（城市规划与设计专业论文）住房保障及其规划研究.pdf

中文摘要 中文摘要 在以市场为基础的住房供应和消费体系中，人们对于住房质量和数量的满 足程度取决于对住房的支付能力。因此，住房价格与居民支付能力始终是住房 问题的核心。而在任何一个社会，都存在中、低收入阶层，特别是贫困阶层。 这些阶层没有政府的帮助，是不可能解决居住问题或改善居住条件的。世界各 国政府无一例外，都在不同程度上为中、低收入阶层解决住房问题提供帮助， 并承担了重要的社会和经济责任。 论文首先分析了我国住宅市场面临的三个问题：社会贫富差距加大，住宅 市场分化加剧，快速城市化进程，并由此得出住房保障是解决住房问题的关键。 其次，叙述了我国住房保障政策产生的背景和发展历程，并从部分国家和地区 的公共住房政策的发展经验得出：住房保障具有长期性、规范性和制度性的特 点，主要原因是：经济不断发展导致住房保障标准提高，保障对象范围扩大； 城市化进程不断加快，农民工和进城务工人员的大量涌入，增加了中低收入人 群数量。可见，住房保障是一项长期、艰巨的任务，住房保障制度需要进一步 规范和完善。 论文选择天津为例，以天津住房制度改革为背景，总结了天津住房保障的 发展，及其与城市危改相结合的机制，并分析了新的形势下，天津住房保障面 临的问题，提出解决的途径。最后，从保障型住房的规划选址，建设标准，居 住隔离等方面借鉴部分国家及地区的实践经验，为天津住房保障的发展，从管 理和规划两方面，提供一些努力的方向。 关键词：住房保障；保障型住房规划；天津 英文摘要 a b s t r a c t i nt h em a n e t b a s e ds y s t e mo fh o u s i n gs u p p l ya n dc o n s u m p t i o n ，p e o p l e s d e g r e eo f s a t i s f a c t i o no nt h eq u a l i t ya n dq u a n t i t yo fh o u s i n gd e p e n do nt h e i ra b i l i t y o fp a y m e n t t h e r e f o r e ，h o u s i n gp r i c ea n da f f o r d a b l ea b i l i t yo fp e o p l e a r ec o r e p r o b l e m s i na n ys o c i e t y , b o t ho fm e d i u ma n dl o w i n c o m ep e o p l ee x i s t ，p a r t i c u l a r l y t h o s ep o o rp e o p l e w i t h o u tg o v e r n m e n ta s s i s t a n c e ，i ti si m p o s s i b l et o s o l v et h e h o u s i n gp r o b l e mo ri m p r o v et h e i rl i v i n gc o n d i t i o n e v e r yg o v e r n m e n t si nt h ew o r l d h e l p st o s o l v et h eh o u s i n gp r o b l e m ，a n du n d e r t a k eam a j o rs o c i a la n de c o n o m i c r e s p o n s i b i l i t y t h er e s e a r c ha n a l y z e st h ed o m e s t i cm a r k e tw i l lf a c e t h r e ep r o b l e m s ：t h e w i d e n i n gg a pb e t w e e nr i c ha n d t h ep o o r , t h ed i v i d eb e t w e e nt h er e s i d e n t i a lm a r k e t ， r a p i du r b a n i z a t i o np r o c e s s h o u s i n gs u p p o r ti st h ek e y t ot h ep r o b l e m s s e c o n d l y , t h e b a c k g r o u n da n dd e v e l o p m e n tp r o c e s so fo u rh o u s i n gp o l i c y h a sb e e nd e s c r i b e d f r o mt h ed e v e l o p m e n te x p e r i e n c e so ft h ep u b l i ch o u s i n gp o l i c yo fs o m ec o u n t r i e s a n dr e g i o n s ，t h er e s e a r c hc o n c l u d et h el o n g - t e r mh o u s i n gs e c u r i t y , r e g u l a t o r ya n d i n s t i t u t i o n a lc h a r a c t e r i s t i c s o ft h ec a u s e sa r e ；t h ec o n t i n u o u se c o n o m i cd e v e l o p m e n t l e a d st ot h ei m p r o v e m e n to ft h es t a n d a r d ，t h ee x p a n d i n gs c o p eo fp r o t e c t i o n ，t h e a c c e l e r a t i n gp r o c e s so fu r b a n i z a t i o n ，m i g r a n t w o r k e r si n c r e a s et h en u m b e ro fl o w - a n dm i d d l e i n c o m eg r o u p s t h i ss h o w st h a th o u s i n gs e c u r i t yi sal o n g t e r ma n d a r d u o u st a s k ；t h eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mn e e d st ob ef u r t h e rs t a n d a r d i z e da n d i m p r o v e d 。 t a k et i a n j i na sa ne x a m p l e ，w i t ht h eb a c k g r o u n do ft h er e f o r mo f t h eh o u s i n g s v s t e mi nt i a n j i n ，t h er e s e a r c hs u m m e du pt h ed e v e l o p m e n to fh o u s i n gs e c u r i t ya n d t h er e c o n s t r u c t i o ni n c i t i e sw i t ht h em e c h a n i s mf o ri n t e g r a t i n g ，a n da n a l y z i n gt h e n e ws i t u a t i o n ，t i a n j i nh o u s i n gs e c u r i t yp r o b l e m sf a c i n gt h ep r o p o s ew a y so fs o l u t i o n f i n a l l y , i n t e r m so ft h et y p eo fh o u s i n gs i t ep l a n n i n g ，c o n s t r u c t i o ns t a n d a r d s ， r e s i d e n t i a ls e g r e g a t i o na n ds o m ep r a c t i c a le x p e r i e n c e so f o t h e rc o u n t r i e sa n dr e g i o n s ， a d v i c e sf o rb o t ht h em a n a g e m e n ta n dp l a n n i n gd i r e c t i o n so fh o u s i n gs e c u r i t yi n t i a n j i na r ep r o v i d e d k e yw o r d s ：h o u s i n gs e c u r i t y ，s e c u r i t y h o u s i n gp l a n t i a n j i n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得 的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨鲞盘堂或其他教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：葛剪签字日期：2 。吵 年月2 幺日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨鲞盘茔有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学 校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 弋j 运 导师签名： 签字日期：z 。口7 年月2 乒日签字日期： d 7 每 月乒日 第一章绪论 第一章绪论 1 1 研究的背景 民以食为天，以住为地，衣、食、住是人类生存的基本需要。居住问题在任 何一个国家的任何一个时期，不仅是一个经济问题，更是一个社会问题。安居才 能乐业。我国古代著名政治家、思想家管子说：“地者，政之本也。故地可以正政 也。地不平调和，则政不可正也。政不正则事不理也。 由此可见，住房问题关系老百姓的切身利益，处于十分重要的战略地位。政 府既要关注住房的总体供应量，又要确保各个社会阶层都能在合理的价格水平上 享受到适当的住房及居住环境。即政府不但要注重住房的数量和质量，而且要注 重住房的公平分配，保障中低收入阶层的住房需求。 1 1 1 社会贫富差距加大 收入差距不断拉大，导致社会贫富差距加大，是中国现阶段收入分配的基本 趋势。这一点可以从中国居民收入分配基尼系数1 的变动趋势中看出来( 图1 1 ) 。 改革开放以来，中国为了加快经济发展的步伐，采取了效率优先以及鼓励一部分 人、一部分地方先富起来的政策取向，其效果是明显的。中国经济发展也在很大 程度上依赖于这样一种收入分配战略。但是，随着社会的进一步分化收入差距拉 大就成为一个愈益严重的社会问题，需要国家的“有形之手”进行政策干预和调 节。 改革开放以来，我国的发展变化受到世界的瞩目，全社会的财富积累增加， 人民的绝对物质生活水平普遍提高，这是不争的事实。但是，在社会内部，财富、 资源的分配构成发生了巨大变化，在贫富差距悬殊的背景中，城市富裕阶层的崛 起与贫困及低收入群体的扩大格外引人注目。据2 0 0 2 年城市居民家庭调查资料显 示，高低收入阶层之间的差距继续扩大。占全部调查户1 0 的最高收入户的人均 可支配收入比2 0 01 年增长14 8 ，而10 的最低收入户的人均可支配收入比上年 增长7 1 ，使两者收入之比继续扩大，由2 0 0 1 年的5 4 ：1 扩大至2 0 0 2 年的5 8 ： 1 摹尼系数。摹尼系数是国际上通用的测量收入分化的指标，是一个在0 到1 之鹤的数值反映社会贫甯差 跑的程度。基尼系数为0 表示绝对平等，即财产或收入等完全分配：基尼系数是l 时表示绝对小平等，即全 部财产或t t 2 , k 鄙集中在一个人于中。根据同际测最的数据，当丛尼系数在o 2 以下时，表示绝对、f ，均：在0 2 、0 3 表示比较平等：在0 3 0 4 之问表示中度不平等；高于o 5 则为极端不平等。 第一章绪论 l 。由于财富、资产收入具有滚雪球效应，一般来说，富裕阶层将更富裕。 中国社会科学院，2 0 0 7 年中国社会形势分析暨社会蓝皮书的主编李培林 教授说，收入最高2 0 的人口与最低收入者，实际上收入差距达到1 8 倍左右， 而且这种差距在向纵深发展。 o “? 1o r ；“ 一一7 。一：”+ v 。 吖。! ”，。“ “” 一 。 扣h ，： 广 1 。_ k ，一一 ： ” ， qr 一一? j 氩。o 拓硝越： t 。a 驴t 五二“粥。曲? j 二+ 。t o 弘，j 巍。# 。 ，。：一r 。、础 图1 11 9 8 0 - 2 0 0 3 年中国居民收入分配基尼系数变动趋势 ( 资料来源：毕先萍、简新华：。论经济结构变动与收入分配差距的关系”， 经济评论2 0 0 2 年第8 期：国家统计局) 1 1 2 住宅市场分化加剧 城市中的贫富差距悬殊，集中反映在固定资产多寡及消费水平差异上。财富 收入一般情况下具有隐蔽性，而住宅作为个体或家庭最大的不动产，其消费是可 见的。一方面，富裕阶层的高档住宅不断升级换代，另一方面贫困及低收入阶层 面临着居住条件恶劣、住不起房、住不到房的困难。 2 0 世纪8 0 年代初期，我国开始住宅商品化的探索。经过二十多年的发展， 城市的住宅市场已基本形成。在多层次的住宅供应体系下，城市整体居住水平有 了本质的转变与提高( 图1 2 ) 。2 0 世纪9 0 年代后期以来，大城市的居住水平出 现了显著的分化。高端住宅市场的需求增长，高收入者住宅的面积及建造标准、 景观环境不断提高，住宅价格也随之急剧上升；中低档住宅的有效需求得不到满 足，并且受到住宅市场过高价格的强大抑制，市场的趋利性使得市场机构出现了 不合理的趋势；与此同时，贫困阶层的住房困难相对更为严重( 表1 1 ) 。因为在 自由的住房市场上，不可能给社会下层提供足够的价格便宜的住房，通过住房商 品化和市场化自主解决住房凼难对他们来说是根本不可能的。因此，多数城市需 要通过经济适用房和廉租房制度的建立，为低收入与贫困群体提供住宅保障。但 是，经济适用房和廉租房也存在着需求量大而供应量小的长期矛盾。 第一章绪论 * 代 争 ， ； 。 1 ； 一 “ 一 +t 。? ：0 ， 1 、 一 六iii、ill：t l 弩“* tl，l ，；ji lt 1 9 7 8 1 9 8 51 9 8 71 9 8 91 9 9 11 9 9 3 1 9 9 51 9 9 7 1 9 9 92 0 0 1 图1 - 21 9 7 8 - 2 0 0 4 城市人均住宅建筑面积 ( 资料来源：根据h n p ：w w w s t a t s g o v c i i 中国统计年鉴2 0 0 5 数据整理) 表i - i1 9 9 9 - 2 0 0 4 商品房销售价格指数 2 0 0 4 年份 项目 1 9 9 92 0 0 02 0 0 22 0 0 32 0 0 4 商品房销售价格指数 ( 上年= 1 0 0 ) 1 0 0 3l o o 81 0 3 4 1 0 5 01 0 9 o ( 资料来源：h t t p ：w w w s t a t s g o v e n 中国统计年鉴2 0 0 5 ) 1 1 3 城市化带来的挑战 恩格斯在论住宅问题中指出：“当一个古老的文明国家这样从工厂手工业 和小生产向大工业过渡，并且这个过渡还由于情况及其顺利而加速的时期，多半 也就是住宅缺乏的时期。一方面，大批农村工人突然被吸引到以发展为中心 的大城市里来；另一方面，这些旧城市的布局已经不适合新的大工业的条件和与 此相适应的交通：街道在加宽，新的街道在开辟，铁路铺到市里。当工人成群涌 入城市的时候，工人住宅却在大批拆除。于是，就突然出现了工人以及以工人为 主顾的小商人和小手工业者的住宅缺乏现象。”2 恩格斯的这段精辟论述表明，住 2 马克思恩格斯选集第二二卷，第4 5 99 1 第一章绪论 房缺乏现象是大工业迅速发展所导致的必然结果，是城市化进程的副产品。 城市化水平指一定地域内非农业人口占总人口比重。根据国家统计局的数据， 截至2 0 0 4 年底，中国共有建制城市6 6 1 个，其中直辖市4 个，副省级城市( 计划 单列市) 1 5 个，地级市2 6 8 个，县级市3 7 4 个；同年总人口为1 2 9 亿，其中市镇 人口为5 4 亿。数据还显示，中国的城市化率，已从1 9 9 3 年的2 8 提高到2 0 0 3 年的4 1 7 ，1 2 年间提高了1 3 7 个百分点。与世界各国城市化水平从2 0 上升至 4 0 所需的时间上来看，我国城市化进程从总体上是相当快速的。( 表卜2 ) 表l - 2各国城市化水平发展速度比较 国家2 0 - 4 0 所需时间( 年)年平均增速( ) 英国 1 2 0 0 1 7 法国 1 0 00 。2 德国 8 0o 2 5 美国 4 0o 5 前苏联3 0 0 7 中国 2 2 。 o 9 一般而言，中国的城市化大致以如下两种不同方式，或者两种方式同时进行： 一是通过人口流动的方式，农民以进城上学、打工、参军提干等形式，进入城市； 二是城市数量和空间的扩张，变农业用地为城市用地，变农村人口为城市人口。 城市化无论是以何种方式进行，都对城市公共财政提出了挑战。中国的城市化进 程伴随着经济体制改革和社会转型，更加剧了对城市财政的压力。 1 、在体制改革前，城市居民( 以户口划线) 得到的一部分公共服务是通过他 们所在的单位给予的，如医疗、养老、住房等，较大的单位还自办学校解决职工 子女入学问题。随着经济体制改革和市场化进程的加快，“企业办社会”现象消失 了，这部分公共服务转而由政府提供。 这些有城市户口的居民，他们对于公共服务的期望，如住房、医疗、教育、 养老等，与目前城市政府所能提供的公共服务之间，存在着相当的差距。许多本 应由政府免费或低价提供的公共服务，让城市居民所付出的代价不小。例如，目 前城市居民的医疗、教育、住房支出等，很大部分由居民个人承担，成为困扰 他们日常生活的难题。随着市场经济的发展和社会的进步，城市居民对公共服务 需求的期望与城市政府能够实际提供的公共服务之间的差距还将进一步扩大。 2 、市场经济的发展给城市带来了人量的外地务工人口。在中国城市则政的现 第一章绪论 有格局下，一般城市政府只对具有城市户口的居民提供公共服务。进入城市打工 的农民，如果以城市户口划线，不属于城市居民，但他们在城市中生活和工作， 逐渐成为城市中的常住人口。这部分人在为城市化进程做出贡献的同时，理应享 受到城市政府提供的公共服务。但是由于户口问题，他们被排斥在城市提供公共 服务的范围之外，很难享受到城市政府提供以户口为标准的基本社会保障：即使 得到一些公共服务，与具有城市户口的居民相比差距很大。 3 、在城市化进程中失去土地的农民群体，他们被称为“三无游民”( 种田无 地，就业无岗，低保无份) ，生活在城市边缘，沦为新的弱势群体。这些无地农民 的权益在城市化进程中受到了很大损失和剥夺，他们从被征土地中获得的补偿非 常少，也没有社会保障。据中国社会科学院发布的2 0 0 5 年中国社会蓝皮书预 测，农民失地引发社会矛盾，居于困扰中国六大问题的首位，。 1 2 论文研究的基本概念 1 2 1 社会保障 社会保障是一个十分古老的话题。因为自古以来，就总有一部分社会成员需 要政府的、社会的或他人的援助才能避免生存危机，各国政府为了维护社会稳定、 缓和基层矛盾，亦在很早以前就制定并实施过诸如救灾、济贫的社会政策，如英 国在1 6 0 1 年即颁布了济贫法。1 8 世纪末，德国更是适应工业社会的需要，率 先建立了现代社会保险制度。但“社会保障”( s o c i a ls e c u r i t y ) 4 一词的出现，最早 却是在美国19 3 5 年颁布的社会保障法中，此前虽有相关的社会保障政策及其 具体实践，却缺乏一个较为公认的相对统一的名称。此后，社会保障一词即被有 关国际组织及多数国家所接受，成为以政府和社会为责任主体的福利保障制度的 统称。 从社会保障的直接对象看，社会保障的性质主要是“保护”。但从整个社会经 济运行的横向和纵向过程来看，即把社会保障的直接对象与间接对象结合起来， 把现行的社会保障和未来的经济发展结合起来看，社会保障具有经济管理职能， 它的性质应该是保护和激励的统一。在此基础上，不妨把社会保障理解为：社会保 障是依据保护与激励相统一的原则，由国家通过立法和行政措施设立的保证社会 成员基本经济生活安全项目的总称。 3 六人问题是：农民失地引发社会矛盾；收入差距进+ 步扩人；就业形势面临长期困难：反腐败婴注重制度 建设：中国的快速发展受到资源状况、能源供给和环境承受能力的约束：注意快速增长时期的社会心态变化。 h t l p ：n e w s t o m c o m2 0 0 4 年1 2 月1 5 门0 6 时2 1 分 4 对“s o c i a ls e c u r i t y ”一词也有人将其翻译为“社会安伞”。 第一章绪论 这个定义包括以下几项内容： l 、性质：保护与激励的统一。社会保障的直接目的是保证社会成员的生存， 但同时也容易导致“养懒人”。因此，合理而有效的社会保障制度应该是既体现保 护社会成员基本生存条件的原则，又体现激励社会成员积极劳动和工作的原则， 以实现公平和效率的统一。 2 、对象：社会成员尤其是那些丧失劳动能力及需要某些特殊帮助者是社会保 障的直接对象，主要包括因退休、失业、患病、伤残、生育等造成的失去或中断 收入来源而需要社会特殊帮助者，但社会保障的间接对象则是全体社会成员。所 以，在特定的时间里，享受社会保障资金帮助的是部分社会成员，而参与社会保 障资金缴纳的是全体社会成员。这正是保障的“社会化”和“社会保障的本意 所在。 3 、组织形式：国家通过立法和行政措施设立和执行。社会保障内容本身体现 了人们的意愿，但又不能仅靠人们自愿地去参与和接受。它是一种社会经济活动， 应该具有规范性、权威性和可信赖性，因此应该通过国家立法和行政措施设立和 执行。 4 、保障程度：基本经济生活安全。“基本经济生活”是社会保障水平线，它 是体现保护与激励相统一的关键因素。社会保障水平低于“基本经济生活”线， 就失去了“保护”性质；社会保障水平过高地超过“基本经济生活”线，就失去 了“激励”性质。 中国社会保障内容包括五部分：社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚 和住房保障5 。社会救助是最低层次的社会保障，保障贫困者的最低生活；社会保 险是基本保障，保障劳动者的基本生活；社会福利是高层次保障，增进公民生活 福利：社会优抚是特殊保障，保障军烈属的基本生活；住房保障也属于特殊保障， 保障住房困难的中低收入家庭的基本住房需要。其中，社会保险是社会保障内容 的重点和核心，它直接左右着社会保障水平的高低。 1 2 2 住房保障 住房是一种特殊的商品，其价值大、使用期长，既是人民的生活保障，又是 普通居民家庭最大的有形资产。在市场机制作用的背景下，许多居民尤其是为数 众多的中低收入家庭，不可能通过市场来解决自身的住房问题。由于市场机制的 5 对于住房保障是否属丁社会保障的内容之一学术界有不同的争论。一般认为社会保障的内容包括社会保 险、社会救助、社会稻利和社会仇执四项。而2 0 0 4 年9 月7 日，国务院新闻办发布的中国社会保障状况 和政策白皮书规定“中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等， 其巾社会保险是利会保障体系的核心部分。”这一山权威机构发布的具有文件性质的白皮书显然已将住房保 障纳入社会保障体系的范畴。 第一章绪论 有限性，单纯依靠市场机制来调节住房的发展是不够的，政府必须对这部分中低 收入阶层提供各种方式的支持，以保障他们基本的居住需求得到满足。即政府运 用“看得见的手”，在社会二次分配中对住房分配实行干预政策，以保证社会公平。 住房保障可以分广义、狭义来理解。狭义上讲，政府应通过财政支出等多种 方法来保证中低收入者、困难群体的住房需求，比如廉租房等。广义上讲，则是 建立全社会住房保障体系以确保人人有房住，是全面覆盖的住房保障体系，包括 最低收入家庭的廉租房、中低收入家庭购房的优惠政策、旧公房优惠出售和低租 金住房、公积金等等。 本文所研究的住房保障主要是指狭义上的定义，其实质是一种在住房领域的 社会保障行为，目标是保证居民基本生存权的实现。这一定义包含了以下几个基 本要素： 1 、住房保障的责任主体是国家、政府。一般来讲，许多国家的住房保障都是 由国家或政府来完成，这主要是由住房保障的特性决定的。住房保障是一项福利 工程，具有典型的非盈利性特点，所以这不可能由单独的法人来完成；住房保障 是以实现所有居民的基本生存权为主旨，这是一项庞大的社会职能，只能由集中 代表中央和地方的政府来履行；另外，住房保障是一个复杂的社会体系，必须以 政府的权威和组织系统来得以实施。 2 、住房保障的目标是通过国民收入再分配，保证住房供应目标和住房公平目 标的实现。从本质上讲，各国住房保障政策对住房市场系统的调节和干预主要出 于两个目的，一是调节住房生产资源的分配，纠正市场缺陷，确保住房市场供需 在数量和结构上的平衡；二是运用再分配手段，确保全社会住房产品分配的公平， 尤其是保障低收入阶层和其他特殊阶层的住房权利，通过对中低收入阶层的补助， 缩小他们与其他阶层在住房水平上的差距，使他们能够达到政府规定的居住水准。 3 、住房保障制度的制定原则是政治可行性、行政可行性、经济可行性、技术 可行性以及法律可行性。政治可行性具体表现为住房计划能获得政府批准，其实 质上与住房保障制度的政治社会性釉公平性相关；行政可行性主要是避免组织上 的混乱，从体制上保证住房保障制度得到贯彻执行；经济可行性主要是指住房保 障制度要能实现住房资金、人力和资源的合理配置，并使住房计划与国家经济能 力和受保者支付能力相适应；技术可行性就是从技术上保证住房保障制度能形成 合理而高效的住房开发建设程序，使土地利用、人口分布、住宅区规划、住宅设 计和建造等能实现住房保障制度目标的要求；法律可行性是住房保障必须以健全、 完备的法律体系为支点，使住房保障的运作制度化和规范化。 第一章绪论 1 2 3 公共住房 从欧美住房保障制度的演变来看，公共住房的概念可以从狭义和广义两方面 来理解。狭义地说，公共住房是由中央或地方政府投资的大规模建造的出租住房， 如欧洲国家两次世界大战后大规模建设的住房。广义的公共住房所包括的范围则 要广泛得多，例如：1 9 世纪末出现的工厂主为其雇佣工人所建造的“雇主住宅”， 工人阶级自发联合互助建造的“合作住宅 ：2 0 世纪8 0 年代以前以政府为主、民 间住房合作社部分参与建造的“工人住宅”和“低收入者住宅”( 如英国在两次世 界大战后为富裕工人阶层所建的高标准“工人住房”，清除贫民窟后新建的针对低 收入工人和城市贫民的“低收入住房”) ：目前以民间非营利住房机构为主、由政 府提供一定补贴、仅针对所谓“社会福利家庭”( 如老年家庭，单身父母家庭等) 的“社会住房 等。 美国住宅与城市发展部( h u d ) 把公共住房定义为“为向符合标准的低收入 家庭、老年人和残疾人提供适宜的安全的租用房屋而建设的住宅一。世界上许多国 家，无论是发达国家还是发展中国家，都发展过公共住房，如：英国由地方政府 投资建设、主要针对工人阶级的市( 郡) 议会住房( c o u n c i lh o u s i n g ) ，住房协会投资 建造并接受政府补贴的合作住房，美国联邦政府的公共住房( p u b l i ch o u s i n g ) ，瑞 典政府的公共住房和合作住房( p u b l i ch o u s i n ga n dc o - o p e r a t i v eh o u s i n g ) ，日本政府 的公营住房和公团住房，新加坡住房发展局的公共组屋( 或称政府组屋) ，香港房 屋委员会的“公屋”( 包括廉租屋和居屋) 等等。从世界各国己有住房实践方面来 看，狭义的公共住房类似手我国的廉租房，而广义上的公共住房则包括我国的廉 租住房和经济适用房。 1 。2 4 保障型住房的特征 中低收入者应享有的适宜住房本文称之为保障型住房，即保障型住房指的是 接受政府供给补贴或需求补贴，供难以依靠自身力量解决居住问题的中低收入居 民居住的住房。它既包括政府通过直接建设提供给中低收入居民的廉租房或经济 适用房，又包括政府通过发放住房补贴等形式间接为中低收入居民提供的住房。 保障型住房也可以概述为接受政府资助的提供给中低收入居民居住的住房。由此 可见，本文所称的保障型住房含义与广义上的公共住房含义大致相同。 总之，保障型住房具有以下基本特征： 1 、从住房需求者角度来说，保障型住房主要指政府供应给中低收入阶层的住 房，中低收入阶层一般的理解是指按国际上通行的收入五等分划分中的中等偏低 收入阶层、低收入阶层和最低收入阶层。 第一章绪论 2 、从住房供应者角度来说，保障型住房指政府为体现社会公平，以政府投资 或贷款为主，由政府或其委托机构兴建的住房，也可以是指私有企业和居民团体 接受政府补贴向中低收入家庭出租或出售的住房，这是政府以实物或货币形式进 行社会财富再分配的一种方式； 3 、从住房金融的角度来说，保障型住房金融的基本原则是回收成本，不以营 利为目的，在实际运行中往往还存在亏损，需要政府补贴； 4 、从住房流通过程来看，保障型住房既包括低于市场价出售的政府投资、贷 款或补贴的住房，也包括以低于市场租金出租的政府投资、贷款和补贴的住房， 同时还包括以市场价格出租、出售，但政府对购房者( 或租房者) 进行了补贴的住 房，政府对这类住房的转租、转售设立了严格限制； 5 、从住房分配过程来看，保障型住房分配要以家庭收入和己有资产及其居住 状况为主要依据，形成分配的配给和轮候排队系统； 6 、从住房价格机制来说，保障型住房既包括低于市场价租售的住房，其差价 主要是政府在土地供应、房租和税收等方面的政策性补贴；又包括以市价租售但 政府给予了需求方补贴的住房。 1 3 研究的意义和方法 1 3 1 研究的意义 随着巾场经济的发展，我国房地产业日趋成熟，并逐渐成为国民经济的支柱 产业。在此大背景下，近年来全国房价的持续升温也是一个不容忽视的事实。目 前我国缺乏一套完善的住房保障体系，对住房货币化改革过程中所出现的一些问 题无法作妥善应付，因此对这方面的理论探讨显得尤为重要。 作为城市规划专业的学生，了解普通民众的愿望与要求，发现城市运行中的 问题与矛盾，并探究其形成机理及制度症结，是必需的专业素质。本文研究的意 义就在于：一方面为解决住房保障问题提供一些思路，从而对政府在这方面的工 作提供理论上的依据和实际的论证；另一方面是为了在规划技术层次提供一些谋 求城市未来居住空间协调发展的努力方向。 1 3 2 研究的方法 1 、综合考察 本人对天津的城市居住区分布状况进行了实地考察。现场考察了老城厢、华 苑、瑞景等居住区，并通过考察，总结了天津城市住宅保障的建设特点。在实地 第一章绪论 调研的基础上，查阅了天津住宅建设统计资料、房地产信息、城市统计年鉴、及 相关政策规定，通过对资料的归纳，梳理出天津住宅保障发展的历程。 2 、比较分析法 一是采用横向比较分析法，分析典型国家或地区的住房保障制度的经验和教 训，联系中国的实际情况，进行比较分析，从而借鉴成功的经验、汲取失败的教 训；二是采用纵向比较分析法，从天津住房保障体系的发展、特点、规划等纵向 层面进行归纳分析，住房保障发展中的一系列政策措施的制定和实施情况。论文 在原有基础上，结合新形势，提出天津住房保障发展方向和规划对策。 3 、归纳定性 通过对上述几个方面的研究，归纳出天津市住房保障体系未来的发展趋势及 相应的规划对策。 第二章住房保障的发展研究 第二章住房保障的发展研究 2 1 住房保障政策的产生 2 1 1 经济背景 住房保障政策是市场经济的必然产物。住房保障政策最早产生于西方市场经 济发达的国家，这决不是偶然的。英国是最早开始工业化和发展资本主义市场经 济国家，也是住房问题产生最早和政府干预最早的国家之一。现代工业和市场经 济的发展，导致人口在城市迅速聚集，产生里对城市土地和住房供应的巨大需求， 住房短缺成为严重的社会问题。在市场经济条件下，住房同其他人类生活必需品 一样是作为商品生产的，人们对它的消费需求一般只能由“货币选票”来获得。 但在地价上涨，住房价格超过家庭支付能力的情况下，住房有效需求不足，使相 当一部分的居住条件十分恶劣。这不仅在资本主义国家的早期是这样，直到资本 主义国家经济高度发达的今天，这种情况依然存在。住房供应的绝对短缺和住房 有效需求不足两个问题都愿与市场经济，而市场机制对这两个同一根源又互相矛 盾的问题显得无能为力。从而诱发疾病、犯罪、社会规范和道德约束力下降等一 系列严重的社会问题，危害着整个社会经济的发展和政治安定。正是在这样的背 景下，美国总统胡佛曾在上个世纪3 0 年代指出，没有什么东西比住房更能为谋求 人们幸福和社会安定做出贡献，英国、德国、日本等国政府也逐步形成共识，单 纯的市场机制不能解决复杂的社会住房问题，政府的干预必须实施，因而相继推 出了形形色色的住房保障政策，并很快风靡世界所有市场经济体制的国家。 住房保障政策形成的经济背景主要是以下两方面：一 1 、在市场经济条件下，职工收入差距始终存在，在发展中国家还有扩大之势。 纯粹的市场经济要求按要素分配，主张用生产要素的边际生产力或者说边际 贡献作为收入分配的依据。西方主流收入分配理论的代表人物马歇尔认为，市场 经济中的收入分配决定于各生产要素在联合生产中基于生产的技术条件而产生的 实际贡献，因而收入分配是一个与制度结构或制度安排无关的价格决定过程，各 要素在分配过程中取得的收入总和恒等于各要素在生产中对总产出的实际贡献的 总和。但每个劳动者的先天禀赋和后天努力不一样，这将导致他们在进行社会生 产过程中所投入的生产要素的质和量都将存在很大差别，也即其投入要素的边际 第二章住房保障的发展研究 贡献存在差别，这是市场经济条件下国民收入的初次分配不均，出现贫富差距的 基本原因。在市场经济高度发达的美国，各阶层的收入极其悬殊：2 0 世纪8 0 年 代初，大公司经理的年收入是普通工人的4 2 倍；而到2 0 世纪末，此差距已猛增 到5 3 1 倍。据统计，美国的百万富翁也就2 8 0 万人左右，却有近5 5 0 0 万人生活在 美国官方公布的贫困线以下。 一些发展中国家在力争推行工业化的过程中也不可避免的导致了收入的差距 拉大，其中最典型的国家之一就是巴西。在新自由主义的经济理论指导下，巴西 的“涓滴( t r i c k l ed o w n ) 效应 6 基本上是以牺牲穷人的利益来发展经济。以衡 量收入差距常用的指标基尼系数来看，巴西的基尼系数已经超过国际警戒线o 4 的标准，达到了0 6 以上，财富高度集中在少数人手中，5 最富有的人口占有3 0 以上的国民收入。在上世纪中叶，巴西5 最富有的人的平均收入相当于5 0 最 贫穷的人的1 7 倍左右，而到上世纪后期，该差距达到了3 0 倍以上。随着其经济 自由化的不断深入，其贫富差距在急剧扩大。除巴西外，阿根廷、玻利维亚、智 利、哥伦比亚、哥斯达黎加、墨西哥和巴拿马的平均基尼系数也超出了国际警戒 线，达到了0 4 以上。 2 、房价上涨是普遍规律，低收入者买不起房已是现实。 在全球经济复苏的大气候下，各国房价持续上涨已成趋势。1 9 9 7 年到2 0 0 3 年，欧美国家的房价按不变价计平均上涨近4 0 ，其中美国上涨2 5 ，英国、西 班牙和澳大利亚分别涨8 0 、7 0 和6 5 ，爱尔兰房价则翻了一倍。这种涨势在 2 0 0 4 年得以延续，既便是亚洲等经历过金融危机的国家和地区，近年来的房价也 开始跟着欧美国家往上攀升。图2 1 是1 9 9 6 年- 2 0 0 1 年欧美部分城市的房价平 均涨幅情况。 6 涓滴敬应( t r ic k l e - d o w ne f f e c t ，又译作渗漏效应- 、滴漏效应) 也称作“涓滴理论”( t r i c k l e - d o w nt h e o r v 又译作利益均沾论、渗漏理论、滴漏理论) ，指存经济发展过程中并不给与贫困阶层、弱势群体或贫困地区 特圳的优待而足由优先发展起来的群体或地区通过消费、就业等方面惠及贫困阶层或地区，带动其发| i 和 富裕这被称f 1 。是“涓滴效应”。由此j 丕有“涓滴经济学( t r i c k l ed o w ne c o n o m i c s ) 常用柬形弈单根 经济学，凶为肆! 根政府执行的经济政策认为，政府救济不是教助穷人最好的方法。应该通过经济增 = 使总财 富增加，最终使穷人受益。 第二章住房保障的发展研究 柏林 斯德哥尔摩 伦敦 阿姆斯特丹 悉尼 纽约 马德里 布鲁塞尔 巴黎 1 5 o2 0 o 图2 - 11 9 9 6 - 2 0 0 1 年各城市房价平均涨幅( ) ( 资料来源：引自：小小鸟“房价挽救世界经济? ”， 网际商务，2 0 0 2 ( 5 ) ，有改动。) 由图2 1 可见，涨幅最大的是德国首都柏林，1 9 9 6 - - - 2 0 0 1 年六年间平均涨幅 1 8 左右，斯德哥尔摩和伦敦的涨幅也较高，都在1 0 以上，巴黎这六年的房价 平均涨幅稍低，在2 5 左右。 近年来我国房价也同样处于快速上涨的阶段。据国家发改委、国家统计局调 查显示，2 0 0 5 年一季度，3 5 个大中城市房地产市场价格持续上涨。房屋销售价格 上涨9 8 ，其中，商品住宅销售价格上涨1 0 5 。分地区看，在3 5 个大中城市 中，有8 个城市房屋销售价格同比涨幅超过1 0 。其中，上海1 9 1 ，杭州1 3 8 ， 成都1 2 5 ，厦门1 2 4 ，青岛1 1 7 ，宁波1 1 6 ，南京1 1 6 ，武汉1 1 2 。 在房价上涨的同时，居民的收入差距很多国家还有扩大的趋势。不断上涨的 房价使得低收入阶层买房难以实现，他们的居住问题如不能解决好，会导致大量 贫民窟的出现，这不仅影响到一个国家的经济建设，严重时会成为巨大的社会问 题。 2 1 2 社会背景 住房保障制度的形成还有其深刻的社会背景，主要表现在以下两方面： 1 、随着社会的进步，对弱势群体关怀成为时尚。 早在2 0 世纪5 0 年代，英国著名的社会学家和社会政策专家马歇尔全面论述 了公民权理论，为西方嗣家关心弱势群体的福利政策提供了重大的理论支持。他 认为公民权由公民的民事权利、政治权利和社会权利组成，而社会权利主要体现 第二章住房保障的发展研究 在教育制度和社会福利方面，即意味着所有拥有完全公民资格的公民都有享受社 会服务和社会福利的权利。 目前国际上关注的弱势群体主要包括第三世界的难民、国际间的迁徙工人、 季节工人、流离失所者和武装冲突中的儿童、妇女或平民、少数人群体等。各国 传统解决弱势群体的办法主要有两种：一是收入保障和福利服务，立足于满足基 本生活需要；二是以市场就业为取向的就业服务。 西方发达国家对弱势群体关注已成政府工作热点。法国政府用于弱势群体的 支出较大，2 0 0 1 年法国政府用于社会保障的支出为1 4 4 7 亿欧元，其中4 4 用于 养老，2 9 用于健康，2 1 用于家庭补贴、就业补贴和失业补贴，6 用于大风险 补贴，如死亡和大病。在美国，政府采取了一系列措施来扶持弱势群体，比如严 格实行城市最低工资标准制，实行失业保障制度，还有食品补助计划和医疗补助 计划等，此外，政府还设有专门为低收入家庭提供住房补助以帮助他们购买住房 的法律机构。长期以来政府实施积极扶持弱势群体的经济政策对调节收入差距、 促进社会稳定与和谐方面取得了一定成效，缓和了社会矛盾。 我国近年来对弱势群体的关注也日益加强。党中央十分重视社会保障体系建 设和下岗职工再就业问题，提出落实“两个确保 7 和城市居民最低生活保障，把 安排好困难群众工作和生活摆到了十分重要的位置。各级劳动保障部门在做好三 条社会保障线的衔接工作的同时，加大监察执法力度，加强医疗保险服务管理。 通过落实优惠政策，实施再就业援助行动，加强有针对性、有组织的职业技能培 训，完善就业服务机制等措施，基本构筑了现阶段具有中国特色的社会保障体系， 对缓解和消除弱势群体生产和生活困难发挥了重要作用。 2 、社会保障制度普及。 早在2 0 世纪中期开始，包括社会救助、社会保险、社会福利等的现代社会保 障制度在欧洲、美洲和亚洲工业化国家就开展起来，瑞典和美国等先后将社会保 障形成国家制度，先后推出一系列社会保障措施。第二次世界大战后，英国1 9 4 8 年提出“福利国家”口号，并通过了一系列社会保障法案加以辅助。欧洲各国以 至于亚太地区发达国家纷纷仿效。5 0 _ 一6 0 年代，发达国家出现了建立广福利、高 福利的“福利国家”热，在经济大发展过程中，发达国家社会保障得到了全面发 展。特别是以北欧国家为典型的高福利开始出现，使得社会保障制度进入了新的 历史时期。7 0 年代的“石油危机”使西方发达国家进入了经济滞胀时期，对社会 保障的认识发生了新的变化。因为社会保障制度不仅比“福利国家”口号具有更 7 一是确保国有企业卜岗职工的基本生活，在国有企业