要组成部分 一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性。信访工作是“构建社会主义和谐社会的基础性工作”，具有长期存在的必要，对制度化建设也提出更高的要求。没有信访终结制度的信访程序是不完整的，也是与秩序和正义的法治要求相悖的。“秩序的维续在某种程度上是以存在着一个合理健全的法律制度为条件的，而正义则需要秩序的帮互助才能发挥它的一些基本作用”信访终结制度的建立和完善并不仅仅着眼于个案问题的处理，而在于形成制度化、规范化的模式。因此，在法治框架下，信访终结制对于信访制度秩序建构的重要性是不言而喻的。 4.2 程序正义对于信访问题解决具有重要意义 着名法学家季卫东教授在法律程序的意义一书中写道：“现代程序的基本特征是：出于平等地位的个人参加决定过程，发挥各自的角色作用，具有充分而对等的自由发言的机会这种程序使个人既有选择的机会，同时也为自己的行为负责。严格遵守程序要件的程序被认为是具有正统性的，同时决定也免去了事后追诉的风险。因此，程序既保护当事人的权利，也保护决定者的权利。” 信访终结制度是程序性制度，它需要满足更高的程序正义的要求，在终结程序中信访人不仅拥有程序选择权，同时也可以亲自参与到程序之中，并能获得程序过程中所需的法律援助。由于宪法和信访法规都并未许诺满足信访人所请求的实体权利，而是通过制定程序规则，以使信访人能够单方面启动并进入该程序，保障信访人获得救济的可能。因而，信访权利也是一种程序性权利。从制度设计的价值目标而言，保护信访人的程序选择权和程序参与权以及其他相关权利，经过公平、公正、公开的程序，才能保证信访终结制所应当具有的权威性和效力。一定程度上可以避免由于程序不公造成的不必要的反复，否则消耗社会资源，以法经济学的观点，行政资源分配的不合理也会造成社会的不公，是非正义的表现。而将信访制度纳入程序正义的视角下考量，设计的标准主要有两个，一个是正义，另一个是效率。这两点既是法治环境下依法行政的基本要求，也是解决信访疑难问题，保证程序安定性的关键。 4.3 信访终结制度能更好地保障信访人的信访权利 首先，信访终结制度设定了信访权用尽的边界。信访是公共行政在制度上赋予公民的申诉权，而不论是权利还是权力都是有界限的，不可以无限扩张，个人权利的行使不应违背公序良俗，不得妨碍他人正常行使权利，不得与社会公共利益相冲突。信访终结制规定了公民信访权的界限。目的是为了更好地保障公民的信访权。其次，对信访事项宣告终结是一种行政行为，而这种行政行为的履行依靠的是行政权力。行政权力的行使也应当具有明显的程序性限制以保障其合理公正的实施，不得因滥用而损害行政相对人的利益。信访实际上是一种行政补充救济。从信访权用尽的另一角度，根据权利义务相对应原则，也要求行政部门对信访人用尽救济程序和手段。三级的办理、复核、复查，以及听证等措施即是对行政部门的提出的程序性要求。上海实施的核查终结，其实质是复查复核部门对前期办理工作进行的全面梳理，在监督机制下处理信访事项，提出促进化解的思路，更有利于发现先前工作中的瑕疵，实现内部纠错。截止2010年底，上海市复核终结事项中有390余件所涉及的行政行为被责令纠正；核查终结事项中有5件没有被市级机关批准，从源头避免了因有关部门工作不当而激化信访矛盾。 再次，信访终结制度是程序上的终结，信访人实体权利救济的其他途径并不因此而阻断。信访人依然可以提起诉讼和复议。信访终结不同于诉讼，不是案结事了，实际操作中，在宣告终结以后，依然会有有权机关在最终解决方案内进行化解和说服工作，将工作重心转向思想疏导也有利于发挥信访终结的作用，切实为信访人解决困难。 信访终结的价值取向在于实现公共权力、社会利益和公民权利三者的权衡，核心和归宿是保障公民权利。4.4 信访终结制度有利于提高访民依法信访的社会意识霍姆斯曾言：“法律就是对法院事实上将做什么的预测。”作为和诉讼并列的救济途径，某种程度上信访问题也符合这个规律，对于一个信访人而言，在开始信访前不仅要对信访部门事实上将做什么作出预测，还会对信访的最终结果作出预测。因此，建立信访终结制度旨在能促使信访人在准备启动信访程序时认真考虑信访权的现实存在的状况，在依法进入信访程序后理性地行使信访权，在信访程序结束后不再就同一信访事项重复上访，真正通过对滥用信访权的预防和约束，来实现和维护信访权行使的正当性价值。借用一位基层信访工作人员的话来讲，是把信访人“从云端拉回地面”。而这一切的前景又必须建立在信访终结制度化，规范化的基础之上。规范化的信访终结制度能使信访走上良性轨道，强调在法治的框架内解决问题，既能减少外界对信访制度原有的人治色彩的杯葛，也将会提高访民依法信访的观念和社会意识，逐渐让无序信访转向有序信访。 实行信访终结制也是对信访疑难问题的一种疏导。正如鲧治水围堵而败，大禹治水疏导而成的经验与教训，对于信访疑难问题的化解，程序上需要将其引至有利于问题解决的通道，而非拖延或敷衍；对于社会公众，设定相应的规范，也能够引导包括信访人在内的社会公众依法有序参与政治、表达意愿和权利诉求，逐渐提高公众的法治秩序意识。 5.完善信访终结制度的法律思考 鉴于上述的分析和探讨，针对信访终结制度实践中存在的问题和难点，我们就建立、完善信访终结制度提出以下几点法律思考： 5.1 从法律上明确信访终结的定义 首先，“信访终结”或者称“信访事项终结”应当作为一个单独的法律概念或专门的术语，包括其具体的法律属性和意义，在信访法律规范中予以明确；其次，规定信访终结的条件和范围，以及确立信访终结的具体程序和操作流程；再次，将信访人信访权用尽等方面的权利清晰界定。这样做，旨在为制度设计提供依据，设定信访人的权利保障和明确“信访权用尽”。 其理由是，第一，虽然信访条例中提到的“不再受理”一词与“信访终结”的基本法律精神似乎一致，好像也可以被理解为信访程序的结束，但无论是在制度设计本意上还是实际操作上依旧存在很大差异。“不再受理”更多的是从行政管理的角度，强调信访事项办理的结束，其前提是信访人主动提出复查复核的申请，信访相关部门依申请而作出复查复核意见，三级程序结束而终结；而“信访终结”则是填补了信访人怠于行使复查复核救济权利情形下的漏洞，通过有权机关介入，审核信访人的终结事项，衡量终结对于其权利行使的影响，严格依照法律程序作出信访事项的终结决定，可以说是通过对行政权行使的约束敦促信访人正当行使信访权。但其程序的核心，依然是信访条例所规定的三级办理、复查、复核程序。第二，信访终结涉及到对信访人之前提出的复查、复核等一系列程序的正当性合法性合规性的判定，是位于其后的步骤或称程序，如果其在法律上没有刚性依据，处于不确定状态，只是一种“暗含”，本身就名不正，言不顺，何以要求信访人接受信访终结的结果，“不再受理”简单四个字，既不能消退某些信访人“生命不止，信访不息”的决心，从宪政角度也无法充分保障信访人的宪法权利。 5.2 从立法上完善信访终结的程序 信访终结制度核心价值体现在程序正义之上。而现行信访条例未对信访终结程序予以明确，如果仅仅由地方政府的规章规定，很难形成统一规范，对严格依法行政显然不利。解决这一问题可以有两种思路：第一种思路，大幅度修改信访条例，在体例上，将信访终结制度单独列为专章，即在第五章“信访事项的办理和督办”后增加第六章“信访事项的终结”，将信访条列第35条第3款的内容分离到第六章，作为信访终结的内容，加以扩展。鉴于信访终结有着具体的程序规范的要求，不属于正常的一般办理、复查，并且总体而言对于终结的结论也不具有可诉性和可复议性，应当通过严格的合理的公平公正的程序规范，让当事人的正当权利通过一定的程序能够充分行使，使信访人的合法权益尽可能地不受侵害和影响，使错误的案件尽可能地被纠正，而这些不通过专章规定，篇幅上亦无法达到详尽规定的要求。 还有一种更为大胆但存在一定共识的设想，目前的信访实际包括行政部门的信访案件，也包括大量的涉诉信访，但并不在信访条例适用范围内；信访条例作为行政法规，以调整行政机关为出发点又不能对信访人行为起到足够的规范作用。基于这样的认识，比较到位的做法，直接由全国人大常委会在国务院信访条例的基础上，制定一部可以调整全国所有部门的信访事项，可以至少实行20、30年的中华人民共和国信访法，让信访的法律依据更全面、更完备，虽然可能是全世界独一无二的，但只要能够充分保证人民的信访权，又能更好地把信访权的行使纳入法秩序下，这样的立法尝试未必不可。目前地方政府在实践中探索的做法和经验，可以作为修改法规或制定法律的借鉴。如上海市信访事项核查终结暂行办法虽然还未正式成为地方性法规，但是其核查终结的相关程序还是可以为全国性立法改革所借鉴。 5.3 从制度上健全信访终结的配套措施信访条例对于听证和公示两项重要的程序制度都一笔带过，并且都只用了“可以举行听证”，“可以依法向社会公示”的表述，难以满足信访终结制度的程序要求。强调程序的公开性有利于加强信访终结的外部监督和社会参与，增强终结决定的法律效力。因此，听证和公示应当作为必经程序写入信访法律规范，除了对信访人权利的保护，还能够发挥信访终结的社会效应。此外，现行的信访终结机制除听证程序有外部人大代表，政协委员参与评议监督外，基本处于行政体系内监督的状态，即使是第三方律师介入审核也是对事实和法律问题的评估审查，对于信访终结决定的作出只有建议权没有监督权。在中国现行体制下，信访机构要有所作为就必须打破行政内部监督的窠臼，从外部监督上另辟蹊径。因此应当建立合理的外部监督机制，强化人大的监督职能，在不侵犯信访人隐私的前提下开放公众舆论监督。 5.4 从改革方向上做好制度接轨信访制度在保障公民权利方面始终贯彻“事要解决”原则，因此，需要将信访制度与其他制度相接轨，共同发挥作用，形成合力。尤其是信访终结的后续管理工作决定了信访终结成败，也是实行信访终结制“终”与“结”一致的重要环节，解决法律上终结和事实上终结的难题的关键。针对信