论对公安机关行使自由裁量权的控制[公共管理专业优秀论文].pdf

东北大学m p a 专业学位论文 中文摘要 论对公安机关行使自由裁量权的控制 摘要 公安机关依法行政是保证社会稳定和经济发展的客观要求 是依法治国的一 个重要组成部分 公安机关正确地行使公安行政自由裁量权是公安法制建设的重 要内容 因此 如何防止公安行政自由裁量权被滥用已经成为公安执法工作的一 个重要课题 本文通过对公安行政自由裁量权的含义 行使原则的阐述 以及行 使公安行政自由裁量权时存在的问题及原因分析 探讨如何通过加强公安机关自 身建设 以及通过立法和司法途径 对公安行政自由裁量权的行使进行有效合理 控制的方法 本文还通过论述提高人民警察的素质等方面内容 进一步探讨有利 于公安机关正确 及时 有效地履行职责 并切实保障行政相对人的合法权益的 问题 关键词 自由裁量权 公安行政自由裁量权 有效控制 东北大学m p a 专业学位论文 a b s t r a c t e x e r c i s et h ec o n t r o lt h a tp o l i c ep o w e ro f f r e ee x e c u t i v ed e c i s i o no fd e a lt op o l i c e s o r g a n i z a t i o n a b s t r a c t p o l i c e so r g a n i z a t i o ns t r i c t l yt h ea d m i n i s 订a f i o nc u r e sa ni m p o r t a n ta s p e c to ft h e c o u n t r yw a yb yl a wb yl a w i sa l lo b j e c t i v er e q u e s tt or e a l i z e ss o c i e t yi sf a i r f a i r p r o m o t es o c i e t ys t a b i l i z ew i t he c o n o m yd e v e l o p b u ti nt h ef r o n t b e c a u s ep a r t so f u n i t s o fp o l i c e so r g a n i z a t i o nd i dn o te x e r c i s et h ep o l i c ew i t ha c c u r a c yw i t hp e o p l et h e a d m i n i s t r a t i o np o l i c ep o w e ro ff r e ee x e c u t i v ed e c i s i o no fd e a l a f f e c tt h ep o l i c et h e p r o g r e s so fl e g a ls y s t e md e v e l o p m e n t s t h e r e f o r e h o w t ok e e pp o l i c ef r o m a d m i n i s t r a t i o nf p o w e ro ff r e ee x e c u t i v ed e c i s i o no fd e a li sa b u s e da l r e a d yt h ep o l i c eo f b e c o m i n ga l li m p o r t a n tl e s s o ne n f o r c et h el a wt h ew o r k t h i st e x tp a s s e s t ot h ep o l i c e t h ea d m i n i s t r a t i o nf r e ee x e c u t i v ed e c i s i o nt h em e a n i n go ft h ep o w e ro fd e a la n de x e r c i s e t h ep r i n c i p l e a n dt h eo u rc o u n t r yo r g a n i z a t i o ne x e r c i s e st h ep o l i c et h ea d m i n i s t r a t i o n f r e ee x e c u t i v ed e c i s i o np r o b l e ma n dr e a s o n st h a th o u ro fd e a lp o w e re x i s t sa n a l y z e i n q u i r i n gi n t oh o w t op a s st oe n h a n c et h ep o l i c eo r g a n i z a t i o no n e s e l fd e v e l o p m e n t s a n d l a w m a k i n gw i t hj u d i c i a lp a t h t op o l i c et h ea d m i n i s t r a t i o nf r e e d o m c u t st h ep o w e ro f d e a le x e r c i s e st h ep r o c e e d i n gt oc o n t r o le f f e c t i v e l ya n dr e a s o n a b l y e m p h a s i z i n gt h e t r e a t i s et oi n c r e a s et h ec h a r a c t e ro fp e o p l ep o l i c ei sl e g a lr i g h t st h a tg u a r a n t e e i n g b a s i c a l l yo fv a l i dc o n t r o l w i t ht h ep e r i o db e n e f i tt op o l i c et h eo r g a n i z a t i o ni sr i 曲t o n t i m e i m p l e m e n tt h ej o ba v a i l a b l y s l i c es o l i dg u a r a n t e eo p p o s i t ep e r s o ni n a d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s p o w e ro ff r e ee x e c u t i v ed e c i s i o n p o l i c ep o w e r o ff r e ee x e c u t i v ed e c i s i o n t h ev a l i dc o n t r o l n l 知识水坝为您整理 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的 论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外 不包含其他人己经发 表或撰写过的研究成果 也不包括本人为获得其他学位而使用过的 材料 与我 同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名谚季缈 日期 矽叮 驴 2 丫 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留 使用 学位论文的规定 即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和借阅 本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 交流 学位论文作者签名髟荔移彩 日期 埘 g 狮 另外 如作者和导师不同意网上交流 请在下方签名 否则视 为同意 学位论文作者签名 函盼衫 签字日期 二即多 冲 导师签名 签字目期 知识水坝为您整理 东北大学m p a 专业学位论文引言 己l 言 ii 口 党的十五大报告中明确提出了 依法治国 建设社会主义法治国家 的基本 方略 并指出 一切行政机关部必须依法行政 公安机关作为国家重要的行政 执法机关 是否依法行政是直接关系到社会主义法治目标能否实现的大问题 目 前 公安机关的个别单位和民警由于受不良执法动机和利益的驱动 在执法工作 中滥用行政自由裁量权 侵犯行政相对人的合法权益的现象时有发生 笔者意在 通过本文 较全面地阐述在建设社会主义法治国家的进程中 公安机关应充分认 识到滥用行政自由裁量权给公安执法工作带来的危害 全面理解和把握自由裁量 权的内涵和实质 在全社会的共同努力下 积极采取有效的措旌控制公安行政自 由裁量权的合理使用 切实保证人民群众的合法权益 全面促进依法治国的进程 东北大学m p a 专业学位论文 第一章公安行政自由裁量权概述 第一章公安行政自由裁量权概述 1 1 自由裁量权的含义 1 1 1 自由裁量权定义 关于自由裁量权 各法学家都曾下过不同的定义 美国布莱克法律词典解释 为 在特定情况下依照职权以适当和公正的方式做出行为的权力 王名扬先生 在 美国行政法 中的定义是 指行政机关对于做出何种决定有很大的自由 可 以在各种可能采取的行动方针中进行选择 根据行政机关的判断采取某种行动 或不采取行动 行政机关自由选择的范围不限于决定的内容 也可能是执行任务 的方法 时间 地点或侧重面 包括不采取行动的决定在内 1 孙萍和娄成武在 行政法学 中将行政行为分为羁束行政行为和自由裁量行政行为 羁束行政行 为是指法律明确规定了行政行为的范围 条件 形式 程度 方法等 行政主体 没有自由选择的余地 只能严格依照法律作出的行政行为 自由裁量行为则是指 法律仅仅规定了行政行为的范围 条件 幅度和种类等 由行政主体根据实际情 况决定如何适用法律而作出的行政行为 还有人认为 我国的行政自由裁量 权应该是行政主体在法定的权限范围内就行为条件 行为程序 做出作为与否和 做出何种行为方面作合理选择的权力 3 综合以上各种观点 笔者认为 行政自 由裁量权即行政主体在法定标准下依据其理性认识而行使选择权的过程或权力 1 1 2 自由裁量权的实质 根据沈岿老师的说法 法学著作中论及自由裁量权 其行使主体多指法官 只是行政国家兴起 行政部门更广泛 更深入地执行法律之时 行政上的自由裁 量权才得以重视和研究 这说明自由裁量权最早并不是在行政法中被人所关 注 诚然 自由裁量是现实和研究中共同的法律问题 它 涉及法理学的基本问 东北大学b i p a 幸业学位论文 第一章公安行政自由裁量权概述 第一章公安行政自由裁量权概述 1 1 自由裁量权的含义 1 1 1 自由裁量权定义 关于自由裁量权 各法学家都曾下过不同的定义 美国布莱克法律词典解释 为 在特定情况下依照职权以适当和公正的方式做出行为的权力 1 王名扬先生 在 美国行政法 中的定义是 指行政机关对于做出何种决定有很大的自由 可 以在各种可能采取的行动方针中进行选择 根据行政机关的判断采取某种行动 或不采取行动 行政机关自由选择的范围不限于决定的内容 也可能是执行任务 的方法 时间 地点或侧重面 包括不采取行动的决定在内 孙萍和娄成武在 行政法学 中将行政行为分为羁束行政行为和自由裁量行政行为 羁束行政行 为是指法律明确规定了行政行为的范围 条件 形式 程度 方法等 行政主体 没有自由选择的余地 只能严格依照法律作出的行政行为 自由裁量行为则是指 法律仅仪规定了行政行为的范围 条件 幅度和种类等 由行政主体根据实际情 况决定如何适用法律而作出的行政行为 还有人认为 我国的行政自由裁量 权应该是行政主体在法定的权限范围内就行为条件 行为程序 做出作为与否和 做出何种行为方面作合理选择的权力 综合以上各种观点 笔者队为 行政自 由裁量权即行政主体在法定标准下依据其理性认识而行使选择权的过程或权力 1 1 2 自由裁量权的实质 根据沈岿老师的说法 法学著作中论及自由裁量权 其行使主体多指法官 只是行政国家兴起 行政部门更广泛 更深入地执行法律之时 行政上的自由裁 量权才得咀重视和研究 这说明白由裁量权晟早并不是在行政法中被人所关 注 诚然 自由裁量是现实和研究中共同的法律问题 它 涉及法理学的基本问 注 诚然 自由裁量是现实和研究中共同的法律问题 它 涉及洼理学的基本问 东北大学m p a 专业学位论文 第一章公安行政自由趣量权概述 题 即 法体 和 法 与 人 的关系问题 西周春秋有 议事以制 今 日在宪法 刑法 合同法等等不同层次类别的文本与实践中俯拾皆是 因此 笔 者认为 自由裁量虽然被赋予法律话语的外衣 但其实质并不局限于此 它来自 人类的天性 源自其趋利避害的本能 作为一种共通的行为或意识而存在 1 1 3 自由裁量权形成的三个要素 自由裁量权由三个部分组成 即选择 标准和理性 由于有相对模糊的法律 标准存在 所以选择权应运而生 选择过程即是不同认识下理性予以体现的过程 选择确乎是人类的天性之一 即 自由裁量权就是选择权 因此自由裁量有基 于自然法则的坚实基础 合乎人的理性发展要求 这是它长期存在的主要原因 同时 理性的人认识到人的理性的 不确定性 用各种不同的方式来实现各自 的理性 就可能造成自由裁量的失控 而人们永远无法让万事遵循同一个标准 哪怕这个标准是如此的耳熟能详 在有些人心里仍然有相对模糊不清的影子 从 而生发的模糊标准依赖个体的自由选取 这样 自由裁量总是在这三者中生长 冲突和依附 1 2 公安行政自由裁量权的含义 1 2 1 公安行政自由裁量权的界定 所谓公安行政自由裁量权 是指法律 法规对公安具体行政行为的方式 手 段和内容未作详细 具体 明确的规定 公安机关在实施公安具体行政行为时 可以根据立法目的 依据主观的判断 在有关法律 法规规定的适用范围内 作 出具体行政行为的权力 公安行政自由裁量权是国家行政管理权之一 公安机关 有多种合法的警务行政行为可供执法者自由选择旧 在多种合法的警务行政行为 选择中自由地选择其中之一行使的权力 就是公安行政自由裁量权 我国公安机 关行使的公安行政权极为广泛 包括治安管理权 道路文通管理权 消防监督权 3 查些垄兰竺坠童些芏堡垒墨 整二兰全圭堑些垒鱼垫重垫垫兰 户政管理权 出入境管理权等等 1 2 2 公安行政自由裁量权的行使原则 1 2 2 1 合法原则 合法原则是指公安机关自由裁量的行政行为只能在有关法律 法规的范围内 进行 且必须符合立法本意 那种在法律 法规规定的范围内实施行政执法行为 就是 合法 的观点 是对 合法 的曲解 如果不符合立法本意 即不符合法 律 法规授予这种权力的目的啕 即便在法律 法规范围内 也是不符合立法本 意的 所产生的法律后果也只能是应当撤销或变更具体的行政行为 1 2 2 2 合理原则 所谓合理原则是指在依法行使行政自由裁量权的前提下 公安机关的自由裁 量行为还必须遵循以下要求 第一 正当性 即公安机关及其民警做出的行政行 为 在主观上必须出于正当的动机 即公安机关做出行政行为 在主观上必须出 于正当的动机 在客观上必须符合正当的目的 1 第二 平衡性 即公安机关在 选择做出某种行政行为时 必须保证权利与义务 个人所受损害与社会所获利益 个人利益与国家集体利益之间的平衡 第三 法理性 即公安机关做出行政行为 必须符合客观规律 合乎法理 1 不能要求行政相对人承担其无法履行或违背法 理的义务 1 2 2 3 效率原则 所谓效率原则首先是简化程序 公安行政管理的具体措施可以分为治安监 督 治安教育 治安强制 治安处罚四类4 8 种 因而公安行政管理的工作是异 常繁重的 公安行政管理机关在办理治安案件 行政调解的过程中 应提高办理 手续的直接性和及时性 体现公安行政管理的快捷 规范 减少不必要拖延对行 政管理相对人造成的额外伤害 其次 实施范围 对象的取舍要体现效率 2 0 0 3 年3 月 发生在广州市天河区的孙志刚遭收容人员殴打致死案 与广州市天河区 黄村街派出所民警在执法中的任意性行为 滥用公安行政自由裁量权有着直接的 联系 而相反 广州的一起婚车违反交通规则事件中 交警适时做出了先记车号 4 东北大学m p 专业学位论文 第一章公安行政自由裁量权概述 事后处罚的决定 不仅履行了行政管理职能 又维护了公安行政管理相对人的尊 严 因此学会因时施策 因势施策 也是提高行政效率的一个基本要求 1 2 2 3 服务原则 在公安行政自由裁量权中贯彻服务原则 要求公安机关要密切联系群众 倾 听群众的意见和呼声 接受群众监督 努力为人民群众服务 公安行政管理工 作的目标必须要得到公众的满意 才能够取得实质性的成效 公安行政管理机关 要在重大决策前后 调查群众的意见和反响 才能够使得治安管理的某些抽象行 政行为得到切实的遵守 而在公安行政自由裁量权行使中 只有充分顾及到群众 的感受 想群众之所想 急群众之所急 以 角色换位 的心态处理闯题 才能 够彼此兼顾 公正平和地处理社会治安问题 1 2 2 4 保守国家机密和工作秘密原则 保守国家机密是指在自由裁量中 公安机关非经允许不得泄露有关党和国家 安全 利益尚未公开或不得公开的政治 经济 军事 外交科技等重大事项的秘 密 1 2 2 5 维护国家安全 荣誉 利益原则 公安机关作为国家行政权力的行使者 在行使公安行政自由裁量权中有义务 维护国家尊严 不允许任何人损害 诋毁国家荣誉 不得散布有损政府声誉的言 论 1 2 2 6 程序行政原则 现代公安行政是程序行政 在我国 长期以来 存在着t t 重实体 轻程序 的思想 实际上 行政程序是公平与效率的平衡机制 是公安行政自由裁量实现 公平 公正的保障 公平理念使公安机关及民警更明确公安行政自由裁量的责任 和意义 同时 在公安行政执法模糊界域刻画出一条相对明朗的基线 给现实的 公安行政执法注入活力 l 2 2 7 公正廉洁 克己奉公原则 由于公安机关的管理内容涉及到社会的方方面面 因而 公安机关在自由裁 量中 绝不能凭借手中的权力 受血缘亲疏 情感 情绪等因素的影响 在同等 条件下 做出悬殊很大的处理和有意的偏向 5 东北大学m p a 专业学位论文 第一章公安行政自由裁量权概遵 1 3 公安行政自由裁量权的特点 1 3 1 具有法定性 公安机关及其人民警察依据法律法规的规定行使法律赋予的行政职权 其他 任何机关 团体和个人均无权行使 公安机关只能在国家法律规定的职权范围内 行使公安行政自由裁量权 不得超越职权和滥用职衩 1 3 2 具有执法灵活性 公安机关作为维护社会治安秩序的重要国家行政机关 要解决当前社会治安 管理中遇到的诸多复杂问题 须针对不同的情势及其法律后果 依据自己的理性 判断 在法律规定的有限范围内行使适当的权力 1 3 3 体现公正和效率 根据公安法治工作的要求 警察行政自由载量权的行使必须在警务活动实践 中体现社会公平 正义以及行政效率 体现 严格执法 热情服务 的职业道德 要求 6 东北大学m p a 专业学位论文 第二章我国公安机关自由裁量权行使存在的问题及成因分析 第二章 我国公安机关自由裁量权行使存 在的问题及成因分析 2 1 公安行政自由裁量权行使中存在的问题 赋予公安机关以及人民警察以一定的行政自由裁量权 其目的是要求公安机 关及其人民警察根据具体情况和具体对象做出不逾越法律的 及时公正的具体行 政行为 以更好地体现维护社会治安秩序和服务于人民的公安法治精神 但是 由于诸多方面的原因 这种自由裁量权又常常被不合理地行使而存在着许多问 题 2 1 1 滥用行政自由裁量权 公安行政自由裁量权的滥用 是指公安机关及其民警在公安行政自由裁量叔 的范围内而实施的违反法律所设定目的的行政违法行为 常常表现为以权谋私 假公济私 挟嫌报复等不正当动机 由于警察行政自由裁量权的幅度较大 给少 数 特权 意识严重的公安民警提供了徇私舞弊的机会 2 1 1 1 未遵守比例合理原则 所谓比例合理原则 运用到现实公安执法中 就是我们所要达到的执法目的 与付出的执法成本有一个合理的比例 所要选择的行为方式和手段必须与执法所 要实现的目的成比例 相一致 在现实公安执法中 往往为实现执法目的 只 要手段不违法 不计付出多少成本 比如 从小的方面看 为了查获几个犯罪分 子而采取全市性 大清查 为了 净化 市容而全面性大收容 不分问题性质 轻重缓急的深夜查房 夜闯民宅 没完没了地对一些企业 场所的公开检查 不 分青红皂白地深夜清查外来人员 农民工等做法 从大的方面来看 一些地方不 切实际地提出严打方针 一些部门不切实际地提出全国 全省性的专项整治 都 东北大学m p a 专业学位论文 第二章我国公安机关自由裁量权行使存在的问题及成因分析 是不讲比例合理原则的做法 在执法中不讲比例合理的原则 一是严重浪费了国 家的执法资源 二是严重侵害了行政相对人的合法权益 2 1 1 2 因受不正当动机和目的支配 致使行为背离法定的目的和利益 公安机关只能行使授权的自由裁量权 如果超出授权范围之外的 则是违法 行为 在公安执法中 这种情况非常突出 如要带一名嫌疑人进行审查 刑诉法 中规定有传唤权 人民警察法 中规定有留置盘问权 虽然两种权力规定明确不 同 但在实际操作中却大都选择留置盘问 因为这样时间长 对办案有利 可 是 这样做无形中已侵害了相对人的权益 2 i 1 3 考虑不相关因素 公安机关运用自由裁量权做出的某项行政决定 如果是根据不相关的因素做 出的 或者是因为没有考虑应当考虑的相关的因素做出的 该种自由裁量权的行 使则导致一种违法行为 2 1 1 4 情势所致的偏差 公安行政自由裁量权的运用 应当充分考虑到不与法律相冲突的客观规律 社会道德 惯例和常理的客观存在 而运用该项权力无视这些被社会公众奉为常 理 常规 则表现为自由裁量的滥用 2 i 1 5 不正当的迟延或不作为 在一定的情况下 法律虽然没有明文规定行政行为的期限 或规定了一定的 行为幅度 但公安机关有不正当的迟延和不作为 这也是自由裁量权的滥用 2 1 1 6 不正当的步骤和方式 即在行为的步骤和方式属于可选择的条件下 公安机关实施行政行为采用了 不适当的步骤和方式 以致损害了相对人的合法权益 2 1 2 行政处罚显失公正 公安机关及其人民警察在法律规定的范围内不适当地行使行政处罚自由裁 量权 造成明显的不合理 不公平 从而破坏了法律的尊严 损害了公安机关的 形象 也就是说 警察行政自由裁量权的行使超越了法律允许的种类和幅度 例 如 同责不同罚 不同责同罚 行政处罚畸轻畸重 适用法律法规条款不全而导 致的显失公正等 查苎苎童型坠立兰芝 堡堕查 茎三主塞望坌童垫墨鱼鱼垫重坚丝鱼垒竺塑丝墨垒望坌堑 2 1 3 拖延或变通履行法定职责 治安管理处罚条例 及有关法律法规尽管规定了公安机关及其人民警察履 行法定职责的时限 但在时限内何时履行 法律没有也不可能做出具体而详细的 规定 为此 何时履行法定职责大都由公安机关及其人民警察来自由裁量 一些 本该及早做出行政裁决的案件 公安机关却拖延甚至变通处理 这势必会损害行 政相对人甚至国家的权益 这种拖延或变通的行政行为 从外观上来看没有超越 自由裁量权的时限 但却与公安法治的精神相违背 2 2 公安行政自由裁量权行使问题产生的原因 2 2 1 立法不完各 2 2 1 1 公安行政管理法律立法不完备 在对某一治安案件依法行使处罚时 应考虑的因素只能是治安行政处罚的情 节 在此意义上也可以说 治安行政处罚事实情节是治安行政处罚的唯一依据 但从警务实践来看 公安行政管理法律立法不完备 2 2 1 1 1 酌定情节的规定具有随意性 在警务实践中 对于哪些事实行为属于酌定情节 不同的公安民警有着不同 的认识 这常常导致对酌定情节的认定 取舍和适用具有很大的随意性 法条中 经常可见 根据不同情节 视情节严重 等模糊语言来概括 规定 其本身并没 有明确的内涵和外延 又缺乏认定情节轻重的法定条件 具体理解和适用 只有 凭公安执法人员去判定 这种情况可以说是导致警察行政自由裁量权滥用的 个 重要原因 2 2 1 1 2 法定情节的规定不全面 法定情节的规定不全面也是相对于我国治安行政管理具有总则性特点的法 律 治安管理处罚条例 规定的法定情节而言的 虽然 治安管理处罚条例 规定的总则性情节已经很多 但诸如惯犯 再犯 自首 坦白 悔过等没有作为 东北大学m p a 专业学位论文 第二章我国公安机关自由裁量权行使存在的问题及成因分析 法定情节规定出来 诸如此类的情况又使行政处罚情节上的自由裁量权过于宽 泛 这也常常导致警察行政执法中的自由裁量权的滥用 2 2 1 2 对公安民警的行为进行规范的立法不完备 中华人民共和国人民警察法 对公安民警的行为进行了规范 针对警务 人员的专业行为 业务行为还制定了专门的法律 法规及规章 如 中华人民共 和国人民警察使用警械和武器条例 公安机关公务用枪管理使用规定 等等 另外 对于警务人员的操守亦规定了严格的廉政准则 各个警种还有相应的行为 规章 地方的公安机关为结合本地的实际情况 亦相应制定有关行为规范 公安 民警作为政府公务员 还必须遵守公务员的有关准则 总之 约束公安民警行为 的各种法律 法规 规章很多 但由于各种法律 法规 规章 存在着不同的处 理标准 或者适用时存在多重性 这样导致 惩罚选择 自由度较大 如追究某 些人 不追究某些人 或者重追究某些人 轻追究某些人 法治理念认为 有选 择的使用法律 法规 这是一种粗暴的专横的行为 这种行与法治精神相悖离 实质是 人治 的表现 2 2 2 缺乏有效的司法控制 自由裁量权具有很大的灵活性 灵活性是自由裁量权的一个最为显著的特 征 也是自由裁量权区别于其他权力的一个重要特征 从权力的性质来看 任何 一项权力都具有腐蚀性 并总是趋于滥用 而自由裁量权的灵活性特点又决定了 它更易于被滥用 公安行政自由裁量权作为权力的一种 自然也不例外 一定 限度内的警察权是为保障公民权所必需的 而超出这种限度的警察权 则有侵夺 公民权之虞 历史经验还告诉我们 任何拥有权力的人都倾向于滥用权力 这是一个万古不易的经验 不受制约的权力必将走向腐败 只有在赋 予权力的同时 加强对所赋予权力的制约 方可防止警察行政管理中自由裁量权 的滥用和异化 而目前我国对公安行政自由裁量权的司法审查未能充分有效地发 挥作用 这是导致警务活动中行政自由裁量权被滥用的又一个重要原因 2 2 3 受公安工作成效传统评价标准的影响 东些查堂 坠童业学位论文第二章我国公安机关自由裁量权行使存在的问题 銎成固分析 一直以来 我们对公安工作成效的传统评价标准主要是看破了多少案子 抓 了多少犯罪嫌疑人 而为了破案 为了抓人是否滥用了自由裁量权却没有列入评 价标准之中 受这种评价标准的影响 公安机关和民警也自然而然地注重工作结 果 忽视公平合理 忽视工作效率 忽视相对人合法权益的保护 导致滥用自由 裁量权的现象发生 2 2 4 对公安民警的教育滞后 随着改革开放的不断深入和全面建设小康社会的不断加速 社会政治 经济 生活环境都发生了深刻的变化 社会治安形势在变 执法环境在变 对公安工作 和执法水平的要求也在变 但是 纵观近几年的公安教育 却没有以相应的步伐 跟上 部分民警的法治意识 执法素质难以适应现实执法工作的需要 由于民警 的综合执法素质滞后 正确合理地行使自由裁量权便难以实现 2 2 5 缺乏有效的监督 2 2 5 1 公安机关内部监督制约不力 根据现有的公安执法监督制约机制 大量的监督工作主要是对客观违法行为 进行监督 对公安执法工作是否合法进行监督 而对执法行为的合理性却很少涉 及 1 由于滥用行政自由裁量权的行为从表面上看往往是合法的行为 因此 现 有的公安机关内部的监督制约机制很少对它发生作用 2 2 5 2 社会监督制约不力 社会监督由于其手段上的间接性和效力上的非强制性 更是困难重重 就以 新闻舆论的监督为例 我国还未出台 新闻法 所以对于言论自由的范围就没 有一个界定 故新闻舆论对公安机关监督的范围模糊 因而不可能起到很好的监 督作用 所以我国有必要设立一套单独运行的监督机制 对于行政权行使主体从 抽象行政行为和具体行政行为两个方面进行监督 2 2 6 部分人民警察的素质有待于提高 东北大学忡a 主些堡堕查第 章我国公安机关帅裁量权行使存在的问题及成因分析 2 2 6 1 警察道德制约着公安行政自由裁量权的行使 人民警察的权力具有正效应和负效应的双重性 必须特别强调建立和完善人 民公安行政自由裁量权的约束机制 其中重要的一项就是加强道德约束 因此 加强人民警察的道德建设 使每一位警察按照人民警察道德要求规范自己的行 动 有助于克服特权思想 坚持人民利益高于一切 防止权力滥用 保证合法 准确 及时 适度地行使权力 警察道德是一种特殊的职业道德 具体指的是人民警察在公安工作中应该遵 循的 具有自身职业特点的道德准则和道德规范 它是社会主义社会道德中不可 缺少的重要组成部分 是社会道德的普遍原则在人民警察职业生活中的具体表 现 同时也是公安机关优良传统的继承和发展 它是通过警察道德意识形成的 依靠警察道德原则 道德规范和职业习惯来维持的 以警察必要的自我牺牲为前 提来调整警察个人利益与国家 社会 集体利益之间矛盾的一种关系 警察道德 规范调整着警察道德生活中方方面面的关系 除以上说过的警察与国家 社会 集体之间的关系外 还有警察与他人之间的关系 警察与其他职业之间的关系 警察在爱情 婚姻 家庭生活中的关系 警察在公共生活中的关系等等 通过调 整这些关系 规范警察的行为 制约警察的权力 使人民警察明白应该怎么做 不应该怎么做 以及为什么这么做而不那么做的道理 使每位警察在处理各种关 系时有所遵循 有所理解 并把这些原则和规范转化为内心信念 指导警察的日 常生活和工作 部分公安民警的道德素质不高 导致警务活动中行政自由裁量权 的滥用 2 2 6 2 人民警察的身体素质的影响 随着人类社会的不断进步与发展 我国改革开放的不断深入 新时期公安工 作的内涵与外延正在不断增加和扩大 特别是当前警务工作与非警务工作交织在 一起 消耗了大量的警力 公安机关警力紧张状况无法得到根本缓解 我们的民 警为了完成这些繁重的工作任务 消耗了大量的体力 同时又得不到很好地恢复 与保养 警察体力透支现象严重 所谓警察体力透支是指公安机关长期分配给民警的工作或交办的任务 严重 地超过了国家法定的公务员工作时间 致使民警只有靠加班加点来完成 造成民 警体力消耗过大和身体素质普遍下降 警察体力透支还包括脑力 心理 精神等 1 2 东北大学m p a 专业学位论文第二章我国公安机关自由裁量权行使存在的问题及成因分析 j 一一一 一 方面的严重支出 警力 和 警察体力 是两个完全不同的概念 警力 是指 警察的兵力 是从整体上来说的 警察体力 是指警察体能综合状况 是从总 体和个体上来说的 警察 是指国家维持社会秩序和治安的武装力量 也指参 加这种武装力量的成员 民警 是 人民警察 的简称 是由我国社会主义的 国家性质决定的 两者是一种包涵与被包涵的关系 中华人民共和国宪法 第二章公民的基本权利和义务中第4 2 条 第4 3 条 规定了公民享有充分的劳动权 休息权和获取报酬权 每周五天工作制就是国家 对公务员劳动权的具体规定及应用 不存在透支与不透支的问题 但是我们的民 警在法定的工作时问内无法完成单位分配的工作或者交办的任务 只有靠延长工 作时间才能够完成 是警察体力的一种透支现象 以沈阳市公安局沈河分局为 例 2 0 0 4 年全局民警平均每周加班加点3 7 小时 是法定工作时间的一倍 其中 一线业务民警的加班加点 超出了法定工作时间的1 3 5 倍 机关行政管理民警 超出了法定工作时间的0 7 倍 如果将民警的劳动权与休息权分开来说 劳动时 问的相对延长 就是对休息时间的绝对占用 导致民警休息权无法保障 造成警 察体力严重或超严重透支 而体力严重或超严重透支 势必导致民警总体和个体 身体素质严重下降 疲劳办案 情绪执法现象时有发生 最终严重地影响了对公 安行政自由裁量权的正确行使 东北大学m p a 专业学位论文g s 章保障有效控制公安行政自由裁量权的具体措施 第三章保障有效控制公安行政自由裁 量权的具体措施 3 1 强化立法控制 通过立法控制自由裁量权的途径有两种 一是出台详尽的法律 法规 就象 织密网而捕鱼 一样 求力穷尽一切法律细节而避免人为控制人的误差 二是 出台原则 纲要 凭借司法自由裁量权来控制行政的自由裁量 两者各有利弊 前者太过理想化 实际上难以办到 后者实质上是以人治为基础 希望通过执法 者素质提高 舆论的监督来实现对公安行政自由裁量权有效的控制 3 1 1 加强立法解释 我国立法部门 人大和常委会 应加强立法解释 行政立法部门应与时俱 进 不断出台新的规范抽象行政行为的措施 尽量减少裁量空间 使标准更加明 确 自由裁量权较大的现象 部分可归因于立法者往往只注意不断地制定新的法 律 而忽视对其所制定的法律的解释 如我国首例行政抗诉案 1 9 9 0 1 9 9 1 年间 中 关于 治安管理处罚条例 第1 9 条第5 项规定的 造谣惑众 煽动闹事 究竟是一种行为还是两种行为的争论成为案件争论的中心 公安机关认为两者是 既互相独立又互相联系的两个行为 构成其一即可处罚 当事人则认为是一个行 为 他没有 造谣 仅一时意气不应被拘留 这里立法明显存在语义的不确定 性 虽然此案经一审 二审 抗诉 公安部批复到省高院再审最后做出有利公安 机关的判决 但随后在1 9 9 4 年5 月1 2 日第八届全国人民代表大会常务委员会第 七次会议上修改的 中华人民共和国治安管理处罚条例 中该项已经改为 五 捏造或者歪曲事实 故意散布谣言或者以其他方法煽动扰乱社会秩序的 更改后 1 4 东北大学m p a 专业学位论文 第三章保障有效控制公安行政自由裁量权的具体措施 的条例用顿号表明了属于多种行为 虽然案子本身用公安部的事后批复解释全国 人大常委会法律是否有溯及力或有效尚存疑问 因并非立法解释 起码说明解 释对权力正确行使有重要意义 另一个现象是很多规定罚款的法律中有诸如 处 以5 0 0 元至1 0 0 0 0 0 罚款 之类的条文 太过宽泛 不能有效规范具体操作 首 先立法者应尽量制定或完善细密 详备的规则 此后 在不能修法的情况下 人 大常委会 包括各地 应加强其立法解释职能 从而避免出现太大的裁量空间 就我国的行政法律法规现状而言 许多规则 特别是一些地方人大立法 如果不 寄望于详尽的解释 很难令人相信它的可行性 有人不认为做出抽象行政行为 各种行政立法和非行政立法性行政规范 属 于 立法 的范畴 但基于事实上的效力 应不妨碍我们在立法的高度讨论控制 自由裁量权的必要性 准立法部门应该做到 3 1 1 1 设定明确的权力 在拥有专门技术优势下 行政部门应对不确定的概念 范围 标准 语义 幅度 情势等迸一步细化 某些纯技术方面甚至可象海上避碰规则一样量化 如 在土地使用权 采矿权的公开出让中 可对受让主体的资格条件 经济能力 管 理水平等具体方面做出规定 行政审查程序统一规范 以保证规范确定 权力明 晰 3 1 1 2 设定可救济的权力 立法的目的和精神是永不可放弃的 抽象行政行为对权利侵害缺乏救济是它 的一大通病 因为 向行政机关授予审判权一直没有中断过 1 9 j 行政内救济 以其符合专业性 效率性和尊重行政机关行使职权的优势 为现代行政救济制 度所广泛采用 1 3 1 1 3 设定适当的权力 授权不应超过应有的幅度 同时为避免多个部门共同行使一项权力 各地区 应根据实际情况 确定权力的归属 避免某项权力多个机关都可以行使的现象的 出现 3 1 2 完善程序立法 查些叁堂坚坠主些学位堕妄堑三窆堡堕有效控制公安行政自由裁量权的具体措施 行政程序是 行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式 即指行政行 为所遵循的方式 步骤 顺序及时限的总和 i 2 i 根据法律是否有明确规定和 要求为标准 可分自由 即任意 意定 行政程序和法定行政程序 自由裁量权 既受法定行政程序的规范 也受自由行政程序的合理控制 虽然从某种意义上说 自由行政程序难脱自由裁量权 有时二者可能互包容 的影子 但好在程序天生 的形式意义巨大 通过程序的公开和公平原则 立法规范适当的程序 对行使自 由裁量权的依据 资讯 条件 过程 决定意向 结果予以公开 对涉及相对人 利益较大的及与公共利益关系密切的或过于集中的权力领域予以公开 而使权力 行使为公众所瞩目 赋予行政行为双方相应公平的程序权利 而使形式的平等促 进实质平等的发育 行政处罚法 的出台被视为关注程序的良好开端 但只是 开始 一位著名的行政法学家这样强调程序法的重要性 大约三十年前 行政 法分为权力和补救两个方面 一一现在的焦点是行政程序自身 是行政机关 在行使它们的权力时必须遵从的程序 行政法更多的是关于程序和补救的法 而 不是实体法 我们所说的行政法是管理行政机关的法 而不是由行政机关制定的 法 因此 如果能有象 联邦行政程序法 那样比较详尽的程序法典 自由裁 量权的滥用会大大减少 3 1 3 扩展行政诉讼的受案范围 对自由裁量权的广度和深度控制建立在前面论述过的两个问题之上 其一是 抽象行政行为和准行政行为的可否审查 其二是对具体行政行为的适当性可否审 查 立法暂时是不予认可的 但可能性仍然存在 对于抽象行政行为 强劲的推动力在于 1 抽象行政行为量上剧增 自由度过大的违法问题日趋严重 2 抽象行政行为质上的特殊性 导致诉讼外途径很难解决违法问题 3 抽象行政行为一旦被滥用 它在大范围内多次适用 比具体行政行为更 具有危险性和破坏力 4 行政复议法 奠定了司法审查的技术基础 而国外如美国 联邦行政 程序法 提供了可行的操作草图 1 6 东北大学m p a 专业学位论文第三章保障有效控制公安行政自由裁量权的具体措施 对于准行政行为 通过列举一些引人注目的部分并提供充分救济是必要的 如学校教育行政 类似许可证的授予学位 毕业证等 的一部分 如足协类 类 同于足球运动行政主管机关 的决定 如关于人事争议的裁决等等 对于具体行政行为的合理性审查问题 反对的原因有 滥用行政自由裁量权 即为非法 合理性标准并无意义 且合理问题只是例外 可能会导致司法权取代 行政自由裁量权 而司法的自由裁量权依然可能被滥用 笔者认为 行政的自由 裁量权滥用实质确是违背立法精神 但它依托合法文字外衣是不容回避的 正是 在这个意义上 在我们这个奉法的社会里它成为真正的行政权核心 而且不分时 空地存在 因此分离出合理这样一个概念绝对必要 但不能借此逃避审查 因为 司法的程序与行政不能相提并论 公正是其实质所在 说取代是不可能的 如真 能这样 至少在目前 对于权利来说是求之不得的 3 2 加强司法控制 3 2 1 司法控制的核心 在立法没有跟进时 司法审查对行政自由裁量权的作用存在局限性 根据 行 政诉讼法 第5 4 条 二 具体行政行为有下列情形之一的 判决撤销或者部 分撤销 并可以判决被告重新做出具体行政行为 滥用职权的 三 被告不履 行或者拖延履行法定职责的 判决其在一定期限内履行 四 行政处罚显失公 正的 可以判决变更 与我国不同 2 0 世纪在西方出现的 新滥用权力 理论将以上均归结为 滥 用自由裁量权 因为它具有 更大的隐蔽性 比如拖拉作风 官僚主义 专横 等 严重损害着相对人的合法权利和利益 伯纳德教授甚至说 司法 复 审自由裁量权是法治制度的基本特征 我们可以用来衡量行政法制度有效性 的可靠标准是允许法官复审自由裁量权的程度 大法官道格拉斯说 当法律 使人们免受某些统治者一一某些官员 某些官僚无限制的自由裁量权统治之时 法律就到达了最佳状态 一无限自由裁量权是残酷的统治 它比其它人为的统治 手段对自由更具有破坏性 诚然 我们说行政自由裁量权时 我们的真正含意 是行政官员或行政机关拥有从可能的作为和不作为中做选择的自由权 但是 法 查 苎兰 坠妻些芏竺丝墨 苎三主堡堕童塾垄型坌圭堑堕 鱼整兰坚竺墨堡堕苎 院有权保障 所作之选择并非以行政官的个人意志为转移 因此有众多学者提炼 出司法控制自由裁量权的核心 行政合理性原则正是对自由选择权的理性所作的 基本描述 并将司法控制定义为 立法目的 或称 实质合法 一方面注重情 势的选择 另一方面与道德保持界线 3 2 2 加大司法审查力度 确定合理 适度的公安行政自由裁量权 应当以严格遵守各项法律规定为前 提 尤其是进一步细化行政诉讼法的有关概念 不断加大司法审查力度 3 2 2 1 审查是否符合法律目的 任何法律的制定都是基于一定的社会需要 为了达到一定的社会目的 而执 法者可能故意偏离立法目的 典刑的如重过轻罚 重罚轻过或协商处罚等 表现 为 为罚款而罚款 为拘留而拘留 3 2 2 2 审查是否正确理解法律原意 对不确定的法律概念的解释必须符合法律文件的精神和价值目标 符合公认 的基本原则 因此 1 对不确定法律概念作任意扩大或缩小的解释 2 对 不确定法律概念解释的前后不一致 3 对不确定法律概念的解释违背已有的 规范性行政文件对此概念所作政策性的解释 都属于对不确定法律概念解释的严 重失当 3 2 2 3 审查是否基于正当和适当考虑 不正确的动机大多导致不合理的结果 行政行为的实施必须符合法律授权的 要求 而不能以执行法律的名义 将自己的主观意志甚至个人的偏见 歧视 好 恶 故意等强加于公民或社会组织 更不能以权谋私 恶意报复 对每个行政行 为而言都有其独特的相关因素应予考虑并排除不相关因素 即使受外部压力或影 响如 严惩 之类的政策也不例外 3 2 2 4 审查是否受先例和惯例约束 伯纳德教授归类为 是否 背离既定的判例或习惯 具体表现为 1 相同情况是否平等对待 2 是否符合比例原则 责罚相当 3 是否前后一 致 行政机关如果对两个在主要方面相同的案件做出两种截然不同的裁决 法 查 垄堂 坠童兰堂竺堕圭 堡三主堡堕查垫茎型坌童 垫 皇塞兰坚竺墨堡整苎 院是不能容忍的 4 遵循惯例 先例应包括海商法中 通常的谨慎 之类 的意义 任何认真考虑此问题的正常人都不会同意 行政官若认为 限时搬 迁 的幅度在其自由掌握之中 在通常需要三天才能搬迁完毕时 他可以令某人 在一小时内迁出其住宅 那他的自由就应得到控制 3 2 2 5 审查是否滥用程序自由 这里应包括不正当的迟延和不作为以及不正当的方式 步骤等 特别是在程 序议定时 行政机关不得故意不启动程序 拖延和设置障碍 程序的价值在于 1 对于恣意的控制 2 理性选择的保证 3 作茧自缚 的效应 4 反思的整合 驱使行政主体正当行使权利 而非因程序而程序 3 2 2 6 审查是否不行使或忘记行使自由裁量权 这种情况是有答案的 因为权利人有权得到恰当的对待 不能因为可以 并 处或单处罚款 一律 并处 不能因为拘留可在 一日以上 十五日以内 罚款2 0 0 元以下 就一律 拘留十五目 罚款2 0 0 元 3 2 3